II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.1096/2016
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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2C_1096/2016
Urteil vom 18. Mai 2018
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichter Zünd,
Bundesrichter Donzallaz,
Bundesrichter Stadelmann,
Bundesrichter Haag,
Gerichtsschreiberin Genner.
Verfahrensbeteiligte
Schweizerische Bundesbahnen SBB,
Hilfikerstrasse 1, 3014 Bern,
vertreten durch Rechtsanwältin Barbara Klett,
Beschwerdeführerin,
gegen
Gebäudeversicherung des Kantons Zürich, Feuerwehr, Thurgauerstrasse 56, 8052
Zürich.
Gegenstand
Kosten Feuerwehreinsatz,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 3.
Abteilung, vom 24. Oktober 2016 (VB.2016.00230).
Sachverhalt:
A.
Am 8. Juli 2014 wurde die Feuerwehr Affoltern am Albis aufgeboten, weil es auf
der SBB-Bahnstrecke beim Bahnhof Affoltern am Albis zu einem Personenunfall
(Suizid) gekommen war. Die Feuerwehr sicherte während der Bergungsarbeiten und
der polizeilichen Unfallaufnahmearbeiten den Unfallort ab, regelte den Verkehr
und sorgte für den Sichtschutz.
B.
Mit Verfügung vom 8. Januar 2015 überwälzte die Gebäudeversicherung des Kantons
Zürich (GVZ) den Schweizerischen Bundesbahnen SBB (nachfolgend: SBB) die durch
den Feuerwehreinsatz vom 8. Juli 2014 entstandenen Kosten von Fr. 14'500.--.
Daran hielt sie mit Einspracheentscheid vom 29. Oktober 2015 fest.
Den dagegen erhobenen Rekurs der SBB hiess das Baurekursgericht des Kantons
Zürich am 31. März 2016 teilweise gut und reduzierte den zu überwälzenden
Betrag um pauschal 20% auf Fr. 11'600.--. Zur Begründung führte das
Baurekursgericht an, die Notwendigkeit der verrechneten Aufwendungen sei
teilweise nicht überzeugend dargelegt worden, weshalb die geltend gemachten
Kosten nicht mehr in einem vernünftigen Verhältnis zur erbrachten Leistung
stünden.
Gegen diesen Entscheid gelangten die SBB an das Verwaltungsgericht des Kantons
Zürich, welches die Beschwerde mit Urteil vom 24. Oktober 2016 abwies.
C.
Die SBB erheben am 2. Dezember 2016 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten beim Bundesgericht mit den Anträgen, das Urteil des
Verwaltungsgerichts, den Entscheid des Baurekursgerichts und die Verfügung der
GVZ aufzuheben und festzustellen, dass ihnen - den SBB - aus dem
Feuerwehreinsatz vom 8. Juli 2014 keine Kosten aufzuerlegen seien.
Das Verwaltungsgericht beantragt die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf
einzutreten sei. Die GVZ schliesst auf Abweisung der Beschwerde.
Die II. öffentlich-rechtliche Abteilung des Bundesgerichts hat die
Angelegenheit am 18. Mai 2018 in einer öffentlichen Sitzung beraten und
entschieden.
Erwägungen:
1.
1.1. Das angefochtene Urteil betrifft die Geldforderung eines Gemeinwesens
gegenüber einer Aktiengesellschaft gestützt auf kantonales öffentliches Recht.
Dagegen steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen (
Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d, Art. 90 BGG). Die Beschwerdeführerin ist
als Adressatin des angefochtenen Entscheids offensichtlich zur
Beschwerdeführung legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG). Auf die Beschwerde ist
einzutreten, soweit damit die Aufhebung des angefochtenen Urteils beantragt
wird; die vorausgegangenen kantonalen Entscheide gelten als mitangefochten. Das
Feststellungsbegehren geht im Hauptantrag auf, weshalb sich eine selbständige
Behandlung erübrigt.
1.2. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann eine
Rechtsverletzung nach Art. 95 und Art. 96 BGG gerügt werden. Das Bundesgericht
wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Es prüft die
Verletzung von Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht nur
insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet
worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 143 I 1 E. 1.4 S. 5; 139 I 229 E. 2.2 S.
232; 138 I 274 E. 1.6 S. 280; 138 V 74 E. 2 S. 76; 136 II 304 E. 2.5 S. 314).
1.3. Die Auferlegung von Kosten für Feuerwehreinsätze ist im kantonalen Recht
geregelt. Das Bundesgericht prüft die Vereinbarkeit der fraglichen Norm mit der
Verfassung im Rahmen einer inzidenten Normenkontrolle.
1.3.1. Eine Norm ist willkürlich (Art. 9 BV), wenn sie sich nicht auf
ernsthafte sachliche Gründe stützen lässt, sinn- und zwecklos ist, einen
unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem
Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft (BGE 134 I 23 E. 8 S. 42; 131 I 1 E. 4.2 S.
6; 129 I 1 E. 3 S. 3).
1.3.2. Bei der Auslegung von kantonalem Recht kann das
Verhältnismässigkeitsprinzip als Grundsatz rechtsstaatlichen Handelns zwar auch
ausserhalb von Grundrechtsbeeinträchtigungen geltend gemacht werden. Eine
Intervention ist jedoch nur angezeigt, wenn das Gebot der Verhältnismässigkeit
offensichtlich missachtet worden ist und damit zugleich ein Verstoss gegen das
Willkürverbot vorliegt (BGE 143 I 37 E. 7.5; 141 I 1 E. 5.3.2 S. 7 f.; 139 II 7
E. 7.3 S. 28; 138 I 378 E. 8.2 S. 393; 135 V 172 E. 7.3.2 S. 182; 134 I 153 E.
4.2 S. 157 f.).
2.
2.1. Die Feuerwehr ist ein öffentlicher Dienst zum Schutz von Polizeigütern wie
Leben, Gesundheit oder Eigentum. Der originäre Aufgabenbereich der Feuerwehr
umfasst die Brand-, Explosions- und Elementarschadenbekämpfung sowie den
ABC-Schutz (Einsätze bei Ereignissen, welche die Umwelt schädigen oder
gefährden). Die Besorgung der Feuerwehr ist eine öffentliche Aufgabe; das
Gemeinwesen hat grundsätzlich die Kosten aus der Erfüllung dieser Aufgabe zu
tragen. Deshalb erfolgen die Einsätze der Feuerwehr seit jeher mehrheitlich
unentgeltlich. Nur in besonderen Fällen, wie etwa der vorsätzlichen
Verursachung eines Brandes, werden die Einsatzkosten auf den Verursacher
überwälzt (vgl. MARTIN GEHRER, Kostentragung für Leistungen der Feuerwehr am
Beispiel der st. gallischen Gesetzgebung, ZBl 96/1995, S. 149.). Im Lauf der
Zeit dehnte sich das Tätigkeitsfeld der Feuerwehr aus, so dass der Anteil der
Einsätze im Kernbereich abnahm. Zum erweiterten Aufgabenbereich gehören
Dienstleistungen wie die Hilfe bei Verkehrsunfällen, der Ordnungsdienst bei
Festanlässen, die Bewachung von Sachwerten, Tierrettungen, das Bergen von Toten
(Suizidfälle), Einsätze bei Bahn- und Liftunfällen, das Öffnen von Türen und
vieles mehr (vgl. GEHRER, a.a.O., S. 152).
Indessen verläuft die Grenze zwischen Kostenfreiheit und Kostenauferlegung
nicht entlang der Grenzen der genannten Aufgabenbereiche der Feuerwehr, zumal
diese sich überschneiden können. Infolge der vielfältigen Einsatzbereiche hat
der Kostendruck auf die Feuerwehr generell zugenommen (vgl. GEHRER, a.a.O., S.
151). Deswegen sehen kantonale Gesetze mitunter vor, dass die Kosten für
bestimmte Feuerwehreinsätze dem Verursacher oder Störer überwälzt werden.
2.2. Das Verursacherprinzip besagt, dass die Kosten einer staatlichen Massnahme
von derjenigen Person zu tragen sind, die sie verursacht hat. Bedeutsam ist es
vor allem im Umweltrecht und im Zusammenhang mit der Durchführung von
Grossveranstaltungen (TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht,
4. Aufl. 2014, S. 548 Rz. 39; STEFAN LEUTERT, Polizeikostentragung bei
Grossveranstaltungen, 2005, S. 148 f.). Es ist ein eigenständiges Prinzip,
welches sich nicht aus dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit ableiten lässt
(TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., S. 547 Rz. 36; MARTIN FRICK, Das
Verursacherprinzip in Verfassung und Gesetz, 2004, S. 81). Ausserhalb von
Ersatzvornahmen gilt es nur, soweit es spezialgesetzlich vorgesehen ist; dies
folgt aus dem in Art. 5 Abs. 1 BV verankerten Legalitätsprinzip (Urteil 2C_995/
2012 vom 16. Dezember 2013 E. 5.2; vgl. auch TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O.,
S. 547 Rz. 37; FRICK, a.a.O., S. 77).
2.3. Ausgehend vom Grundsatz der Verhältnismässigkeit staatlichen Handelns
wurde für das Polizeirecht das Störerprinzip entwickelt (MOOR/FLÜCKIGER/
MARTENET, Droit administratif, Bd. I, 3. Aufl. 2012, S. 828). Danach hat sich
polizeiliches Handeln gegen diejenigen Personen zu richten, die den
polizeiwidrigen Zustand unmittelbar zu verantworten haben (TSCHANNEN/ZIMMERLI/
MÜLLER, a.a.O., S. 544 Rz. 28). Das Störerprinzip konkretisiert somit den
Verhältnismässigkeitsgrundsatz in persönlicher Hinsicht (HÄFELIN/MÜLLER/
UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, Rz. 2608). Es hat
insofern Verfassungsrang, als es eine verhältnismässige (und damit
willkürfreie) Zurechnung vorschreibt. Dort, wo das Gesetz keine Regel enthält,
kommt dem Störerprinzip eine lückenfüllende Funktion zu.
2.4. Störer ist derjenige, welcher durch sein eigenes oder ihm zurechenbares
fremdes Verhalten eine Störung oder Gefahr verursacht oder dessen Sachen
aufgrund ihres Zustands oder ihrer Beschaffenheit für eine derartige Situation
verantwortlich sind. Die Störereigenschaft bestimmt sich ausschliesslich nach
diesen objektiven Kriterien. Eine darüber hinausgehende Rechtswidrigkeit oder
ein Verschulden sind nicht vorausgesetzt (TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., S.
544 Rz. 28; HANS REINHARD, Allgemeines Polizeirecht, 1993, S. 176). Der Störer
ist polizeirechtlich verpflichtet, eine Gefahr oder Störung zu beseitigen oder
die Kosten für die Massnahmen zur Herstellung des ordnungsgemässen Zustands zu
tragen (BGE 143 I 147 E. 5.1 S. 154). Zur Begrenzung der Kostenpflicht hat die
Praxis im Rahmen des im Umweltschutzrecht einschlägigen Verursacherprinzips,
welches weitgehend auf den Störerbegriff abstellt (BGE 139 II 106 E. 3.1.1 S.
109), das Erfordernis der Unmittelbarkeit etabliert. Die Lehre stellt teilweise
in Anlehnung an das Haftpflichtrecht auf die Adäquanz der Kausalität ab. In
vielen Fällen führt die Adäquanztheorie zum gleichen Ergebnis wie die
Unmittelbarkeitstheorie (BGE 132 II 371 E. 3.5 S. 380).
2.5. Die Lehre und Rechtsprechung unterscheidet zwischen Verhaltens- und
Zustandsstörern (die umstrittene Figur des Zweckveranlassers [vgl. dazu HÄFELIN
/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 2619 ff.] ist hier nicht einschlägig). Die beiden
Kategorien knüpfen an die Unterscheidung "Verhalten eines Menschen" und
"Zustand einer Sache" an (REINHARD, a.a.O., S. 177).
2.5.1. Verhaltensstörer ist, wer durch sein eigenes Verhalten oder durch das
Verhalten Dritter, für die er verantwortlich ist (z.B. Kinder), die öffentliche
Ordnung und Sicherheit unmittelbar stört oder gefährdet (HÄFELIN/MÜLLER/
UHLMANN, a.a.O., Rz. 2612 f.; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., S. 545 Rz.
31).
2.5.2. Zustandsstörer ist, wer die tatsächliche oder rechtliche Herrschaft hat
über Sachen, welche die Polizeigüter unmittelbar stören oder gefährden
(HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 2614 ff.; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER,
a.a.O., S. 545 Rz. 32). Anknüpfungspunkt für die Haftung des Zustandsstörers
ist die Möglichkeit, auf die gefahrbringende Sache einzuwirken. Als Grund für
die Verantwortlichkeit des Zustandsstörers wird auch angeführt, dass dieser die
Vorteile seiner Sache geniesst und daher auch die mit ihr verbundenen Nachteile
selbst zu tragen hat und nicht der Allgemeinheit aufbürden kann. Es ist
unerheblich, wodurch der polizeiwidrige Zustand der Sache verursacht worden
ist. Die Störung kann durch Dritte, Naturereignisse, höhere Gewalt und Zufall
entstanden sein. Entscheidend ist allein die objektive Tatsache, dass eine
Störung vorliegt und die Sache selbst unmittelbar die Gefahrenquelle bildet (
BGE 139 II 106 E. 3.1.3 S. 111; 114 Ib 44 E. 2c/aa S. 50 f.). Grundsätzlich
soll der Eigentümer oder Betreiber einer Sache bzw. Anlage für die davon
ausgehenden Gefahren ohne Rücksicht auf deren Ursache - eigenes Verhalten,
Naturereignisse, sonstige Fälle höherer Gewalt, Zufall - stets voll einzustehen
haben. Eine Grenze findet die Haftung des Zustandsstörers dort, wo ein
unbefugter Dritter durch missbräuchliche Benutzung der an sich ungefährlichen
Sache die Gefahr herbeiführt (KARL-HEINRICH FRIAUF, Polizei- und Ordnungsrecht,
in: Eberhard Schmidt-Assmann [Hrsg.], Besonderes Verwaltungsrecht, 10. Aufl.
1995, S. 144 Rz. 86, S. 146 Rz. 90).
2.6. Bei der Frage, wie das Störerprinzip auf Verhaltensstörer einerseits und
Zustandsstörer andererseits angewendet wird, ist zwischen den
polizeirechtlichen und den abgaberechtlichen Folgen zu unterscheiden. In
polizeirechtlicher Hinsicht haben Verhaltens- und Zustandsstörer aufgrund der
zeitlichen Dringlichkeit gleichermassen den Eingriff zu dulden, mit dem der
polizeiwidrige Zustand beseitigt wird (Urteil 1P.584/1997 vom 14. Dezember 1998
E. 4a, RDAT 1999 I S. 107). Dieser auf Praktikabilitätsüberlegungen beruhende
Grundsatz kann dagegen bei der Kostenauflage nicht gelten, weil rasches Handeln
hier nicht erforderlich ist (BGE 101 Ib 410 E. 6 S. 419). Bei der
Haftungskonkurrenz in abgaberechtlicher Hinsicht gilt es zu beachten, dass
Verhaltens- und Zustandsstörer nicht gemeinsam die Störung bewirken, sondern
dass diese aus ihrem Zusammentreffen resultiert. Grundsätzlich soll daher die
Haftung den subjektiven und objektiven Anteilen an der Verursachung
entsprechen, wobei die Grundsätze der Kostenaufteilung im Innenverhältnis
zwischen mehreren Haftpflichtigen (Art. 51 OR) analog heranzuziehen sind (BGE
132 II 371 E. 3.5 S. 380; 102 Ib 203 E. 5b S. 209; 101 Ib 410 E. 6 S. 418 f.).
In erster Linie ist in der Regel der schuldhafte Verhaltensstörer zu belangen,
während der schuldlose Zustandsstörer in letzter Linie heranzuziehen ist (BGE
131 II 743 E. 3.1 S. 747; 102 Ib 203 E. 5c S. 211). Durch die Unterbrechung des
Kausalzusammenhangs (vgl. SCHNYDER/PORTMANN/MÜLLER-CHEN, Ausservertragliches
Haftpflichtrecht, 2. Aufl. 2013, Rz. 115, 128) kann die Haftung des
Zustandsstörers ganz entfallen (vgl. E. 2.5.2 am Ende).
2.7. Der Verursacherbegriff ist nicht deckungsgleich mit dem Störerbegriff,
denn es gibt Nichtstörer, welche - eine gesetzliche Grundlage vorausgesetzt -
als Verursacher ins Recht gefasst werden können. Ein Störer ist immer auch
Verursacher, nicht aber umgekehrt. Das Verursacher- und das Störerprinzip
unterscheiden sich zudem hinsichtlich ihrer Funktion in der Rechtsordnung: Das
Verursacherprinzip ist ein rechtspolitisches, programmatisches Leitprinzip für
den Gesetzgeber, welches nicht zwischen Störern und Nichtstörern unterscheidet
und aus dem keine unmittelbaren Rechtsfolgen abgeleitet werden können (LEUTERT,
a.a.O., S. 149). Demgegenüber hat das Störerprinzip insoweit Verfassungsrang,
als es den Grundsatz der Verhältnismässigkeit im Polizeirecht konkretisiert
(vgl. E. 2.3). Für den kantonalen Gesetzgeber bedeutet dies, dass das
Störerprinzip in die Gesetzgebung einfliessen soll, soweit es die Materie
gebietet. Weil aber das Bundesgericht die Verhältnismässigkeit kantonaler
Normen nur unter dem Blickwinkel der Willkür prüft (vgl. E. 1.3), geht die
Überprüfung der Implementierung des Störerprinzips in der Willkürprüfung auf.
3.
3.1. Gemäss § 16a Abs. 1 des Gesetzes des Kantons Zürich vom 24. September 1978
über die Feuerpolizei und das Feuerwehrwesen (FFG/ZH; LS 861.1) ist die
Feuerwehr zur Rettung von Menschen und Tieren sowie zur Schadenbekämpfung bei
Bränden, Explosionen, Elementarereignissen und Erdbeben verpflichtet (lit. a),
leistet Hilfe bei atomaren, biologischen und chemischen Schadenereignissen
(ABC-Schutz, lit. b) und leistet Nachbarschaftshilfe ausserhalb ihres
Einsatzgebietes (lit. c). Gestützt auf § 16a Abs. 2 FFG/ZH kann die
Feuerwehrverordnung des Kantons Zürich vom 22. April 2009 (LS 861.2) der
Feuerwehr weitere mit dem Auftrag gemäss § 16a Abs. 1 FFG/ZH zusammenhängende
Aufgaben übertragen. § 1 der Feuerwehrverordnung trägt den Randtitel "Kern- und
Hilfeleistungsaufgaben". Neben der Gefahrenabwehr bei Bedrohungen nach § 16a
Abs. 1 lit. a FFG/ZH (§ 1 lit. a der Feuerwehrverordnung) leistet die Feuerwehr
Hilfe bei Unfällen im Strassen-, Schienen-, Schiffs- und Luftverkehr sowie bei
Fahrzeugbränden (§ 1 lit. b Ziff. 1 der Feuerwehrverordnung), ferner bei
Unglücksfällen und in Notlagen, insbesondere zur Rettung von Menschen und
Tieren (§ 1 lit. b Ziff. 2 der Feuerwehrverordnung) und bei Wasserschäden im
Gebäude, die nicht durch ein Elementarereignis verursacht wurden (§ 1 lit. b
Ziff. 3 der Feuerwehrverordnung). Gemäss § 2 der Feuerwehrverordnung mit dem
Randtitel "Dienstleistungen" können die Gemeinden die Feuerwehr für
Dienstleistungen einsetzen, wenn die Erfüllung der Kern- und
Hilfeleistungsaufgaben gewährleistet ist.
3.2. § 27 Abs. 1 FFG/ZH sieht die Übernahme der Kosten für einen
Feuerwehrersatz nach einem Regel-Ausnahme-Schema vor: Einsätze der Feuerwehr
bei Bränden, Explosionen, Elementarereignissen und Erdbeben sind unentgeltlich,
ausgenommen Einsätze nach § 27 Abs. 2 FFG/ZH sowie nach den §§ 28 und 29 FFG/
ZH. § 27 Abs. 2 FFG/ZH nennt verschiedene Kategorien von Personen, denen die
Gemeinde den Ersatz der Kosten auferlegen kann. § 28 FFG/ZH trägt den Randtitel
"Verkehrsunfälle und Fahrzeugbrände"; § 29 FFG/ZH den Randtitel "ABC-Schutz".
3.3. Bei Unfällen im Strassen-, Schienen-, Schiffs- und Luftverkehr sowie bei
Bränden von Fahrzeugen aller Art trägt der Halter des Fahrzeuges die Kosten der
Feuerwehr für den Einsatz und für Rettungen einschliesslich eines angemessenen
Anteils für die Einsatzvorbereitung (§ 28 Abs. 1 FFG/ZH). Sind mehrere
Fahrzeughalter beteiligt, tragen sie die Kosten entsprechend ihren Anteilen an
der Beanspruchung des Feuerwehreinsatzes (§ 28 Abs. 2 FFG/ZH). Die
Gebäudeversicherungsanstalt führt eine zentrale Inkassostelle und erlässt eine
Verfügung über den Kostenersatz (§ 28 Abs. 3 FFG/ZH); sie erlässt einen Tarif
über die zu verrechnenden Kosten (§ 28 Abs. 4 FFG/ZH).
3.4. § 29 FFG/ZH sieht die Überwälzung der Kosten für ein A-, B- oder
C-Ereignis auf den jeweiligen Verursacher vor. Diese Bestimmung hat indessen
keine eigenständige Bedeutung, weil sie Bundesrecht (Art. 59 USG [SR 814. 01]
bzw. Art. 54 GSchG [SR 814.20]) umsetzt (Urteil 2C_162/2014 vom 13. Juni 2014
E. 2.1).
3.5. Der Inhaber eines Eisenbahnunternehmens haftet für den Schaden, wenn die
charakteristischen Risiken, die mit dem Betrieb der Eisenbahn verbunden sind,
dazu führen, dass ein Mensch getötet oder verletzt wird oder ein Sachschaden
entsteht (Art. 40b Abs. 1 des Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember 1957 [EBG; SR
742.101]). Der Inhaber wird von der Haftpflicht entlastet, wenn ein
Sachverhalt, der ihm nicht zugerechnet werden kann, so sehr zur Entstehung des
Schadens beigetragen hat, dass er als dessen Hauptursache anzusehen ist (Art.
40c Abs. 1 EBG). Derartige Sachverhalte sind insbesondere höhere Gewalt (Art.
40c Abs. 2 lit. a EBG) oder grobes Verschulden der geschädigten oder einer
dritten Person (Art. 40c Abs. 2 lit. b EBG).
4.
4.1. Die Vorinstanz stützt ihren Entscheid auf § 28 FFG/ZH. Ein Suizid stelle
einen Unfall im Sinn von § 28 Abs. 1 FFG dar, für dessen Kostenfolgen der
Fahrzeughalter kausal einzustehen habe. Die Gebührenforderung sei für eine
Dienstleistung erhoben worden, welche sich im Zusammenhang mit dem Betrieb der
Beschwerdeführerin (also der Bahn) als notwendig erwiesen habe. Wäre zur
Erledigung dieser Arbeiten nicht die Feuerwehr aufgeboten worden, hätten sie
von der Beschwerdeführerin selbst oder einem anderen beizuziehenden Dritten
erledigt werden müssen. Zwar seien die Kosten durch ein Ereignis ausgelöst
worden, welches auf den Suizidenten als Verursacher zurückzuführen sei.
Letztlich seien sie aber dadurch entstanden, dass die Feuerwehr ihren Einsatz
für die Beschwerdeführerin als Dienstleistung erbracht habe. Demzufolge komme
das Verursacherprinzip nicht zum Tragen. Die Kostenüberwälzung stütze sich auf
§ 28 FGG/ZH und sei nicht willkürlich. Der Zweck dieser Bestimmung liege darin,
dass bei sofortigem Handlungsbedarf keine Zeit damit verloren gehen solle, die
kostenpflichtige Person ausfindig zu machen. § 28 FFG/ZH lege im
Aussenverhältnis eine Gebühr für die Beseitigung einer Betriebsstörung fest,
während Art. 40c EBG die Haftung des Eisenbahnbetreibers gegenüber der
geschädigten Person bzw. die Frage des Haftungsausschlusses im Innenverhältnis
regle. Entsprechend des unterschiedlichen Regelungsgegenstands stelle sich auch
die Frage nicht, ob § 28 FFG/ZH dem höherrangigen Art. 40c EBG widerspreche.
4.2. Das von der Beschwerdeführerin angerufene Äquivalenzprinzip hat hier keine
eigenständige Bedeutung, da es als abgaberechtliche Ausprägung des
Verhältnismässigkeitsgrundsatzes und des Willkürverbots in der Willkürprüfung
aufgeht (BGE 143 I 147 E. 6.3.1 S. 158; 141 I 105 E. 3.3.2 S. 108).
4.3. Die Beschwerdeführerin will das Verursacherprinzip auf den vorliegenden
Fall anwenden mit der Begründung, dieses regle die sachgerechte
Kostenüberwälzung auf den Störer und die Überwälzung von Feuerwehreinsatzkosten
gehöre zum typischen Anwendungsbereich des Verursacherprinzips. Gemäss dem im
Verwaltungsrecht massgebenden Verursacherprinzip seien die Kosten - falls
mehrere Verursacher existierten - auf die einzelnen Verursacher zu verteilen,
im Verhältnis zu ihren jeweiligen subjektiven und objektiven Anteilen an der
Verursachung. Die Kosten seien in erster Linie vom schuldhaften
Verhaltensstörer zu tragen, während der schuldlose Zustandsstörer in letzter
Linie heranzuziehen sei. Der Kostenanteil eines verstorbenen Verursachers gehe
auf dessen Erben über.
Das Verursacherprinzip ist hier nicht zielführend (vgl. E. 2.7). Die
Beschwerdeführerin blendet aus, dass sie als Betreiberin der Bahn die Gefahr
geschaffen und den Unfall als Zustandsstörerin mit "verursacht" hat. Die Frage
ist vielmehr, ob der adäquate Kausalzusammenhang zwischen der Schaffung der
Gefahr und der Verantwortlichkeit für das Eintreffen des Unglücks durch das
Verhalten eines weiteren Störers - hier des Suizidenten - unterbrochen werden
kann bzw. ob das Störerprinzip unter dem Blickwinkel der Willkür den Ausschluss
der Verantwortlichkeit infolge Wegfall der Adäquanz gebietet.
4.4. § 28 Abs. 1 FFG/ZH erfasst Verkehrsunfälle sowie Brände an Fahrzeugen
aller Art. Die Vorinstanz ist zu Recht davon ausgegangen, dass ein Suizid auf
den Bahnschienen einen Unfall im Sinn von § 28 Abs. 1 FFG/ZH darstellt. Der
sozialversicherungsrechtliche Begriff des Unfalls gemäss Art. 4 ATSG (SR 830.1)
ist enger gefasst, indem (mit Blick auf allfällige Leistungsansprüche)
absichtlich herbeigeführte Ereignisse gesetzlich ausgeschlossen sind. Dieses
Element soll im Regelungsbereich von § 28 FFG/ZH nicht ausschlaggebend sein,
wie die Vorinstanz anhand der Materialien dargelegt hat. § 28 Abs. 1 FFG/ZH
stellt einzig auf die Haltereigenschaft ab und weicht insofern von der in E.
2.5 und 2.6 dargeglegten Konzeption ab. Der Zurechnungsnorm liegt der Gedanke
zugrunde, dass ein Bahnbetreiber Zustandsstörer ist, wenn sich ein typisches
Risiko in seinem Herrschaftsbereich verwirklicht. In solchen Fällen kann die
Haltereigenschaft ein sinnvolles Zurechnungskriterium sein. Im Rahmen der
inzidenten Normenkontrolle ist zu fragen, ob es mit dem Willkürverbot vereinbar
ist, den Suizid auf den Schienen als ein für den Bahnbetrieb typisches Risiko
zu qualifizieren und der Betreiberin der Bahn die Kosten zu überbinden, welche
als unmittelbare Folge des Geschehens anfallen.
4.5. Der Suizid auf den Schienen ist ein Ereignis, welches leider nicht selten
vorkommt, so dass nicht gesagt werden kann, es sei ganz ungewöhnlich. Indessen
kann ein fahrender Zug im Zusammenhang mit einem Suizid nicht als
Betriebsgefahr gelten, da sich die Gefahr erst durch das Verhalten des
Suizidenten verwirklicht. Der Suizid auf den Schienen ist nicht vergleichbar
mit anderen Bahnverkehrsunfällen, weil dabei der Bahnbetrieb absichtlich zu
einem sachfremden Zweck missbraucht wird, ohne dass die Betreiberin der Anlage
einen Einfluss auf das Geschehen hätte. Sie kann dieses Risiko nicht
beherrschen, weil der Suizident sich über Schutzmassnahmen - etwa in Form von
Abschrankungen - hinwegsetzen wird. Es handelt sich um ein qualifiziertes
Drittverschulden, welches die Zustandshaftung zurückdrängt (vgl. E. 2.5.2).
Zwar erscheint die Grenzziehung zwischen beherrschbaren und nicht
beherrschbaren Risiken schwierig. So wäre beispielsweise zweifelhaft, ob ein in
grober Fahrlässigkeit durch eine Drittperson verursachter Bahnunfall den
Kausalzusammenhang ebenfalls unterbricht. Darüber ist hier jedoch ebenso wenig
zu entscheiden wie über die Frage, ob der Fall im Zusammenhang mit einer
anderen Fahrzeuggattung gleich zu entscheiden wäre. Hier gilt es einzig
festzuhalten, dass der Suizid auf den Schienen nicht unmittelbar durch die
Bahnbetreiberin verursacht wird und daher keine Haftung derselben als
Zustandsstörerin begründen kann (vgl. E. 2.5.2). Der gleiche Gedanke liegt dem
Haftungsausschluss gemäss Art. 40c Abs. 2 lit. b EBG zugrunde, wie aus der
Botschaft vom 8. Juni 2007 zur Güterverkehrsvorlage (BBl 2007 4377), welche die
Integration der revidierten Haftungsbestimmungen ins Eisenbahngesetz vorsah,
klar hervorgeht (vgl. BBl 2007 4481). Dahinter steht die Überlegung, dass es
unbillig wäre, bei grobem Verschulden der geschädigten Person die
Bahnbetreiberin zur Leistung von Schadenersatz aus dem Ereignis zu
verpflichten. So erscheint es auch hier stossend, der Bahnbetreiberin als
Fahrzeughalterin Kosten zu überbinden, die als Folge des mit dem Betriebszweck
nicht zu vereinbarenden, missbräuchlichen und nicht beherrschbaren Verhaltens
einer aussenstehenden Person entstanden sind. Die Kostenauflage zu Lasten der
Bahn ist sachlich nicht gerechtfertigt und erweist sich somit als willkürlich.
4.6. Es bleibt daran zu erinnern, dass § 28 Abs. 1 FFG/ZH eine Sondernorm für
Verkehrsunfälle und Fahrzeugbrände darstellt (vgl. E. 3.2). Der zürcherische
Gesetzgeber hat dabei die Tatsache der Schaffung einer Gefahr durch den
Fahrzeughalter in den Vordergrund gestellt. Die Verantwortlichkeit des
Fahrzeughalters verdrängt die Verantwortlichkeit jener Personen, welche nach §
27 Abs. 2 lit. a FFG/ZH ebenfalls kostenpflichtig werden, wenn sie schuldhaft
Anlass zu einem Feuerwehreinsatz gegeben haben. Gleichzeitig erhellt daraus,
dass nach der Konzeption des kantonalen Gesetzgebers neben Fahrzeughaltern auch
andere Personenkategorien für die Inanspruchnahme der Feuerwehr haften sollen.
Demgemäss ist es nicht systemfremd, wenn die Kosten - wie im vorliegenden Fall
- vom Gemeinwesen zu tragen sind.
4.7. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Anwendung von § 28 FFG/ZH in der
vorliegenden Fallkonstellation zu einem Entscheid führt, welcher dem
verfassungsrechtlichen Willkürverbot (Art. 9 BV) nicht standhält.
4.8. Bei diesem Ergebnis erübrigt sich die Behandlung der übrigen Rügen der
Beschwerdeführerin.
5.
Die Beschwerde erweist sich als begründet und ist gutzuheissen. Das
angefochtene Urteil ist aufzuheben.
5.1. Die unterliegende GVZ, um deren Vermögensinteresse es sich handelt, trägt
die Gerichtskosten (Art. 66 Abs. 4 BGG e contrario).
5.2. Die obsiegende Beschwerdeführerin hat keinen Anspruch auf
Parteientschädigung, da sie öffentlich-rechtliche Aufgaben wahrnimmt (Art. 68
Abs. 3 BGG i.V.m. Art. 2 und 3 SBBG; Urteil 2C_380/2012 vom 22. Februar 2013 E.
5, nicht publ. in: BGE 139 II 289; BGE 126 II 54 E. 8 S. 62).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Das Urteil des Verwaltungsgerichts des
Kantons Zürich vom 24. Oktober 2016 wird aufgehoben.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden der Gebäudeversicherung des Kantons
Zürich auferlegt.
3.
Die Sache wird zur Neuverlegung der Kosten des vorangegangenen Verfahrens an
das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich zurückgewiesen.
4.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des
Kantons Zürich, 3. Abteilung, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 18. Mai 2018
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Seiler
Die Gerichtsschreiberin: Genner
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