II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.234/2016
Zurück zum Index II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2016
Retour à l'indice II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2016
Wichtiger Hinweis:
Diese Website wird in älteren Versionen von Netscape ohne graphische Elemente
dargestellt. Die Funktionalität der Website ist aber trotzdem gewährleistet.
Wenn Sie diese Website regelmässig benutzen, empfehlen wir Ihnen, auf Ihrem
Computer einen aktuellen Browser zu installieren.
Zurück zur Einstiegsseite Drucken
Grössere Schrift
Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
2C_234/2016
Urteil vom 24. Mai 2017
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichter Zünd,
Bundesrichterin Aubry Girardin,
Bundesrichter Donzallaz,
Bundesrichter Haag,
Gerichtsschreiberin Mayhall.
Verfahrensbeteiligte
Verein Dignitas - Menschenwürdig leben - Menschenwürdig sterben,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Patrick Schaerz,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich, vertreten durch die Gesundheitsdirektion,
Abteilung Recht, Stampfenbachstrasse 30, 8001 Zürich.
Gegenstand
Bestattungswesen,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 28.
Januar 2016.
Sachverhalt:
A.
Der Regierungsrat des Kantons Zürich erliess am 20. Mai 2015 eine neue
Bestattungsverordnung (BesV/ZH). § 29 BesV/ZH hat folgenden Wortlaut:
"1 Urnen und Kremationsasche dürfen ausserhalb von Friedhöfen nur
beigesetzt oder ausgebracht werden, wenn
a. die Bestimmungen des Forst-, Gewässerschutz-, Luftfahrt-, Bau-
und Umweltrechts eingehalten werden,
b. Urnen und Kremationsasche nicht als solche erkennbar sind und nach
kurzer Zeit nicht mehr wahrgenommen werden können.
2 Die Gemeinden können das Beisetzen von Urnen oder das Ausbringen von
Kremationsasche ausserhalb von Friedhöfen einschränken oder verbieten, wenn
sich dies störend auswirkt. Für Flächen des Kantons, insbesondere öffentliche
Gewässer, ist die Direktion zuständig.
3 Das gewerbsmässige Beisetzen von Urnen oder Ausbringen von
Kremationsasche ausserhalb von Friedhöfen ist verboten."
Am 5. Juni 2015 wurde im kantonalen Amtsblatt der Beschluss des Regierungsrates
publiziert, wonach die BesV/ZH erlassen und auf den 1. Januar 2016 unter
Aufhebung der bisherigen in Kraft gesetzt werde.
B.
Gegen diesen am 5. Juni 2015 publizierten Beschluss des Regierungsrates liess
der Verein Dignitas am 4. Juli 2015 Beschwerde beim kantonalen
Verwaltungsgericht erheben und beantragen, § 29 Abs. 3 BesV/ZH sei unter
Kosten- und Entschädigungsfolge aufzuheben. Am 15. September 2015 setzte der
Regierungsrat die BesV unter Ausnahme dessen § 29 Abs. 3 in Kraft. Mit Urteil
vom 28. Januar 2016 wies das kantonale Verwaltungsgericht die Beschwerde ab.
C.
Mit Beschwerde vom 14. März 2016 an das Bundesgericht beantragt der Verein
Dignitas, das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 28. Januar
2016 und § 29 Abs. 3 BesV/ZH seien unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu
Lasten des Kantons Zürich aufzuheben.
Die Vorinstanz verzichtet auf eine Vernehmlassung. Der Regierungsrat des
Kantons Zürich, vertreten durch die Gesundheitsdirektion, schliesst auf
kostenfällige Abweisung der Beschwerde. Der Beschwerdeführer repliziert mit
Eingabe vom 23. Mai 2016.
Erwägungen:
1.
1.1. Der Beschwerdeführer hat frist- und formgerecht (Art. 100 Abs. 1, Art. 42
BGG) eine Beschwerde gegen einen kantonal letztinstanzlichen Endentscheid
betreffend einen kantonalen Erlass erhoben. Besteht auf kantonaler Ebene ein
abstraktes Normkontrollverfahren, ist zunächst dieses zu durchlaufen, weshalb
diesfalls der kantonal letztinstanzliche Entscheid Anfechtungsobjekt des
bundesgerichtlichen Beschwerdeverfahrens bildet (Art. 87 Abs. 2 BGG; BGE 141 I
36 E. 1.2.2 S. 39 f.; 137 I 107 E. 1.4.1 S. 109). Die Beschwerde ist zulässig.
1.2. Entgegen genommen werden kann sowohl der Antrag, das angefochtene Urteil
sei aufzuheben, wie auch derjenige auf Aufhebung von § 29 Abs. 3 BesV. Die
Rechtsunterworfenen sollen unabhängig von der Ausgestaltung des kantonalen
Instanzenzuges vom Bundesgericht eine Überprüfung der kantonalen Erlasse (Art.
82 lit. b BGG) auf ihre Bundesrechtmässigkeit und gegebenenfalls deren
Aufhebung einfordern können. Entsprechend kann im bundesgerichtlichen
Beschwerdeverfahren gegen einen letztinstanzlichen kantonalen
Normenkontrollentscheid nicht nur dessen Aufhebung, sondern auch diejenige des
im vorinstanzlichen Verfahren angefochtenen kantonalen Erlasses beantragt
werden (BGE 141 I 36 E. 1.2.2 S. 40; Urteil 2C_275/2009 vom 26. Oktober 2010 E.
1.2, nicht publ. in: BGE 137 I 107).
1.3. Entsprechend richtet sich die materielle Beschwer in einem Verfahren gegen
einen letztinstanzlichen kantonalen Entscheid betreffend einen kantonalen
Erlass inhaltlich nach den Grundsätzen des abstrakten Normenkontrollverfahrens
(BGE 141 I 36 E. 1.2.2 S. 40, mit weiteren Hinweisen).
Soweit der Beschwerdeführer die Beschwerde zur Wahrung seiner eigenen
Interessen (Art. 89 Abs. 1 BGG), insbesondere seiner privatwirtschaftlichen
Erwerbstätigkeit, erhebt, ist rügegemäss davon auszugehen, dass er mit einer
minimalen Wahrscheinlichkeit eine Bestattungstätigkeit ausserhalb öffentlicher
Friedhöfe im Sinne eines Gewerbes auszuüben gedenkt. Insofern die Beschwerde
zur Wahrung der Interessen der Mitglieder des Beschwerdeführers erhoben worden
ist ("egoistische Verbandsbeschwerde"; BGE 142 II 80 E. 1.4.2 S. 84; 137 II 40
E. 2.6.4 S. 46 f.; 136 II 539 E. 1.1 S. 542), macht der Beschwerdeführer eine
potentielle Beeinträchtigung seiner Mitglieder in verfassungs- und
konventionsmässig geschützten Rechten geltend, die, in Übereinstimmung mit den
Vereinsstatuten, Sterbebegleitung in Anspruch nehmen, durch § 29 Abs. 3 BesV/
ZH, die sämtlichen ihrer Mitgliedern zukommen. Der Beschwerdeführer ist unter
beiden Gesichtspunkten als möglicherweise durch § 29 Abs. 3 BesV/ZH materiell
beschwert anzusehen.
Der Beschwerdeführer hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen, ist mit
seinen Anträgen unterlegen und legitimiert, das Urteil der Vorinstanz vom 28.
Januar 2016 bei Bundesgericht anzufechten.
1.4. Das Bundesgericht prüft frei die Verletzung von Bundesrecht, Völkerrecht,
kantonalen verfassungsmässigen Rechten, kantonalen Bestimmungen über die
politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen und über Volkswahlen
und -abstimmungen sowie von interkantonalem Recht (Art. 95 BGG). Abgesehen
davon prüft das Bundesgericht die Anwendung kantonalen Rechts nur auf
Bundesrechtsverletzungen, namentlich auf Willkür hin (BGE 138 I 143 E. 2 S. 149
f.). Das Bundesgericht wendet das Recht grundsätzlich von Amtes wegen an (Art.
106 Abs. 1 BGG). Die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem und
interkantonalem Recht prüft es aber nur insofern, als eine solche Rüge in der
Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG). In der
Beschwerde ist klar und detailliert anhand der Erwägungen des angefochtenen
Entscheids darzulegen, inwiefern die angerufenen Rechte verletzt worden sein
sollen (BGE 139 I 229 E. 2.2 S. 232; 135 III 232 E. 1.2 S. 234; 134 I 83 E. 3.2
S. 88).
2.
Der Beschwerdeführer rügt, der Verordnungsgeber und die Vorinstanz hätten die
Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) verletzt. Im Kanton Zürich gelte zwar auf
Grund einer kantonalen Regelung für Personen mit Wohnsitz im Kanton Zürich oder
für Personen ohne Wohnsitz im Kanton Zürich, die im Kanton verstorben sind, ein
Bestattungsmonopol. Falls jedoch eine Feuerbestattung stattfinde, könnten die
sterblichen Überreste der verstorbenen Person den Angehörigen überlassen
werden, die im Rahmen der Schicklichkeit darüber verfügen dürften. § 29 Abs. 3
BesV/ZH, welcher das Beisetzen von Urnen oder Ausbringen von Kremationsasche
ausserhalb von Friedhöfen verbietet, falls dies gewerbsmässig erfolgt, schränke
demzufolge Art. 27 BV ein, ohne dass dafür eine ausreichende gesetzliche
Grundlage oder ein öffentliches Interesse vorliege, und wahre den Grundsatz der
Verhältnismässigkeit nicht. Sowohl die angefochtene Verordnungsbestimmung als
auch das angefochtene Urteil würden zudem eine ganze Anzahl rechtsstaatlicher
Prinzipien von Verfassungsrang - wie das Legalitätsprinzip (Art. 5 Abs. 1 BV),
die Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 1 BV), die Gewaltenteilung (Art. 38 Abs. 1
lit. b KV/ZH), das Willkürverbot (Art. 9 BV) und das Diskriminierungsverbot
(Art. 8 Abs. 2 BV) - verletzen.
2.1. Art. 27 BV gewährleistet die Wirtschaftsfreiheit, insbesondere die freie
Wahl des Berufes sowie den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen
Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung (BGE 142 I 162 E. 3.2.1 S. 164 f.;
138 I 378 E. 6.1 S. 384 f.; 136 I 29 E. 3.2 S. 32 f.; JOHANNES REICH, Grundsatz
der Wirtschaftsfreiheit, Diss. Basel 2009, S. 70; ETIENNE GRISEL, Liberté
économique, 2. Aufl. 2006, S. 130 ff.). Gemäss Art. 94 Abs. 1 BV halten sich
Bund und Kantone an den Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit. Abweichungen von
diesem Grundsatz, insbesondere Massnahmen, die sich gegen den Wettbewerb
richten, sind nur zulässig, wenn sie in der Bundesverfassung vorgesehen oder
durch kantonale Regalrechte begründet sind (Art. 94 Abs. 4 BV). Art. 27 BV
schützt damit den individualrechtlichen Gehalt, Art. 94 BV als grundlegendes
Ordnungsprinzip einer auf marktwirtschaftlichen Prinzipien beruhenden
Wirtschaftsordnung die systembezogene oder institutionelle Dimension der
Wirtschaftsfreiheit, wobei diese beiden Aspekte freilich eng aufeinander
bezogen sind und nicht isoliert betrachtet werden können (BGE 142 I 162 E.
3.2.1 S. 165; mit zahlreichen Hinweisen; Botschaft vom 20. November 1996 über
eine neue Bundesverfassung, BBl 1997 I 1 175 ff., 293, 296; REICH, a.a.O., S.
436). Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts zur Handels- und
Gewerbefreiheit gemäss der Bundesverfassung vom 29. Mai 1874 (vgl. Art. 31 Abs.
2 aBV, in der Fassung der Wirtschaftsartikel von 1947) ist es den Kantonen
gestattet, neben den vom Regalvorbehalt gewährleisteten historischen Grund- und
Bodenregalien (wie das Jagd-, Fischerei-, Berg- und Salzregal) auch weitere
Monopole zu errichten, sofern dies durch hinreichende Gründe des öffentlichen
Wohls, namentlich polizeiliche oder sozialpolitische Gründe, gerechtfertigt und
verhältnismässig ist; insbesondere im Lichte von Art. 94 Abs. 4 BV
grundsätzlich unzulässig sind solche Monopole zur Verfolgung von rein
fiskalischen Interessen (BGE 132 I 282 E. 3.3 S. 287 f.; 128 I 3 E. 3a S. 9 f.;
125 I 209 E. 10a S. 221 f.; 124 I 11 E. 3b S. 15 f., mit Hinweisen auf Lehre
und Praxis).
2.2. Gemäss § 55 Abs. 1 des Gesundheitsgesetzes des Kantons Zürich vom 2. April
2007 (GesG/ZH) erfolgt die Bestattung auf dem Friedhof der Gemeinde, wo die
oder der Verstorbene den letzten Wohnsitz hatte; hatte der oder die Verstorbene
nicht im Kanton Zürich Wohnsitz und wird die Leiche nicht an den
ausserkantonalen Friedhof überführt, erfolgt die Bestattung auf dem Friedhof
der Gemeinde, wo der Tod eingetreten oder die Leiche aufgefunden worden ist (§
55 Abs. 2 GesG/ZH). In der Wohngemeinde erfolgt die Bestattung unentgeltlich (§
56 GesG/ZH). Die Gemeinden stellen auf den Friedhöfen genügend Grabplätze für
Erd- und Urnenbestattungen zur Verfügung (§ 57 GesG/ZH). Bei Kremationen können
die Angehörigen der verstorbenen Person über die in einer Urne gesammelte
Leichenasche im Rahmen der Schicklichkeit verfügen (§ 55 Abs. 4 GesG/ZH; vgl.
BGE 129 I 173 E. 2.1 S. 177 mit zahlreichen Hinweisen; so auch REMUND, a.a.O.,
S. 152 ff.). Das Bestattungswesen ist im Kanton Zürich, wie in anderen
Kantonen auch (vgl. etwa für den Kanton Wallis § 129 Abs. 4 des
Gesundheitsgesetzes vom 14. Februar 2008, abweichend die Rechtslage im Kanton
Bern gemäss Art. 5 Abs. 2 der Verordnung über das Bestattungswesen vom 27.
Oktober 2010), monopolisiert und als öffentliche Aufgabe der Gemeinde
ausgestaltet worden (zu Art. 53 Abs. 2 aBV bereits BGE 43 I 167 E. 3 S. 178; 45
I 119 E. 5 S. 132; Urteil 2P.156/1991 vom 31. Januar 1992 E. 8; PETER REMUND,
Die rechtliche Organisation des Bestattungswesens im Aargau, Diss. Freiburg
1946, S. 72 ff.; und neustens RENÉ PAHUD DE MORTANGES, Historische Entwicklung
des Bestattungsrechts in der Schweiz, in: Konfessionelle Grabfelder auf
öffentlichen Friedhöfen, 2016, S. 17 f.; vgl. auch die Übersicht bei BURIM
RAMAJ, Dokumentation des Friedhofrechts in der Schweiz, in: Konfessionelle
Grabfelder auf öffentlichen Friedhöfen, 2016, S. 65 ff.). Die rechtliche
Monopolisierung des Bestattungswesens im Kanton Zürich hält vor den Schranken
von Art. 36 BV (BGE 132 I 282 E. 3.2 und E. 3.3 S. 287; 128 I 3 E. 3a und b S.
9 ff.; Urteil 2C_1007/2015 vom 10. Mai 2016 E. 4.2) und von Art. 94 Abs. 4 BV (
BGE 142 I 99 E. 2.4.1 S. 111; 142 I 162 E. 3.2.1 S. 165) stand, wie nachfolgend
aufzuzeigen ist.
2.2.1. Gemäss § 55 Abs. 1 GesG/ZH erfolgt die Bestattung auf dem Friedhof der
Gemeinde, wo die oder der Verstorbene den letzten Wohnsitz hatte. Unter
Beachtung der langjährigen höchstrichterlichen Praxis, wonach die (Leichen-)
Bestattung sowohl die Erd- wie auch die Feuerbestattung umfasst (BGE 43 I 167
E. 3 S. 179; 45 I 119 E. 5 S. 132), beruht die Monopolisierung des
Bestattungswesens im Kanton Zürich auf einer formell-gesetzlichen und damit
einer Art. 36 Abs. 1 BV genügenden rechtlichen Grundlage. Die Monopolisierung
ist des Weiteren aus überwiegenden sozialpolitischen und polizeilichen
Gründen gerechtfertigt (Art. 36 Abs. 2 und Abs. 3 BV; Urteil 2P.156/1991 vom
31. Januar 1992 E. 8b). Die Wurzeln des Bestattungswesens als öffentliche
Aufgabe des Gemeinwesens liegen in seiner Säkularisierung. Ausgehend von der
Überlegung, dass gemäss "Sitte sämtlicher gebildeter Völker" dem Leichnam
Achtung gebührt (grundlegend ALBERT MÄCHLER, Das Begräbniswesen nach
Schweizerischen Bundesrecht, Diss. Bern 1892, S. 48; AUER/MALINVERNI/HOTTELIER,
Droit constitutionnel suisse, vol. II, 3. Aufl. 2013, N. 464; PETER KARLEN, Das
Grundrecht der Religionsfreiheit in der Schweiz, Diss. Zürich 1987, S. 380;
ebenso BGE 125 I 300 E. 2a S. 305), wurde das Begräbniswesen nicht mehr als
religiös, sondern als bürgerlich (im Sinne von "weltlich" [BGE 45 I 119 E. 6 S.
134]) eingestuft, und dem Gemeinwesen aus Gründen der Menschenwürde die
Aufgabe übertragen dafür zu sorgen, dass jeder Verstorbene schicklich begraben
werden kann (Art. 53 Abs. 2 aBV vgl. ausführlich MÄCHLER, a.a.O., S. 36 ff.;
PAHUD DE MORTANGES, a.a.O., S. 12 ff.; MÜLLER/SCHEFER, Grundrechte in der
Schweiz, 4. Aufl. 2008, S. 160; zur Rechtslage seit Inkrafttreten von Art. 7 BV
siehe Botschaft über eine neue Bundesverfassung vom 20. November 1996, BBl 1997
141; bestätigt in BGE 129 I 302 E. 1.2.5 S. 311; 125 I 300 E. 2a S. 306; PAHUD
DE MORTANGES, a.a.O., S. 29 f.; MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 161; AUER/MALINVERNI
/HOTTELIER, a.a.O., NN. 464, 508). Seit Inkrafttreten raumplanungs- und
gewässerschutzrechtlicher Vorschriften insbesondere rechtfertigt sich eine
Monopolisierung des Bestattungswesens auch aus polizeilichen Gründen, wird auf
diesem Weg doch zuverlässig verhindert, dass etwa öffentliche Gewässer als
Entsorgungsstätten für Urnen mit Totenasche zweckentfremdet werden (siehe
"Versenkte Urnen im Zürichsee", Zeitungsartikel NZZ vom 19. April 2010;
"Anzeige wegen 'Störung des Totenfriedens' nach Urnenfund", Zeitungsartikel
Tagesanzeiger vom 19. April 2010). Angesichts dessen, dass gemäss der
anwendbaren gesetzlichen Grundlage (§ 56 GesG/ZH) die Bestattung in der
Wohngemeinde unentgeltlich ist, wird zum Vornherein ausgeschlossen, dass die
Monopolisierung des Begräbniswesens aus fiskalischen Gründen erfolgt, weshalb
ihre Vereinbarkeit mit Art. 94 BV offensichtlich vorliegt.
2.2.2. Wie aufgezeigt (oben, E. 2.2.1) erstreckt sich die Monopolisierung des
Bestattungswesens im Kanton Zürich sowohl auf Erd- wie auch auf
Feuerbestattungen und wurde das Bestattungswesen in seiner Gesamtheit
gesetzlich der Gemeinde zur Erfüllung zugewiesen. Durch die zulässige
Monopolisierung (oben, E. 2.2.1) wurde das Bestattungswesen im Kanton Zürich
dem sachlichen Anwendungsbereich der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) entzogen
(BGE 140 II 112 E. 3.1.1 S. 116; 130 I 26 E. 4.1 S. 40; Urteil 2C_1007/2015 vom
10. Mai 2016 E. 4.1). § 55 Abs. 4 GesG/ZH, wonach die Angehörigen im Rahmen der
Schicklichkeit über die in einer Urne gesammelten Totenasche verfügen können,
weicht, entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers, dieses
Bestattungsmonopol nicht auf. Er bringt vielmehr das im Anspruch auf
schickliches Begräbnis mitenthaltene negative Abwehrrecht zum Ausdruck, durch
das staatliche Recht, sofern vom Gesichtspunkt der polizeilichen Interessen
und der Schicklichkeit nicht zu beanstanden, nicht in der Wahl der Bestattung
(Erd- oder Feuerbestattung) eingeschränkt zu werden (BGE 45 I 119 E. 6 S. 132
ff.; 123 I 112 E. 4c S. 119; 125 I 300 E. 2a S. 305; MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S.
161; FAMOS, a.a.O., S. 40 f.) und in Fragen der Betätigung der geistigen und
sittlichen Individualität betreffend keinen Zwang zu erleiden (BGE 45 I 119 E.
6. S. 133). Dieser als individuelles Abwehrrecht zu verstehende Anspruch des
Verstorbenen bzw. seiner Angehörigen, über den Leichnam zu bestimmen und
insbesondere die Art und den Ort der Bestattung festzulegen, kann jedoch
bereits angesichts der zulässigen Monopolisierung keinen aus der
Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) fliessenden Anspruch darauf vermitteln, das
Bestattungswesen ausserhalb von öffentlichen Friedhöfen nach der Art eines
Gewerbes zu betreiben und damit als eigentliche privatwirtschaftliche
Erwerbstätigkeit ausüben zu können. Die Rüge der Verletzung der
Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) erweist sich nach dem Gesagten als
unbegründet, ohne dass näher zu prüfen wäre, inwiefern der Beschwerdeführer zur
Verfolgung seines ideellen Vereinszweckes überhaupt ein Gewerbe betreiben
könnte (vgl. dazu BGE 90 II 333 E. 2 S. 335, E. 7 S. 345, bestätigt in BGE 131
III 97 E. 3.1 S. 103).
3.
Als unbegründet erweist sich die Beschwerde auch hinsichtlich der Rügen der
Verletzung des konventions- und verfassungsrechtlich geschützten Rechts auf
Privatsphäre (Art. 8 Ziff. 1 EMRK; Art. 13 BV) und auf Vereinigungsfreiheit
(Art. 11 EMRK; Art. 23 BV) sowie des Legalitätsprinzips (Art. 5 Abs. 1 BV; Art.
38 Abs. 1 lit. b KV/ZH), der Gewaltenteilung (Art. 38 Abs. 1 lit. b KV/ZH), des
Willkürverbots (Art. 9 BV), des Rechtsgleichheitsgebots (Art. 8 Abs. 1 BV) und
des Diskriminierungsverbots (Art. 8 Abs. 2 BV).
3.1. § 55 Abs. 4 GesG/ZH vermittelt, in Übereinstimmung mit Art. 7 BV, den
Angehörigen der verstorbenen Person das Recht, über die in einer Urne
gesammelte Leichenasche im Rahmen der Schicklichkeit zu verfügen. § 29 Abs. 3
BesV/ZH lässt diesen Anspruch unberührt und untersagt lediglich das
gewerbsmässige Beisetzen von Urnen oder Ausbringen von Kremationsasche
ausserhalb von Friedhöfen. In ihrer Beschwerdeschrift legt der Beschwerdeführer
nicht in einer den qualifizierten Anforderungen von Art. 106 Abs. 2 BGG
genügenden Weise dar, inwiefern das gewerbsmässige Beisetzen von Urnen oder
Ausbringen von Kremationsasche ausserhalb von Friedhöfen vom sachlichen
Anwendungsbereich des Rechts auf Privatsphäre (Art. 8 Ziff. 1 EMRK; Art. 13 BV)
oder auf Vereinigungsfreiheit (Art. 11 EMRK; Art. 23 BV) erfasst wäre. Auf die
Rüge der Verletzung dieser verfassungsmässigen Rechte ist mangels
Substanziierung nicht weiter einzugehen.
3.2. Ebensowenig verletzt § 29 Abs. 3 BesV/ZH das Legalitätsprinzip. Die
gerügte Einschränkung von Grundrechten ohne genügende gesetzliche Grundlage
(Art. 36 Abs. 1 BV) erweist sich deshalb als unbegründet, weil für den Eingriff
in die Wirtschaftsfreiheit eine genügende gesetzliche Grundlage vorliegt (vorne
E. 2.2.2) und weil bezüglich der anderen angerufenen verfassungsmässigen Rechte
(Recht auf Privatsphäre und Vereinigungsfreiheit) keine rechtsgenügliche Rüge
erhoben wurde (vorne E. 3.1). Das Legalitätsprinzip wurde auch unter dem
Gesichtspunkt der Übertragung von Rechtsetzungsbefugnissen von der Legislative
auf die Exekutive (Gewaltenteilung; Art. 51 Abs. 1 BV; Art. 38 Abs. 1 lit. b KV
/ZH; vgl. ausführlich BGE 127 I 60 E. 2a S. 63 f.) nicht verletzt. Die
Vorinstanz erkannte, das in § 29 Abs. 3 BesV/ZH enthaltene Verbot der
gewerbsmässigen Beisetzung ausserhalb von Friedhöfen finde in § 55 Abs. 4 GesG/
ZH, wonach ein Verfügungsrecht der Angehörigen nur im Rahmen der Schicklichkeit
bestehe, eine genügende gesetzliche (Delegations-) Grundlage. Mit dieser
zutreffenden Rechtsauffassung ist die Vorinstanz bei der Auslegung des
kantonalen Gesetzesrechts nicht in Willkür verfallen (vgl. zur Kognition des
Bundesgerichts im Zusammenhang mit dem Prinzip der Gewaltentrennung BGE 127 I
60 E. 2a S. 63 f.; 126 I 180 E. 2a/aa S. 182 mit Hinweisen).
3.3. Ein Erlass verstösst gegen das Willkürverbot (Art. 9 BV), wenn er sich
nicht auf ernsthafte sachliche Gründe stützen lässt oder sinn- und zwecklos ist
(BGE 142 V 316 E. 6.1.1 S. 323; 136 I 241 E. 3.1 S. 250; 136 II 120 E. 3.3.2 S.
127). Entgegen der in der Beschwerdeschrift geltend gemachten Auffassung
entbehrt die Regelung von § 29 Abs. 3 BesV/ZH nicht eines sachlichen,
vernünftigen Grundes, sondern hat ihren Regelungszweck im Gebot der
Menschenwürde (Art. 7 BV).
3.4. Nicht verletzt ist auch das Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV) oder
das Diskriminierungsverbot (Art. 8 Abs. 2 BV).
3.4.1. Das Gebot der rechtsgleichen Behandlung (Art. 8 Abs. 1 BV) ist verletzt,
wenn ein Erlass hinsichtlich einer entscheidwesentlichen Tatsache rechtliche
Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden
Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder wenn er Unterscheidungen unterlässt,
die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen. Die Rechtsgleichheit ist
verletzt, wenn Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder
Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird. Dem
Gesetzgeber bleibt im Rahmen dieser Grundsätze und des Willkürverbots ein
weiter Spielraum der Gestaltung, den das Bundesgericht nicht durch eigene
Gestaltungsvorstellungen schmälert (BGE 138 I 225 E. 3.6.1 S. 229 f.; 136 I 1
E. 4.1 S. 5; 135 V 361 E. 5.4.1 S. 369; 134 I 23 E. 9.1 S. 42). § 55 Abs. 4
GesG/ZH in Verbindung mit § 29 Abs. 3 BesV/ZH räumt Angehörigen von
Verstorbenen mit Wohnsitz im Kanton Zürich wie ausserhalb davon das Recht ein,
im Rahmen der Schicklichkeit über die in der Urne gesammelte Leichenasche zu
verfügen, und verbietet sämtlichen Personen gleichermassen deren gewerbsmässige
Beisetzung ausserhalb von Friedhöfen. Dass die Regelung Personen mit Wohnsitz
ausserhalb des Kantons Zürich systematisch benachteiligen würde, wie der
Beschwerdeführer geltend macht, ist nicht erstellt, ist doch davon auszugehen,
dass zahlreiche Personen mit Wohnsitz im Kanton Zürich ebenfalls nicht auf
(nahe) Angehörige in unmittelbarer Umgebung zählen können, die für ein nach den
Wünschen des Verstorbenen ausgestaltetes Begräbnis besorgt sein könnten. Die
Regelung trifft somit Personen mit und ohne Wohnsitz im Kanton gleichermassen,
weshalb das Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV) nicht verletzt ist.
3.4.2. Dass § 29 Abs. 3 BesV/ZH an ein in Art. 8 Abs. 2 BV verpöntes Merkmal
anknüpfen würde und somit das verfassungsmässige Diskriminierungsverbot
verletzen würde, wurde in der Beschwerdeschrift nicht in einer der
qualifizierten Rügepflicht (Art. 106 Abs. 2 BGG) genügenden Weise geltend
gemacht, weshalb auf diese Rüge nicht weiter einzugehen ist.
3.5. Die abschliessende Überlegung des Beschwerdeführers, dass die Verstorbenen
selbst (bei Lebzeiten) oder nach deren Tod die Angehörige im Rahmen der
Schicklichkeit über die in einer Urne gesammelte Leichenasche verfügen könnten,
weshalb es auch möglich sein müsse, Dritte ohne staatliche Einmischung mit
solchen Auflagen zu betrauen, ist logisch nachvollziehbar. Der Beschwerdeführer
übersieht jedoch, dass das Bundesgericht das angefochtene Urteil bzw. die
angefochtene kantonale Regelung von § 29 Abs. 3 BesV/ZH nicht frei, sondern
nur auf im bundesgerichtlichen Beschwerdeverfahren zulässige Rügen, vorab
Bundesrechtsverletzungen und Willkür (Art. 95 BGG, vgl. dazu oben, E. 1.4),
überprüft. § 29 Abs. 3 BesV/ZH hindert die Angehörigen von Verstorbenen nicht
an einer Verfügung über die in der Urne gesammelten Leichenasche im Rahmen der
Schicklichkeit und steht einer Betrauung von Dritten mit solchen Auflagen auch
nicht entgegen; sie untersagt (gestützt auf die zulässige Monopolisierung)
potentiellen Dritten einzig, solchen Auflagen gewerbsmässig nachzukommen.
Dieser letztlich in der Achtung der Menschenwürde (Art. 7 BV) gründende
Ausschluss der Wirtschaftsfreiheit (ausführlich oben, E. 2.2) verletzt die
gerügten bundesrechtlichen Vorgaben nicht, weshalb die Beschwerde als
unbegründet abzuweisen ist.
4.
Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer
aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Parteientschädigungen werden nicht
gesprochen (Art. 68 Abs. 1 e contrario, Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des
Kantons Zürich schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 24. Mai 2017
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Seiler
Die Gerichtsschreiberin: Mayhall
Navigation
Neue Suche
ähnliche Leitentscheide suchen
ähnliche Urteile ab 2000 suchen
Drucken nach oben