II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.1074/2016
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
2C_1074/2016
Urteil vom 20. Juni 2017
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichter Zünd,
Bundesrichter Donzallaz,
Bundesrichter Stadelmann,
Bundesrichter Haag,
Gerichtsschreiber Zähndler.
Verfahrensbeteiligte
Stiftung A.________,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Fürsprecher K. Urs Grütter,
gegen
Bernische BVG- und Stiftungsaufsicht (BBSA),
Beschwerdegegnerin,
Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern.
Gegenstand
Gebühren der Stiftungsaufsicht,
Beschwerde gegen den Entscheid des Obergerichts des Kantons Bern, 2.
Zivilkammer, vom 26. Oktober 2016.
Sachverhalt:
A.
Die Stiftung A.________ mit Sitz in U.________/BE, eine klassische Stiftung im
Sinne von Art. 80 ff. ZGB, führt Institutionen zur ganzheitlichen Förderung und
Schulung von lern- und verhaltensbeeinträchtigten Kindern und Jugendlichen. Die
Bilanzsumme der Stiftung beläuft sich auf Fr. 15'117'028.--.
Im Rahmen der Strukturreform betreffend die Aufsicht in der beruflichen
Vorsorge auf kantonaler Ebene wurde im Kanton Bern die Aufsicht im Bereich der
beruflichen Vorsorge ab dem 1. Januar 2012 neu geordnet. Unter anderem wurde
als Aufsichtsbehörde nicht mehr die "Abteilung Berufliche Vorsorge und
Stiftungen (BVS) " des Amtes für Sozialversicherung und Stiftungsaufsicht des
Kantons Bern bestimmt, sondern die neu geschaffene "Bernische BVG- und
Stiftungsaufsicht (BBSA) " eingesetzt, eine verwaltungsunabhängige
öffentlich-rechtliche Anstalt mit eigener Rechtspersönlichkeit. Auch die
Aufsichtstätigkeit über die klassischen Stiftungen wurde auf den 1. Januar 2012
der BBSA übertragen.
Mit Verfügung vom 8. Oktober 2013 auferlegte die BBSA der Stiftung A.________
für die Aufsichtstätigkeit betreffend das Geschäftsjahr 2012 eine Gebühr in
Höhe von Fr. 2'180.--. Diese Gebühr setzt sich zusammen aus einem fixen
Grundansatz von Fr. 180.-- sowie aus einem variablen Ansatz von Fr. 2'000.--,
welcher anhand der Bilanzsumme festgelegt wurde.
B.
Gegen die Verfügung der BBSA beschwerte sich die Stiftung bei der Justiz-,
Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern (JGK) und beantragte die
Aufhebung der Zahlungsverpflichtung, eventualiter die Erhebung einer tieferen,
im Rahmen der Vorjahre liegenden Gebühr. Mit Entscheid vom 27. April 2016 wies
die JGK die Beschwerde ab.
Hiergegen gelangte die Stiftung ohne Erfolg an das Obergericht des Kantons
Bern; dieses wies das erhobene Rechtsmittel mit Urteil vom 26. Oktober 2016
ebenfalls ab.
C.
Mit Eingabe vom 24. November 2016 führt die Stiftung Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht. Sie beantragt im
Wesentlichen die Aufhebung des Urteils des Obergerichts des Kantons Bern und
die Rückweisung der Akten an die Vorinstanz zur Festsetzung einer angemessenen
Gebühr. Aus der Beschwerdebegründung (vgl. E. 3 hiernach) ergibt sich indes,
dass sie die hinreichende gesetzliche Grundlage der Abgabe in Abrede stellt, so
dass ihr Antrag sinngemäss auf die integrale Aufhebung der streitbetroffenen
Gebühr abzielt.
Während das Obergericht auf Vernehmlassung verzichtet, schliesst die JGK auf
Abweisung der Beschwerde. Mit Schreiben vom 9. Februar 2017 wurde der
Beschwerdeführerin das Vernehmlassungsergebnis mitgeteilt. Innert der hierfür
angesetzten Frist erfolgte keine weitere (fakultative) Eingabe.
Mit Verfügung vom 28. November 2016 wies der Präsident der II.
öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts das Gesuch der
Beschwerdeführerin um Erteilung der aufschiebenden Wirkung ab.
Erwägungen:
1.
Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid eines oberen
Gerichts in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts (vgl. Urteil 2C_615/
2010 vom 24. November 2010 E. 1.2), die unter keinen Ausschlussgrund gemäss
Art. 83 BGG fällt und daher mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten an das Bundesgericht weitergezogen werden kann (Art. 82 lit. a,
Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 sowie Art. 90 BGG). Die Beschwerdeführerin ist
gestützt auf Art. 89 Abs. 1 BGG zur Ergreifung dieses Rechtsmittels
legitimiert. Auf die form- und fristgerecht (Art. 42 und Art. 100 Abs. 1 BGG)
eingereichte Beschwerde ist daher einzutreten.
2.
Gemäss Art. 88 Abs. 3 der Verfassung des Kantons Bern vom 6. Juni 1993 (KV/BE)
kann der Regierungsrat in Fällen zeitlicher Dringlichkeit Bestimmungen, die zur
Einführung übergeordneten Rechts nötig sind, in einer Verordnung regeln.
Dringliche Einführungsbestimmungen sind ohne Verzug durch ordentliches Recht
abzulösen.
Gestützt hierauf erliess der Regierungsrat des Kantons Bern die Verordnung vom
30. März 2011 über die Aufsicht über die Vorsorgeeinrichtungen, die Stiftungen
und die Familienausgleichskassen (AVSFV/BE; BAG 11-037; in Kraft gewesen bis
zum 31. Dezember 2014). Gemäss deren Art. 12 erhebt die BBSA für ihre
Tätigkeiten eine jährliche Grundgebühr sowie Gebühren für Dienstleistungen
(Abs. 1); die Gebühren sind vom Aufsichtsrat so festzulegen, dass sie insgesamt
kostendeckend sind (Abs. 2). Gemäss Art. 13 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 lit. b AVSFV/
BE bemisst sich die jährliche Grundgebühr nach der Bilanzsumme der
beaufsichtigten Institution.
Entsprechend dem vom Aufsichtsrat der BBSA erlassenen Gebührenreglement - in
der für das Jahr 2012 massgeblichen Fassung vom 21. Oktober 2011 - (aGebR BBSA/
BE; BAG 11-119; in Kraft gewesen bis zum 31. Dezember 2014) erhebt die BBSA für
ihre Aufsichtstätigkeit gegenüber klassischen Stiftungen eine jährliche
Grundgebühr, welche sich aus einem fixen Grundansatz von Fr. 180.-- sowie einem
variablen Ansatz zusammensetzt, welcher sich nach der Bilanzsumme der
beaufsichtigten Stiftung bemisst. Bei einer Bilanzsumme von Fr. 15'117'028.--
beläuft sich der variable Ansatz auf Fr. 2'000.--, so dass gemäss dem
Gebührenreglement der BBSA gesamthaft eine Grundgebühr von Fr. 2'180.--
resultiert.
3.
Die Beschwerdeführerin rügt, die erhobene Gebühr sei in willkürlicher Weise
ohne genügende gesetzliche Grundlage festgelegt worden. Sie stehe in keinem
Verhältnis zu den effektiv erbrachten Leistungen der BBSA sondern habe
überwiegend Fiskalcharakter. Sodann werde die Eigentumsgarantie und das
Äquivalenzprinzip verletzt.
Die Unterstellung unter die Stiftungsaufsicht sei obligatorisch, so dass die
Abgabepflicht voraussetzungslos bestehe. Auch erhalte eine beaufsichtigte
Stiftung für den bezahlten Betrag keinen Gegenwert. Entsprechend bemesse sich
die Grundgebühr auch nicht an den Leistungen der BBSA oder am dadurch erzielten
wirtschaftlichen Nutzen, sondern vielmehr an der Bilanzsumme, weswegen die
"Gebühr" effektiv eine Vermögenssteuer darstelle und deshalb in jedem Fall eine
ausdrückliche, formellgesetzliche Grundlage benötige. Eine solche könne
vorliegend jedoch weder im vom Aufsichtsrat erlassenen Gebührenreglement der
BBSA noch in der AVSFV/BE erblickt werden. Letztere sei vom Regierungsrat und
nicht vom ordentlichen Gesetzgeber erlassen worden und sie beinhalte überdies
weder Subjekt, Objekt noch den Rahmen der Abgabe. Ebenso könne sich die
Erhebung der Abgabe auch nicht auf Notrecht stützen, zumal einerseits schon
länger klar gewesen sei, dass ein gesetzgeberischer Handlungsbedarf bestehen
könnte und andererseits die Anlass zur Auslagerung der Stiftungsaufsicht
gebende Strukturreform der beruflichen Vorsorge ohnehin nur die
Vorsorgestiftungen, nicht aber die klassischen Stiftungen betroffen habe.
An einer genügenden gesetzlichen Grundlage fehle es jedoch selbst dann, wenn
der im Streit liegende Betrag eine Kausalabgabe darstelle: In Ermangelung einer
Gegenleistung und zufolge fehlender Verzichtsmöglichkeit auf die
Aufsichtstätigkeit vermögten weder das Äquivalenz- noch das
Kostendeckungsprinzip die Gesetzesform zu ersetzen.
Abschliessend wendet die Beschwerdeführerin ein, ausgehend vom vorhandenen
Personal der BBSA, der entsprechenden Anzahl Jahresarbeitsstunden sowie der
Anzahl der beaufsichtigten Institutionen lasse sich errechnen, dass die BBSA
rund einen Arbeitstag pro beaufsichtigte Stiftung Zeit habe, um ihre
Prüfungstätigkeit auszuüben. Dies sei überzogen. Da die Stiftungen bereits
geprüfte Rechnungen und Jahresberichte vorlegten, dürfte deren Durchsicht und
nochmalige Prüfung durch die BBSA höchstens zwei bis drei Stunden dauern. Da
die BBSA jedoch über ein Monopol verfüge, könne sie sich eben so viel Zeit
nehmen und so viel Prüfungsaufwand betreiben, wie sie wolle.
4.
4.1. Steuern unterscheiden sich dadurch von den Kausalabgaben, dass erstere
voraussetzungslos, d.h. unabhängig vom konkreten Nutzen oder vom konkreten
Verursacheranteil der steuerpflichtigen Person geschuldet sind. Kausalabgaben
beruhen dagegen stets auf einem persönlichen Verpflichtungsgrund und stellen
meist das Gegenbild einer staatlichen Leistung zugunsten des pflichtigen
Individuums oder das Entgelt für einen besonderen Vorteil dar. Die
Unterscheidung zwischen Steuern und Kausalabgaben ist namentlich im Hinblick
auf die Anforderungen an die gesetzliche Grundlage von Bedeutung: Im Bereich
des Abgaberechts ist das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage
(Legalitätsprinzip) ein selbständiges verfassungsmässiges Recht, dessen
Verletzung unmittelbar gestützt auf Art. 127 Abs. 1 BV geltend gemacht werden
kann; es verlangt, dass der Kreis der Abgabepflichtigen, der Gegenstand der
Abgabe und deren Bemessung in den Grundzügen im formellen Gesetz enthalten sein
muss. Nach der Rechtsprechung können die Vorgaben betreffend die
formellgesetzliche Bemessung der Abgaben jedoch bei gewissen Arten von
Kausalabgaben gelockert werden, wenn das Mass der Abgabe durch überprüfbare
verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip)
begrenzt wird und nicht allein der Gesetzesvorbehalt diese Schutzfunktion
erfüllt (BGE 141 V 509 E. 7.1.1 S. 516; 135 I 130 E. 7.2 S. 140; 134 I 179 E.
6.1 S. 180; 132 II 371 E. 2.1 S. 374; 121 I 230 E. 3e und g/aa S. 235 ff.). Die
Tragweite des Legalitätsprinzips ist je nach Art der Abgabe zu nuancieren.
Dabei darf das Legalitätsprinzip weder seines Gehalts entleert noch in einer
Weise überspannt werden, dass es mit der Rechtswirklichkeit und dem Erfordernis
der Praktikabilität in einen unlösbaren Widerspruch gerät (BGE 135 I 130 E. 7.2
S. 140; 132 II 371 E. 2.1 S. 374 f.; 130 I 113 E. 2.2 S. 116; 128 II 112 E. 5a
S. 117; 123 I 248 E. 2 S. 249).
4.2. In ihrem Urteil 9C_225/2015 vom 27. August 2015 (= BGE 141 V 509) hat sich
die II. sozialrechtliche Abteilung des Bundesgerichts im Zusammenhang mit der
Vorsorge stiftung A.________ - vertreten durch dieselben Personen wie die
Stiftung A.________ - bereits ausführlich mit den von der Beschwerdeführerin im
vorliegenden Verfahren erhobenen Rügen auseinandergesetzt. Dabei ist das
Bundesgericht namentlich der von der Beschwerdeführerin auch vorliegend
vertretenen Auffassung nicht gefolgt, dass es sich bei der streitbetroffenen
Abgabe um eine Steuer handeln soll: Insbesondere hielt es unter Hinweis auf die
gesetzlichen Aufgaben der Aufsichtsbehörde fest, es könne nicht gesagt werden,
dass deren Tätigkeit ohne jeglichen konkreten Nutzen für die Abgabepflichtigen
wäre (BGE 141 V 509 E. 6 S. 515 f.). Nichts anderes kann in Bezug auf die
Aufsicht über die klassischen Stiftungen gelten: Wie die Vorinstanz zutreffend
festgestellt hat, hat die Stiftungsaufsicht gemäss Art. 84 Abs. 2 ZGB dafür zu
sorgen, dass das Stiftungsvermögen seinen Zwecken gemäss verwendet wird, was
offenkundig dem ureigenen Interesse der Stiftung dient. Somit ist die
streitbetroffene Zahlungsverpflichtung auch betreffend die Aufsicht über die
klassischen Stiftungen als Kausalabgabe zu behandeln. Dass diese pränumerando,
d.h. bereits bei Einreichung der Jahresrechnung und nicht erst nach erfolgter
Prüfung derselben zu begleichen ist, ändert daran nichts.
4.3. Die Qualifikation als Kausalabgabe hat nach dem Obenstehenden zwar zur
Folge, dass die Anforderungen des Legalitätsprinzips an die formellgesetzliche
Grundlage der Abgabe reduziert sind, sofern die Bemessung auch durch das
Kostendeckungs- bzw. das Äquivalenzprinzip begrenzt wird. Im vorliegenden Fall
fehlt es jedoch gänzlich an einer Verankerung der Abgabe in einem formellen
Gesetz: Vielmehr beruht die Gebührenerhebung einzig auf einem Gebührenreglement
des Aufsichtsrats der BBSA. Dieses kann sich lediglich auf eine
Exekutivverordnung stützen, welche wiederum auf der bereits genannten
Dringlichkeitsklausel von Art. 88 Abs. 3 KV/BE fusst. In diesem Zusammenhang
bejahte das Bundesgericht im erwähnten BGE 141 V 509 E. 5 S. 514 f. die von der
Beschwerdeführerin in Abrede gestellte zeitliche Dringlichkeit der
Legiferierung wohl für die Aufsicht über die Einrichtungen der beruflichen
Vorsorge. Für die Aufsicht über die klassischen Stiftungen kann vorliegend
jedoch nicht gleich entschieden werden: Wie die Beschwerdeführerin zutreffend
einwendet, betrafen die neuen Vorgaben des Bundesrechts ausschliesslich die
Strukturreform betreffend die Aufsicht in der beruflichen Vorsorge (Änderungen
des Bundesgesetzes vom 25. Juni 1982 über die berufliche Alters-,
Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge [BVG; SR 831.40] sowie Erlass der
Verordnung vom 10. und 22. Juni 2011 über die Aufsicht in der beruflichen
Vorsorge (BVV 1; SR 831.435.1]). Die klassischen Stiftungen waren hiervon
jedenfalls nicht direkt betroffen. Zwar hat das Obergericht nachvollziehbar
dargelegt, dass es dem Kanton Bern aufgrund der Vorgaben im Bereich der
Aufsicht über die Vorsorgestiftungen als sinnvoll erschien, auch eine analoge
Neuregelung der Aufsicht über die klassischen Stiftungen vorzunehmen, um
Doppelspurigkeiten zu vermeiden und vorhandenes Know-how weiterzunutzen. Dies
alleine vermag indes die zeitliche Dringlichkeit einer Neuorganisation der
Aufsicht über die klassischen Stiftungen nicht zu begründen. Da der
Regierungsrat des Kantons Bern somit nicht dazu ermächtigt war, diese Aufsicht
einstweilen in der AVSFV/BE, d.h. auf dem Verordnungsweg zu regeln, fehlt es
der hier streitigen Abgabe von vornherein an einer hinreichenden gesetzlichen
Grundlage, was zur Gutheissung der Beschwerde führt.
5.
Nach dem Ausgeführten ist das Urteil des Obergerichts des Kantons Bern vom 26.
Oktober 2016 ersatzlos aufzuheben. Hiervon miterfasst sind auch die Verfügung
der BBSA vom 8. Oktober 2013 sowie der Beschwerdeentscheid der JGK vom 27.
April 2016.
Bei diesem Verfahrensausgang trägt die unterliegende Beschwerdegegnerin, welche
Vermögensinteressen verfolgte, die bundesgerichtlichen Kosten (Art. 66 Abs. 1
und Abs. 4 BGG). Die Beschwerdegegnerin hat der Beschwerdeführerin für das
bundesgerichtliche Verfahren überdies eine Parteientschädigung zu entrichten
(Art. 68 Abs. 1 und Abs. 2 BGG). Zur Neuverlegung der Kosten und der
Parteientschädigung des vorangegangenen Verfahrens wird die Angelegenheit an
das Obergericht des Kantons Bern, 2. Zivilkammer, zurückgewiesen.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und das Urteil des Obergerichts des Kantons
Bern vom 26. Oktober 2016 aufgehoben.
2.
Die Gerichtskosten in Höhe von Fr 2'000.-- werden der Beschwerdegegnerin
auferlegt.
3.
Die Beschwerdegegnerin hat die Beschwerdeführerin für das bundesgerichtliche
Verfahren mit Fr. 2'000.-- zu entschädigen.
4.
Zur Neuverlegung der Kosten und der Parteientschädigung des vorangegangenen
Verfahrens wird die Angelegenheit an das Obergericht des Kantons Bern, 2.
Zivilkammer, zurückgewiesen.
5.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Obergericht des Kantons
Bern, 2. Zivilkammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 20. Juni 2017
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Seiler
Der Gerichtsschreiber: Zähndler
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