II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.10/2016
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
2C_10/2016
Urteil vom 18. Juli 2016
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichterin Aubry Girardin,
Bundesrichter Haag,
Gerichtsschreiber Winiger.
Verfahrensbeteiligte
A.A.________, Beschwerdeführerin,
handelnd durch ihre Eltern B.A.________ und C.A.________, diese vertreten durch
Rechtsanwalt Matthias Suter,
gegen
Primarschulgemeinde U.________,
Erziehungsrat des Kantons St. Gallen.
Gegenstand
Besuch einer Schule für Hochbegabte,
Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen
vom 27. November 2015.
Sachverhalt:
A.
A.a. Die 2002 geborene A.A.________ trat im August 2008 nach einem Jahr
Kindergarten vorzeitig in die 1. Klasse der Primarschule U.________/SG ein. Im
Schuljahr 2011/12 besuchte sie die 4. Klasse.
A.b. Mit Blick auf eine allfällige Hochbegabung klärte der Schulpsychologische
Dienst des Kantons St. Gallen (SPD) A.A.________ am 21. und 23. Februar 2012
ab. Die untersuchende Psychologin stellte anhand zweier Testverfahren
("HAWIK-IV" bzw. "CFT 20-R") fest, es liege bei A.A.________ zwar ein
überdurchschnittliches Leistungspotenzial vor, aber es könne nicht von einer
Hochbegabung ausgegangen werden. Bei diesem Befund könne kein Antrag auf Besuch
einer Schule für Hochbegabte gestellt werden. Als Kind mit guter Begabung könne
A.A.________ grundsätzlich in der Regelklasse beschult und spezifisch gefördert
werden.
A.c. Ab dem 23. April 2012 liessen die Eltern von A.A.________, B.A.________
und C.A.________, ihre Tochter durch die Privatschule "X.________" in
V.________/SG beschulen. Anfang September 2012 wechselte sie an die
Privatschule "Y.________" in W.________/SG. Auf Wunsch ihrer Eltern untersuchte
der SPD A.A.________ am 3. September 2012 erneut auf Hochbegabung (mit dem
Testverfahren "PSB-R-Horn"). Gemäss dem Bericht vom 11. September 2012 könne
bei A.A.________ zwar von intellektuellen Fähigkeiten im überdurchschnittlichen
Bereich, jedoch nicht von einer Hochbegabung gesprochen werden.
A.d. Am 12. Februar 2013 liessen die Eltern A.A.________ durch eine als
Privatgutachterin beigezogene Psychologin auf Hochbegabung abklären. Diese kam
zum Schluss, es liege Hochbegabung vor.
B.
B.a. Am 23. Februar 2013 beantragten B.A.________ und C.A.________ dem Schulrat
der Primarschulgemeinde U.________, u.a. die Kosten für die Beschulung ihrer
Tochter an den Privatschulen "X.________" bzw. "Y.________" und die Fahrspesen
ab dem 23. April 2012 zu übernehmen. Der Schulrat wies das Gesuch am 3. April
2013 ab.
B.b. Dagegen erhoben B.A.________ und C.A.________ am 15. April 2013 Rekurs
beim Erziehungsrat des Kantons St. Gallen. Sie beantragten insbesondere, dem
Rekursentscheid über A.A.________s Hochbegabung sei ihr Privatgutachten vom 15.
Februar 2013 und nicht die beiden Gutachten des SPD zu Grunde zu legen;
eventualiter sei ein neues (Ober-) Gutachten zu erstellen. Während des
Schriftenwechsels verfügte der Schulrat am 6. August 2013 die Zuweisung von
A.A.________ in die Privatschule "Y.________" ab dem Schuljahr 2013/14 unter
Kostengutsprache für Schulgeld und Materialkosten, nicht aber für die Kosten
des Schulweges (sowie ohne Rückwirkung auf den bisherigen Schulbesuch an
Privatschulen ab dem 23. April 2012). Soweit ersichtlich haben die Eltern diese
Verfügung in Bezug auf die Frage der Schulwegkosten vor dem Bildungsdepartement
angefochten.
B.c. Im März 2013 teilten die Eltern mit, A.A.________ werde im Sommer 2014 ans
Untergymnasium der Kantonsschule Burggraben in St. Gallen eintreten, was ein
weiteres Indiz für ihre Hochbegabung sei. Nachdem die Parteien ihren Verzicht
auf das beantragte (Ober-) Gutachten mitgeteilt hatten, wies der Erziehungsrat
mit Entscheid vom 21. Mai 2014 den Rekurs ab, soweit er darauf eintrat. Die
gegen diesen Entscheid von A.A.________ erhobene Beschwerde wies das
Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen mit Urteil vom 27. November 2015 ab.
C.
Mit Eingabe vom 4. Januar 2016 erhebt A.A.________, vertreten durch ihre
Eltern, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das
Bundesgericht. Sie beantragt, das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts
sei aufzuheben und der Kanton St. Gallen sei zu verpflichten, alle Kosten im
Zusammenhang mit den Besuchen von Schulen für Hochbegabte zu bezahlen. Weiter
sei festzustellen, dass die Beschwerdeführerin hochbegabt sei. Eventualiter sei
die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Das Verwaltungsgericht und das Bildungsdepartement des Kantons St. Gallen sowie
die Primarschulgemeinde U.________ schliessen auf Abweisung der Beschwerde. Die
Beschwerdeführerin repliziert.
Erwägungen:
1.
1.1. Gegen den angefochtenen kantonal letztinstanzlichen Endentscheid des
Verwaltungsgerichts kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
an das Bundesgericht erhoben werden (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d und
Art. 90 BGG), da es vorliegend nicht um eine Fähigkeitsbewertung im Sinne von
Art. 83 lit. t BGG geht, sondern um den Anspruch auf einen den Fähigkeiten
angepassten Unterricht (Urteile 2C_249/2014 vom 27. März 2015 E. 1.1; 2C_971/
2011 vom 13. April 2012 E. 1.1, nicht publiziert in: BGE 138 I 162). Die
Beschwerdeführerin, welche im 14. Altersjahr steht, ist - gesetzlich vertreten
durch ihre Eltern (vgl. Art. 298 und Art. 304 ZGB) - gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG
zur Ergreifung dieses Rechtsmittels legitimiert.
Feststellungsbegehren sind dagegen nur dann zulässig, wenn ein gleichwertiger
rechtsgestaltender Entscheid ausgeschlossen ist (BGE 141 II 113 E. 1.7 S. 123;
137 II 199 E. 6.5 S. 218 f. mit Hinweisen), und setzen ein entsprechendes
schutzwürdiges rechtliches oder tatsächliches Interesse voraus, das aktuell und
praktisch ist (Urteile 2C_419/2015 vom 3. Juni 2016 E. 1.2, zur Publikation
vorgesehen; 1C_273/2012 vom 7. November 2012 E. 2.2.2, nicht publ. in BGE 139 I
2). Auf den Antrag, es sei festzustellen, dass die Beschwerdeführerin
hochbegabt sei, ist damit nicht einzutreten. Vorliegend umfasst das Begehren um
Kostenübernahme auch die mit dem Feststellungsantrag verlangte Qualifizierung
der Beschwerdeführerin. Das Feststellungsbegehren hat damit keine selbständige
Bedeutung und erweist sich daher als überflüssig.
1.2. Die Beschwerde kann wegen Rechtsverletzungen gemäss Art. 95 und Art. 96
BGG erhoben werden. Die Verletzung von kantonalem Recht prüft das Bundesgericht
nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet
worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG). Es prüft die Auslegung und Anwendung von
kantonalen Gesetzesbestimmungen, unter Vorbehalt von hier nicht in Betracht
fallenden Ausnahmen (siehe Art. 95 BGG), nicht frei, sondern nur mit einer auf
Willkür beschränkten Kognition. Die Feststellung des Sachverhalts kann nur
gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer
Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht und die Behebung des Mangels
ausserdem für den Verfahrensausgang entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 und
Art. 105 Abs. 2 BGG). Der Betroffene hat darzulegen, dass und inwiefern dies
klar und eindeutig der Fall ist (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 136 I 184 E. 1.2 S.
187 mit Hinweisen). Das Bundesgericht prüft, unter Berücksichtigung der
allgemeinen Begründungspflicht (Art. 42 Abs. 1 und Abs. 2 BGG), grundsätzlich
nur die geltend gemachten Rügen, sofern die rechtlichen Mängel nicht geradezu
offensichtlich sind. Eine qualifizierte Rügepflicht gilt hinsichtlich der
Verletzung von Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht. Das
Bundesgericht behandelt eine solche Rüge nur insofern, als sie in der
Beschwerde präzise vorgebracht und begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG;
BGE 134 II 244 E. 2.2 S. 246; Urteil 2C_594/2012 vom 22. November 2012 E. 1.5).
1.3. Neue Tatsachen und Beweismittel dürfen nur so weit vorgebracht werden, als
erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt (Art. 99 Abs. 1 BGG). Echte
Noven, d.h. Tatsachen, die erst nach dem angefochtenen Urteil eingetreten sind,
bleiben im bundesgerichtlichen Verfahren in jedem Fall unberücksichtigt (BGE
135 I 221 E. 5.2.4 S. 229; 133 IV 342 E. 2.1 S. 343 f.). Unzulässig sind sodann
Tatsachenbehauptungen und Beweise, die bereits im vorinstanzlichen Verfahren
hätten vorgebracht werden können und müssen, mit denen nachträglich belegt
werden soll, dass die Sachverhaltsfeststellung offensichtlich unrichtig oder
die Beweiswürdigung willkürlich vorgenommen worden ist (Urteil 2C_327/2010 und
2C_328/2010 vom 19. Mai 2011 E. 3.1, nicht publ. in: BGE 137 I 247, mit Hinweis
auf BGE 135 V 194 ff.).
2.
2.1. Die Vorinstanz hat unter zutreffender Bezugnahme auf Art. 19 und 62 BV und
die hierzu ergangene bundesgerichtliche Rechtsprechung (vgl. etwa BGE 138 I 162
) erwogen, dass der verfassungsrechtliche Anspruch auf einen ausreichenden
unentgeltlichen Grundschulunterricht nur ein angemessenes, erfahrungsgemäss
ausreichendes Bildungsangebot an öffentlichen Schulen umfasst. Ein darüber
hinausgehendes Mass an individueller Betreuung, das theoretisch immer möglich
wäre, kann mit Rücksicht auf das staatliche Leistungsvermögen nicht gefordert
werden. Der verfassungsmässige Anspruch auf unentgeltlichen
Grundschulunterricht ist nicht gleichbedeutend mit dem Anspruch auf die
optimale bzw. geeignetste Schulung eines Kindes (vgl. angefochtener Entscheid
E. 2.1).
2.2. Nach der willkürfrei dargestellten Rechtslage im Kanton St. Gallen hat ein
im Kanton wohnhaftes Kind das Recht, jene öffentliche Schule oder anerkannte
private Sonderschule zu besuchen, die seinen Fähigkeiten entspricht und deren
Anforderungen es erfüllt (Art. 51 des Volksschulgesetzes [des Kantons St.
Gallen] vom 13. Januar 1983 [VSG/SG; sGS 213.1]). Gemäss Art. 53bis Abs. 1 VSG/
SG gestattet der Schulrat den Besuch einer Schule für Hochbegabte, wenn a) eine
Hochbegabung sich in der öffentlichen Schule am Aufenthaltsort nicht entfalten
kann und b) die Schule den Erziehungs- und Bildungsauftrag erfüllt und am
Standort öffentlich anerkannt ist. Die Regierung bezeichnet sodann durch
Verordnung die Voraussetzungen für den Besuch einer Schule für Hochbegabte
sowie die anerkannten Schulen und den Beitrag der Schulgemeinde an das
Schulgeld (Art. 53bis Abs. 2 VSG/SG). Die Vorinstanz hat weiter festgestellt,
dass die Regierung von ihrer Verordnungskompetenz nur unvollständig Gebrauch
gemacht hat; aus Art. 11quater der Verordnung über den Volksschulunterricht vom
11. Juni 1996 (VVU/SG; sGS 213.12) ergibt sich einzig, dass das
Bildungsdepartement den Schulrat im besonderen Fall ermächtigen oder
verpflichten kann, einem intellektuell hochbegabten Schüler den Besuch einer
Schule für Hochbegabte zu gestatten (Abs. 1) bzw. es den Beitrag der
Schulgemeinde an das Schulgeld bestimmt (Abs. 2). Schliesslich hat die
Vorinstanz festgehalten, dass sich der angefochtene Entscheid auf das vom
Erziehungsrat am 23. November 2011 erlassene "Konzept Hochbegabtenförderung im
Kanton St. Gallen" (im Folgenden: Konzept) stützt (vgl. angefochtener Entscheid
E. 2.2). Unter dem Titel "Förderung im besonderen Fall" nennt das Konzept in
Ziffer 3 die Bedingungen, unter denen der Schulrat Schülerinnen und Schülern,
deren intellektuelle Hochbegabung mit Begabungsverzerrungen bzw.
Schulschwierigkeiten einhergeht, einer besonderen (Privat-) Schule zuweisen
kann. Dies ist möglich, wenn kumulativ:
- die dem öffentlichen Volksschulträger zur Verfügung stehenden
niederschwelligen Möglichkeiten der Begabtenförderung ausgeschöpft worden sind;
-ein Klassenüberspringen durchgeführt wurde;
-ein Gutachten des Schulpsychologischen Dienstes dem Kind zum einen ein weit
überdurchschnittliches Potenzial im Sinn einer Höchstbegabung attestiert und
zum anderen bei einem Verbleib in der öffentlichen Volksschule die Gefahr von
Lern-, Leistungs- oder Verhaltensstörungen prognostiziert.
2.3. Streitig ist im vorliegenden Fall konkret nur noch die Kostenübernahme für
die Schulbesuche der Beschwerdeführerin in der Zeit vom 23. April 2012 bis zum
Beginn der Schuljahres 2013/14 (inklusive allfälliger Kosten für den Schulweg),
nachdem der Schulrat am 6. August 2013 eine Kostengutsprache ab dem Schuljahr
2013/14 verfügt hat (vgl. Sachverhalt Ziff. B.b). Da im Kanton St. Gallen nur
die Schulgemeinden als Volksschulträgerinnen zur Kostenübernahme verpflichtet
werden können (vgl. Art. 4 Abs. 1, 53bis Abs. 2 Ziff. 2 VSG/SG, Art. 11quater
Abs. 2 VVU/SG; Ziff. 3 des Konzeptes), ist der Antrag der Beschwerdeführerin
hier in dem Sinne zu verstehen, dass die zuständige Schulgemeinde (und nicht
der Kanton St. Gallen) zur Übernahme aller Kosten im Zusammenhang mit den
Besuchen von Schulen für Hochbegabte zu verpflichten sei.
3.
3.1. Die Beschwerdeführerin macht im Wesentlichen einen Verstoss gegen die
Rechtsgleichheit, das Willkürverbot und das Gebot des fairen Verfahrens
geltend. Hingegen bringt sie nicht vor, das massgebende kantonale Recht sei
verletzt worden.
3.2. Im vorinstanzlichen Verfahren hatte die Beschwerdeführerin im Wesentlichen
gerügt, dass ihr Intelligenzquotient nach dem beim ersten Untersuch verwendeten
Verfahren "CFT 20-R" aufgrund der Klassennorm anstatt der Altersnorm und damit
falsch bemessen worden sei. Dazu hat die Vorinstanz ausgeführt, dass das
Verfahren "CFT 20-R" lediglich ergänzend zum für das Ergebnis entscheidenden
Test "HAWIK-IV" zu verwenden war und damit auch das Abstellen auf die
Altersnorm am Gesamtergebnis nichts geändert hätte (vgl. angefochtener
Entscheid E. 2.4.2).
3.3. Damit setzt sich die Beschwerdeführerin indes nur am Rande auseinander.
Vielmehr macht sie nun erstmals geltend, der Test "HAWIK-IV" sei aufgrund ihrer
- zum damaligen Zeitpunkt - schlechten Verfassung nicht aussagekräftig gewesen;
es sei willkürlich bzw. verstosse gegen die Rechtsgleichheit, auf einen Test
abzustützen, der "nach Ansicht aller Beteiligter nicht aussagekräftig ist". Es
handelt sich hier - im Geltungsbereich des Rügeprinzips - um neue unzulässige
Tatsachenbehauptungen im Sinne von Art. 99 BGG (vgl. E. 1.3 hiervor), die
bereits im vorinstanzlichen Verfahren hätten vorgebracht werden können und
müssen (vgl. Urteile 2C_1196/2013 vom 21. Februar 2014 E. 1.7; 1C_464/2010 vom
26. Mai 2011 E. 3.1). Selbst wenn auf die neue Argumentation der
Beschwerdeführerin einzugehen wäre, könnte dieser nicht gefolgt werden, da ihr
angeblich schlechter Zustand nicht näher belegt ist. Damit kann im Ergebnis von
einer willkürlichen Beweiswürdigung bzw. einem Verstoss gegen die
Untersuchungspflicht keine Rede sein.
3.4. Das Gleiche gilt auch in Bezug auf die Rüge der Beschwerdeführerin, wonach
der am 3. September 2012 vorgenommene Test "PSB-R 4-6" nach herrschender Lehre
nicht geeignet sein soll, die gestellten Fragen zu beantworten. Diese Rüge
hätte die Beschwerdeführerin ohne Weiteres bereits vor der Vorinstanz
vorbringen können und müssen. Soweit sie ausführt, die Untersuchungspflicht
hätte die Vorinstanz veranlassen müssen, den Test "HAWIK-IV" zu wiederholen,
ist ihr entgegen zu halten, dass sie vor der Vorinstanz keinen Antrag auf
nochmalige Durchführung eines Tests gestellt hat. Vielmehr hat sie sogar im
Verfahren vor dem Erziehungsrat explizit auf das beantragte (Ober-) Gutachten
verzichtet.
3.5. Soweit die Beschwerdeführerin sodann sinngemäss rügt, die
Nichtberücksichtigung des Privatgutachtens einer ausgewiesenen Expertin
verstosse gegen den in Art. 29 Abs. 2 BV enthaltenen Anspruch auf rechtliches
Gehör, kann ihr ebenfalls nicht gefolgt werden. Gemäss den zutreffenden
Feststellungen der Vorinstanz sind die kumulativen Kriterien für die Zuweisung
der Beschwerdeführerin in eine Schule für Hochbegabte nicht erfüllt: Der SPD
hat in zwei Gutachten festgestellt, dass diese zwar überdurchschnittlich
begabt, aber nicht hochbegabt ist. Unter diesen Umständen ist der Schluss der
Vorinstanz, wonach diese Feststellungen durch das eingereichte Privatgutachten
nicht erschüttert werden können, nicht zu beanstanden. Dies gilt umso mehr, als
den kantonalen Behörden bei der Regelung von Schulfragen praxisgemäss ein
erheblicher Gestaltungsspielraum zusteht (BGE 138 I 162 E. 3.2 S.165; 133 I 156
E. 3.1 S. 158; 130 I 352 E. 3.2 S. 354). Sodann begründet die
Beschwerdeführerin nicht näher, inwiefern Art. 29a BV verletzt sein soll,
weshalb nicht weiter darauf einzugehen ist (vgl. E. 1.2 hiervor).
3.6. Weil sich die Beschwerdeführerin schliesslich auch nicht näher mit den
Ausführungen der Vorinstanz auseinander setzt, wonach die dem öffentlichen
Volksschulträger zur Verfügung stehenden niederschwelligen Möglichkeiten der
Begabtenförderung im Zeitpunkt ihres Übertritts an die Privatschule (noch)
nicht ausgeschöpft gewesen waren (vgl. angefochtener Entscheid E. 2.5), ist der
angefochtene Entscheid auch in dieser Hinsicht nicht zu beanstanden.
3.7. Die Vorinstanzen haben damit im Ergebnis zu Recht einen weitergehenden
Anspruch der Beschwerdeführerin auf finanzielle Leistungen der öffentlichen
Hand an ihren Privatschulbesuch verneint.
4.
Nach dem Ausgeführten ist die Beschwerde unbegründet und somit abzuweisen,
soweit darauf überhaupt eingetreten werden kann.
Die Kosten trägt die unterliegende Beschwerdeführerin (Art. 66 Abs. 1 BGG).
Parteientschädigungen sind keine zu sprechen (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des
Kantons St. Gallen schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 18. Juli 2016
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Seiler
Der Gerichtsschreiber: Winiger
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