II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.1024/2016
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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2C_1024/2016
Urteil vom 23. Februar 2018
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichter Zünd,
Bundesrichterin Aubry Giradin,
Bundesrichter Stadelmann,
Bundesrichter Haag,
Gerichtsschreiber Hugi Yar.
Verfahrensbeteiligte
Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft (SRG),
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Marco Donatsch, Postfach 2016, 8032 Zürich,
gegen
1. Verband Schweizer Medien,
2. Tamedia AG,
beide vertreten durch Advokat Dr. Jascha Schneider-Marfels,
3. AZ Medien AG,
4. AZ Regionalfernsehen AG,
5. AZ TV Productions AG,
6. Radio 24 AG,
7. Radio Argovia AG,
8. Radio Medien AG,
alle vertreten durch Kaspar Hemmeler, Dr. Simone Walther, Rechtsanwälte,
9. 3 Plus Group AG,
10. Pro Sieben Puls 8 TV AG,
beide vertreten durch Hanspeter Kaspar und Matthias Stauffacher Rechtsanwälte,
Beschwerdegegner,
Eidgenössisches Departement für Umwelt,
Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK), Bundeshaus Nord, 3003 Bern.
Gegenstand
Beteiligung der SRG an einem "Joint Venture",
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I, vom 29.
September 2016.
Sachverhalt:
A.
Die Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft (SRG) zeigte dem Bundesamt
für Kommunikation (BAKOM) am 13. Juli 2015 an, dass sie eine Kooperation
("Joint Venture") im Bereich der Werbevermarktung mit der Ringier AG und der
Swisscom AG plane. An der Holdinggesellschaft seien die Partner je zu einem
Drittel beteiligt. Ziel sei es, über ein vom "Joint Venture" als
Holdinggesellschaft gehaltenes operatives Unternehmen die Werbeinventare (TV-,
Online- und Print-Werbung, Sponsoring usw.) der drei Unternehmensgruppen sowie
Werbeinventare von Dritten gegenüber den Werbetreibenden zu vermarkten. Die
operative Gesellschaft werde aus der Publisuisse AG bestehen, in welche
Aktiven, Passiven, Verträge, Personal und gegebenenfalls weitere Rechte von
Swisscom und Ringier eingebracht würden.
B.
B.a. Das BAKOM leitete in der Folge verschiedene Abklärungen ein, um zu prüfen,
ob die Beteiligung der SRG am "Joint Venture" die Erfüllung ihres
Programmauftrags beeinträchtigen oder den Entfaltungsspielraum anderer
Medienunternehmen erheblich beschränken könnte. Ist dies der Fall, kann das
Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation
(UVEK) Auflagen zur Geschäftstätigkeit, zur Finanzierung, zur Trennung der
Rechnungsführung und zur organisatorischen Trennung machen oder die
entsprechende Tätigkeit nötigenfalls ganz untersagen (Art. 29 Abs. 2 des
Bundesgesetzes vom 24. März 2006 über Radio und Fernsehen [RTVG; SR 784.40]).
B.b. Am 16. Dezember 2015 verfügte das BAKOM, die SRG/SSR habe die neuen
Werbevermarktungsaktivitäten und einen Marktauftritt im Rahmen des "Joint
Venture" bis zum erstinstanzlichen Abschluss des Verfahrens nach Art. 29 RTVG,
spätestens aber bis zum 31. März 2016 zu unterlassen. Das BAKOM ging in seiner
Zwischenverfügung davon aus, dass mit einem unmittelbaren Marktauftritt der SRG
im Rahmen des "Joint Venture" Fakten geschaffen werden könnten, welche
nachträglich nur schwer zu korrigieren bzw. rückgängig zu machen wären. Das
BAKOM als instruierende Behörde habe von den Bedenken der verschiedenen
Intervenienten aus der Medienbranche hinsichtlich einer unverzüglichen
Operationalisierung des "Joint Venture" mit Beteiligung der SRG sowie von ihren
Anträgen Kenntnis genommen, als Parteien zum Verfahren zugelassen werden zu
wollen. Die von ihnen erhobenen Einwände erschienen nicht zum Vornherein als
"unglaubhaft" - allerdings sei eine vertiefte Beurteilung beim heutigen
Verfahrensstand noch nicht möglich. Es stellten sich Fragen grundsätzlicher
Natur, deren Klärung mit Blick auf die rundfunkrechtliche Beurteilung und die
medienpolitische Relevanz des "Joint Venture" unumgänglich erscheine.
B.c. Am 14./16. Dezember 2015 genehmigte die Wettbewerbskommission (WEKO) den
Zusammenschluss ohne weitere Auflagen.
C.
C.a. Am 29. Februar 2016 stellte das BAKOM fest, der SRG sei die Ausstrahlung
zielgruppenspezifischer Fernsehwerbung in ihren Programmen ohne Anpassung der
rechtlichen Rahmenbedingungen nicht möglich. Der Austausch von Werbesendungen
innerhalb eines Fernsehprogramms lasse aus rechtlicher Sicht ein neues Programm
entstehen; der Umstand, dass die redaktionellen Sendungen identisch mit dem
Originalprogramm blieben, spiele dabei keine Rolle. Ein neues lineares
Fernsehangebot der SRG müsse zwingend erst konzessioniert werden. Sollte die
SRG im Rahmen des "Joint Venture" mit Swisscom und Ringier die Basiswerbung in
ihren Fernsehprogrammen durch zielgruppenspezifische Werbung ersetzen, stellten
diese abgeänderten Programme aus rechtlicher Sicht neue Fernsehprogramme dar,
was regulatorische Anpassungen erforderlich mache. Es stehe der SRG frei, ein
Gesuch um eine entsprechende Ergänzung ihrer Konzession zu stellen. Die
Verfügung des BAKOM ist rechtskräftig.
C.b. Am 16. Dezember 2015 ersuchte der Verband Schweizer Medien das
Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation
(UVEK) darum, der SRG vorläufig den Vollzug des "Joint Venture" zu untersagen
und ihn im Rahmen des hängigen Verfahrens als Partei zuzulassen. Die
Vorsteherin des UVEK teilte dem Verband am 14. Januar 2016 mit, dass dem
Anliegen auf ein vorläufiges Vollzugsverbot bereits entsprochen worden sei,
indem das BAKOM der SRG am 16. Dezember 2015 von Amtes wegen vorläufig neue
Werbevermarktungsmöglichkeiten und einen Marktauftritt im Rahmen des "Joint
Venture" untersagt habe. Das Verfahren nach Art. 29 des Radio- und
Fernsehgesetzes sei noch hängig und die Frage der Parteistellung somit noch
offen; die weitere Verfahrensführung obliege dem instruierenden BAKOM.
C.c. Am 29. Februar 2016 erliess das UVEK seine Verfügung im Rahmen des
Verfahrens nach Art. 29 Abs. 2 RTVG. Es hielt im Dispositiv fest:
"1. Die Beteiligung der SRG am Joint Venture zusammen mit der Swisscom AG und
der Ringier AG gemäss Meldung vom 13. Juli 2015 wird im Sinne der Erwägungen
zur Kenntnis genommen. Es werden keine Auflagen gemacht.
2. Die Anträge der Intervenienten auf Parteistellung werden abgewiesen. Auf
ihre übrigen Anträge wird nicht eingetreten.
3. Der Antrag der Ringier AG auf Beiladung im Verfahren nach Art. 29 RTVG wird
abgewiesen.
4. Die Anträge der SRG auf Entfernung der Eingaben der Intervenienten aus den
Verfahrensakten werden abgewiesen.
5. Die SRG wird aufgefordert, bis auf weiteres jeweils Mitte (30.6) und Ende
(31.12) Jahr, erstmals per 31.12.2016, dem BAKOM über folgende Punkte Bericht
zu erstatten:
a) Übersicht über das durch das Joint Venture vermarktete Portofolio;
b) Zugangsbedingungen für kommerzielle Partner;
c) Kommissionssatz für kommerzielle Partner und für die Mitaktionäre;
d) Entwicklung der Werbe- und Sponsoringeinnahmen der SRG."
(Ziffer 6 und 7: Kostenregelung und Mitteilung).
Bezüglich der Parteistellung der verschiedenen Intervenienten ging das UVEK
davon aus, dass Aufsichtsverfahren, welche die SRG beträfen, von ihrer
Konzeption her in der Regel keine Mehrparteienverfahren bildeten. Im Regelfall
sei einzig die SRG Adressatin von aufsichtsrechtlichen Verfügungen des BAKOM
bzw. des UVEK. Die Parteistellung sei den Intervenienten zu verweigern,
(1) da es diesen nicht gelinge, darzulegen, inwiefern sie konkret im Sinne von
Art. 29 Abs. 2 RTVG von den Aktivitäten des "Joint Venture" besonders betroffen
seien; eine blosse Verschärfung des Wettbewerbs vermöge keine
Beschwerdebefugnis (bzw.) Parteistellung von Konkurrenten zu begründen;
(2) da die Marktentwicklung unsicher sei und es für die Intervenienten durchaus
Kooperationsmöglichkeiten mit dem "Joint Venture" gebe bzw. auch ähnliche, neue
Kooperationen ausserhalb des "Joint Venture" möglich seien;
(3) da auf eine extensive Gewährung der Parteistellung für Dritte zu verzichten
sei, weil die daraus potenziell entstehende Verfahrensverzögerung und
beträchtliche Erschwerung der Verwaltungstätigkeit den Intentionen des
Gesetzgebers zuwiderlaufe; dieser habe Art. 29 RTVG geschaffen, um einen
Interessenausgleich zwischen verschiedenen Verfassungsbestimmungen "unter
Bedingung dynamischer Marktentwicklung" zu ermöglichen, was gegen den Einbezug
einer Vielzahl von Verfahrensparteien spreche;
(4) da den Intervenienten eine besondere Betroffenheit fehle, weil das BAKOM
festgestellt habe, dass die neue Werbeform der zielgruppenspezifischen
Fernsehwerbung ("Targeted Advertising") unter den geltenden rundfunkrechtlichen
Bestimmungen nicht zulässig sei;
(5) da es im Übrigen den Intervenienten frei stehe, zu einem späteren Zeitpunkt
erneut an das BAKOM/UVEK zu gelangen, sollten sich nach der Aufnahme der
Geschäftstätigkeit konkrete Anhaltspunkte dafür ergeben, dass die Beteiligung
der SRG am "Joint Venture" die Stellung anderer Medienunternehmen bzw.
diejenige der Intervenienten selber erheblich beschränke;
(6) da schliesslich bei einem Missbrauch einer allfälligen marktbeherrschenden
Stellung auch eine erneute Prüfung durch die WEKO erfolgen könne.
In einer Medienmitteilung vom 17. März 2016 liessen die "Joint-Venture"-Partner
verlauten, die neue Vermarktungsgesellschaft werde unter dem Namen "Admeira" am
Markt auftreten und ihren operativen Betrieb am 4. April 2016 aufnehmen.
D.
Gegen die Verneinung der Parteistellung durch das UVEK gelangten mehrere
Medienhäuser bzw. Medienverbände an das Bundesverwaltungsgericht (Beschwerde
A-1703/2016: Verband Schweizer Medien, Tamedia AG; Beschwerde A-2244/2016: AZ
Medien, AZ Regionalfernsehen, AZ TV Productions AG, Radio 24 AG, Radio Argovia
AG, Radio Medien AG; Beschwerde A-2412/2016: 3 Plus Group AG, Pro Sieben Puls 8
TV AG, Goldbach Media/Switzerland AG). Am 31. März 2016 wies die
Instruktionsrichterin das Begehren ab, im Rahmen einer vorsorglichen Massnahme
den Marktauftritt des "Joint Venture" bzw. der "Admeira" zu untersagen. In
seinem Urteil vom 29. September 2016 kam das Bundesverwaltungsgericht zum
Schluss, dass Art. 29 RTVG eine Schutznorm zugunsten der "anderen
Medienunternehmen" darstelle und diese eine mögliche "erhebliche Beschränkung
ihres Entfaltungsspielraums" glaubhaft gemacht hätten, sodass ihnen im
Verfahren vor dem UVEK Parteistellung zukomme. Das Bundesverwaltungsgericht
hiess dementsprechend die Beschwerden des Verbands Schweizer Medien, der
Tamedia AG, der AZ Medien AG, der AZ Regionalfernsehen AG, der AZ TV
Productions AG, der Radio 24 AG, der Radio Argovia AG, der Radio Medien AG, der
3 Plus Group AG und der Pro Sieben Puls 8 TV AG gut und wies jene der Goldbach
Media (Switzerland) AG als reine Vermarktungsfirma ab. Es hob den Entscheid des
UVEK vom 29. Februar 2016 auf und wies die Sache mit der Anweisung an dieses
zurück, den obsiegenden beschwerdeführenden Medienhäusern Parteistellung zu
gewähren und hernach in der Sache neu zu entscheiden.
E.
E.a. Die Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft beantragt vor
Bundesgericht, die Dispositiv-Ziffern 2 [Rückweisung und Parteistellung], 4, 5,
7, 8 und 9 [Kosten- und Entschädigungsregelung] des Urteils des
Bundesverwaltungsgerichts vom 29. September 2016 aufzuheben und die
Ausgangsverfügung des UVEK vom 29. Februar 2016 vollumfänglich zu bestätigen.
Die intervenierenden Medienunternehmen stünden mit dem "Joint Venture" bzw. der
"Admeira AG" in keinem Konkurrenzverhältnis; diese sei eine Werbevermarkterin;
der entsprechende Markt sei dem Medienmarkt vorgelagert, womit das Verfahren
nach Art. 29 RTVG nicht zum Tragen komme. Im Übrigen sei das Verfahren nach
Art. 29 RTVG auf das öffentliche Interesse an der Medienvielfalt ausgerichtet;
es diene nicht dem Schutz der privaten Interessen anderer Medienunternehmen.
E.b. Der Verband Schweizer Medien und die Tamedia AG beantragen, die Beschwerde
der SRG abzuweisen, sofern darauf einzutreten sei. Formell erfülle die SRG die
Legitimationsvoraussetzungen nicht, da sie im Zusammenhang mit dem
Rückweisungs- als Zwischenentscheid weder einen nicht leicht wieder
gutzumachenden Nachteil noch prozessökonomische Gründe dargelegt habe, welche
ein Eintreten auf die Beschwerde gegen den Zwischenentscheid über die
Parteistellung rechtfertige. In der Sache selber habe die Vorinstanz richtig
entschieden.
E.c. Die AZ Medien AG, die AZ Regionalfernsehen AG, die AZ TV Productions AG,
die Radio 24 AG, die Radio Argovia AG und die Radio Medien AG beantragen
ebenfalls, auf die Beschwerde nicht einzutreten bzw. sie allenfalls abzuweisen.
Die Lösung des Bundesverwaltungsgerichts führe nicht zu einem
Popularbeschwerderecht, da eine erhebliche Beschränkung des
Entfaltungsspielraums durch das Medienunternehmen jeweils glaubhaft dargetan
werden müsse.
E.d. Die 3 Plus Group AG und die Pro Sieben Puls 8 TV AG beantragen, auf die
Beschwerde der SRG mangels eines nicht wiedergutzumachenden Nachteils nicht
einzutreten. Die SRG und das "Joint Venture" stünden als Medien- und
Vermarktungsunternehmen in Konkurrenz zu den ebenfalls als Medien- und
Vermarktungsunternehmen intervenierenden Beschwerdegegnern; die Teilnahme der
SRG am "Joint Venture" habe unmittelbare Auswirkungen auf deren Stellung, da
mit diesem der grösste Werbevermarkter der Schweiz entstehe, welcher künftig
neben "Crossmedia"-Angeboten über alle Mediengattungen auch
"zielgruppenspezifische Werbung" (in verschiedenen Mediengattungen) anbieten
werde.
E.e. Das Bundesverwaltungsgericht hat darauf verzichtet, sich zur Beschwerde zu
äussern.
Die SRG und die Beschwerdegegner haben im weiteren Verfahren an ihren Anträgen
und Ausführungen festgehalten.
Erwägungen:
1.
1.1. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist gegen Urteile
des Bundesverwaltungsgerichts in Bezug auf aufsichtsrechtliche Entscheide des
UVEK auf dem Gebiet des Radio- und Fernsehrechts zulässig (vgl. Art. 83 lit. p
BGG e contrario). Die SRG als Programmveranstalterin ist durch den
vorinstanzlichen Entscheid insofern beschwert, als mit diesem andere
Medienunternehmen als Parteien mit entsprechenden Verfahrensrechten im sie
betreffenden Verfahren vor dem UVEK zugelassen wurden. Als unterliegende
Beschwerdegegnerin und durch das aufsichtsrechtliche Spezialverfahren direkt
Betroffene hat sie grundsätzlich ein schutzwürdiges Interesse daran, dass das
entsprechende Urteil des Bundesverwaltungsgerichts aufgehoben wird (Art. 89
Abs. 1 BGG).
1.2.
1.2.1. Beschwerden sind primär zulässig gegen Entscheide, die das Verfahren
abschliessen (Art. 90 BGG), sei es insgesamt, sei es unter bestimmten
Voraussetzungen hinsichtlich eines Teils des Verfahrensgegenstands (Art. 91 BGG
). Gegen selbständig eröffnete Zwischenentscheide, die weder die Zuständigkeit
noch den Ausstand betreffen (Art. 92 BGG), ist die Beschwerde nur gegeben, wenn
der angefochtene Entscheid geeignet ist, einen nicht wieder gutzumachenden
Nachteil zu bewirken (Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG), oder die Gutheissung der
Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden
Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen kann
(Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG).
1.2.2. Das Bundesgericht soll sich regelmässig nur einmal mit einem Fall
befassen müssen und diesen insgesamt beurteilen können (BGE 133 III 629 E. 2.1
S. 631 mit Hinweisen). Nur wenn prozessökonomische Gründe eine frühere
Befassung zwingend gebieten und mit der Öffnung des Rechtswegs kein
verfahrensrechtlicher Leerlauf verbunden ist, rechtfertigt es sich, ein
Zwischenverfahren einzuleiten (Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG; vgl. BGE 134 III 188
E. 2.2 und Urteil 2C_80/2008 vom 12. März 2008 E. 2.2). Dies ist hier der Fall:
Eine Gutheissung der Beschwerde, d.h. die Verneinung der Parteistellung der
Beschwerdegegner, führte ohne weiteren Aufwand zu einem Endentscheid, indem der
Nichteintretensentscheid und die Verneinung der Parteistellung der
Beschwerdegegner durch das UVEK bestätigt würden, womit es bei dessen
Sachentscheid sein Bewenden hätte. Ein kostspieliges und aufwändiges
Beweisverfahren, wie es mit der Zulassung der Beschwerdegegner als Parteien für
alle Beteiligten verbunden wäre, erübrigte sich. Das Bundesverwaltungsgericht
hat über die Parteistellung der Beschwerdegegner entschieden; gestützt hierauf
muss das UVEK im von ihm wiederaufzunehmenden Verfahren diesen Parteistellung
mit den damit verbundenen Rechten einräumen, was für alle Beteiligten absehbar
mit zusätzlichem Aufwand verbunden wäre. Es steht vor Bundesgericht mit der
Frage der Parteistellung der Beschwerdegegner eine wesentliche, eigenständige
Frage zur Diskussion, an deren Klärung alle Beteiligten vorliegend ein
erhebliches Interesse haben; es rechtfertigt sich deshalb, aus
verfahrensökonomischen Gründen die Beschwerde gegen den angefochtenen
Rückweisungsentscheid an die Hand zu nehmen. Da die Voraussetzungen von Art. 93
Abs. 1 lit. b BGG gegeben sind, kann darauf verzichtet werden, der Frage
nachzugehen, ob auch die Kriterien von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG als erfüllt zu
gelten hätten.
1.3. Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist somit
einzutreten (vgl. Art. 42 Abs. 1 und 2, Art. 82 lit. a und Art. 86 Abs. 1 lit.
a BGG). Keine eigenständige Bedeutung kommt den Anträgen der Beschwerdeführerin
hinsichtlich der Kosten- und Entschädigungsregelung im angefochtenen Urteil zu;
diese sind untrennbar mit dem Verfahrensausgang verbunden. Die
Beschwerdeführerin begründet ihre entsprechenden Anträge denn auch nicht weiter
(vgl. 42 Abs. 2 BGG).
2.
2.1. Nach Art. 29 RTVG, der im 3. Abschnitt "Nicht konzessionierte Tätigkeiten"
des 2. Kapitels "Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft" steht, müssen
die SRG und von ihr beherrschte Unternehmen nicht festgelegte Tätigkeiten, d.h.
solche ausserhalb der Konzession (BLAISE ROSTAN, in: Masmejean/Cottier/Capt
[Hrsg.], Loi sur la radio-télévision [LRTV], 2014, N. 1 und 5 zu Art. 29 RTVG),
welche die Stellung und die Aufgabe anderer schweizerischer Medienunternehmen
beeinträchtigen könnten, dem BAKOM vorgängig melden (Abs. 1). Falls eine solche
Tätigkeit die Erfüllung des Programmauftrages beeinträchtigt oder den
Entfaltungsspielraum anderer Medienunternehmen erheblich beschränkt, kann das
Departement Auflagen zur Geschäftstätigkeit, zur Finanzierung, zur Trennung der
Rechnungsführung und zur organisatorischen Trennung machen oder die Tätigkeit
ganz untersagen (Abs. 2).
2.2. Die SRG macht geltend, das Radio- und Fernsehgesetz sehe in Art. 29 nur
ein Melde- und kein Genehmigungsverfahren vor. Eine gemeldete Tätigkeit führe
nicht zur Eröffnung eines Verwaltungsverfahrens nach dem VwVG (SR 172.021), da
die radio- und fernsehrechtliche Regelung nicht auf den Erlass einer Verfügung
ausgerichtet sei. Indem der Gesetzgeber von einer Bewilligungspflicht abgesehen
habe, habe er auch bestimmt, dass Dritten bei der Prüfung der Meldung nach Art.
29 Abs. 1 RTVG keine Parteistellung zukomme. Bei den behördlichen
Interventionsmöglichkeiten nach Art. 29 Abs. 2 RTVG gehe es einzig darum, die
beiden verfassungsrechtlichen Zielsetzungen von Art. 93 Abs. 2
(Leistungsauftrag) und Art. 93 Abs. 4 BV (Rücksicht auf andere Medien) unter
den Bedingungen einer dynamischen Marktentwicklung miteinander in ein
Gleichgewicht zu bringen.
2.3.
2.3.1. Die Ausführungen der Beschwerdeführerin überzeugen nicht: Beim Verfahren
nach Art. 29 Abs. 2 RTVG handelt es sich um eine spezielle Form der staatlichen
Aufsicht über Radio und Fernsehen. Das Verfahren richtet sich gemäss Art. 86
Abs. 3 RTVG nach den Bestimmungen des VwVG, sofern das RTVG nicht - wie etwa im
Rahmen der Programmaufsicht durch die Unabhängige Beschwerdeinstanz (UBI) -
hiervon abweichende Regelungen enthält. Dass und inwiefern dies hier der Fall
wäre, legt die Beschwerdeführerin nicht dar und ist auch nicht ersichtlich:
Ergreift das UVEK gestützt auf Art. 29 Abs. 2 RTVG Massnahmen gegen die SRG,
hat es die Verfahrensgarantien gemäss VwVG einzuhalten; es ist nicht
einzusehen, weshalb sich eine allfällige Beteiligung Dritter an diesem
Verfügungsverfahren - in Abweichung von der Regel in Art. 86 Abs. 3 RTVG -
nicht ebenfalls nach dessen Vorgaben richten sollte.
2.3.2. Soweit es um die Gefährdung des Programmauftrags durch Aktivitäten
ausserhalb der Konzessionsbestimmungen geht, steht das öffentliche Interesse an
dessen möglichst optimaler Realisierung im Vordergrund. In einem solchen Fall
geht es um die Wahrnehmung rein öffentlicher Interessen durch die
Aufsichtsbehörden, weshalb Dritte praktisch kaum je die nötige, schutzwürdige
Nähe zum Streitgegenstand erreichen, die es ihnen ermöglichen würde, sich als
Partei zu konstituieren. Anders verhält es sich bei dem ebenfalls in Art. 29
Abs. 2 RTVG genannten Kriterium der erheblichen Beschränkung der
Entfaltungsfreiheit anderer Medienunternehmen. Dabei geht es darum, dass die
SRG durch die Ausdehnung ihres privatrechtlichen Handelns die anderen
Medienunternehmen nicht vom Markt verdrängt und allenfalls in ihrer Existenz
gefährdet; hieran haben diese ein eigenständiges privates Interesse, welches
seinerseits mit dem öffentlichen Interesse an einer pluralistischen
Medienlandschaft verknüpft ist (vgl. Art. 93 Abs. 4 BV). Verfügung und
Verwaltungsverfahren können praktisch nicht von einander getrennt werden. Der
Erlass einer Verfügung zur Sicherung des Entfaltungsspielraums der anderen
Medienunternehmen gemäss Art. 29 Abs. 2 RTVG erfolgt nach den
verwaltungsverfahrensrechtlichen Regeln. Die Beachtung der entsprechenden
Vorgaben dient im Rechtsstaat der Fairness, der Rechtmässigkeit und der
Rationalität des Verwaltungshandelns (vgl. KIENER/RÜTSCH/KUHN, Öffentliches
Verfahrensrecht, 2. Aufl. 2015, Rz. 313 f.). Die Meldepflicht und das Verfahren
nach Art. 29 Abs. 2 RTVG sollen die verwaltungsrechtlichen Pflichten der SRG
bei ihrem Handeln ausserhalb des Konzessionsbereichs im Interesse des
Entfaltungsspielraums der anderen Medienunternehmen konkretisieren; sie
schaffen damit ein Verwaltungsrechtsverhältnis, auf das die Vorgaben des VwVG
anzuwenden sind (vgl. zur Natur und der Tragweite von Meldepflichten: UHLMANN/
KASPAR, Meldepflichten im Verwaltungsrecht, in: recht 03/2013 S. 135 ff.).
2.3.3. Ob und inwiefern dies auch für andere verwaltungsrechtliche
Meldeverfahren gilt, braucht hier nicht weiter geprüft zu werden.
Verfahrensgegenstand bildet ausschliesslich die Frage der auf das Verfahren
nach Art. 29 Abs. 2 RTVG anwendbaren Regeln. Ob die Beschwerdegegner auch
befugt wären, bereits im Rahmen des Meldeverfahrens gemäss Art. 29 Abs. 1 RTVG
Rechte wahrzunehmen, kann dahingestellt bleiben, da vorliegend das Verfahren
vor dem Departement im Sinne von Art. 29 Abs. 2 RTVG zur Diskussion steht. Der
Anspruch auf Verfahrensbeteiligung knüpft nicht an das blosse Meldeverfahren (
Art. 29 Abs. 1RTVG), sondern an das (potentielle) Verfügungsverfahren nach Art.
29 Abs. 2RTVG an. Wenn Dritten in einem solchen Parteistellung zukommt, dann
sind sie auch befugt, zu verlangen, dass bestimmte Massnahmen verfügt werden,
selbst wenn die Behörde von sich aus keine Anordnungen treffen würde
(grundlegend BGE 98 Ib 53 E. 3 S. 58; vgl. auch 126 II 300 E. 2c S. 303; 2C_762
/2010 vom 2. Februar 2011 E. 4.3.2; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren
und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, N. 359 f., S. 127 f.)
3.
3.1. Als Parteien in einem Verwaltungsverfahren gelten Personen, deren Rechte
oder Pflichten die Verfügung berühren soll, und andere Personen, Organisationen
oder Behörden, denen ein Rechtsmittel gegen die Verfügung zusteht (Art. 6 VwVG
). Zur Beschwerde legitimiert ist gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG, wer vor der
Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme
erhalten hat (lit. a), durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist
(lit. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung
geltend machen kann. Konkurrenten sind berechtigt, sich gegen staatliche
Wettbewerbsverzerrungen unter Anrufung des Grundsatzes der Gleichbehandlung zur
Wehr zu setzen (vgl. BGE 138 I 378 E. 6.1 S. 385; 136 I 1 E. 5.5 S. 16 f.; 125
I 431 E. 4b/aa S. 435). Nach ständiger Rechtsprechung ist die
Beschwerdebefugnis allerdings nicht schon aufgrund der blossen Befürchtung
gegeben, einer verstärkten Konkurrenz ausgesetzt zu sein; diese Art des
Berührtseins liegt im Prinzip des freien Wettbewerbs und kann deshalb für sich
alleine kein relevantes Interesse an einem gerichtlichen Rechtsschutz begründen
(BGE 141 II 262 E. 7.1 S. 279; Urteil 2C_485/2010 vom 3. Juli 2012 E. 1.2.4,
nicht publ. in: BGE 138 I 378 ff., mit Hinweis auf BGE 127 II 264 E. 2c S. 269;
125 I 7 E. 3d S. 9). Erforderlich ist vielmehr eine schutzwürdige besondere
Beziehungsnähe, die sich aus der einschlägigen gesetzlichen Ordnung ergibt. So
kann ein schutzwürdiges Interesse für Konkurrenten in Wirtschaftszweigen
vorliegen, in welchen sie durch wirtschaftspolitische oder sonstige spezielle
Regelungen in eine solche besondere Beziehungsnähe untereinander versetzt
werden (BGE 139 II 328 E. 3.3 S. 333; Urteil 2C_694/2009 vom 20. Mai 2010 E.
1.1, nicht publ. in: BGE 136 II 291 ff.).
3.2. Die Regelung von Art. 29 RTVG will - so die bundesrätliche Botschaft -
einen Ausgleich schaffen "zwischen der grundsätzlich erwünschten
unternehmerischen Initiative der SRG und den berechtigten Schutzbedürfnissen"
anderer, teilweise "schwächerer Marktteilnehmer", d.h. zwischen den Zielen von
Art. 93 Abs. 2 BV (Auftrag an Radio und Fernsehen) sowie Art. 93 Abs. 4 BV
(Rücksichtnahme auf die anderen Medien; vgl. die Botschaft des Bundesrats zur
Totalrevision des Bundesgesetzes über Radio und Fernsehen [RTVG] vom 18.
Dezember 2002: BBl 2003 S. 1569 ff. Ziffer 2.1.2.2.3 S. 1693 zu Art. 32 E-RTVG;
URS SAXER, Die Online-Aktivitäten der SRG und ihre rechtlichen Grenzen, in:
Sic! 2011 S. 693 ff., dort S. 694 ff.). Der Bundesrat hielt in seiner Botschaft
fest, die Bestimmung diene dem Schutz anderer Medienunternehmen vor Tätigkeiten
der SRG, die nicht konzessionspflichtig seien und welche die SRG im Rahmen
ihrer Wirtschaftsfreiheit ausübe. Eine entsprechenden Aktivität der überwiegend
gebührenfinanzierten SRG dürfe nicht dazu führen, dass sie die Stellung und die
Aufgaben anderer Medienunternehmen "unnötig" beeinträchtige.
3.3. Hintergrund dieser Regelung bildet der Umstand, dass die SRG über die
Jahre hinweg, nicht zuletzt mittels Gebührenfinanzierung, eine für
schweizerische Verhältnisse herausragende Grösse angenommen, journalistisches
und technisches "Know-how" und Erfahrung erarbeitet sowie eine anerkannte Marke
etabliert hat. Mit Blick hierauf ist es für privatwirtschaftlich tätige
Konkurrenten zum Vornherein schwierig, sich ihr gegenüber zu behaupten (ROLF H.
WEBER, Rundfunkrecht, Bern 2008, N. 3 zu Art. 29 RTVG). Die Berücksichtigung
des Interessenausgleichs zugunsten der anderen Medien ist dem Bund
verfassungsmässig vorgegeben: Art. 93 Abs. 4 BV verlangt, dass bei der
Ausgestaltung der Radio- und Fernsehordnung "auf die Stellung und die Aufgaben
anderer Medien, vor allem der Presse, Rücksicht" genommen wird. Radio und
Fernsehen können die Presse in ihrer Existenz gefährden, insbesondere indem sie
wichtige Werbeeinnahmen aus dem Printbereich abschöpfen (GRABER/STEINER, in:
Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender [Hrsg.], St. Galler Kommentar zur BV,
3. Aufl. 2014, N. 24 zu Art. 93 BV mit weiteren Hinweisen). Art. 93 Abs. 4 BV
fordert dazu auf, die Medienlandschaft als System bzw. als Verbund und nicht
als getrennte Gattungen zu verstehen (so ZELLER/DUMERMUTH, in: Waldmann/Belser/
Epiney [Hrsg.], Basler Kommentar zur BV, Basel 2015, N. 40 ff. und insbesondere
N. 42 zu Art. 93 BV).
3.4.
3.4.1. Art. 29 RTVG ist - wie das Bundesverwaltungsgericht zu Recht darlegt -
somit eine Schutznorm zugunsten der Aktivitäten der "anderen
Medienunternehmen", soweit diesen eine "erhebliche Beschränkung ihres
Entfaltungsspielraums" droht. Beim Begriff der "erheblichen Beschränkung des
Entfaltungsspielraums" handelt es sich um eine sogenannte doppelrelevante Norm,
d.h. eine solche, welche für das Vorliegen der Prozessvoraussetzungen von
Bedeutung ist, gleichzeitig aber auch den Gegenstand der materiellen
Beurteilung betrifft (vgl. BGE 141 II 14 E. 5.1 S. 33 f. mit zahlreichen
Hinweisen; 137 II 313 E. 3.3.3 S. 322). Ein "anderes Medienunternehmen" ist
vorliegend zur Teilnahme am Verfahren nach Art. 29 Abs. 2 RTVG in Anwendung der
bundesgerichtlichen Praxis zu doppelrelevanten Normen berechtigt, wenn es in
vertretbarer Weise darlegt, dass die fragliche Tätigkeit der SRG zu einer
"erheblichen Beschränkung" seines Entfaltungsspielraums führen könnte (vgl. BGE
141 II 14 E. 5.1 in fine S. 34; 137 II 313 E. 3.3.3 S. 322). Ob dies
tatsächlich der Fall ist, bleibt anschliessend dem Entscheid in der Sache
vorbehalten. Die Praxis zur Berufung auf eine doppelrelevante Schutznorm im
Hinblick auf die Parteistellung bzw. Beschwerdelegitimation gilt - entgegen der
Kritik der Beschwerdeführerin - nicht nur im Bereich der Submissionsverfahren,
sondern bildet einen allgemeinen verfahrensrechtlichen Grundsatz auch in
anderen Rechtsgebieten (vgl. KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., S. 14 f. N. 43, S.
329 f. Rz. 943, S. 528 Rz. 1537; vgl. E. 1.1 nicht publ. in: BGE 143 II 57 im
Bereich des Ausländerrechts).
3.4.2. Da sowohl das BAKOM als auch das UVEK ein Verfahren eröffnet und
durchgeführt haben, um das Vorliegen einer "erheblichen Beschränkung des
Entfaltungsspielraums" der anderen Medienhäuser durch das "Joint Venture"
materiell zu prüfen, sie eine solche somit nicht zum Vornherein ausschlossen
und deshalb auch vorsorgliche Massnahmen trafen, durfte das
Bundesverwaltungsgericht davon ausgehen, dass eine entsprechende Einschränkung
von den intervenierenden Medienunternehmen in vertretbarer Weise geltend
gemacht worden ist. Wie das Bundesverwaltungsgericht zutreffend festhält,
stellen sich im Zusammenhang mit dem Zugang Dritter zu den Leistungen des
"Joint Venture" und gestützt auf die vom "Joint Venture" dem UVEK zugestellte
"Selbstbeschränkung" verschiedene ungeklärt gebliebene Fragen, die - ausserhalb
der zielgruppenorientierten Werbung der SRG - bereits nach einer Intervention
des UVEK rufen könnten. Die Frage, ob dies tatsächlich der Fall ist, bildet
nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens, sondern desjenigen des UVEK in
der Sache selber.
3.4.3. Die beschwerdegegnerischen Medienunternehmen haben ein schutzwürdiges
Interesse, an der Feststellung des Sachverhalts mitwirken und ihre Argumente in
das Verfahren nach Art. 29 Abs. 2 RTVG einbringen zu können, nachdem diese
Bestimmung gerade dem Schutz ihres Entfaltungsspielraums vor erheblicher
Beschränkung durch Geschäftspraktiken der SRG oder eines von ihr beherrschten
Unternehmens - hier der von ihr in die operative Gesellschaft eingebrachten
Publisuisse SA - ausserhalb des konzessionierten Bereichs dient. Nicht
unmittelbar Verfahrensgegenstand vor dem UVEK bildete die geplante
zielgruppenspezifische Werbung seitens der SRG, auch wenn das Departement in
seiner Verfügung sich diesbezüglich nicht klar geäussert und zudem davon
Kenntnis genommen hat, dass diesbezüglich eine Berichterstattungspflicht
gegenüber dem BAKOM vereinbart worden ist. Gegenstand des Verfahrens nach Art.
29 Abs. 2 RTVG kann nur eine Aktivität bilden, die nicht in den
konzessionierten oder zu konzessionierenden Bereich der SRG fällt. Das BAKOM
hat rechtskräftig verfügt, dass eine zielgruppenspezifische Werbung der SRG als
neues Programm zu gelten hat und für deren Realisierung die Konzession
angepasst werden muss, was in die Zuständigkeit des Bundesrats als
Konzessionsbehörde fällt. Die entsprechende Problematik kann damit - entgegen
den Einwänden der Beschwerdegegner - nicht Gegenstand einer Prüfung im
Verfahren nach Art. 29 Abs. 2 RTVG bilden und ihre Parteistellung in diesem
Zusammenhang begründen. Über die damit allenfalls verbundenen Folgen und
Auswirkungen auf den Medienmarkt, die Medienvielfalt und den Programmauftrag
haben gegebenenfalls der Bundesrat und der Gesetzgeber zu befinden.
4.
4.1. Die SRG macht weiter geltend, dass sie bisher die Werbung über ihre
Tochtergesellschaft Publisuisse AG akquiriert habe. Mit der Beteiligung am
"Joint Venture" anstelle der alleinigen Bewirtschaftung ihres Werbeinventars
durch die Publisuisse SA übe sie keine Aktivität aus, welche die übrigen
Medienunternehmen auf den Werbemärkten zusätzlich konkurrenziere. Als
Vermarktungsunternehmen stehe "Admeira" in Konkurrenz zu anderen
Werbevermarktern. Die Werbevermarktung sei dem Medienmarkt vorgelagert, weshalb
kein Konkurrenzverhältnis zu den anderen Medienunternehmen bestehe. Zwischen
den Medienangeboten der intervenierenden Medienunternehmen und der
Werbevermarktungstätigkeit der SRG bestehe kein Zusammenhang. Art. 29 RTVG
bezwecke allfällige Expansionsbestrebungen der SRG in andere Medienmärkte in
geordneten Bahnen verlaufen zu lassen und dort zu bremsen, wo andere Medien
bedroht würden. Die vorliegende Tätigkeit in der Werbevermarktung betreffe den
Medienbereich nicht.
4.2. Die Beschwerdeführerin hat ihre Werbeinventare mit jenen von Swisscom und
Ringier in einer gemeinsamen Gesellschaft zusammengelegt, um auf diese Weise
den Werbenden sämtliche Mediengattungen in der Schweiz "crossmedial" anbieten
zu können. Die SRG soll nach Angaben der Beschwerdegegner - was im Verfahren
vor dem Departement allerdings noch materiell zu klären sein wird - direkt an
den Gewinnen aus der Vermarktung von Werbeangeboten ihrer Mitaktionäre Ringier
(z.B. Online-Angebote wie blick.ch, schweizerillustrierte.ch) und Swisscom
(bluewin.ch) partizipieren. Ausserdem soll sie neu an der Vermarktung der
Inventare von Drittkunden des "Joint Venture" auf dem Print-, Internet-, Radio-
und TV-Markt beteiligt sein, in denen sie bislang teilweise nicht tätig gewesen
sei oder nicht habe tätig sein dürfen (Internetwerbeverbot). Ohne den Entscheid
des UVEK in der Sache vorwegzunehmen, erscheint es naheliegend, dass die
publizistische Tätigkeit und die zu deren Finanzierung nötige Werbung Hand in
Hand gehen, weshalb medienrechtlich von einem direkten Konkurrenzverhältnis
gesprochen werden kann, zumal verschiedene der Beschwerdegegner ihre Werbung
auch selbst akquirieren bzw. akquirieren könnten, womit die durch die SRG
ausgelagerte und mit anderen Akteuren - auch im Hinblick auf die
Synergieeffekte - geteilte Werbevermarktung zumindest potentiell geeignet ist,
die Beschwerdegegner in ihrem medialen Entfaltungsspielraum erheblich zu
beschränken, was zur Begründung der Parteistellung ausreicht. Erst die
Finanzierung durch Werbung ermöglicht zu einem grossen Teil das Medienschaffen
privater Unternehmen, da diese gar nicht (Presse) oder nicht im gleichen
Ausmass wie die SRG im Rahmen ihrer gesetzlichen Konzession von öffentlichen
Geldern profitieren. Im Grundsatz verfolgt das RTVG ein duales System zur
Finanzierung des Rundfunks, bei dem sich die SRG primär durch Empfangsgebühren
finanzieren soll, die privaten Veranstalter demgegenüber überwiegend durch
Werbung, Sponsoring und Verkaufsangebote (SAXER/BRUNNER, in: Biaggini/Häner/
Saxer/Schott [Hrsg.], Fachhandbuch Verwaltungsrecht, 2015, N. 7.152; vgl. auch
URS SAXER, a.a.O., S. 693 ff.).
4.3.
4.3.1. Die weiteren Einwände der SRG sind ebenfalls nicht geeignet, die
Betroffenheit und damit die Parteistellung der Beschwerdegegner infrage zu
stellen: Entgegen der Auffassung der SRG macht es einen Unterschied, ob sie die
Vermarktungsdienstleistungen selber, durch eine Tochtergesellschaft, eine
Beteiligung an einem Vermarktungsunternehmen oder über einen Dritten erbringt
bzw. in Anspruch nimmt. Durch die privatrechtliche Neuordnung der
Werbeakquisition könnte der Werbemarkt derart verändert werden, dass die vom
Gesetzgeber geschaffene Werbeordnung im RTVG zwischen der SRG und den privaten
Anbietern faktisch neuen Regeln unterworfen wäre, was das UVEK wird prüfen
müssen.
4.3.2. "Admeira" ist nach eigenen Angaben die grösste Vermarktungsfirma der
Schweiz und verfügt über ein multimediales Portofolio mit Werbemöglichkeiten in
rund 80 starken Medienmarken; auf Basis neuester Technologie in Verbindung mit
Daten- und Vermarktungskompetenz will sie "neue Perspektiven für innovative
Werbeformen" entstehen lassen (Medienmitteilung von "Admeira" vom 19. Mai
2016). Aufgrund dieser Vorgaben ist hinsichtlich der Frage der Parteistellung
der Beschwerdegegner wiederum in vertretbarer Weise vorgebracht, dass durch das
umstrittene "Joint Venture" potentiell der Entfaltungsspielraum anderer
Medienunternehmen im Sinne von Art. 29 Abs. 2 RTVG beeinträchtigt werden
könnte, was aufgrund des vorinstanzlichen Rückweisungsentscheids - unter
Einbezug der Beschwerdegegner in das Verfahren - durch das UVEK materiell zu
prüfen sein wird.
5.
5.1. Die Beschwerde der SRG ist unbegründet und deshalb abzuweisen.
5.2. Da die SRG im vorliegenden Verfahren nicht im konzessionierten Bereich
gehandelt hat, sondern ausserhalb von diesem, hat sie die Kosten für das
bundesgerichtliche Verfahren zu tragen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Im Rahmen ihres
Unterliegens hat sie die Beschwerdegegner angemessen zu entschädigen (Art. 68
Abs. 1 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Die Beschwerdeführerin hat die drei Gruppen von Beschwerdegegnern für das
bundesgerichtliche Verfahren je mit Fr. 4'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Eidgenössischen Departement
für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK), dem
Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I, und dem Bundesamt für Kommunikation
schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 23. Februar 2018
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Seiler
Der Gerichtsschreiber: Hugi Yar
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