II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.167/2016
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
2C_167/2016
Urteil vom 17. März 2017
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichter Donzallaz, Stadelmann,
Gerichtsschreiberin Fuchs.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
gegen
Eidgenössische Revisionsaufsichtsbehörde.
Gegenstand
Verfahrenseröffnung,
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung II, vom
19. Januar 2016.
Sachverhalt:
A.
A.________ wurde am 28. Dezember 2007 von der Eidgenössischen
Revisionsaufsichtsbehörde RAB unbefristet als Revisionsexperte zugelassen und
in das Revisorenregister eingetragen. Er ist (direkt und indirekt über die von
ihm beherrschte B.________ AG) Alleininhaber der C.________ GmbH, welche vom
21. Dezember 2010 bis 23. Juli 2015 die Revisionsstelle der D.________ AG war.
A.________ war leitender Revisor für die Jahresrechnungen der D.________ AG in
den Geschäftsjahren 2010 bis 2013.
B.
Mit den Schreiben eines Dritten vom 20. und 26. Oktober 2014 wurde gegenüber
der RAB unter Einreichung weiterer Unterlagen der Verdacht geäussert, dass die
D.________ AG im Geschäftsjahr 2013 überschuldet gewesen sei, ohne dass deren
Verwaltungsrat die entsprechenden Massnahmen ergriffen hätte. Zudem habe die
Revisionsstelle die Pflicht zur Anzeige der offensichtlichen Überschuldung
verletzt. Ferner wurde der Verdacht geäussert, A.________ habe gegen die
Unabhängigkeit verstossen, indem er als leitender Revisor gleichzeitig eine
enge Beziehung mit einem Verwaltungsrat des geprüften Unternehmens gepflegt
habe.
C.
Die RAB teilte A.________ nach mehrfachem Schriftenwechsel am 25. März 2015
mit, ein Verfahren gegen ihn zu eröffnen. Sie prüfe, ob er als leitender
Revisor der D.________ AG die Unabhängigkeit verletzt habe (Verdacht auf
unzulässige Buchführungsarbeiten sowie enge Beziehung zu einem Verwaltungsrat
des geprüften Unternehmens). Zudem sei im Lichte der einwandfreien
Prüftätigkeit im Zusammenhang mit der D.________ AG zu beurteilen, ob die
Revisionsstelle bzw. A.________ als leitender Revisor Anzeigepflichten nach dem
Obligationenrecht verletzt habe. Müsse die einwandfreie Prüftätigkeit verneint
werden, würde nachträglich eine Zulassungsvoraussetzung bzw. seine Zulassung
dahinfallen. Es stehe daher die mögliche Erteilung eines Verweises bzw. der
mögliche Entzug der persönlichen Zulassung als Revisionsexperte im Raum. Zwecks
Komplettierung des Sachverhalts wurde A.________ um weitere Auskünfte gebeten.
D.
Gegen das Schreiben vom 25. März 2015 erhob A.________ Beschwerde beim
Bundesverwaltungsgericht. Im Wesentlichen machte er geltend, die angefochtene
Verfügung sei infolge formeller Mängel sowie Willkür, wegen fehlenden
verfahrensrechtlichen und inhaltlichen Voraussetzungen zur Anhebung eines
Verfahrens und schliesslich im Punkt betreffend Begehren um Akten- bzw.
Informationsherausgabe aufzuheben.
Das Bundesverwaltungsgericht hat die Beschwerde mit Urteil vom 19. Januar 2016
abgewiesen, soweit es darauf eingetreten ist. Es verneinte in Bezug auf die
Verfahrenseröffnung resp. das Informationsersuchen das Vorliegen einer
anfechtbaren Verfügung, weshalb es insoweit nicht auf die Beschwerde eintrat.
In Bezug auf die Frage der Zuständigkeit der RAB wies es die Beschwerde ab,
soweit überhaupt darauf eingetreten werden könne.
E.
Mit Eingabe vom 22. Februar 2016 erhebt A.________ Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten sowie Verfassungsbeschwerde
"hinsichtlich aller als willkürlich bezeichneter Punkte" beim Bundesgericht. Er
beantragt die Aufhebung des angefochtenen Urteils sowie der angefochtenen
Verfügung.
Die RAB beantragt die Abweisung der Beschwerde, das Bundesverwaltungsgericht
und das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement haben auf eine
Vernehmlassung verzichtet.
Erwägungen:
1.
1.1. Der Beschwerdeführer hat frist- (Art. 100 Abs. 1 BGG) und formgerecht
(Art. 42 BGG) eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
eingereicht. Sie richtet sich gegen einen Endentscheid (Art. 90 BGG) des
Bundesverwaltungsgerichts auf dem Gebiet der Revisionsaufsicht. Die Beschwerde
in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist zulässig (Art. 82 lit. a, Art. 86
Abs. 1 lit. a BGG) und der Beschwerdeführer dazu legitimiert (Art. 89 Abs. 1
BGG). Auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist
einzutreten.
1.2. Für die subsidiäre Verfassungsbeschwerde bleibt gemäss Art. 113 BGG kein
Raum, weshalb darauf nicht einzutreten ist. Die damit geltend gemachte
Verletzung von Art. 9 BV ist gemäss Art. 95 lit. a BGG im Rahmen der Beschwerde
in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zu prüfen.
1.3. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann eine
Rechtsverletzung nach Art. 95 und Art. 96 BGG gerügt werden. Das Bundesgericht
wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), doch prüft es, unter
Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht (Art. 42 Abs. 1
und 2 BGG), grundsätzlich nur die geltend gemachten Vorbringen, sofern
allfällige weitere rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (BGE
138 I 274 E. 1.6 S. 280 f.). Die Verletzung von Grundrechten untersucht es in
jedem Fall nur insoweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde präzise
vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 139 I 229 E. 2.2
S. 232; 134 II 244 E. 2.2 S. 246).
1.4. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten
Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG). Es kann die
Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz von Amtes wegen berichtigen oder
ergänzen, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung
im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 105 Abs. 2 BGG). "Offensichtlich
unrichtig" bedeutet dabei "willkürlich" (BGE 140 III 115 E. 2 S. 116). Soweit
der Beschwerdeführer vor Bundesgericht den neusten Schriftenwechsel zwischen
der RAB und ihm einreicht (Schreiben vom 8. Februar und 30. Juni 2016 sowie
E-Mail vom 13. Juli 2016 der RAB; Schreiben vom 11. Juli 2016 sowie E-Mail vom
14. Juli 2016 des Beschwerdeführers), sind diese Schreiben als echte Noven
unbeachtlich (vgl. BGE 139 III 120 E. 3.1.2 S. 123; 133 IV 342 E. 2.1 S. 343
f.).
2.
2.1. Das strittige Schreiben vom 25. März 2015 liess die RAB dem
Beschwerdeführer im Rahmen ihrer Aufsichtstätigkeit über Revisionsexperten
zukommen. Als Aufsichtsbehörde unterzieht die RAB nur die staatlich
beaufsichtigten Revisionsunternehmen, nicht aber die anderen
Revisionsunternehmen und die natürlichen Personen einer eingehenden
periodischen Überprüfung alle drei resp. fünf Jahre (vgl. Art. 16 Abs. 1 und
Abs. 1bis des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 2005 über die Zulassung und
Beaufsichtigung der Revisorinnen und Revisoren [Revisionsaufsichtsgesetz, RAG;
SR 221.302]). Natürliche Personen werden demgegenüber unbefristet zugelassen
(Art. 3 Abs. 2 RAG). Indes ordnet Art. 17 Abs. 1 RAG in Bezug auf die
natürlichen Personen explizit an, dass die Aufsichtsbehörde die Zulassung
befristet oder unbefristet entziehen kann, wenn die Person die
Zulassungsvoraussetzungen gemäss Art. 4-6 oder 9a RAG nicht mehr erfüllt.
Hieraus ergibt sich zwangsläufig, dass die persönlichen
Zulassungsvoraussetzungen dauerhaft erfüllt sein müssen und dass die
Aufsichtsbehörde entsprechenden Hinweisen nachgehen und gegebenenfalls einen
Entzug prüfen muss. Dass sie zur Erfüllung dieses gesetzlichen Auftrags darauf
angewiesen ist, auch durch Personen ausserhalb der Verwaltungsorganisation auf
ein Fehlverhalten der Beaufsichtigten hingewiesen zu werden, erscheint im
Übrigen evident. Das jedermann zukommende Recht zur Einreichung einer
Aufsichtsanzeige ergibt sich direkt aus der gesetzlichen Aufsichtskompetenz der
Behörde und bedarf keiner weiteren gesetzlichen Grundlage (HÄFELIN/MÜLLER/
UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, Rz. 1202; zum Ganzen
Urteil 2C_1026/2015 vom 18. Juli 2016 E. 2.2).
2.2. Die Zulassungsvoraussetzungen verlangen u.a. einen unbescholtenen Leumund
und die Gewähr für eine einwandfreie Prüftätigkeit (vgl. Art. 4 Abs. 1 RAG und
Art. 4 Abs. 1 der Verordnung vom 22. August 2007 über die Zulassung und
Beaufsichtigung der Revisorinnen und Revisoren [Revisionsaufsichtsverordnung,
RAV]). Zum beruflichen Leumund gehört auch die Einhaltung der gesetzlichen
Unabhängigkeitsvorschriften gemäss Art. 728 und 729 OR (Urteil 2C_125/2015 vom
1. Juni 2015 E. 2.2). Eine einwandfreie Prüftätigkeit erfordert fachliche
Kompetenz und ein korrektes Verhalten im Geschäftsverkehr, wobei unter
Letzterem primär die Einhaltung der gesamten Rechtsordnung, namentlich des
Revisionsrechts, aber auch des Zivil- und Strafrechts sowie die Beachtung des
Grundsatzes von Treu und Glauben zu verstehen ist (Urteil 2C_834/2010 vom 11.
März 2011 E. 3.2).
3.
Der Beschwerdeführer macht geltend, beim strittigen Schreiben handle es sich um
eine Verfügung. Die RAB habe von Anfang an deutlich auf die Verpflichtung zur
Erteilung von Auskünften und damit implizit auf die damit verbundenen
Strafandrohungen bei Nichtbeachtung hingewiesen. Nachdem sie derart oft auf die
Mitwirkungs- und Auskunftspflichten aufmerksam gemacht habe, könne nicht, wie
die Vorinstanz schreibe, von einer blossen, unverbindlichen Bitte der
Aufsichtsbehörde gesprochen werden. Diese vorinstanzliche Qualifikation
verstosse offenkundig gegen die vorliegenden Tatsachen und sei willkürlich.
Ausserdem erweise sich auch die Argumentation der Vorinstanz als
widersprüchlich und damit willkürlich, da diese einerseits von einem
materiellen Verfügungsbegriff ausgehe, andererseits im Widerspruch dazu die
Unverbindlichkeit der ersuchten Aktenherausgabe annehme. Weiter bringt er vor,
gemäss Art. 17 Abs. 1 RAG (in der zur Zeit der bemängelten Handlungsweisen
gültig gewesenen Fassung) könne die Zulassung nur entzogen werden, wenn die
Zulassungsvoraussetzungen nicht mehr gegeben seien. Nur bei staatlich
beaufsichtigten Revisionsunternehmen, nicht aber bei Revisoren (natürliche
Personen), sei ein Entzug gemäss Abs. 2 der Bestimmung auch möglich bei
wiederholten oder groben Verletzungen der gesetzlichen Vorschriften. Im Übrigen
lägen gar keine genügend konkreten Anhaltspunkte für grobe Verstösse vor.
Schliesslich führt der Beschwerdeführer an, dass pendente Verfahren
beispielsweise in Revisionsberichten an die Selbstregulierungsorganisationen
gemäss dem Bundesgesetz vom 10. Oktober 1997 über die Bekämpfung der
Geldwäscherei und der Terrorismusfinanzierung (Geldwäschereigesetz, GwG; SR
955.0) offengelegt werden müssten. Unter den neuen Bestimmungen des
Geldwäschereigesetzes habe er sich nicht mehr als leitender Revisor bei den
Selbstregulierungsorganisationen akkreditieren lassen können, weil dazu
erforderlich gewesen wäre, dass keine offenen Verfahren hängig seien. Die
Verfahrenseröffnung durch die RAB bringe somit sehr wohl erhebliche Nachteile
hinsichtlich Einschränkungen in der Berufsausübung und der Rufschädigung mit
sich.
3.1. Als Verfügungen gelten autoritative, einseitige, individuell-konkrete
Anordnungen der Behörde, die in Anwendung von Verwaltungsrecht ergangen, auf
Rechtswirkungen ausgerichtet sowie verbindlich und erzwingbar sind (vgl. Art. 5
Abs. 1 VwVG [SR 172.021]; BGE 141 II 233 E. 3.1 S. 235; 139 V 143 E. 1.2 S. 144
f.; je mit Hinweisen). Das Verfahrensstadium, in welchem ein Verwaltungsakt
ergeht, präjudiziert dessen rechtliche Einordnung nicht (Urteile 2C_1097/2014
vom 6. Oktober 2015 E. 3.1; 2C_1184/2013 vom 17. Juli 2014 E. 3.3). In der
Ausrichtung auf Rechtsverbindlichkeit unterscheidet sich die Verfügung vom
tatsächlichen oder informellen Verwaltungshandeln, welches nicht auf die
Herbeiführung eines Rechts-, sondern eines Taterfolgs ausgerichtet ist,
indessen gleichwohl die Rechtsstellung von Privaten beeinträchtigen kann (BGE
130 I 369 E. 6.1 S. 379). Über solche (die Rechtsstellung tangierende) Realakte
kann bei schutzwürdigem Interesse durch Gesuch eine Verfügung erwirkt werden
(Art. 25a VwVG; zu den Voraussetzungen, unter denen ein Rechtsanspruch auf
Erlass einer solchen Verfügung besteht, BGE 140 II 315 E. 3.1, 4.3-4.5 S. 322
ff.).
3.2. Mit Schreiben vom 25. März 2015 hat die RAB die einschlägige Rechtslage,
mit Hinweisen auf die Rechtsprechung, dargelegt. Weiter informierte sie den
Beschwerdeführer darüber, als Aufsichtsbehörde den Sachverhalt, insbesondere
die Frage, ob eine einwandfreie Prüftätigkeit gegeben sei, abklären zu müssen.
Gestützt auf die vermutete Verletzung der Unabhängigkeit und Sorgfaltspflichten
werde die Eröffnung eines Verfahrens um mögliche Erteilung eines Verweises bzw.
einen möglichen Entzug der persönlichen Zulassung mitgeteilt. Schliesslich wird
der Beschwerdeführer gebeten, zur Komplettierung des Sachverhalts die im
Schreiben vom 9. Januar 2015 gewünschten Auskünfte zu erteilen bzw. Unterlagen
einzureichen. Insbesondere seien die Ziffern 1.1 und 1.3 nicht ausreichend
sowie Ziffer 2 überhaupt nicht beantwortet worden.
3.3. Der Beschwerdeführer macht geltend, durch die Verfahrenseröffnung
unmittelbar nachteilige Auswirkungen auf seine Rechtsstellung erfahren zu
haben. Er beanstandet, dass die Vorinstanz in Bezug auf die Eröffnung des
Verfahrens nicht vom Vorliegen einer Verfügung ausgegangen ist.
3.3.1. Es stellt sich die Frage nach der Rechtsnatur der Verfahrenseinleitung.
Dem Revisionsaufsichtsgesetz lässt sich nicht entnehmen, ob der
Verfahrenseröffnung bereits Verfügungscharakter zukommt. Dagegen sieht etwa das
Kartellgesetz eine ausdrückliche Regelung vor, wonach die Eröffnung einer
Untersuchung, und damit der Beginn eines Verwaltungsverfahrens, durch amtliche
Publikation bekannt zu machen ist (vgl. Art. 28 KG [SR 251]). Das Bundesgericht
hat dazu festgehalten, die Eröffnung bzw. Nichteröffnung der Vorabklärung (vgl.
Art. 26 KG) stelle lediglich eine Vorstufe zum Entscheid der
Wettbewerbskommission dar und begründe noch nicht unmittelbar Rechte und
Pflichten. Sie bilde somit keine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG (BGE 135 II
60 E. 3.1.2 S. 68; Frage noch offengelassen, aber mit weiteren Hinweisen BGE
130 II 521 E. 2.7.3 S. 528). Zudem ist weder der Schlussbericht, der die
Vorabklärung abschliesst, noch der Beschluss, eine Untersuchung im Sinne von
Art. 27 KG zu eröffnen, anfechtbar. Da kein Rechtsanspruch auf die Eröffnung
eines verwaltungsrechtlichen Kartellverfahrens besteht, ist (auch) eine
Rechtsverweigerungs- oder Rechtsverzögerungsbeschwerde in diesem Zusammenhang
ausgeschlossen (vgl. BGE 135 II 60 E. 3.1.2 S. 68). Im Bundesgesetz vom 22.
Juni 2007 über die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht
(Finanzmarktaufsichtsgesetz, FINMAG; SR 956.1) besteht mit Art. 30 ebenfalls
eine spezialgesetzliche Bestimmung: Ergeben sich Anhaltspunkte für Verletzungen
aufsichtsrechtlicher Bestimmungen, eröffnet die Eidgenössische
Finanzmarktaufsicht (FINMA) ein Verfahren und zeigt dies den Parteien an.
Gemäss Botschaft zum Finanzmarktaufsichtsgesetz soll mit der Anzeige der
Eröffnung eines Verwaltungsverfahrens Transparenz geschaffen werden. Das
Vorgehen der FINMA richtet sich nach den Grundsätzen des VwVG unter Einräumung
sämtlicher Parteirechte. Die Eröffnung des Verfahrens an sich stellt aber eine
verwaltungsinterne Handlung und damit keine anfechtbare Verfügung dar
(Botschaft vom 1. Februar 2006 zum Finanzmarktaufsichtsgesetz, BBl 2006 2829,
2880 f. zu Art. 30; vgl. auch KATJA ROTH PELLANDA, in: Basler Kommentar
Börsengesetz, Finanzmarktaufsichtsgesetz, 2. Aufl. 2011, N. 17 zu Art. 30
FINMAG; KIENER/RÜTSCHE/KUHN, Öffentliches Verfahrensrecht, 2. Aufl. 2015, Rz.
462). Auch das Strafprozessrecht kennt eine ähnliche Regelung: Nach Art. 309
Abs. 3 StPO wird die Untersuchung zwar in einer Verfügung eröffnet. Die
Verfügung braucht allerdings - gemäss dem Gesetzeswortlaut - weder begründet
noch eröffnet zu werden und ist nicht anfechtbar.
3.3.2. Verwaltungsverfahren werden von Amtes wegen oder auf Gesuch hin eröffnet
und beginnen häufig konkludent oder informell. Die Handlungen der Behörde
bestehen etwa darin, Nachforschungen anzustellen und den verfügungsrelevanten
Sachverhalt zu ermitteln, wobei Betroffene zu einer Stellungnahme aufgefordert
werden können. Damit werden jedoch noch keine rechtsverbindlichen Regelungen
aufgestellt; vielmehr geht die Behörde einzig ihren Pflichten - im vorliegenden
Fall aufsichtsrechtlichen - nach. So wird auch in der Literatur die Ansicht
vertreten, die Verfahrenseinleitung sei im Regelfall nicht darauf ausgerichtet,
Rechte und Pflichten zu regeln, es sei denn, es würde in die Rechtsstellung der
Betroffenen eingegriffen (KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und
Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, Rz. 886). Mit Verweis auf
das FINMAG wird ausgeführt, dem internen Entschluss der Behörde, ein
Verwaltungsverfahren zu veranlassen, komme kein Verfügungscharakter zu, da
dieser Entschluss nicht auf die rechtsverbindliche Regelung eines
Rechtsverhältnisses gerichtet sei (BERNHARD WALDMANN, Das rechtliche Gehör im
Verwaltungsverfahren, in: Häner/Waldmann [Hrsg.], Das erstinstanzliche
Verwaltungsverfahren, 2008, S. 62). Erst mit gehöriger Eröffnung des
Verwaltungsverfahrens gegenüber dem künftigen Verfügungsadressaten entstehe ein
Prozessrechtsverhältnis zwischen diesem und dem Verwaltungsträger (WALDMANN/
BICKEL, in: Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Aufl. 2016, N. 42
zu Art. 29 VwVG). Es wird, vor dem Hintergrund, dass der Verfügungsbegriff
materieller Natur sei, aber auch vorgebracht, Akte, mit denen die Behörde ein
Verwaltungsverfahren einleite, würden nicht bloss tatsächliches
Verwaltungshandeln darstellen, sondern seien als Verfügungen zu qualifizieren
(JÜRG BICKEL, Auslegung von Verwaltungsrechtsakten, 2014, S. 281 f.).
3.3.3. Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör folgt, dass der Betroffene über
die Einleitung eines Verwaltungsverfahrens und dessen Gegenstand wissen muss.
Dass dies mittels einer Verfügung zu geschehen hat, ist aber nur in
Einzelfällen (vgl. soeben E. 3.3.1) gesetzlich vorgesehen; im Regelfall
geschieht dies informell (vgl. auch KIENER/RÜTSCHE/KUHN, a.a.O., Rz. 460 ff.).
Wie das Bundesgericht schon mehrfach festgehalten hat, kann sich eine
Verfahrenseinleitung für die betroffene Person belastend darstellen (zu denken
ist etwa an einen Beamten, gegen den ein Disziplinarverfahren eröffnet wird;
vgl. BGE 131 II 587 E. 4.1.2). Die Eröffnung eines Verwaltungsverfahrens regelt
für sich aber noch kein Rechtsverhältnis, sondern leitet bloss ein Verfahren
auf den künftigen Erlass einer allenfalls belastenden Anordnung ein (Urteil
2P.49/2004 vom 18. Februar 2004 E. 2.2 mit Hinweis). So ist auch der Beschluss
über die Eröffnung einer Straf- oder Disziplinaruntersuchung keine Massnahme,
die Rechtsbeziehungen des Einzelnen zum Staat regelt und als solche ohne
Weiteres Beschwerdeobjekt sein könnte (Urteil 2C_308/2015 vom 7. Juli 2015 E.
1.3.2 mit Hinweisen). Entgegen den Ausführungen des Beschwerdeführers gilt
zudem die Regelung eines Rechtsverhältnisses im Einzelfall und nicht eine
allfällige Beeinträchtigung der Rechtsstellung des Adressaten als
Strukturmerkmal einer Verfügung (Urteil 2C_1097/2014 vom 6. Oktober 2015 E.
3.1). Sein Vorbringen, die Einleitung des Verfahrens habe unmittelbare
nachteilige Auswirkungen auf seine Rechtsstellung, da er sich wegen des
hängigen Verfahrens nicht mehr als leitender Revisor bei den
Selbstregulierungsorganisationen akkreditieren lassen könne, ändert somit
nichts an der Rechtsnatur der Verfahrenseröffnung. Selbst wenn aber vom
Vorliegen einer Zwischenverfügung ausgegangen würde, wäre eine Beschwerde
dagegen nur zulässig, wenn die Zwischenverfügung einen nicht wieder
gutzumachenden Nachteil bewirken kann (Art. 46 Abs. 1 lit. a VwVG; Art. 93 Abs.
1 lit. a BGG; vgl. auch WALDMANN/BICKEL, Praxiskommentar VwVG, N. 42 zu Art. 29
VwVG; WALDMANN, a.a.O., S. 62). Dies ist hier nicht der Fall, wird doch der
Beschwerdeführer alle Rechte vollumfänglich im Verfahren vor der RAB wahrnehmen
und sich gegebenenfalls gegen eine ihn belastende Massnahme mit Beschwerde
gegen die Endverfügung zur Wehr setzen können. Allein die Belastung eines
hängigen Verfahrens führt nicht dazu, einen nicht wieder gutzumachenden
Nachteil anzunehmen, ansonsten jede Eröffnung eines Verwaltungsverfahrens,
welches möglicherweise zu einem nachteiligen Endentscheid führen könnte,
selbständig anfechtbar sein müsste (BGE 131 II 587 E. 4.1.2 S. 590 mit
Hinweisen; Urteil 1P.555/2001 vom 3. Januar 2002 E. 5.2).
3.3.4. Etwas anderes betrifft die Frage, ob dem Betroffenen das Recht zustehen
soll, bezüglich die Verfahrenseröffnung eine anfechtbare Verfügung zu verlangen
(vgl. Art. 25a VwVG; vorstehend E. 3.1) Da der Beschwerdeführer dies vorliegend
nicht getan hat und dies somit nicht Streitgegenstand des vorliegenden
Verfahrens bildet, braucht an dieser Stelle freilich nicht weiter hierauf
eingegangen zu werden.
3.4. Zugelassene natürliche Personen müssen der Aufsichtsbehörde alle Auskünfte
erteilen und Unterlagen herausgeben, die diese für die Erfüllung ihrer Aufgaben
benötigt (Art. 15a Abs. 1 lit. a RAG; vor dem 1. Januar 2015 war eine
Meldepflicht für Tatsachen, die für die Beurteilung der
Zulassungsvoraussetzungen von Belang sind, in Art. 13 Abs. 1 RAV [AS 2007 3989]
vorgesehen). Die Botschaft nennt beispielhaft als solche Aufgaben die
Beurteilung der Zulassungsvoraussetzungen, Beaufsichtigung und Amtshilfe (vgl.
Botschaft vom 28. August 2013 zur Bündelung der Aufsicht über
Revisionsunternehmen und Prüfgesellschaften, BBl 2013 6857, 6878). Die RAB
benötigt die von ihr ersuchten Auskünfte und Unterlagen dafür, das Vorliegen
der Zulassungsvoraussetzungen beim Beschwerdeführer zu überprüfen, zumal
aufgrund zweier Schreiben eines Dritten der Verdacht auf Verletzung von
Unabhängigkeitsbestimmungen und von Sorgfaltspflichten aufgekommen ist und
damit die einwandfreie Prüftätigkeit in Frage stehen könnte und gegebenenfalls
Massnahmen (Erteilung eines Verweises, Entzug der Zulassung) zu ergreifen
wären. Es ist die Aufgabe und Pflicht der RAB, einem solchen Verdacht
nachzugehen (vgl. oben E. 2). Mit der Aufforderung zur Mitwirkung und zur
Auskunftserteilung hat die RAB den Beschwerdeführer somit zu dem angehalten,
was ohnehin von Gesetzes wegen gilt. Das fragliche Schreiben ist auch insofern
nicht auf Rechtswirksamkeit ausgerichtet, weshalb es nicht als Verfügung
qualifiziert werden kann (vgl. E. 3.1; Urteil 2C_1097/2014 vom 6. Oktober 2015
E. 3.2). Ob es tatsächlich zu gewährsrelevanten Verstössen durch den
Beschwerdeführer gekommen ist, wird somit Sache der Abklärungen der RAB sein.
Dabei ist diese auf die Mitwirkung des Beschwerdeführers angewiesen. Dieser
wird in diesem Rahmen die materiellen Einwände, die er teilweise bereits im
vorliegenden Verfahren darlegt, einbringen können.
3.5. Das angefochtene Schreiben begründet somit kein Rechtsverhältnis und ist
nicht auf Rechtswirksamkeit ausgerichtet. Die Voraussetzungen einer Verfügung
sind damit nicht erfüllt. Des Weiteren enthalten weder das angefochtene
Schreiben noch die weiteren vom Beschwerdeführer genannten Schreiben der RAB
eine Strafandrohung - soweit in den Schreiben auf die gesetzliche
Mitwirkungspflicht hingewiesen wird, ist darin keineswegs eine solche zu
erblicken. Die Vorinstanz ist zu Recht nicht vom Vorliegen einer Verfügung
ausgegangen und entsprechend auf die bei ihr erhobene Beschwerde nicht
eingetreten.
4.
Nach dem Gesagten erweist sich die Beschwerde als unbegründet und ist
abzuweisen. Die Gerichtskosten werden dem unterliegenden Beschwerdeführer
auferlegt (Art. 66 Abs. 1 BGG). Der RAB ist keine Parteientschädigung
auszurichten (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Auf die subsidiäre Verfassungsbeschwerde wird nicht eingetreten.
2.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wird abgewiesen.
3.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
4.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Bundesverwaltungsgericht,
Abteilung II, und dem Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement
schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 17. März 2017
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Seiler
Die Gerichtsschreiberin: Fuchs
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