II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.1156/2016
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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2C_1156/2016
Urteil vom 29. Juni 2018
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichter Zünd,
Bundesrichterin Aubry Girardin,
Bundesrichter Donzallaz, Stadelmann,
Gerichtsschreiber Matter.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwältin Mirjam Holdener De Simone,
gegen
1. Bank B.________ AG,
vertreten durch Herrn Dr. Gregor Bühler und Frau Flavia Widmer,
2. Eidgenössisches Finanzdepartement, Generalsekretariat, Rechtsdienst,
Bundesgasse 3, 3003 Bern,
Beschwerdegegner.
Gegenstand
Verlängerung einer Bewilligung gemäss Art. 271 StGB,
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I, vom 9.
November 2016
(A-1683/2016).
Sachverhalt:
A.
A.________ war als Stiftungsrat einer liechtensteinischen Stiftung
zeichnungsberechtigt für ein Konto dieser Stiftung bei der Bank B.________ AG.
Das Konto wurde im Februar 2009 saldiert. Der Stifter und die Begünstigten
besassen einen amerikanischen Pass.
B.
Zu Gunsten der schweizerischen Banken, die unversteuerte Konten von in den USA
steuerpflichtigen Personen führten, stellen die Vereinigten Staaten von Amerika
ein Programm (sog. Bankenprogramm) zur Verfügung, das es den Banken ermöglichen
soll, ihr Verhältnis zu regulieren. Im Rahmen dieses Programms erteilte das
Eidgenössische Finanzdepartement (EFD) der Bank B.________ AG am 28. März 2014
die Bewilligung nach Art. 271 StGB, ihre rechtliche Situation mit den USA zu
bereinigen. Die auf ein Jahr befristete, aber verlängerbare Bewilligung (Ziff.
2) wurde für bestimmte Bereiche und unter näher beschriebenen Bedingungen
gewährt (Ziff. 1). Insbesondere erstreckte sie sich nicht auf Kundendaten
(Ziff. 1.2). Auch durften Personendaten von (ehemaligen und gegenwärtigen)
Mitarbeitenden und Dritten nur herausgegeben werden, wenn die betroffenen
Personen mindestens 20 Tage vor der geplanten Herausgabe an die US-Behörden
über Umfang und Art der Daten sowie über den Zeitraum, aus dem die Daten
stammten, informiert wurden (Ziff. 1.4.b). Sollten Daten entgegen dem Willen
einer betroffenen Person herausgegeben werden, so hatte die Bank die Person auf
ihr Klagerecht nach Artikel 15 des Bundesgesetzes vom 19. Juni 1992 über den
Datenschutz (DSG; SR 235.1) hinzuweisen. Sie durfte Daten, welche diese
Personen betrafen, frühestens zehn Tage nach erfolgter Mitteilung herausgeben,
wenn keine Klage betreffend Verbot der Datenbekanntgabe anhängig gemacht wurde,
oder nachdem die Klage rechtskräftig abgewiesen wurde (Ziff. 1.4.c).
Die Bewilligung konnte widerrufen werden, wenn Bedingungen nach Ziff. 1 nicht
eingehalten wurden (Ziff. 2 in fine). Weiter sah die Verfügung in Ziff. 3 vor,
dass die Bewilligung die Bank nicht von der Beachtung anderer nach Schweizer
Recht auf den Sachverhalt anwendbarer Bestimmungen entbinde und die Missachtung
der Bedingungen nach Ziff. 1 gestützt auf Art. 292 StGB mit Busse bestraft
werden könne. In Ziff. 4 wurde festgestellt, dass die Übermittlung von
Dokumenten und Informationen durch die Bank an die US-Behörden im Auftrag von
Personen, welche einen zivilrechtlichen Anspruch auf Herausgabe der sie
betreffenden Informationen und Dokumente (Kundendossiers) gegen die Bank
hatten, nicht in den Anwendungsbereich von Art. 271 StGB falle.
C.
Am 24. Juli 2014 teilte die Bank A.________ schriftlich mit, dass sie am
Bankenprogramm teilnehme und beabsichtige, seinen Namen gegenüber den
amerikanischen Behörden offenzulegen. Dagegen wehrte sich der Betroffene am 28.
Juli 2014, was die Bank mit Schreiben vom 7. August 2014 zur Kenntnis nahm;
darin begründete sie kurz, weshalb sie dennoch gedenke, seinen Namen
offenzulegen, und wies ihn darauf hin, dass er beim zuständigen Gericht gemäss
Artikel 15 DSG Klage erheben könne.
A.________ erwirkte daraufhin beim Bezirksgericht Luzern ein Herausgabeverbot
(superprovisorisch per Entscheid der Einzelrichterin vom 20. August 2014;
vorsorgliche Massnahmen im gleichen Sinne vom 7. November 2014). Am 30.
Dezember 2014 erhob er beim gleichen Gericht Klage gegen die Herausgabe seines
Namens.
D.
Mit Verfügung vom 27. März 2015 verlängerte das EFD die der Bank gewährte
Bewilligung bis zum 31. Dezember 2019. Wie A.________ unwidersprochen geltend
macht, stellte die Bank ihm diese Verfügung erst am 15. Februar 2016 zu. Am 15.
März 2016 erhob er gegen die verlängerte Bewilligungsverfügung des Departements
Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht, das auf sein Rechtsmittel mit Urteil
vom 9. November 2016 mangels Beschwerdelegitimation nicht eingetreten ist.
E.
Am 14. Dezember 2016 hat A.________ Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten beim Bundesgericht eingereicht. Er beantragt, das Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an die
Vorinstanz zurückzuweisen.
F.
Die Bank und das EFD schliessen auf Abweisung der Beschwerde (soweit darauf
einzutreten sei). Das Bundesverwaltungsgericht hat auf eine Vernehmlassung
verzichtet.
G.
Mit Replik vom 7. März 2017 hat der Beschwerdeführer an seinem Rechtsstandpunkt
festgehalten.
Erwägungen:
1.
1.1. Angefochten ist ein Endentscheid (Art. 90 BGG) in Angelegenheiten des
öffentlichen Rechts, der nicht unter den Ausnahmekatalog von Art. 83 BGG fällt
(insbesondere auch nicht Art. 83 lit. a BGG, vgl. dazu hinten E. 2.1), weshalb
die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten grundsätzlich offen
steht (Art. 82 lit. a BGG).
1.2. Das Bundesverwaltungsgericht ist mangels Legitimation auf die bei ihm
eingereichte Beschwerde nicht eingetreten. Der Beschwerdeführer ist befugt,
diesen (Prozess-) Entscheid auf seine Vereinbarkeit mit Art. 48 VwVG hin
überprüfen zu lassen (Art. 89 Abs. 1 BGG; BGE 131 II 497 E. 1 S. 500; Urteile
2C_1054/2012 vom 5. Juni 2013 E. 1.2, nicht publiziert in BGE 139 II 328, und
2C_658/2008 vom 18. März 2009 E. 1.2 nicht publiziert in BGE 135 II 172; mit
Hinweisen). Dabei ist das Bundesgericht weder an die Begründung im
angefochtenen Urteil noch an jene der Parteien gebunden (vgl. Art. 107 Abs. 1
BGG; BGE 133 II 249 E. 1.4.1 S. 254). Auf die frist- und formgerecht
eingereichte Eingabe ist einzutreten.
2.
2.1. Gemäss Art. 271 Abs. 1 StGB wird mit Freiheitsstrafe bestraft, wer auf
schweizerischem Gebiet ohne Bewilligung für einen fremden Staat Handlungen
vornimmt, die einer Behörde oder einem Beamten zukommen. Gestützt auf diese
Bestimmung hat das EFD der beschwerdegegnerischen Bank die Bewilligung erteilt,
ihr Verhältnis mit den Vereinigten Staaten von Amerika zu regulieren und in
diesem Zusammenhang bestimmte Informationen an die amerikanischen Behörden
weiterzuleiten. Vorliegend hat das Bundesverwaltungsgericht seine sachliche
Zuständigkeit zu Recht bejaht und sich zutreffend der Auffassung des EFD
widersetzt, dessen Bewilligungsverfügung beziehe sich ausschliesslich bzw.
vorrangig auf das Gebiet auswärtiger Angelegenheiten und sei somit einer
richterlichen Überprüfung entzogen (vgl. dazu mit eingehender Begründung E. 2
des angefochtenen Urteils). Weiter hat sich die Vorinstanz auf Art. 48 VwVG
gestützt und erwogen, dass der Beschwerdeführer gemäss dieser Bestimmung kein
schutzwürdiges Interesse habe, weshalb auf sein Rechtsmittel nicht eingetreten
werden könne.
2.2. Zur Beschwerde legitimiert ist gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG, wer vor der
Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme
erhalten hat (lit. a), durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist
(lit. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat
(lit. c). Wer in diesem Sinne zur Beschwerde legitimiert ist, hat auch
Parteistellung im erstinstanzlichen Verfügungsverfahren samt den damit
verbundenen Parteipflichten und -rechten (Art. 13, 18, 26 ff. VwVG; BGE 129 II
286 E. 4.3.1 S. 292 f.). Insbesondere kann er von der zuständigen Behörde den
Erlass einer Verfügung verlangen (BGE 130 II 521 E. 2.5 S. 535 f.; 126 II 300
E. 2c S. 303 f.; vgl. zum Ganzen u.a. BGE 142 II 451 E. 2.1 mit weiteren
Hinweisen).
2.2.1. Die Regelung von Art. 48 Abs. 1 VwVG entspricht derjenigen von Art. 89
Abs. 1 BGG und ist in Anlehnung an diese auszulegen; sie soll die
Popularbeschwerde ausschliessen und den Charakter des allgemeinen
Beschwerderechts als Instrument des Individualrechtsschutzes unterstreichen.
Diese Anforderungen sind besonders bedeutend bei der Beschwerde eines Dritten,
der nicht Verfügungsadressat ist (vgl. u.a. BGE 139 II 328 E. 3.2 S. 332 f.;
139 II 279 E. 2.2 S. 282; Urteil 2C_888/2015 vom 23. Mai 2016 E. 2.1 in: ZBl
117/2016 S. 616; je m.w.H.). Der Beschwerdeführer muss durch den angefochtenen
bzw. den zu erlassenden Entscheid stärker als ein beliebiger Dritter betroffen
sein und in einer besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache
stehen (vgl. auch das Urteil 2C_73/2014 vom 28. Januar 2015 E. 2.1).
2.2.2. Neben der spezifischen Beziehungsnähe zur Streitsache muss der
Beschwerdeführer einen praktischen Nutzen aus einer allfälligen Aufhebung oder
Änderung des angefochtenen Entscheids ziehen. Seine Situation muss durch den
Ausgang des Verfahrens in relevanter Weise beeinflusst werden können, wenn der
Beschwerdeführer mit seinem Anliegen obsiegt und dadurch seine tatsächliche
oder rechtliche Situation unmittelbar beeinflusst werden kann. Das
schutzwürdige Interesse besteht im Umstand, einen materiellen oder ideellen
Nachteil zu vermeiden, den der angefochtene Entscheid mit sich bringen würde.
Ein bloss mittelbares oder ausschliesslich allgemeines öffentliches Interesse
begründet - ohne die erforderliche Beziehungsnähe zur Streitsache selber -
keine Beschwerdebefugnis oder Parteistellung (vgl. BGE 141 II 14 E. 4.4 S. 29
f.; 140 II 214 E. 2.1 S. 218; 139 II 499 E. 2.2 S. 504; 139 II 279 E. 2.2 S.
282; Urteil 2C_888/2015 vom 23. Mai 2016 E. 2.1 in: ZBl 117/2016 S. 616).
2.3. Das Bundesgericht hat sich mit der Frage des schutzwürdigen Interesses
(nach dem mit Art. 48 VwVG übereinstimmenden Art. 89 BGG) bisher noch nicht in
Zusammenhang mit dem Bewilligungsverfahren von Art. 271 StGB auseinandersetzen
müssen. In bestimmten Urteilen hat es sich aber mit Fragen befasst, die der im
vorliegenden Verfahren massgeblichen Problemstellung zumindest (sehr)
nahekommen.
2.3.1. Wie das Bundesgericht u.a. in BGE 139 II 404 zu seiner ständigen
Rechtsprechung in der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen und der
internationalen Amtshilfe in Börsenangelegenheiten festgehalten hat, bejaht es
die Legitimation des Inhabers eines Bankkontos, über das Auskünfte erteilt
werden sollen, grundsätzlich aber nicht jene des wirtschaftlich Berechtigten an
diesem, selbst wenn dadurch dessen Identität offengelegt wird (vgl. BGE 137 IV
134 E. 5.2.1 S. 137 f.; 127 II 323 E. 3b/cc S. 330; 125 II 65 E. 1 S. 69 f.).
Ein schutzwürdiges Interesse liegt nicht schon dann vor, wenn jemand irgendeine
Beziehung zum Streitobjekt zu haben behauptet. Vielmehr muss eine vom
einschlägigen Bundesrecht erfasste spezifische Beziehungsnähe gegeben sein.
Eine bloss mittelbare Betroffenheit genügt nicht (vgl. BGE 128 II 211 E. 2.3 S.
217; siehe zum Ganzen insb. BGE 139 II 404 E. 2.1.1 S. 411 f.).
Der erwähnte Grundsatz ist in der internationalen Amtshilfe in Steuerfragen
allerdings dann zu nuancieren, wenn die ausländische Behörde um Herausgabe von
Informationen über solche Steuerpflichtige ersucht, die eine Unterschrifts-
oder eine andere Verfügungsberechtigung über Konten bei der betroffenen
schweizerischen Bank hatten oder wirtschaftlich an solchen Konten berechtigt
waren. Bezieht sich das Amtshilfegesuch ausdrücklich auf die an den
Vermögenswerten wirtschaftlich berechtigten Personen, so sind diese im Sinne
von Art. 89 Abs. 1 BGG durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt und
haben ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung, weshalb
sie zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten berechtigt sind
(vgl. BGE 139 II 404 E. 2.1.3 S. 413 f.).
2.3.2. In BGE 143 II 506 ist einem Bankangestellten, dessen Name zu den
Informationen gehörte, die von der Schweiz an die Vereinigten Staaten von
Amerika übermittelt werden sollten, die Beschwerdelegitimation zuerkannt
worden, um die Weiterleitung seines Namens noch vor der Datenherausgabe
anzufechten. Im konkreten Fall konnte der Bankangestellte einen Verstoss gegen
die Datenschutzgesetzgebung geltend machen und sich auf ein von einem
Zivilrichter ausgesprochenes Verbot gegenüber der Bank berufen, die Identität
des Betroffenen an die amerikanischen Behörden weiterzuleiten (vgl. dort insb.
E. 5.2.3).
Als wesentliche mögliche Einschränkung dieser dem Angestellten eingeräumten
Legitimation hat das Bundesgericht aber festgehalten, dass die so in der
Schweiz aufgrund des internen Rechts gewährten Verfahrensrechte keine
ungerechtfertigten oder übermässigen Hindernisse gegenüber der
Informationsherausgabe nach sich ziehen dürfen, zu der die Schweiz sich
aufgrund des internationalen Rechts verpflichtet hat (vgl. BGE 143 II 506 E.
5.2.1 S. 512 ff.; siehe auch BGE 144 II 29 E. 4.2.3 S. 36). Unter den gegeben
Umständen lagen solche Hindernisse indessen nicht vor (vgl. BGE 143 II 506 E.
5.3 S. 515).
2.4. Ausserhalb des Teilbereichs der Herausgabe von persönlichen Daten im
Bankensektor, sei es im Rahmen der internationalen Rechtshilfe oder sonstiger
kontenbezogener Auseinandersetzungen, hat das Bundesgericht festgehalten: Für
die Frage nach dem besonders schutzwürdigen Interesse bzw. nach der
Parteistellung sind die konkreten Umstände des Einzelfalles von zentraler
Bedeutung. Es gibt keine rechtslogisch stringente, begrifflich fassbare,
sondern nur eine praktisch vernünftige Abgrenzung zur Popularbeschwerde. Wo
diese Grenze verläuft, ist für jedes Rechtsgebiet gesondert zu beurteilen (BGE
139 II 279 E. 2.3 S. 282 f.; 123 II 376 E. 5b/bb S. 383 mit Hinweisen).
2.4.1. Gegen das schutzwürdige Interesse bzw. die Parteistellung spricht
insbesondere die Möglichkeit für die Interessierten, den angestrebten Erfolg
auf anderem - z.B. zivil- oder strafrechtlichem - Weg zu erreichen (vgl. BGE
139 II 279 E. 2.3 S. 282 f.; 132 II 250 E. 4.4 S. 255)
Aus diesem Grund wird die Parteistellung nicht den Konzernleitungsmitgliedern
einer Versicherungsgesellschaft in einem Verfahren zugestanden, in welchem die
Gesellschaft aufsichtsrechtlich verpflichtet wird, gegen die
Konzernleitungsmitglieder Klage zu erheben. Diese Mitglieder können ihre
Rechtsstellung im einzuleitenden Zivilprozess wahren; die rein faktische
Beeinträchtigung, die sich dadurch ergibt, dass sie in einen Zivilprozess
einbezogen werden, begründet noch kein selbständiges Rechtsschutzinteresse (BGE
131 II 587 E. 2 ff. S. 588 ff.). Desgleichen ist der
einzelzeichnungsberechtigte Verwaltungsrat einer der Bankenaufsicht
unterstehenden Gesellschaft nicht zur Anfechtung der an die Gesellschaft
gerichteten aufsichtsrechtlichen Verfügungen legitimiert, weil und soweit er
über die beherrschte Gesellschaft selber Beschwerde erheben könnte (BGE 131 II
306 E. 1.2.2 S. 311 f.; Urteil 2A.721/2006 vom 19. März 2007 E. 2.1).
Ebensowenig kann ein Anteilsinhaber von der Bankenaufsicht verlangen, dass sie
ein Strafverfahren gegen Bankverantwortliche einleitet, zumal er auch selber
eine Strafanzeige einreichen kann (BGE 120 Ib 351 E. 4 S. 356 ff.; vgl. dazu
auch schon BGE 98 Ib 53 E. 2 und E. 4 S. 58 ff. sowie die Urteile 2C_762/2010
vom 2. Februar 2011 E. 4.3.4 und 2A.255/2002 vom 22. April 2003 E. 1.3).
2.4.2. Ausserdem soll der Kreis der Personen mit Parteistellung nicht so weit
gezogen werden, dass dadurch die Verwaltungstätigkeit übermässig erschwert wird
(vgl. vgl. BGE 139 II 279 E. 2.3 S. 282 f.; siehe auch das Urteil 2C_762/2010
E. 4.4).
Das war mit ein Grund, den Mitgliedern der Konzernleitung die Befugnis
abzusprechen, gegen die aufsichtsrechtliche Verpflichtung zur Einreichung einer
Klage oder Strafanzeige Beschwerde zu führen (BGE 131 II 587 E. 4.1.3 S. 590
f.). Desgleichen ist für die Rechtsprechung, wonach Dritte gegen die
Genehmigung von Unternehmenszusammenschlüssen nicht Beschwerde erheben können,
auch die teleologische Überlegung massgebend, dass eine solche
Beschwerdebefugnis bzw. die damit verbundene Wahrnehmung von Parteirechten die
gesetzlich gewollte Beschleunigung des Verfahrens beeinträchtigen würde (BGE
131 II 497 E. 5.4 S. 511 ff.; vgl. auch das Urteil 2C_762/2010 vom 2. Februar
2011 E. 4.4; siehe dazu auch oben E. 2.3.2 der Gesichtspunkt, dass die in der
Schweiz aufgrund des internen Rechts gewährten Verfahrensrechte keine
ungerechtfertigten oder übermässigen Hindernisse gegenüber der
Informationsherausgabe nach sich ziehen dürfen).
2.4.3. Dazu kommen Aspekte der Praktikabilität. Zwar ist der blosse Umstand,
dass allenfalls zahlreiche Personen besonders berührt sein können, für sich
allein kein Grund, diesen die Parteistellung abzusprechen (vgl. BGE 129 II 286
E. 4.3.3 S. 293 ff.; 121 II 176 E. 2b S. 178 ff.; 120 Ib 379 E. 4c S. 387).
Trotzdem ist es primär die Aufgabe der Behörden, das öffentliche Interesse zu
wahren und das objektive Recht durchzusetzen (BGE 135 II 145 E. 6.1 S. 150 f.;
133 II 249 E. 1.3.2 S. 253).
Damit übereinstimmend hat die Rechtsprechung die Beschwerdelegitimation in
zahlreichen Fällen auch bei Personen verneint, welche in der betreffenden
Konstellation unbestreitbar stärker als die Allgemeinheit berührt waren: So
sind Konkurrenten zur Anfechtung einer allenfalls zu Unrecht erteilten
Bewilligung an einen Mitkonkurrenten nicht legitimiert, ausser wenn eine
einschlägige gesetzliche Ordnung eine spezifische Beziehungsnähe unter den
Konkurrenten schafft oder wenn sie geltend machen, Mitkonkurrenten würden
privilegiert behandelt (BGE 127 II 264 E. 2c S. 269; 125 I 7 E. 3d ff. S. 9 ff.
mit Hinweisen). Auch Aktionäre sind als bloss mittelbar Betroffene selbst dann
nicht befugt, eine gegen die Aktiengesellschaft ergehende Verfügung
anzufechten, wenn sie Allein- oder Hauptaktionär sind (BGE 131 II 306 E. 1.2.2
S. 311 f.; 125 II 65 E. 1 S. 69 f.; 120 Ib 351 E. 3 S. 354 ff.; 116 Ib 331 E.
1c S. 335 f.).
Im Rahmen der Banken- und Finanzmarktaufsicht reicht es nicht, dass der
Anzeiger Anleger oder Kunde bei der betreffenden Bank ist; er muss vielmehr
glaubhaft nachweisen, dass und inwiefern seine Rechte als Anleger konkret
gefährdet oder verletzt sind und er deshalb ein eigenes, unmittelbares
schutzwürdiges Interesse an einer aufsichtsrechtlichen Untersuchung oder an
einer bestimmten Massnahme hat (BGE 139 II 279 E. 2.3 S. 282 f.; 132 II 250 E.
4.3.1 S. 254 120 Ib 351 E. 3b S. 355; Urteil 2A.218/1992 vom 14. August 1995 E.
5a; Urteile 2C_762/2010 E. 4.5; vgl. BGE). (vgl.).
3.
Das Bundesverwaltungsgericht hat geurteilt, hier könne mangels eines
schutzwürdigen Interesses auf das Rechtsmittel des Beschwerdeführers nicht
eingetreten werden. Diese Einschätzung vermag zu überzeugen.
3.1. Vorab hat sich das Gericht auf einen Gesichtspunkt gestützt, bei dem
fraglich ist, ob er für sich allein die Verweigerung der Beschwerdelegitimation
zu rechtfertigen vermag: Art. 271 StGB solle in erster Linie die Souveränität
der Eidgenossenschaft und nicht den Beschwerdeführer als Individuum schützen;
die Bewilligung verhindere lediglich eine strafrechtliche Verurteilung der Bank
bzw. ihrer Organe (vgl. E. 4.3.2 u. 4.3.5 des angefochtenen Urteils).
3.1.1. Es trifft zu, dass es bei der Bewilligung gemäss Art. 271 StGB primär um
die Beziehung zwischen der Eidgenossenschaft und der beschwerdegegnerischen
Bank geht. Diese wird aufgrund der Bewilligung ermächtigt, am amerikanischen
Bankenprogramm teilzunehmen, ohne sich durch das strafbar zu machen, was an
sich eine rechtswidrige Einschränkung der schweizerischen Souveränität in
aussenpolitischen Belangen darstellen würde.
Unter dem Gesichtspunkt von Art. 271 StGB ist festzuhalten: Strafrechtlich gilt
als Geschädigter in einem Strafprozess nur, wer in seinen Rechten unmittelbar
verletzt ist (Art. 115 Abs. 1 StPO), d.h. wer Träger des geschützten oder
mitgeschützten Rechtsgutes ist (BGE 141 IV 454 E. 2.3.1 S. 457). Da Art. 271
StGB keine Individualschutzgüter schützt, hätte der Beschwerdeführer in einem
Strafverfahren keine prozessualen Rechte, um sich gegen eine Verletzung dieser
Bestimmung zur Wehr zu setzen, da er höchstens indirekt betroffen wäre.
Insbesondere könnte er sich auch nicht gegen einen Freispruch oder eine
Verfahrenseinstellung wenden (vgl. das Urteil 8G.125/2003 vom 9. Dezember 2003
E. 1.3 in: SJ 2004 I S. 229).
Nun stellt sich die Frage der Beschwerdelegitimation bzw. des schutzwürdigen
Interesses hier jedoch nicht im Strafprozess, sondern im Verwaltungsverfahren.
Diesbezüglich muss der Beschwerdeführer nicht über ein rechtlich geschütztes
Interesse verfügen, aber durch den angefochtenen bzw. den zu erlassenden
Entscheid stärker als ein beliebiger Dritter betroffen sein und in einer
besonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache stehen (vgl. oben
E. 2.2.1). Daneben muss er einen praktischen Nutzen aus einer allfälligen
Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids ziehen. Seine Situation
muss durch den Ausgang des Verfahrens in relevanter Weise beeinflusst werden
können, z.B. durch das Vermeiden eines materiellen oder ideellen Nachteils, den
der angefochtene Entscheid mit sich bringen würde (vgl. oben E. 2.2.2).
Somit kann aus dem Umstand, dass der Straftatbestand der verbotenen Handlungen
für einen fremden Staat nicht ein Individualrechtsgut schützt, nicht bereits
abgeleitet werden, es fehle im Verwaltungs (rechtsmittel) verfahren am
schutzwürdigen Interesse. Für dieses kann es an sich gerade ausreichend sein,
dass es nur faktischer Natur ist und der strafrechtliche Tatbestand private
Interessen lediglich mittelbar zu schützen vermag.
3.1.2. Zum Vergleich kann auf das Ermächtigungsverfahren im
Verantwortlichkeitsrecht verwiesen werden. Die Strafverfolgung eines Beamten
bedarf nach Art. 15 des Bundesgesetzes vom 14. März 1958 über die
Verantwortlichkeit des Bundes sowie seiner Behördemitglieder und Beamten
(Verantwortlichkeitsgesetz; VG; SR 170.32) der Ermächtigung. Gegen die
Verweigerung derselben ist die Beschwerde zulässig (Art. 15 Abs. 5 VG). Nach
früherem Recht stand dieses Beschwerderecht explizit dem "Verletzten" zu (AS
1958 S. 1417). Das Bundesgericht hatte in BGE 106 Ib 173 argumentiert, dass der
Begriff des Verletzten nach Verantwortlichkeitsrecht korreliert mit dem
entsprechenden strafrechtlichen Begriff (vgl. dort E. 1a S. 174 ff.). Das
Bundesgericht hat nun allerdings in BGE 112 Ib 350 diese Rechtsprechung
explizit geändert. Es hat ausgeführt, für die Beschwerdeführung bei der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde genüge auch ein bloss faktisches Interesse, eines
rechtlich geschützten Interesses bedürfe es nicht mehr (vgl. ebenda insb. E. 2c
S. 351 f.). Der Begriff des Verletzten findet sich im heutigen Art. 15 VG nicht
mehr, der Gesetzgeber hat der bundesgerichtlichen Rechtsprechung folgend den
Begriff gestrichen.
3.1.3. Nun besteht aber zwischem dem Ermächtigungsverfahren im
Verantwortlichkeitsrecht und der hier massgeblichen Fragestellung ein
wesentlicher Unterschied. Im einen wie im anderen Fall handelt es sich zwar
übereinstimmend um Drittbeschwerden durch Personen, die nicht selbst Adressaten
der Verfügung bzw. Bewilligung sind. Unterschiedlich ist, dass die der
beschwerdegegnerischen Bank gewährte Bewilligung, am US-Bankenprogramm
teilzunehmen, insofern allgemeiner und weitreichender Natur ist, als sie nebst
dem Beschwerdeführer noch eine grosse Vielzahl von anderen Einzelfällen
betrifft. In Bezug auf deren Regelung hat er - sowie generell in Bezug auf die
Bewilligung als solche und im Gegensatz zur Herausgabe seiner persönlichen
Daten - kein schutzwürdiges Interesse, und sei es auch nur einen rein
faktischen, praktischen Nutzen (vgl. dazu auch unten E. 3.3.3).
Aus diesem Unterschied ergibt sich auch, dass es für das
Bundesverwaltungsgericht oder das Bundesgericht nicht angehen kann, die hier
massgebliche Bewilligung gesamthaft als rechtswidrig oder wirkunslos zu
erklären, nur um die Herausgabe der Daten des Beschwerdeführers zu verhindern.
Gerade das wäre jedoch die zwingende Folge, wenn das vorliegende Rechtsmittel
gutzuheissen (gewesen) wäre. Es besteht aber kein Grund, der
beschwerdegegnerischen Bank allgemein die Teilnahme am US-Bankenprogramm zu
untersagen, nur weil die in einem einzigen Anwendungsfall gegebenenfalls
erfolgte Mitteilung von Informationen mit einem Rechtsverstoss verbunden wäre.
3.1.4. In diesem spezifischen Punkt liegt auch der entscheidende Unterschied
gegenüber den dargestellten Bundesgerichtsurteilen (vgl. oben E. 2.3.1. u.
2.3.2) zur Herausgabe persönlicher Daten im Bankenbereich.
Aus diesen Urteilen ergibt sich ein schutzwürdiges Interesse, um sich gegen die
ungerechtfertigte Herausgabe seines Namens zur Wehr zu setzen, nicht nur für
Kontoinhaber, sondern für wirtschaftlich Berechtigte und Bankangestellte sowie
allfällige andere Personenkategorien, soweit die Weiterleitung ihrer Daten
spezifischer Gegenstand der geplanten Herausgabe sein soll (vgl. zum Begriff
der "betroffenen Person" bzw. der betroffenen Drittperson gemäss der hier nicht
anwendbaren Gesetzgebung zur internationalen Amtshilfe in
Steuerangelegenheiten, vgl. u.a. E. 4 u. 6 des Urteils 2C_963/2014 vom 24.
September 2015, teilweise publiziert in BGE 141 II 436). Vorbehalten sind die
Verpflichtungen, welche die Schweiz gegenüber dem jeweiligen anderen Staat
aufgrund des internationalen (und internen) Rechts eingegangen ist.
Aber keines der besagten Urteile stand im Zusammenhang mit einer Bewilligung
gemäss Art. 271 StGB. Immer ging es nur um ein schutzwürdiges Interesse zur
Anfechtung der Herausgabe persönlicher Daten, ohne dass gleichzeitig oder sogar
primär darüber hätte befunden werden müssen, ob die Bewilligung im Allgemeinen
zu Recht gewährt bzw. verlängert worden ist. Ein ausreichendes Interesse, das
Eine anzufechten, bedeutet noch keine genügende Legitimation, das Andere in
Frage zu stellen.
3.2. Das Bundesverwaltungsgericht hat zudem ausgeführt: Die Position des
Beschwerdeführers werde durch die Gewährung bzw. Verlängerung der Bewilligung
weder in Bezug auf Rechte noch auf Verpflichtungen direkt betroffen (E. 4.3.2
u. 4.3.6). Er sei erst dann beschwert, wenn sein Name den amerikanischen
Behörden mitgeteilt sein sollte, nicht aber bereits zuvor (E. 4.3.5). Somit
könne auch nicht, wie von ihm beantragt, festgestellt werden, dass die
Übermittlung seiner Daten aufgrund der Verfügung nicht zulässig sei (E. 4.4).
3.2.1. Es ist zu prüfen, ob der Beschwerdeführer, der nicht Adressat der
massgeblichen Verfügung ist, vor der Herausgabe seiner Daten überhaupt ein
aktuelles Interesse hat, statt einem bloss virtuellen.
Von einem solchen aktuellen Interesse ist schon deshalb auszugehen, weil die
Bank dem Beschwerdeführer bereits unmissverständlich angekündigt hatte, dass
die ihn betreffende Datenherausgabe bevorstehe und sie daran, trotz des seitens
des Betroffenen ebenso deutlich kundgetanen Widerstandes, an der geplanten
Mitteilung festgehalten hat (vgl. oben Sachverhalt/C.).
3.2.2. Aussagekräftig ist weiter eine Einwendung der beschwerdegegnerischen
Bank: Sie bestreitet, dass die hier massgebliche Datenherausgabe (erst)
aufgrund der Verfügung des Departements vorgesehen sei; es sei unklar, ob die
geplante Herausgabe überhaupt einer Bewilligung gemäss Art. 271 StGB bedürfe.
Das bestätigt nicht nur das aktuelle Interesse des Beschwerdeführers.
Wesentlich ist weiter, dass die Bank um die besagte Bewilligung ersucht und sie
erhalten hat. Das ist namentlich unter Bestimmungen, Einschränkungen und
Bedingungen geschehen, die sich konkret auf die Personenkategorie des
Beschwerdeführers beziehen (vgl. oben Sachverhalt/B.). Unter den gegebenen
Umständen hat er ein aktuelles Interesse sowie einen praktischen Nutzen und ein
zumindest tatsächliches Interesse gehabt, um sich gegen die Herausgabe seines
Namens zu wehren. Das besagt aber noch nicht, dass sein aktuelles und
schutzwürdiges Interesse so weit gehen würde, sich auch allgemein gegen die der
Bank gewährte Bewilligung zur Wehr zu setzen.
3.3. Der entscheidende Punkt liegt im Folgenden: Die Vorinstanz hat weiter
festgehalten, ein schutzwürdiges Interesse sei solange zu verneinen, als dem
Beschwerdeführer die sich aus dem Zivilrecht und namentlich der Gesetzgebung
zum Datenschutz ergebenden Rechtsmittel zur Verfügung gestellt würden und er
diese auch ergriffen habe.
3.3.1. Das entspricht der dargestellten Rechtsprechung (vgl. oben E. 2.4.1). So
spricht es allgemein gegen das schutzwürdige Interesse bzw. die Parteistellung,
wenn die Interessierten die Möglichkeit haben, den angestrebten Erfolg auf
anderem - z.B. zivil- oder strafrechtlichem - Weg zu erreichen.
Im konkreten Fall ist weder ersichtlich noch dargetan, dass das durch die
Bewilligung selbst vorgesehene und bereits konkret zur Anwendung gekommene
zivilrechtliche Verfahren die Rechte des Beschwerdeführers in irgendeiner Weise
weniger wirkungsvoll schützen würde, als das in einem Verwaltungsverfahren der
Fall sein könnte. Vielmehr scheint unbestritten, dass der gegen die Herausgabe
der Daten zugestandene Rechtsschutz in nichts hinter dem zurücksteht, wie er in
den oben dargestellten Bundesgerichtsurteilen (vgl. oben E. 2.3.1 u. 2.3.2) zum
Tragen gekommen ist (vgl. dazu auch das Bundesgerichtsurteil 4A_83/2016 vom 22.
September 2016 E. 3 in: RDAF 2017 II S. 124).
3.3.2. Das steht im Einklang mit der weiteren Notwendigkeit, dass der Kreis der
Personen mit Parteistellung bzw. Beschwerdelegitimation nicht so weit gezogen
werden soll, dass dadurch die Verwaltungstätigkeit übermässig erschwert wird,
insbesondere dann, wenn die fragliche Beschwerdebefugnis bzw. die damit
verbundene Wahrnehmung von Parteirechten die gesetzlich gewollte Beschleunigung
des Verfahrens beeinträchtigen würde (vgl. oben E. 2.4.2).
Im vorliegenden Fall hat der Beschwerdeführer wohl unbestreitbar ein
schutzwürdiges Interesse, um die Herausgabe seiner Daten zu verhindern, was er
zur Genüge durch das vorgesehene und ergriffene Zivilverfahren erreichen kann.
Eine Legitimation, um allgemein gegen die gewährte Bewilligung vorzugehen, hat
er nicht. Sie würde auch die behördliche Tätigkeit bzw. die gesamte Teilnahme
der beschwerdegegnerischen Bank am US-Bankenprogramm unnötig und übermässig
erschweren.
3.3.3. Nun trifft zwar zu, dass der Beschwerdeführer im Verfahren vor dem
Bundesverwaltungsgericht Argumente geltend gemacht hat, die über sein
persönliches Problem der Datenherausgabe hinausgehen. Namentlich hat er
vorgebracht, Art. 271 StGB müsse sich aus einer spezifischen rechtlichen
Grundlage (Legalitätsprinzip) ergeben, die hier nicht erfüllt sei. Oder es wird
unter Berufung auf einen früheren Entscheid des Bundesrates geltend gemacht,
Bewilligungen nach Art. 271 StGB seien nur zulässig, wenn der Rechtshilfeweg
ausgeschlossen sei.
Solchen Argumenten sind jedoch u.a. die genannten Aspekte der Praktikabilität
(vgl. oben E. 2.4.3) entgegenzuhalten. Für die genannten Probleme, die weit
über den Bereich des schutzwürdigen Eigeninteresses des Beschwerdeführers
hinausgehen (vgl. oben E. 3.1.3 u. 3.1.4), liegt nichts vor, was über das
Allgemeininteresse an der richtigen Rechtsanwendung hinausgeht. Das gilt umso
mehr, als die Umsetzung dieses Allgemeininteresses den Ablauf des
Bankenprogramms übermässig erschweren würde und sich in keiner Weise als
notwendig erweist.
4.
Bei dieser Einschätzung kann mit der Vorinstanz offen gelassen werden, ob der
Beschwerdeführer die verlängerte Bewilligung rechtzeitig angefochten hat.
5.
Nach dem Gesagten erweist sich die Beschwerde als unbegründet und wird der
Beschwerdeführer kosten- sowie entschädigungspflichtig (vgl. Art. 65 f. u. 68
BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Der Beschwerdeführer hat der Beschwerdegegnerin für das bundesgerichtliche
Verfahren eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.-- auszurichten.
4.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Bundesverwaltungsgericht,
Abteilung I, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 29. Juni 2018
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Seiler
Der Gerichtsschreiber: Matter
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