II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.1100/2016
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
2C_1100/2016
Urteil vom 17. März 2017
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichter Zünd, Donzallaz, Stadelmann, Haag,
Gerichtsschreiber Klopfenstein.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
gegen
Industrielle Werke Basel (IWB),
vertreten durch Advokat Prof. Dr. Pascal Grolimund,
Beschwerdegegnerin.
Gegenstand
Rechnung IWB,
Beschwerde gegen das Urteil des Appellationsgerichts des Kantons Basel-Stadt
(als Verwaltungsgericht/ Dreiergericht) vom 19. Oktober 2016.
Sachverhalt:
A.
A.________ ist Eigentümer der Liegenschaft Strasse X in U.________. Am 12.
Dezember 2014 stellten die Industriellen Werke Basel (IWB) A.________ für den
zwischen 1. Januar und 31. Dezember 2014 bezogenen Strom Rechnung für Fr.
128.55 (Gesamtbetrag von Fr. 510.53 abzüglich der geleisteten Akontozahlungen).
Mit Einsprache vom 8. Januar 2015 beantragte A.________ Reduktion der Rechnung
in dem Umfang, als er anteilmässig belastet wurde an den Kosten für Betrieb und
Unterhalt der öffentlichen Uhren und der öffentlichen Beleuchtung, an der
Konzessionsforderung des Kantons Basel-Stadt gegenüber den IWB sowie am
Jahresbeitrag der IWB an das Basler Theater. Die IWB wiesen die Einsprache am
30. Oktober 2015 ab, soweit sie darauf eintraten.
B.
A.________ erhob dagegen Rekurs an den Regierungsrat, welcher das Rechtsmittel
an das Appellationsgericht als Verwaltungsgericht überwies. Dieses wies den
Rekurs mit Urteil vom 19. Oktober 2016 ab.
C.
A.________ erhebt mit Eingabe vom 2. Dezember 2016 Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht mit dem Antrag, der
angefochtene Entscheid sei in dem Umfange abzuändern, in welchem er
verpflichtet werde, Beiträge zu bezahlen an den Unterhalt der öffentlichen
Uhren und der öffentlichen Beleuchtung sowie an die Konzessionsgebühr im Gebiet
des Kantons Basel-Stadt (Rechtsbegehren Ziff. 1). Eventuell sei die Gebühr um
Fr. 28.92 und Fr. 160.81 zu reduzieren (Rechtsbegehren Ziff. 2). Ferner sei die
Beschwerdegegnerin anzuweisen, anzugeben, gemäss welchen Kriterien sie den
Sponsorenbeitrag von 1 Mio. Franken an die Basler Theater auf die verschiedenen
Geschäftssparten umgelegt habe (Rechtsbegehren Ziff. 3), und der in Rechnung
gestellte Gebührenbetrag sei in dem Umfang zu reduzieren, als er einen Beitrag
enthalte an den Jahresbeitrag der IWB für das Basler Theater von Fr. 100'000.--
(Rechtsbegehren Ziff. 4).
Das Appellationsgericht beantragt Abweisung der Beschwerde. Die IWB beantragen
Abweisung, soweit darauf einzutreten sei. Der Beschwerdeführer hält replikweise
an den gestellten Anträgen fest.
Erwägungen:
1.
1.1. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen den
kantonal letztinstanzlichen Endentscheid in einer Angelegenheit des
öffentlichen Rechts ist zulässig (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d und
Art. 90 BGG) und rechtzeitig eingereicht (Art. 100 Abs. 1 BGG). Der
Beschwerdeführer ist als Adressat einer Gebührenrechnung zur Beschwerde
legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG).
1.2. Die Beschwerdegegnerin beantragt primär, auf die Beschwerde sei nicht
einzutreten, weil sie den gesetzlichen Begründungsanforderungen nicht genüge
bzw. weitergefasste Begehren enthalte als vor der Vorinstanz.
1.2.1. Vor Bundesgericht sind keine neuen Begehren zulässig (Art. 99 Abs. 2
BGG). Der Beschwerdeführer erhebt, mit geringfügigen redaktionellen Änderungen,
vor Bundesgericht die gleichen Begehren wie im kantonalen Rekurs. Sie sind
grundsätzlich zulässig.
1.2.2. Beschwerden an das Bundesgericht haben nebst den Begehren die Begründung
zu enthalten; darin ist in gedrängter Form darzulegen, inwiefern der
angefochtene Akt Recht verletzt (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG). Die Begründung
braucht nicht zutreffend zu sein; verlangt wird aber, dass sich die Beschwerde
mit dem angefochtenen Entscheid auseinandersetzt (BGE 140 III 86 E. 2 S. 88
ff.). Das Begründungserfordernis bezieht sich auf die gestellten Begehren.
Enthält die Beschwerde mehrere unterschiedliche Rechtsbegehren, aber nur zu
einigen davon eine hinreichende Begründung, so ist auf die begründeten Begehren
einzutreten, aber auf die anderen nicht. Sodann prüft das Bundesgericht die
Verletzung von Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht nur
insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet
worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG). Es gilt insofern eine gesteigerte Rügepflicht
(BGE 139 I 229 E. 2.2 S. 232). Wird eine solche Verfassungsrüge nicht
vorgebracht, kann das Bundesgericht eine Beschwerde selbst dann nicht
gutheissen, wenn eine Verfassungsverletzung tatsächlich vorliegt (BGE 139 I 229
E. 2.2 S. 232; 131 I 377 E. 4.3 S. 385). Stützt sich der angefochtene Entscheid
auf kantonales Recht, so ist eine solche, erhöhten Anforderungen genügende
Begründung Voraussetzung für das Eintreten auf die Beschwerde bzw. die
einzelnen Beschwerdeanträge.
1.2.3. Die Begründung muss in der Beschwerde selber enthalten sein, die innert
der gesetzlichen und nicht erstreckbaren Beschwerdefrist einzureichen ist. Die
aufgrund von Art. 6 Ziff. 1 EMRK bzw. Art. 29 Abs. 2 BV bestehende Möglichkeit,
nach Eingang der Vernehmlassungen der Gegenartei eine Replik einzureichen, kann
nur dazu dienen, sich zu den von der Gegenpartei eingereichten Stellungnahmen
zu äussern. Ausgeschlossen sind hingegen in diesem Rahmen Anträge und Rügen,
die der Beschwerdeführer bereits vor Ablauf der Beschwerdefrist hätte erheben
können (BGE 135 I 19 E. 2.2 S. 21).
1.2.4. Die beanstandete Gebührenrechnung ist eine Rechnung für Strombezug an
einen grundversorgten Endverbraucher im Sinne von Art. 6 Abs. 1 des
Bundesgesetzes vom 23. März 2007 über die Stromversorgung
(Stromversorgungsgesetz, StromVG, SR 734.7). Die Gesamtgebühr setzt sich
zusammen aus den Kosten für Netznutzung, Energielieferung sowie Abgaben und
Leistungen an Gemeinwesen (Art. 6 Abs. 3 StromVG). Die Kosten der Netznutzung
umfassen ihrerseits die anrechenbaren Kosten sowie Abgaben und Leistungen an
Gemeinwesen (Art. 14 Abs. 1 StromVG). Die Kosten für die Energielieferung (im
Bereich der Grundversorgung) sowie die anrechenbaren Kosten für die Netznutzung
sind bundesrechtlich geregelt und werden von der ElCom reguliert (Art. 6 Abs. 1
und 4, Art. 14 ff. sowie Art. 22 Abs. 2 lit. a und b StromVG). Die Abgaben und
Leistungen an Gemeinwesen richten sich demgegenüber nach der Gesetzgebung des
jeweils zuständigen Gemeinwesens, also gegebenenfalls der Kantone und Gemeinden
(BGE 138 I 468 E. 2.4 und 2.5 S. 472 f.; 138 I 454 E. 3.6.3 S. 463; 138 II 70).
Sie unterliegen nicht der Regulierung durch die ElCom (BGE 138 I 468 E. 2.5 S.
472 f.; Urteile 2C_824/2015 vom 21. Juli 2016 E. 1.1.1; 2C_226/2012 vom 10.
Juni 2013 E. 4.2).
1.2.5. Der Beschwerdeführer beanstandet die Gebührenrechnung in Bezug auf drei
Kostenanteile, nämlich (1) Kosten für die öffentliche Beleuchtung und die
öffentlichen Uhren und (2) Kosten für die Allmendbenützung (Rechtsbegehren
Ziff. 1 und 2) sowie (3) Sponsorenbeiträge der IWB an das Theater Basel und
andere Institutionen (Rechtsbegehren Ziff. 3 und 4). Alle diese Kostenanteile
gehören nicht zu den bundesrechtlich geregelten, durch die ElCom regulierten
Kostenkomponenten. Sie stützen sich auf kantonales Recht, so dass die erhöhten
Begründungsanforderungen zum Tragen kommen (vorne E. 1.2.2).
1.2.6. Entgegen der Auffassung der Beschwerdegegnerin liegt in Bezug auf die
Kostenanteile (1) und (2) eine hinreichende Beschwerdebegründung vor (hinten E.
2.3 und 3.2). Auf die Rechtsbegehren Ziff. 1 und 2 ist daher einzutreten.
1.2.7. In Bezug auf die Sponsorenbeiträge an das Theater Basel und weitere
Institutionen führt der Beschwerdeführer einzig aus, die Basler
Stromkonsumenten wollten nicht mit ihren Stromgebühren kulturelle Anstrengungen
nach den Qualitätsvorstellungen der IWB unterstützen; diese brauchten keine
Sponsorentätigkeit zur Förderung ihres Umsatzes. Damit ist aber nicht
rechtsgenüglich dargelegt, inwiefern der angefochtene Entscheid kantonales
Recht oder Grundrechte verletzen soll. Auf das Rechtsbegehren Ziff. 4 ist
deshalb nicht einzutreten.
1.2.8. Der Beschwerdeführer rügt in diesem Zusammenhang eine Verletzung des
Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV), indem die Vorinstanz
seinen Antrag, die Beschwerdegegnerin habe bekannt zu geben, nach welchem
Schlüssel sie Subventionszahlungen an die Basler Theater auf die einzelnen
Geschäftssparten verlegen würde, formell nicht behandelt habe. Er wiederholt
daher diesen Antrag vor Bundesgericht (Rechtsbegehren Ziff. 3). Eine
Gehörsverletzung gilt grundsätzlich als formeller Mangel (BGE 137 I 195 E. 2.2
S. 197), der allerdings unter gewissen Voraussetzungen auch vor Bundesgericht
geheilt werden kann (BGE 131 II 271 E. 11.7.1 S. 303 f.). Eine rechtsfehlerhaft
erhobene Sachverhaltsfeststellung braucht indessen nur korrigert zu werden,
wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein
kann (Art. 97 Abs. 1 BGG). Vorliegend ist unbestritten, dass die
Beschwerdegegnerin im Jahr 2014 einen Betrag von Fr. 100'000.-- an das Basler
Theater geleistet hat. Der Beschwerdeführer will mit seinen Stromgebühren an
diese Sponsorentätigkeit nicht beitragen und hat deshalb beantragt, die
Beschwerdegegnerin habe bekanntzugeben, nach welchem Schlüssel dieser Betrag
auf die einzelnen Geschäftssparten verlegt wird. Die Vorinstanz hat dies nicht
geprüft, so dass nicht bekannt ist, ob überhaupt und in welchem Umfang der
Sponsorenaufwand der Beschwerdegegnerin auf die Gebühren der grundversorgten
Endverbraucher überwälzt wird bzw. wie gross der Anteil ist, der letztlich vom
Beschwerdeführer finanziert wird. Da aber auf den diesbezüglichen Antrag schon
im Grundsatz nicht einzutreten ist (vorne E. 1.2.7), ist die Frage, in welchem
Umfang die Gebühr solche Kostenanteile umfasst, von vornherein für den Ausgang
des Verfahrens nicht rechtserheblich. Deshalb ist auch auf Rechtsbegehren Ziff.
3 nicht einzutreten und die entsprechende Gehörsrüge unbegründet.
2.
2.1. In Bezug auf die Kosten für die öffentliche Beleuchtung und die
öffentlichen Uhren hat die Vorinstanz erwogen, gemäss § 5 Abs. 1 des Gesetzes
vom 11. Februar 2009 über die Industriellen Werke Basel (IWB-Gesetz; SG
772.300) stellten die IWB Leistungen in den Bereichen öffentliche Beleuchtung
und öffentliche Uhren sicher und finanzierten diese Leistungen durch Zuschläge
zur Netzgebühr (E. 2.3 des angefochtenen Entscheids). Es handle sich dabei um
eine Sondersteuer, für welche sachliche Gründe bestünden: Der Betrieb der
öffentlichen Beleuchtung und der - hinsichtlich Energie- und Betriebsaufwands
vernachlässigbaren - öffentlichen Uhren stehe in engem Zusammenhang mit dem
Aufbau und Betrieb des Stromleitungsnetzes, von dem die Strombezüger
profitierten; diese stellten keine Sondergruppe dar, so dass alle von der
Leistung profitierten (E. 2.4.2 des angefochtenen Entscheids).
2.2. Der Beschwerdeführer rügt in seiner Beschwerde nicht das Fehlen einer
gesetzlichen Grundlage. Soweit er in seiner Replik auf das Legalitätsprinzip
hinweist, ist dies verspätet (vorne E. 1.2.3). Es wird somit nicht in
rechtsgenüglicher Form eine Verletzung des Legalitätsprinzips von Art. 127 Abs.
1 BV gerügt, so dass auf die Frage, ob für die streitigen Kostenanteile eine
genügende gesetzliche Grundlage besteht, nicht einzugehen ist (vorne E. 1.2.2).
2.3. Der Beschwerdeführer rügt hingegen, die Kosten der Stadtbeleuchtung
gehörten zu den normalen Staatsunkosten, die von der Sache her durch die
Steuerzahler zu bezahlen seien. Diese Kosten hätten nichts zu tun mit dem
Elektrizitätsbezug der privaten Stromabnehmer. Es sei willkürlich, sie mittels
Elektrizitätsbezug auf die Stromkonsumenten zu überwälzen. Er rügt damit in
rechtsgenüglicher Weise, die Voraussetzungen für eine Kostenüberwälzung seien
nicht gegeben.
2.3.1. Die Vorinstanz hat die streitige Abgabekomponente als
Kostenanlastungssteuer qualifiziert. Das erscheint als zutreffend. Zwar ist die
Beschwerdegegnerin nicht ein Gemeinwesen mit Steuerhoheit, aber eine
öffentlichrechtliche Anstalt mit eigener Rechtspersönlichkeit (§ 2 IWB-Gesetz)
und einem gesetzlichen Versorgungsauftrag (§§ 3 ff. IWB-Gesetz). Dazu gehören
der Betrieb eines Verteil-Elektrizitätsnetzes im Sinne von Art. 5 Abs. 1
StromVG (§ 4 Abs. 1 IWB-Gesetz), aber auch Leistungen (u.a.) in den Bereichen
öffentliche Beleuchtung, öffentliche Uhren und öffentliche Brunnen, wofür sie
Abgaben in Form eines Zuschlags zur Netzgebühr erhebt (§ 5 Abs. 1 IWB-Gesetz).
Da der Verteilnetzbetreiber zumindest ein faktisches Netzmonopol hat, sind
somit alle Stromkonsumenten verpflichtet, mit ihren Abgaben, die sie an die
Beschwerdegegnerin bezahlen, an die Kosten der öffentlichen Beleuchtung und der
öffentlichen Uhren beizutragen.
2.3.2. Eine Kostenanlastungssteuer wird einer bestimmten Gruppe von Personen
auferlegt, weil diese zu bestimmten Aufwendungen des Gemeinwesens in einer
näheren Beziehung stehen als die übrigen Steuerpflichtigen. Sie steht in einem
Spannungsverhältnis zum Grundsatz der Allgemeinheit der Besteuerung (Art. 127
Abs. 2 BV) und setzt daher voraus, dass sachlich haltbare Gründe bestehen, die
betreffenden staatlichen Aufwendungen der erfassten Personengruppe anzulasten.
Zudem muss die allfällige Abgrenzung nach haltbaren Kriterien erfolgen;
andernfalls verletzt die Abgabe das Gleichheitsgebot (Urteil 2C_655/2015 vom
22. Juni 2016 E. 4.1, nicht publ. in BGE 142 I 155; BGE 131 II 271 E. 5.3 S.
277; 124 I 289 E. 3b S. 292; 122 I 305 E. 4b S. 310).
2.3.3. Das Bundesgericht hat in BGE 124 I 289 entschieden, dass eine Regelung,
welche ungefähr die Hälfte der Kosten der Strassenreinigung den Eigentümern von
Grundstücken auferlegt, gegen die Rechtsgleichheit verstösst; die
Grundeigentümer würden das öffentliche Strassennetz nicht stärker in Anspruch
nehmen als die übrige Bevölkerung und zögen daraus auch nicht einen grösseren
Nutzen (E. 3e). Aus den gleichen Gründen verstösst es gegen die
Rechtsgleichheit, ausschliesslich die Grundeigentümer mit der gesamten
Feuerschutzabgabe zu belasten (BGE 122 I 305 E. 6 S. 313 ff.), für die
Instandhaltung und Reinigung des kommunalen Strassennetzes arbeits- bzw.
(subsidiär) ersatzabgabepflichtig zu erklären (BGE 131 I 1 E. 4.3 und 4.4 S. 7
ff.) oder ihnen die Kosten für die Beseitigung von weggeworfenem Abfall
aufzuerlegen (BGE 138 II 111 E. 5.4 S. 128 ff.). In BGE 131 I 313 hat das
Bundesgericht erwogen, eine Auferlegung der Kosten der öffentlichen
Strassenbeleuchtung an die Hauseigentümer verstosse mangels eines massgeblichen
Sondervorteils der abgabepflichtig erklärten Grundeigentümer gegen das
Rechtsgleichheitsgebot (E. 3.6 S. 320). Anders als im Fall der
basel-städtischen Strassenreinigungsabgabe (BGE 124 I 289) handle es sich dabei
zwar nicht um eine Kostenanlastungssteuer, da die Abgabe als Vorzugslast
ausgestaltet sei; die rechtlichen Erwägungen jenes Entscheids liessen sich
deshalb nicht unmittelbar auf den vorliegenden Fall übertragen; in der Sache
bestehe aber insoweit eine Parallelität, als es darum gehe, ob die Kosten für
Unterhalt und Betrieb öffentlicher Verkehrswege durch Sonderabgaben zu einem
gewissen Teil den Eigentümern anstossender Grundstücke auferlegt werden
dürften. Die Strassenbeleuchtung diene nicht in erster Linie den
Hauseigentümern, sondern allen Strassenbenützern; es könne nicht generell von
einem ins Gewicht fallenden individuellen Sondervorteil der erfassten
Strassenanstösser ausgegangen werden, welcher es rechtfertigen könnte, die
Kosten der Strassenbeleuchtung zu einem substantiellen Teil in Form von
Vorzugslasten dieser Personengruppe zu überbinden (E. 3.5 S. 318 f,). Zulässig
ist es hingegen, die Wuhrpflicht bzw. die entsprechenden Kosten den
Grundeigentümern aufzuerlegen, da zwischen dem Zweck der erhobenen Abgabe und
den damit belasteten Grundstücken ein rechtlich zulässiger Zusammenhang besteht
(Urteil 2P.281/2005 vom 27. März 2006 E. 3.2).
2.3.4. Anders als in den zitierten Entscheiden werden hier die Kosten nicht auf
die Grundeigentümer überwälzt, sondern auf die Stromkonsumenten. Da praktisch
jedermann Strom bezieht und zu diesem Zweck das von der Beschwerdegegnerin
betriebene Elektrizitätsnetz in Anspruch nimmt, wird mit der Kostenüberwälzung
nicht nur eine Sondergruppe belastet, sondern die Gesamtheit der Bevölkerung,
welche auch von der öffentlichen Beleuchtung profitiert. Insoweit ist die
Kostenüberwälzung grundsätzlich verfassungsrechtlich zulässig. Der
Beschwerdeführer stellt freilich in Abrede, dass die Gesamtbevölkerung auch von
öffentlichen Uhren profitiere, da jedermann ohnehin andere Uhren zur Hand habe;
damit bezweifelt er allerdings nicht primär die Kostenverlegung, sondern eher
den Umstand, dass überhaupt das Gesetz der Beschwerdegegnerin den Auftrag
auferlegt, öffentliche Uhren zu unterhalten. Zudem legt er nicht substantiiert
dar, dass die vorinstanzliche Beurteilung, dieser Aufwand sei vernachlässigbar,
unhaltbar wäre.
2.3.5. Zutreffend ist hingegen, dass die Aufteilung der Gesamtkosten unter die
Gesamtheit der Kostenpflichtigen nach anderen Kriterien erfolgt als wenn die
Leistung durch Steuern finanziert würde, nämlich proportional zum
Elektrizitätsverbrauch und nicht nach dem Massstab der wirtschaftlichen
Leistungsfähigkeit (Art. 127 Abs. 2 BV). Indessen gibt es keine
verfassungsmässiges Recht und auch keine sonstige Norm des Bundesrechts, wonach
alle staatlichen oder öffentlichen Aufgaben aus allgemeinen Steuermitteln
finanziert werden müssen. Dass das kantonale Verfassungsrecht eine solche
Vorschrift enthalten würde, wird vom Beschwerdeführer nicht dargetan (vgl.
vorne E. 1.2.2). Es ist deshalb nicht ausgeschlossen, bestimmte Aufgaben anders
zu finanzieren als mittels allgemeiner, aufgrund wirtschaftlicher
Leistungsfähigkeit erhobener Steuern. Sonderfinanzierungen für bestimmte
Aufgabenbereiche sind vielfach üblich und im Rahmen der allgemeinen
verfassungsrechtlichen Schranken zulässig (vgl. GEORG MÜLLER, Sind "Service
public-Abgaben" im Bereich der Versorgung mit elektrischer Energie zulässig?
ZBl 2004 461 ff., 467 ff.; BGE 138 II 111 E. 3.2 S. 113 ff.). Vorliegend
besteht zwar aus Sicht der einzelnen Abgabepflichtigen kein direkter Konnex
zwischen ihrem Elektrizitätsverbrauch und dem Nutzen der öffentlichen
Beleuchtung. Aber es ist sachlich haltbar, diese Aufgabe der Beschwerdegegnerin
zu übertragen, da sie einen Zusammenhang zu der Versorgung mit
leitungsgebundener Energie aufweist. Es erscheint sodann auch als haltbar, wenn
die Beschwerdegegnerin diese ihr gesetzlich obliegende Aufgabe mit einem
Zuschlag zur Netzgebühr finanziert, da dies ihre normale Einnahmenquelle ist.
Der blosse Umstand, dass eine Finanzierung aus allgemeinen Steuermitteln auch
denkbar wäre, lässt die vom kantonalen Gesetzgeber gewählte Lösung nicht als
rechtsungleich oder sachlich unhaltbar erscheinen.
2.4. In Bezug auf den Kostenanteil für die öffentliche Beleuchtung und
öffentliche Uhren erweist sich die Beschwerde somit als unbegründet.
3.
3.1. In Bezug auf die Anlastung der Konzessionsgebühr hat die Vorinstanz
ausgeführt, gemäss Art. 6 Abs. 3 StromVG könnten auch Konzessionsgebühren für
die Sondernutzungen von öffentlichem Grund auf die Stromkonsumenten überwälzt
werden. Gemäss § 10 des Gesetzes vom 16. Oktober 2013 über die Nutzung des
öffentlichen Raumes (NöRG, SG 724.100) sei jede Nutzung des öffentlichen
Raumes, welche über schlichten Gemeingebrauch hinausgehe, bewilligungs- und
gebührenpflichtig. Gemäss § 30 IWB-Gesetz sei der Beschwerdegegnerin die
ausschliessliche Konzession zur Nutzung der Allmend für den Bau, Betrieb und
Unterhalt von Leitungen und Bauten der Energieversorgung erteilt worden, wofür
die Beschwerdegegnerin den Kanton mit einer jährlichen Konzessionsgebühr zu
entschädigen habe. Aufgrund der aktuell genutzten Allmendfläche von 674'974 m2
und einem Mietwert von Fr. 15.83 pro m2 sei die Konzessionsgebühr pro Jahr auf
11 Millionen Franken festgelegt worden. Der Beschwerdeführer mache nicht
geltend und es sei auch nicht ersichtlich, inwiefern das Kostendeckungs- und
Äquivalenzprinzip verletzt sein solle.
3.2. Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung des Legalitätsprinzips. Die Höhe
der Konzessionsgebühr sei nicht in einem dem Referendum unterstellten Gesetz
festgelegt worden. Der Mietpreis von mehr als 15 Franken pro m2 lasse sich
nicht mit dem Kostendeckungs- und Äequivalenzprinzip rechtfertigen.
3.3. Zu den Abgaben und Leistungen an Gemeinwesen, welche nach Art. 6 Abs. 3
bzw. Art. 14 Abs. 1 StromVG auf die Netznutzer überwälzt werden können, gehören
auch die Abgaben für die Benützung des öffentlichen Bodens, welche die
Netzbetreiber dem Gemeinwesen zu bezahlen haben (vgl. BGE 138 II 70; Urteil
2C_116/2014 vom 16. August 2016). Rechtsgrundlage für diese Abgabe ist aber
nicht das StromVG selber, sondern es muss eine gesetzliche Grundlage des
betreffenden Gemeinwesens vorliegen. (zit. Urteil 2C_116/2014 E. 12.1).
3.4. Die Beschwerdegegnerin hat von Gesetzes wegen die ausschliessliche
Konzession für den Bau, Betrieb und Unterhalt von Elektrizitätsleitungen im
öffentlichen Grund und Boden des Kantons (§ 30 Abs. 1 IWB-Gesetz). Sie bezahlt
dem Kanton dafür eine Konzessionsgebühr (§ 30 Abs. 3 IWB-Gesetz). Schuldner der
Konzessionsgebühr ist damit nicht der Beschwerdeführer, sondern die
Beschwerdegegnerin. Da die Beschwerdegegnerin aber die Gebühr anteilmässig auf
die von ihr versorgten Endkunden überwälzt, können sich diese auch darauf
berufen, dass die letztlich von ihnen getragene Abgabe keine genügende
gesetzliche Grundlage hat (vgl. BGE 124 I 11 E. 1b S. 13; Urteil 2C_116/2014
vom 16. August 2016 E. 2.3).
3.5. Das abgabrechtliche Legalitätsprinzip (Art. 127 Abs. 1 BV) verlangt, dass
der Kreis der Abgabepflichtigen, der Gegenstand der Abgabe und deren Bemessung
in den Grundzügen im formellen Gesetz enthalten sein muss. Nach der
Rechtsprechung können die Vorgaben betreffend die formellgesetzliche Bemessung
der Abgaben bei gewissen Arten von Kausalabgaben gelockert werden, wo das Mass
der Abgabe durch überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs-
und Äquivalenzprinzip) begrenzt wird und nicht allein der Gesetzesvorbehalt
diese Schutzfunktion erfüllt (BGE 141 V 509 E. 7.1.1 S. 516; 135 I 130 E. 7.2
S. 140; 134 I 179 E. 6.1 S. 180; 132 II 371 E. 2.1 S. 374; 121 I 230 E. 3e und
g/aa S. 235 ff.). Die Tragweite des Legalitätsprinzips ist je nach Art der
Abgabe zu nuancieren. Dabei darf das Legalitätsprinzip weder seines Gehalts
entleert noch in einer Weise überspannt werden, dass es mit der
Rechtswirklichkeit und dem Erfordernis der Praktikabilität in einen unlösbaren
Widerspruch gerät (BGE 135 I 130 E. 7.2 S. 140; 132 II 371 E. 2.1 S. 374 f.;
130 I 113 E. 2.2 S. 116; 128 II 112 E. 5a S. 117; 123 I 248 E. 2 S. 249).
3.6. Die formellgesetzliche Grundlage für die Konzessionsabgabe, welche die
Beschwerdegegnerin dem Kanton bezahlt (§ 30 Abs. 3 IWB-Gesetz), legt weder
Grundzüge der Bemessung noch Höhe der Abgabe fest, sondern delegiert die
Kompetenz zur Festlegung der Gebühr ohne jede inhaltliche Vorgabe an den
Regierungsrat. Dieser hat gestützt darauf in § 2 der Verordnung vom 21.
Dezember 2010 betreffend die von den IWB Industrielle Werke Basel zu
entrichtende Konzessionsabgabe (SG 772.350) die Gebühr auf Fr. 15.83 pro m2 und
die gesamte Konzessionsgebühr pro Jahr auf 11 Millionen Franken festgelegt.
3.7. Die regierungsrätliche Verordnung ist kein formelles Gesetz. Sie kann
daher nicht selber die Anforderungen an die gesetzliche Grundlage erfüllen. Die
Vorinstanz geht aber davon aus, die Anforderungen an die gesetzliche Grundlage
könnten auch für Benützungsgebühren mit Blick auf das Kostendeckungs- und das
Äquivalenzprinzip gelockert werden.
3.7.1. Das Kostendeckungsprinzip besagt, dass die Gesamteingänge an Abgaben den
Gesamtaufwand für den betreffenden Verwaltungszweig nicht oder höchstens
geringfügig überschreiten sollen (BGE 141 V 509 E. 7.1.2 S. 516 f.). Es kann
daher nur bei kostenabhängigen Kausalabgaben zum Tragen kommen und das Fehlen
einer hinreichend bestimmten gesetzlichen Grundlage kompensieren (BGE 141 V 509
E. 7.1.2 S. 516 f.; 131 II 271 E. 7.3 S. 287; 131 II 735 E. 3.2 S. 739 f.; 126
I 180 E. 3a/aa S. 188; 121 I 230 E. 3e S. 236; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, S. 575 Rz. 12; RENÉ WIEDERKEHR/
PAUL RICHLI, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. II, S. 420 f.; RENÉ
WIEDERKEHR, Kausalabgaben, 2015, S. 80). Benützungsgebühren können
kostenabhängig sein, wenn sie die Benützung einer Verwaltungstätigkeit
abgelten, welche für das Gemeinwesen einen bestimmten, dem Verwaltungszweig
zurechenbaren Aufwand verursachen, wie z.B. unter gewissen Umständen eine
Wasserversorgung (vgl. Urteil 2C_809/2015 vom 16. Februar 2016 E. 5.4.2;
HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, S. 635 Rz.
2783). Abgesehen von solchen Fällen entzieht sich aber die Benützungsgebühr in
der Regel einer Überprüfung unter dem Gesichtspunkt der Kostendeckung. Insoweit
gilt das Erfordernis der formellgesetzlichen Grundlage uneingeschränkt (BGE 120
Ia 265 E. 2b S. 267 f.; 118 Ia 320 E. 4b S. 324 f.; 104 Ia 113 E. 3 S. 115 ff.;
Urteil 2C_150/2007 vom 9. August 2007 E. 4). Die Auffassung der Vorinstanz, bei
Benützungsgebühren könnten wegen der Überprüfbarkeit anhand des Kostendeckungs-
und des Äquivalenzprinzips die Anforderungen an die gesetzliche Grundlage
reduziert werden, kann in dieser allgemeinen Form nicht geteilt werden.
3.7.2. Konzessions- und Regalgebühren sind im allgemeinen nicht kostenabhängig
und unterliegen daher nicht dem Kostendeckungsprinzip, da dem Gemeinwesen durch
die Konzessionsverleihung keine Kosten erwachsen ausser den administrativen (
BGE 131 II 735 E. 3.2 S. 740; 121 II 183 E. 4a S. 187 f.; 119 Ia 123 E. 3c S.
130; Urteil 2C_729/2013 vom 3. April 2014 E. 2.3; JACQUES DUBEY/JEAN-BAPTISTE
ZUFFEREY, Droit administratif général, 2014, S. 651 Rz. 1847; WIEDERKEHR,
a.a.O., S. 65 f.). Das gilt auch für Abgaben für die Sondernutzung oder den
gesteigerten Gemeingebrauch von öffentlichen Gütern, so dass das
Legalitätsprinzip nicht mit Rücksicht auf das Kostendeckungsprinzip gelockert
werden kann, jedenfalls wenn mangels vergleichbarer privater Angebote auch kein
Marktpreis besteht, mit dem die staatlichen Gebühren verglichen werden könnten
(BGE 104 Ia 113 E. 3 S. 115 f.; 100 Ia 131 E. 6c S. 140 ff.; Urteile 2C_729/
2013 E. 4.2; 2C_609/2010 vom 18. Juni 2011 E. 3.2; 2P.93/1994 vom 21. November
1994 E. 3c).
3.7.3. Das Bundesgericht hat im Urteil 2C_729/2013 vom 3. April 2013 allerdings
eine formellgesetzliche Grundlage als genügend betrachtet, nach welcher sich
die Abgabe für die Sondernutzung an öffentlichen Gewässern "nach Massgabe der
eingeräumten Sondervorteile, namentlich des wirtschaftlichen Nutzens, der Art
und Dauer der Konzession oder der Bewilligung, der für die Öffentlichkeit
entstehenden Nachteile, des Verwendungszwecks, der Menge des beanspruchten
Wassers sowie - bei der Inanspruchnahme der Gewässer - des Wertes angrenzender
Grundstücke" bemass. Es erwog, dass der Sondervorteil in der Regel ein
wirtschaftlicher sei, so dass das Kriterium des "wirtschaftlichen Nutzens" eine
hinsichtlich der Abgabenhöhe begrenzende Funktion habe; der Marktwert könne als
Vergleichsgrösse dienen, sofern ein solcher bestehe; weil der Regierungsrat
gestützt darauf für die Berechnung der Gebührenhöhe auf die Regeln über die
Bewertung der Liegenschaften und die Festsetzung der Eigenmietwerte verwies,
was als obere Grenze zu verstehen sei, wurde die gesetzliche Grundlage als
genügend betrachtet ( zit. Urteil, E. 4.4 und 4.5).
3.7.4. Im Unterschied zu dem zuletzt genannten Fall nennt hier das formelle
Gesetz, auf welches sich die regierungsrätliche Verordnung stützt, überhaupt
keine Kriterien für die Bemessung der Abgabe. Zwar enthält § 28 NöRG Grundsätze
für die Bemessung der Gebühren für die Nutzung des öffentlichen Raumes zu
Sonderzwecken. Dafür sollen das Äquivalenz- und das Interessenprinzip gelten,
was mit einigen zu berücksichtigenden Faktoren beispielhaft illustriert wird.
Dabei fällt auf, dass das Kostendeckungsprinzip nicht erwähnt wird, was
bestätigt, dass die Sondernutzungsbgabe auch nach der Konzeption des
basel-städtischen Gesetzgebers kostenunabhängig ist. Sodann stützt sich die
Verordnung betreffend die von den IWB zu entrichtende Konzessionsgebühr nach
ihrem Ingress nicht auf § 28 NöRG (welches in seinem § 1 Abs. 3 zudem
übergeordnetes oder spezielles Recht vorbehält), sondern einzig auf § 30 des
IWB-Gesetzes. Es ist demzufolge nicht ersichtlich, ob sich der Regierungsrat
bei der Festlegung der Abgabe überhaupt an die Grundsätze von § 28 NöRG als
gebunden erachtet hat. Sodann haben weder die Beschwerdegegnerin noch die
Vorinstanz geltend gemacht, dass dem Kanton durch die Konzessionsverleihung an
die IWB Kosten im Umfang von 11 Mio. Franken pro Jahr entstehen würden.
Schliesslich ist auch nicht ersichtlich, dass in Bezug auf die Allmendbenützung
ein vergleichbares privates Angebot bestünde, so dass ein Marktwert bestimmbar
wäre. Die Höhe der Konzessionsabgabe kann somit nicht anhand
verfassungsrechtlicher Prinzipien überprüft werden. Die Anforderungen an die
gesetzliche Grundlage können daher entgegen der Auffassung der Vorinstanz nicht
gelockert werden.
3.8. Insgesamt ergibt sich, dass die gesetzliche Grundlage für die den
Elektrizitätskonsumenten überwälzte Konzessionsgebühr, welche die
Beschwerdegegnerin an den Kanton bezahlt, ungenügend ist. In diesem Punkt ist
die Beschwerde begründet. Der Beschwerdeführer scheint davon auszugehen, dass
der dieser Gebühr entsprechende Anteil seiner Elektrizitätsrechnung Fr. 160.81
beträgt. Aus der von ihm eingereichten Rechnung ergibt sich jedoch, dass dieser
Betrag dem gesamten Netznutzungsentgelt (Art. 14 StromVG) entspricht und nicht
mit dem Kostenanteil "Konzessionsabgabe" gleichgesetzt werden kann. Da auch
vorinstanzliche Feststellungen zur Höhe des hier betroffenen Kostenanteils
fehlen, ist die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen, damit sie die
Gebührenrechnung in dem Umfang reduziere, als der Beschwerdeführer verpflichtet
wird, Beiträge zu bezahlen an die Konzessionsgebühr für die Benutzung der
Allmend.
4.
Der Beschwerdeführer obsiegt damit teilweise. Da die ziffernmässigen Anteile
des Obsiegens und Unterliegens nicht bekannt sind, ist ermessensweise von einem
hälftigen Obsiegen auszugehen. Die Verfahrenskosten sind dementsprechend je zur
Hälfte dem Beschwerdeführer und der Beschwerdegegnerin, welche in ihrem
Vermögensinteresse handelt, aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 und 4 BGG).
Parteientschädigungen sind nicht geschuldet, da der Beschwerdeführer nicht
anwaltlich vertreten ist und die Beschwerdegegnerin eine mit
öffentlich-rechtlichen Aufgaben betraute Organisation ist (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Das Urteil des Appellationsgerichts
des Kantons Basel-Stadt vom 19. Oktober 2016 wird insoweit aufgehoben, als der
Beschwerdeführer verpflichtet wird, der Beschwerdegegnerin einen Anteil an die
Konzessionsgebühr betreffend Benutzung der Allmend zu bezahlen. Die Sache wird
an das Appellationsgericht zurückgewiesen zur Festlegung dieses Anteils und zur
Neuverlegung der Kosten entsprechend dem Ausgang des Verfahrens. Im Übrigen
wird die Beschwerde abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden dem Beschwerdeführer und der
Beschwerdegegnerin je zur Hälfte, ausmachend je Fr. 1'000.- auferlegt.
3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Appellationsgericht des Kantons
Basel-Stadt als Verwaltungsgericht schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 17. März 2017
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Seiler
Der Gerichtsschreiber: Klopfenstein
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