II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.1088/2016
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
2C_1088/2016
Urteil vom 2. Juni 2017
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichter Zünd, Stadelmann,
Gerichtsschreiberin Genner.
Verfahrensbeteiligte
1. A.________,
2. B.________,
3. C.________,
4. D.________,
5. E.________,
alle vertreten durch MLaw Davide Loss,
Beschwerdeführer,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Verein F.________.
Gegenstand
Subvention an Kosten für ein elektronisches Patientendossier; Verfahrenskosten,
Beschwerde gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 4.
Abteilung, vom 5. Oktober 2016.
Sachverhalt:
A.
Mit Beschluss Nr. 503 vom 25. Mai 2016 sicherte der Regierungsrat des Kantons
Zürich dem Verein F.________ oder gegebenenfalls einer von diesem eingesetzten
Betriebsgesellschaft an die beitragsberechtigten Kosten von Fr. 3'750'000.--
für den Aufbau einer kantonsweiten Stammgemeinschaft im Sinn des Bundesgesetzes
vom 19. Juni 2015 über das elektronische Patientendossier (EPDG; SR 816.1, in
Kraft getreten am 15. April 2017) eine Subvention von 100%, höchstens Fr.
3'750'000.--, als gebundene Ausgabe zu.
B.
Gegen den Regierungsratsbeschluss vom 25. Mai 2016 erhoben A.________,
G.________, B.________, C.________, D.________, H.________, E.________,
I.________ und J.________am 24. Juni 2016 Beschwerde beim Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich und beantragten die Aufhebung des Beschlusses. Zur
Begründung machten sie geltend, der Regierungsrat habe die dem Verein
F.________ zugesicherte Subvention zu Unrecht als gebundene Ausgabe
qualifiziert und damit kompetenzwidrig eine (neue einmalige) Ausgabe
beschlossen, deren Bewilligung in die Zuständigkeit des Kantonsrats gefallen
wäre. Dies stelle einen Verstoss gegen das Gewaltenteilungsprinzip dar.
Am 5. Oktober 2016 fällte das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich einen
Nichteintretensentscheid in Dreierbesetzung und auferlegte den
Beschwerdeführenden Gerichtskosten von insgesamt Fr. 4'210.-- (Gerichtsgebühr
Fr. 4'000.--, Zustellkosten Fr. 210.--) unter solidarischer Haftung füreinander
zu je einem Neuntel.
C.
A.________, B.________, C.________, D.________ und E.________ erheben am 28.
November 2016 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim
Bundesgericht mit den Anträgen, Ziff. 2 des Dispositivs (Festsetzung der
Gerichtskosten) des angefochtenen Beschlusses aufzuheben und die Angelegenheit
zur Neubeurteilung an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen.
Das Verwaltungsgericht beantragt die Abweisung der Beschwerde. Der
Regierungsrat verzichtet auf Vernehmlassung, ebenso der Verein F.________. Die
Beschwerdeführer, welche mit Frist bis zum 24. Februar 2017 zur Replik
eingeladen worden waren, haben diese am 26. Februar 2017 (Poststempel)
eingereicht.
Erwägungen:
1.
1.1. Die Zulässigkeit der Anfechtung eines Entscheids betreffend Auferlegung
der Gerichtskosten richtet sich nach der Zulässigkeit des (ordentlichen)
Rechtsmittels in der Hauptsache (Grundsatz der Einheit des Verfahrens, BGE 134
V 138 E. 3 S. 144). Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
ist unzulässig gegen Entscheide betreffend Subventionen, auf die kein Anspruch
besteht (Art. 83 lit. k BGG).
1.2. Die Beschwerdeführer vertreten den Standpunkt, der Streitgegenstand falle
nicht unter die erwähnte Ausnahmebestimmung, weil sie "zu keiner Zeit" die
Ausrichtung einer Subvention zu ihren Gunsten gefordert, sondern vielmehr auf
die Einhaltung der gesetzlichen Kompetenzordnung gepocht hätten. Diese
Auffassung ist nicht zutreffend: Der Streitgegenstand bestimmt sich nicht durch
die Rügen, sondern durch das angefochtene Rechtsverhältnis. Dieses besteht hier
bezogen auf die Hauptsache darin, dass dem Verein F.________ eine Subvention
zugesichert wurde. Der Streitgegenstand ergibt sich aus der bei der Vorinstanz
erhobenen Drittbeschwerde, welche die Aufhebung der Subventionsverfügung zum
Ziel hatte. Nachdem die Vorinstanz auf diese Beschwerde nicht eingetreten ist,
umfasst der Streitgegenstand vor Bundesgericht in formeller Hinsicht zwar nur
die Eintretensfrage vor der Vorinstanz; in materieller Hinsicht aber liegt der
Angelegenheit nach wie vor der gleiche Streitgegenstand zugrunde: Die Frage, ob
der Regierungsrat dem Verein F.________ die Subvention zu Recht zugeprochen
hat. Es ist daher zu prüfen, ob ein Anspruch auf Finanzhilfen für den Aufbau
einer Stammgemeinschaft im Sinn des EPDG besteht.
1.3. Der Bund kann im Rahmen der bewilligten Kredite Finanzhilfen gewähren für
die Schaffung der organisatorischen und rechtlichen Voraussetzungen für den
Aufbau einer Gemeinschaft oder einer Stammgemeinschaft (Art. 20 Abs. 1 lit. a
EPDG); die Finanzhilfen werden nur gewährt, wenn sich die Kantone oder Dritte
in mindestens gleicher Höhe beteiligen (Art. 20 Abs. 2 EPDG). Bundesrechtlich
besteht somit kein Anspruch auf eine Finanzhilfe. Der Regierungsrat stützt sich
in seinem Beschluss vom 25. Mai 2016 auf § 46 Abs. 2 des Gesundheitsgesetzes
des Kantons Zürich vom 2. April 2007 (GesG; LS 810.1). Danach können der Kanton
und die Gemeinden eigene Massnahmen zur Verbesserung der Gesundheit der
Bevölkerung (Gesundheitsförderung) und zur Verhütung, Früherkennung und
Früherfassung von Krankheiten (Prävention) treffen oder Massnahmen Dritter bis
zu 100 Prozent subventionieren. Andere Rechtsgrundlagen für die Subvention
werden im Beschluss des Regierungsrates nicht genannt und sind auch nicht
ersichtlich. Es ist daher davon auszugehen, dass der Kanton Zürich keine
Anspruchssubventionen im Bereich der Etablierung des elektronischen
Patienendossiers vorsieht. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten ist unzulässig, so dass nicht darauf eingetreten werden kann.
Die Beschwerdeführer machen schliesslich zu Recht nicht geltend, ihre Eingabe
sei als Stimmrechtsbeschwerde zu behandeln: Wie bereits die Vorinstanz im
angefochtenen Urteil (Erw. 1.4) festhielt, würde es diesbezüglich an der
Erreichung des Schwellenwertes für ein fakultatives Referendum gemäss Art. 33
lit. d der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (LS 101) fehlen.
1.4. Zu prüfen bleibt, ob das Rechtsmittel als subsidiäre Verfassungsbeschwerde
entgegengenommen werden kann (vgl. Art. 113 BGG). Gemäss Art. 115 lit. b BGG
ist zur Verfassungsbeschwerde berechtigt, wer ein rechtlich geschütztes
Interesse an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids hat. Die
Beschwerdeführer rügen, die von der Vorinstanz auferlegten Gerichtskosten seien
überhöht und verstiessen gegen das Willkürverbot nach Art. 9 BV. Das
Willkürverbot ist ein verfassungsmässiges Recht; es verschafft aber nach
ständiger Praxis des Bundesgerichts für sich allein keine geschützte
Rechtsstellung. Zur Willkürrüge ist eine beschwerdeführende Person somit nur
legitimiert, wenn die gesetzlichen Bestimmungen, deren willkürliche Anwendung
sie geltend macht, ihr einen Rechtsanspruch einräumen (HANSJÖRG SEILER, in:
SEILER/VON WERDT/GÜNGERICH/OBERHOLZER, Bundesgerichtsgesetz [BGG],
Handkommentar, 2. Aufl. 2016, N. 18 zu Art. 115 BGG).
Die Rechtsprechung nimmt bei der Anfechtung der Kostenauflage generell ein
rechtlich geschütztes Interesse im Sinn von Art. 115 lit. b BGG an (BGE 129 II
297 E. 2.2 S. 300; Urteile 2C_901/2013 vom 20. Januar 2014 E. 1.2.1; 5D_205/
2011 vom 24. Januar 2012 E. 2.3.2; 2C_700/2008 vom 18. Juni 2009 E. 1.5). Die
Beschwerdeführer sind demnach zur Ergreifung der subsidiären
Verfassungsbeschwerde legitimiert. Die verfassungsrechtliche Kontrolle bleibt
jedoch beschränkt auf den Kosten- und Entschädigungspunkt; sie kann nicht dazu
führen, dass indirekt auch der Entscheid in der Sache überprüft wird (BGE 129
II 297 E. 2.2 S. 300).
2.
2.1. Mit der Verfassungsbeschwerde kann die Verletzung von verfassungsmässigen
Rechten gerügt werden (Art. 116 BGG). Diesbezüglich gilt eine strenge Rüge- und
Begründungspflicht (Art. 117 BGG in Verbindung mit Art. 106 Abs. 2 BGG). Die
Beschwerdeführer berufen sich auf das Willkürverbot sowie auf das
Äquivalenzprinzip, welches das Verhältnismässigkeitsprinzip und das
Willkürverbot im Bereich der Kausalabgaben konkretisiert (vgl. BGE 141 I 105 E.
3.3.2 S. 108 f.). Die Auferlegung von Gerichtskosten ist im kantonalen Recht
geregelt. Die rechtsfehlerhafte Auslegung von kantonalem Gesetzes- und
Verordnungsrecht bildet keinen eigenständigen Rügegrund; sie wird nur daraufhin
geprüft, ob sie vor der Verfassung und dem Völkerrecht standhält, wobei das
Willkürverbot gemäss Art. 9 BV im Vorgergrund steht (vgl. BGE 141 I 105 E.
3.3.1 S. 108; 136 I 241 E. 2.4 S. 249 mit Hinweisen). Das
Verhältnismässigkeitsprinzip, hier in Form des Äquivalenzprinzips angerufen,
hat bei der Auslegung kantonalen Rechts durch das Bundesgericht keine
eigenständige Bedeutung: Eine Intervention ist nur angezeigt, wenn das Gebot
der Verhältnismässigkeit ganz offensichtlich missachtet worden ist und damit
zugleich ein Verstoss gegen das Willkürverbot vorliegt (BGE 134 I 153 E. 4.2 S.
157 f.). Somit ist in erster Linie zu prüfen, ob die Vorinstanz die
Bestimmungen zur Auferlegung der Kosten willkürlich angewendet hat.
2.2. Vorab ist festzuhalten, dass die Beschwerdeführer ihre Replik erst am 26.
Februar 2017 und damit nach Ablauf der Frist eingereicht haben. Die beiden auf
dem Briefumschlag angebrachten Unterschriften unter dem Vermerk "Diese Eingabe
wurde am 24. Februar 2017 um 22 30 der Schweizerischen Post übergeben" stellen
keinen genügenden Nachweis für die behauptete Tatsache dar. Die Replik ist
infolge Verspätung aus dem Recht zu weisen.
2.3. Die Beschwerdeführer monieren, es sei unhaltbar, dass die Vorinstanz von
einem streitwertabhängigen Verfahren ausgegangen sei, nachdem sie ein legitimes
altruistisches Interesse verfolgt hätten und zu keiner Zeit je in den Genuss
des vom Regierungsrat in Eigenregie bewilligten Staatsbeitrags hätten kommen
wollen. Es sei von einem streitwertunabhängigen Verfahren auszugehen, weshalb
die Gerichtsgebühr in Anwendung der entsprechenden Bestimmung hätte festgesetzt
werden müssen.
Wie bereits dargelegt (vgl. E. 1.2), betrifft die Streitigkeit (der materielle
Streitgegenstand) die Ausrichtung einer Subvention und damit eine
vermögensrechtliche Angelegenheit. Die Vorinstanz ist somit zu Recht von einem
Verfahren mit bestimmbarem Streitwert im Sinn von § 3 Abs. 1 der
Gebührenverordnung des Verwaltunbgsgerichts des Kantons Zürich vom 23. August
2010 (GebV VGr/ZH; LS 175.252) ausgegangen. Nach dieser Bestimmung liegt der
Gebührenrahmen für einen Streitwert von über einer Mio. Fr. zwischen Fr.
20'000.-- und 50'000.--; diese Regelgebühr kann bis auf einen Fünftel
herabgesetzt werden, wenn ohne materielle Prüfung der Begehren entschieden wird
(§ 3 Abs. 5 GebV VGer/ZH). Obwohl die Vorinstanz den nicht alltäglichen Fall
(Drittbeschwerde contra Adressat mit fraglicher Legitimation) in einer
Dreierbesetzung beurteilte, was höheren Aufwand verursacht als ein
einzelrichterlicher Entscheid, ging sie von der tiefstmöglichen Regelgebühr
(Fr. 20'000.--) aus und kürzte diese auf das Minimum von einem Fünftel. Die
daraus resultierende Gerichtsgebühr von Fr. 4'000.-- ist zweifelsfrei nicht
willkürlich festgesetzt worden.
2.4. Die Rüge, wonach die Höhe der Gebühr gegen die Rechtsweggarantie nach Art.
29a BV verstosse, begründen die Beschwerdeführer kaum. Sie legen nicht dar,
inwiefern die Gebühr - jedem von ihnen zu einem Neuntel auferlegt - die
Inanspruchnahme des Gerichts verunmöglicht oder übermässig erschwert hätte (BGE
141 I 105 E. 3.3.2 mit Hinweisen). Auch können sie daraus, dass sie als
Drittbeschwerdeführende kein finanzielles Interesse am Ausgang des Streits
hatten, nichts ableiten. Schliesslich hatte gerade die fehlende materielle
Beschwer dazu geführt, dass ihnen die Beschwerdebefugnis abgesprochen wurde.
Dies mussten sie, rechtskundig vertreten, ebenso wissen, wie eine
direktbetroffene (und damit in der Regel beschwerdelegitimierte) Partei das
Prozessrisiko bei einer Streitigkeit mit Vermögensinteresse kennen muss.
Entgegen dem Vorbringen der Beschwerdeführer gibt es auch unter dem Blickwinkel
der Rechtsweggarantie keinen Grund, Drittbeschwerdeführende in Bezug auf die
Verfahrenskosten grundsätzlich anders zu behandeln als Direktbetroffene.
3.
Nach dem Gesagten ist die subsidiäre Verfassungsbeschwerde abzuweisen. Die
unterliegenden Beschwerdeführer tragen die Gerichtskosten unter solidarischer
Haftung (Art. 66 Abs. 1 und 5 BGG). Ausgangsgemäss ist keine
Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 68 Abs. 1-3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wird nicht
eingetreten.
2.
Die subsidiäre Verfassungsbeschwerde wird abgewiesen.
3.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden den Beschwerdeführern unter
solidarischer Haftung auferlegt.
4.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des
Kantons Zürich, 4. Abteilung, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 2. Juni 2017
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Seiler
Die Gerichtsschreiberin: Genner
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