II. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 2C.1021/2016
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
2C_1021/2016, 2D_39/2016
Urteil vom 18. Juli 2017
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichter Zünd,
Bundesrichterin Aubry Girardin,
Bundesrichter Donzallaz,
Bundesrichter Haag,
Gerichtsschreiber Fellmann.
Verfahrensbeteiligte
2C_1021/2016
Stadt Zürich, Stadtrat,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwälte
Daniela Lutz und Stefan Kühnis,
gegen
X.________ AG,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Fürsprecher A.________,
Y.________ GmbH, Deutschland,
vertreten durch Rechtsanwalt Lorenzo Marazzotta,
und
2D_39/2016
Y.________ GmbH, Deutschland,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Lorenzo Marazzotta,
gegen
X.________ AG,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Fürsprecher A.________,
Stadt Zürich, Stadtrat,
vertreten durch Rechtsanwälte
Daniela Lutz und Stefan Kühnis.
Gegenstand
Submission,
Beschwerde; Verfassungsbeschwerde
gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts
des Kantons Zürich, 1. Abteilung,
vom 27. September 2016.
Sachverhalt:
A.
A.a. Die Stadt Zürich plant eine Erneuerung des Seewasserwerks Moos, das über
eine Kapazität von 100'000m ^3 pro Tag verfügt. Die Arbeiten sollen bei
laufendem Betrieb und unter Erhaltung denkmalgeschützter Gebäude erfolgen. Zur
Vergabe von Ingenieurleistungen für die Planung und Projektierung dieses
Vorhabens eröffnete die Stadt Zürich mit Ausschreibung vom 17. Juli 2015 ein
offenes Submissionsverfahren.
Gemäss den allgemeinen Submissionsbedingungen galten folgende
Zuschlagskriterien:
- Qualität des Angebots: 30%
- Honorarofferte: 30%
- Referenzen: 20%
- Qualifikation des Anbieters: 20%
Das Honorar war auf der Grundlage einer Kostenschätzung der Stadt Zürich für
verschiedene Projektphasen (Vorprojekt, Bauprojekt, Bewilligungsprojekt) als
Pauschale zu offerieren. Für weitere Projektphasen (Ausschreibung für das
Gesamtprojekt, Ausführungsprojekt, Ausführung und Inbetriebnahme/Abschluss)
mussten verbindliche Faktoren offeriert werden, die nach Vorliegen eines
Kostenvoranschlags für das Bauprojekt als Grundlage für die Pauschalisierung
des restlichen Honorars dienen sollen. Zusatzleistungen sollen nur separat in
Rechnung gestellt werden können, wenn sie schriftlich verlangt werden.
Zur Bewertung des Zuschlagskriteriums "Honorarofferte" führten die
Submissionsbedingungen als Unterkriterien die Offertsumme, die Ansätze für
Zusatzaufträge sowie die Plausibilität der Honorarofferte auf, letzteres
Unterkriterium versehen mit dem Hinweis, dass "Abzüge für nicht plausible
Annahmen oder Berechnungen vorgenommen" würden. Soweit aus den Akten
ersichtlich wurden die Submissionsbedingungen nicht angefochten.
A.b. Für den Auftrag gingen drei Offerten über Fr. 5'938'839.-- (X.________
AG), Fr. 7'408'504.-- (Y.________ GmbH [fortan: Y.________ GmbH]) und Fr.
11'833'039.44 (Z.________ AG) ein. Die Auswertung der Offerten durch die Stadt
Zürich ergab für die hier interessierenden Bewerber X.________ AG und
Y.________ GmbH folgendes Ergebnis (gerundet) :
+----------------------------------------------------------+
| |Qualität|Honorar|Referenzen|Qualifikation|Total|
|----------+--------+-------+----------+-------------+-----|
|Y.________|27,5 |24,8 |19,0 |18,4 |89,6 |
|----------+--------+-------+----------+-------------+-----|
|X.________|23,9 |27,8 |15,7 |18,5 |85,8 |
+----------------------------------------------------------+
Bei der Bewertung des Zuschlagskriteriums "Honorarofferte" gewichtete die Stadt
Zürich die Unterkriterien Offertsumme mit 70%, die Ansätze für Zusatzleistungen
mit 10% und die Plausibilität der Honorarofferte mit 20%.
A.c. Der Stadtrat der Stadt Zürich erteilte der Y.________ GmbH mit Beschluss
vom 9. Dezember 2015 zu einem Preis von Fr. 6'799'426.-- (ohne Mehrwertsteuer)
den Zuschlag.
B.
Die X.________ AG erhob dagegen Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons
Zürich. Während die Stadt Zürich auf Abweisung der Beschwerde schloss, reichte
die Y.________ GmbH keine Stellungnahme ein.
Das Verwaltungsgericht kam zum Ergebnis, dass die Stadt Zürich mehrere
Zuschlagskriterien falsch bewertet habe. Es erachtete unter anderem das
Unterkriterium "Plausibilität" im Rahmen des Zuschlagskriteriums
"Honorarofferte" als unzulässig. An dessen Stelle erhöhte es die Gewichtung der
verbleibenden Unterkriterien "Offertsumme" und "Ansätze für Zusatzleistungen"
um je 25%. Aufgrund von weiteren, hier nicht näher interessierenden Korrekturen
gelangte das Verwaltungsgericht schliesslich zu folgender Bewertung:
Qualität Honorar Referenzen Qualifikation Total
Y.________ 27,5 23,5 19,0 18,9 88,9
X.________ 24,2 29,5 17,7 19,2 90,6
Entsprechend hiess das Verwaltungsgericht die Beschwerde in Aufhebung des
Vergabeentscheids mit Urteil vom 27. September 2016 gut und wies die Sache an
die Stadt Zürich zurück, damit diese der X.________ AG den Zuschlag erteile.
C.
Gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts gelangen die Stadt Zürich und die
Y.________ GmbH mit je separaten Eingaben an das Bundesgericht.
C.a. Die Stadt Zürich erhebt mit ihrer Eingabe Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und subsidiäre Verfassungsbeschwerde
(Verfahren 2C_1021/2016). Sie verlangt die Aufhebung des vorinstanzlichen
Entscheids und die Bestätigung des Zuschlags an die Y.________ GmbH,
eventualiter die Rückweisung der Sache zur neuen Entscheidung an die
Vorinstanz. Die Y.________ GmbH pflichtet den Vorbringen der Stadt Zürich bei
und beantragt die Vereinigung der beiden Verfahren 2C_1021/2016 und 2D_39/2016.
C.b. Die Y.________ GmbH erhebt ihrerseits ausschliesslich subsidiäre
Verfassungsbeschwerde und verlangt die Aufhebung des angefochtenen Urteils
unter gleichzeitiger Bestätigung des an sie erteilten Zuschlags (Verfahren
2D_39/2016). Die Stadt Zürich beantragt die Gutheissung der Beschwerde sowie
die Vereinigung der beiden Verfahren 2C_1021/2016 und 2D_39/2016.
C.c. Die X.________ AG beantragt in beiden Verfahren 2C_1021/2016 und 2D_39/
2016 auf die Rechtsmittel nicht einzutreten, eventualiter sie abzuweisen. Das
Verwaltungsgericht Zürich schliesst ebenfalls auf Abweisung der Rechtsmittel,
soweit auf sie einzutreten ist.
Die zur Vernehmlassung eingeladene Wettbewerbskommission vertritt die
Auffassung, dass das Unterkriterium "Plausibilität" zu einer ungerechtfertigten
Benachteiligung von besonders effizienten oder innovativen Anbieterinnen führt
und mit Art. 5 des Bundesgesetzes über den Binnenmarkt (Binnenmarktgesetz,
BGBM; SR 943.02) nicht vereinbar ist.
In freiwilligen Stellungnahmen halten die Parteien jeweils an ihren Anträgen
und der Begründung fest.
C.d. Mit Verfügungen vom 28. November 2016 hat der Abteilungspräsident den
Beschwerden der Stadt Zürich und der Y.________ GmbH antragsgemäss die
aufschiebende Wirkung erteilt.
Erwägungen:
1.
Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit und die weiteren
Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen (Art. 29 Abs. 1 BGG) und mit freier
Kognition (Art. 95 BGG; BGE 141 II 113 E. 1 S. 116).
I. Eintretensvoraussetzungen Verfahren 2C_1021/2016
2.
Die Beschwerde der Stadt Zürich im Verfahren 2C_1021/2016 richtet sich gegen
einen Entscheid in einer Angelegenheit des öffentlichen Rechts (Art. 82 lit. a
BGG).
2.1. Streitgegenstand ist die Vergabe von Ingenieurleistungen im Zusammenhang
mit der Planung und Projektierung der Erneuerung eines Trinkwasserwerks der
Stadt Zürich. Die Vergabe dieses Auftrags fällt in den subjektiven und
objektiven Anwendungsbereich des Übereinkommens vom 15. April 1994 über das
öffentliche Beschaffungswesen (SR 0.632.231.422; nachfolgend: GPA), wie sich
aus dessen Art. I Ziff. 1 i.V.m. Anhang I Annex 3 Ziff. 1 sowie Anhang I Annex
4 (Ziff. 867 der zentralen Produktklassifikation) ergibt. Der Auftragswert
überschreitet ausserdem den Schwellenwert von Fr. 700'000.-- für
Dienstleistungen in den Sektoren Wasser, Energie, Verkehr und Telekommunikation
(vgl. Anhang 1 lit. a des Gesetzes des Kantons Zürich vom 15. September 2003
über den Beitritt zur revidierten Interkantonalen Vereinbarung über das
öffentliche Beschaffungswesen vom 15. März 2001 [Beitrittsgesetz; LS 720.1]).
Es liegt ein Entscheid auf dem Gebiet öffentlicher Beschaffungen vor.
2.1.1. Gegen Entscheide auf dem Gebiet der öffentlichen Beschaffungen ist nach
Art. 83 lit. f BGG die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
ausgeschlossen, wenn der geschätzte Wert des zu vergebenden Auftrags weder den
im Zeitpunkt der Beschwerdeeinreichung massgebenden Schwellenwert des
Bundesgesetzes vom 16. Dezember 1994 über das öffentliche Beschaffungswesen
(Beschaffungsgesetz, BöB; SR 172.056.1) noch jenen des Abkommens vom 21. Juni
1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen
Gemeinschaft über bestimmte Aspekte des öffentlichen Beschaffungswesens (SR
0.172.052.68) erreicht oder wenn sich keine Rechtsfrage von grundsätzlicher
Bedeutung stellt (Art. 83 lit. f BGG; vgl. BGE 141 II 14 E. 1.2 S. 20 f.; 133
II 396 E. 2.1 S. 398).
2.1.2. Bei der Frage von grundsätzlicher Bedeutung im Sinne von Art. 83 lit. f
Ziff. 2 BGG muss es sich um eine Rechtsfrage aus dem Gebiet des öffentlichen
Beschaffungsrechts handeln (vgl. BGE 141 II 14 E. 1.2.2.1 S. 21; 134 II 192 E.
1.3 S. 195). Keine Grundsatzfrage stellt die Anwendung rechtsprechungsgemässer
Prinzipien auf einen Einzelfall dar. Der blosse Umstand, dass die aufgeworfene
Rechtsfrage noch nie entschieden wurde, genügt ebenfalls nicht, um ihr
grundsätzlichen Charakter zu verleihen. Vielmehr muss es sich um eine
Rechtsfrage handeln, deren Entscheid für die Praxis wegleitend sein kann und
die von ihrem Gewicht her nach einer höchstrichterlichen Klärung ruft (vgl. BGE
141 II 14 E. 1.2.2.1 S. 21; 138 I 143 E. 1.1.2 S. 147; Urteil 2C_91/2013 vom
23. Juli 2013 E. 1.1.2 [nicht publ. in: BGE 139 II 489]). Im Rahmen ihrer
Begründungspflicht hat die Beschwerdeführerin darzutun, dass die Voraussetzung
nach Art. 83 lit. f Ziff. 2 BGG erfüllt ist (Art. 42 Abs. 2 BGG; vgl. BGE 141
II 113 E. 1.2 S. 116 f.; 141 II 14 E. 1.2.2.1 S. 21; 133 II 396 E. 2.2 S. 398
f.). Wenn sich ergibt, dass eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung
vorliegt, beschränkt sich die bundesgerichtliche Prüfung nicht auf die
Beurteilung der Grundsatzfrage. Das Bundesgericht prüft die Beschwerde in
diesem Fall nach Massgabe der Art. 95 ff. und Art. 105 ff. umfassend (vgl. BGE
141 II 113 E. 1.4.5 S. 122; 141 II 14 E. 1.2.2.4 S. 22 f.).
2.1.3. Die Stadt Zürich macht geltend, dass die Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zulässig sei. Sie unterbreitet dem
Bundesgericht folgende Rechtsfrage, der sie grundsätzlichen Charakter beimisst:
"Ist es zulässig, beim Zuschlagskriterium Preis neben den Unterkriterien Preis
für Gesamtangebot und Preis für Stundenansätze ein Unterkriterium
'Plausibilität' anzuwenden und bei fraglicher Plausibilität (z.B. wegen
massiver Unterschreitung der mit üblichen Faktoren gemäss SIA-Ordnung
errechneten Stundenaufwände oder aufgrund von Einschränkungen des verlangten
Leistungsumfanges) Punkteabzüge vorzunehmen, wenn dieses Unterkriterium und das
Bewertungsvorgehen mit Punkteabzügen in der Ausschreibung bekanntgegeben
wurden?"
2.1.4. Die Rechtsfrage, wie sie von der Stadt Zürich aufgeworfen wird, ist in
dieser Form eng verknüpft mit dem konkreten Einzelfall, sodass ihr
grundsätzlicher Charakter auf den ersten Blick fraglich erscheint. Im Kern geht
es jedoch um die Klärung der Frage, ob und unter welchen Voraussetzungen ein
Unterkriterium "Plausibilität" im Rahmen des Zuschlagskriteriums "Preis"
zulässig ist. Ausdrücklich zu beantworten hatte das Bundesgericht diese Frage
soweit ersichtlich noch nicht: Im Rahmen einer subsidiären
Verfassungsbeschwerde war nicht grundsätzlich umstritten und vom Bundesgericht
entsprechend nicht näher zu prüfen (vgl. Art. 116 BGG, Art. 117 i.V.m. Art. 106
Abs. 2 BGG), ob ein Unterkriterium "Plausibilität der Stunden" zur Bewertung
des Hauptkriteriums "Angebotspreis" herangezogen werden darf (vgl. Urteil 2D_49
/2011 vom 25. September 2012 E. 6 und E. 7). In einem weiteren Verfahren konnte
offen bleiben, ob ungewöhnlich niedrige Angebote mit einem Bewertungsabzug
sanktioniert werden dürfen (vgl. BGE 130 I 241 E. 7.1-7.3 S. 253 ff.). Mit
Blick auf die erwähnten Urteile und das vorliegende Verfahren zeigt sich
allerdings, dass im Anwendungsbereich des GPA und des Binnenmarktgesetzes
unterschiedliche kantonale Rechtsprechung zur Zulässigkeit eines
Unterkriteriums "Plausibilität" im Rahmen des Zuschlagskriteriums "Preis"
besteht.
2.1.5. Angesichts dessen kommt der aufgeworfenen Rechtsfrage für die
Vergabepraxis grundsätzliche Bedeutung zu. Sie bedarf der Klärung durch das
Bundesgericht. Der Wert des streitgegenständlichen Auftrags überschreitet jenen
nach Art. 83 lit. f Ziff. 1 BGG in der Höhe von Fr. 700'000.-- (vgl. Art. 1
lit. d der Verordnung des WBF vom 23. November 2015 über die Anpassung der
Schwellenwerte im öffentlichen Beschaffungswesen für die Jahre 2016 und 2017
[Schwellenwerteverordnung; SR 172.056.12]). Die von der Stadt Zürich erhobene
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (Verfahren 2C_1021/2016)
ist daher zulässig. Bei dieser Ausgangslage verbleibt für die von der Stadt
Zürich ebenfalls erhobene subsidiäre Verfassungsbeschwerde kein Raum (Art. 113
BGG). Auf sie ist nicht einzutreten.
2.2. Das Rechtsmittel der Stadt Zürich richtet sich gegen das kantonal
letztinstanzliche Urteil eines oberen Gerichts (Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs.
2 BGG). Gemeinden sind nach Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG zur Beschwerde
berechtigt, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons-
oder Bundesverfassung gewährt. Zu den von Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG
angesprochenen Garantien zählt insbesondere die von der Bundesverfassung und
vom kantonalen Recht ausdrücklich gewährleistete Autonomie als Gemeinde (vgl.
Art. 50 Abs. 1 und Art. 189 Abs. 1 lit. e BV, Art. 85 der Verfassung des
Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 [SR 131.211]; BGE 140 I 90 E. 1.1 S. 92;
138 I 143 E. 1.3.1 S. 148 f.; Urteil 2C_756/2015 vom 3. April 2017 E. 1.3.4).
Für das Eintreten auf das Rechtsmittel ist entscheidend, dass die Gemeinde
durch einen Akt in ihrer Eigenschaft als Trägerin hoheitlicher Gewalt berührt
ist und sie sich auf ihre Gemeindeautonomie beruft. Ob die beanspruchte
Autonomie besteht und ob sie im konkreten Fall verletzt ist, stellt nicht eine
Frage des Eintretens dar, sondern ist Gegenstand der materiellen Beurteilung (
BGE 140 I 90 E. 1.1 S. 92; 136 I 404 E. 1.1.3 S. 407; Urteil 2C_886/2015 vom
16. November 2016 E. 1.1 [nicht publ. in: BGE 142 I 177]).
Die Stadt Zürich wird durch das vorinstanzliche Urteil dazu verhalten, einen
öffentlichen Auftrag anders zu vergeben, als sie dies selber wollte. Dies
berührt sie in ihrer Funktion als Trägerin hoheitlicher Gewalt (vgl. BGE 138 I
143 E. 1.3.2 S. 149 mit Hinweis). Gleichzeitig führt sie aus, dass sie mit dem
angefochtenen Entscheid gezwungen werde, den Auftrag zur Erfüllung einer ihrer
öffentlichen Aufgaben anders zu vergeben als sie selber will und nicht dem
wirtschaftlich günstigsten Angebot den Zuschlag zu erteilen. Sie beruft sich
dabei auf ihre Gemeindeautonomie, die sich grundsätzlich auch auf den Bereich
des öffentlichen Beschaffungswesens erstreckt (vgl. BGE 140 I 285 E. 1.2 S.
291; 138 I 143 E. 3.1 S. 150). Die Beschwerdeberechtigung der Stadt Zürich ist
folglich gegeben (Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG).
2.3. Die Vorinstanz hat die Zuschlagsverfügung der Stadt Zürich vom 9. Dezember
2015 aufgehoben und die Sache an den Stadtrat zurückgewiesen, damit dieser der
Beschwerdegegnerin den Zuschlag erteile. Formal handelt es sich beim
angefochtenen Urteil zwar um einen Zwischenentscheid, der das Verfahren nicht
definitiv zum Abschluss bringt. Der Stadt Zürich verbleibt im Hinblick auf die
Zuschlagserteilung jedoch kein Entscheidungsspielraum mehr, sodass materiell
ein Endentscheid vorliegt, gegen den die Beschwerde zulässig ist (Art. 90 BGG;
BGE 141 II 14 E. 1.1 S. 20; 134 II 124 E. 1.3 S. 127). Auf die im Übrigen form-
und fristgerecht eingereichte Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten ist einzutreten (Art. 42 Abs. 2 und Art. 100 Abs. 1 BGG).
II. Eintretensvoraussetzungen Verfahren 2D_39/2016
3.
Im Verfahren 2D_39/2016 erhebt die Y.________ GmbH innert Frist (Art. 117
i.V.m. Art. 100 Abs. 1 BGG) subsidiäre Verfassungsbeschwerde gegen das Urteil
des Verwaltungsgerichts. Diese ist grundsätzlich zulässig, zumal die Y.________
GmbH keine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung aufwirft (Art. 113 i.V.m.
Art. 83 lit. f Ziff. 2, Art. 114 i.V.m. Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2, Art.
90 BGG; vgl. E. 2.1.1 hiervor).
3.1. Näher zu prüfen ist die Beschwerdeberechtigung der Y.________ GmbH. Ein
rechtlich geschütztes Interesse im Sinne von Art. 115 lit. b BGG liegt im
Bereich des öffentlichen Vergabewesens vor, wenn die nicht berücksichtigte
Bewerberin eine reelle Chance hätte, im Falle der Gutheissung ihres
Rechtsmittels den Zuschlag zu erhalten (BGE 141 II 14 E. 4.1 S. 27 mit
Hinweisen; Urteil 2C_257/2016 vom 16. September 2016 E. 1.3). Das trifft bei
der Y.________ GmbH als ursprünglicher Zuschlagsempfängerin und
zweitplatzierter Anbieterin nach dem verwaltungsgerichtlichen Verfahren
offenkundig zu.
3.2. Umstritten ist die formelle Beschwer der Y.________ GmbH. Nach Art. 115
lit. a BGG ist zur Verfassungsbeschwerde berechtigt, wer vor der Vorinstanz am
Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat.
Im vorinstanzlichen Verfahren reichte die Y.________ GmbH keine Stellungnahme
ein, nachdem die Vorinstanz dazu Gelegenheit eingeräumt und gleichzeitig darauf
hingewiesen hatte, dass die Y.________ GmbH mit allfälligen Anträgen nach
kantonalem Verwaltungsverfahrensrecht Parteistellung erhalten würde. Aus
bundesrechtlicher Sicht ist die Y.________ GmbH als ursprüngliche
Zuschlagsempfängerin jedoch unabhängig von einer aktiven Teilnahme am
vorinstanzlichen Verfahren notwendige Gegenpartei der Beschwerdegegnerin (Art.
115 lit. a BGG; vgl. Urteile 2C_582/2016 vom 22. Mai 2017 E. 7 [zur Publikation
vorgesehen]; 2C_658/2016 vom 25. August 2016 E. 4.2 mit Hinweisen). Das den
Prozessgegenstand bildende Rechtsverhältnis (Vergabe eines öffentlichen
Auftrags im Anwendungsbereich des GPA, vgl. E. 2.1 hiervor) zeichnet sich
gerade dadurch aus, dass es in persönlicher Hinsicht eine ausschliessliche
Rechtsposition vermittelt, um die sich die Y.________ GmbH mit ihrer Teilnahme
am Submissionsverfahren bereits im unterinstanzlichen Verfahren erfolgreich
beworben hatte. Die Erteilung des Zuschlags an sie zieht daher zwangsläufig
ihre Teilnahme im Sinne von Art. 115 lit. a BGG (bzw. Art. 89 Abs. 1 lit. a
BGG) am kantonalen Beschwerdeverfahren nach sich, ohne dass die Y.________ GmbH
noch förmlich mit Anträgen und einer Vernehmlassung im kantonalen
Gerichtsverfahren hätte aktiv werden müssen. Damit ist die Y.________ GmbH im
bundesgerichtlichen Verfahren formell beschwert und zur Erhebung der
subsidiären Verfassungsbeschwerde berechtigt (Art. 115 BGG; vgl. Urteil 2P.153/
2001 vom 18. Oktober 2001 E. 1a; PETER GALLI/ ANDRÉ MOSER/ELISABETH LANG/MARC
STEINER, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, 3. Aufl. 2013, Rz. 1303 S.
645).
3.3. Auf die Beschwerde der Y.________ GmbH im Verfahren 2D_39/2016 ist
entsprechend einzutreten.
III. Vereinigung der Verfahren
4.
4.1. Die beiden Verfahren 2C_1021/2016 und 2D_39/2016 betreffen dasselbe
Anfechtungsobjekt und denselben Sachverhalt. Die Stadt Zürich (als
Beschwerdeführerin im Verfahren 2C_1021/2016) und die Y.________ GmbH (als
Beschwerdeführerin im Verfahren 2D_39/2016) beantragen beide die Vereinigung
der Verfahren. Zudem fechten sie das vorinstanzliche Urteil übereinstimmend in
zwei Punkten an, nämlich in Bezug auf die Zulässigkeit des Unterkriteriums
"Plausibilität" und die Bewertung des Zuschlagskriteriums "Referenzen".
Aufgrund ihrer engen sachlichen Nähe erscheint eine Vereinigung der beiden
Verfahren als geboten (Art. 71 BGG i.V.m. Art. 24 BZP [SR 273]).
4.2. Zu beachten bleibt, dass die Y.________ GmbH im Unterschied zur Stadt
Zürich nur subsidiäre Verfassungsbeschwerde einlegt und konsequenterweise keine
Ausführungen dazu macht, dass sich eine Frage von grundsätzlicher Bedeutung
stellt (Art. 83 lit. f Ziff. 2 BGG). Die falsche Bezeichnung eines
Rechtsmittels allein schadet im bundesgerichtlichen Verfahren zwar
grundsätzlich nicht (vgl. BGE 133 II 396 E. 3.1 S. 399; Urteil 2C_187/2016 vom
31. Januar 2014 E. 1.2 [nicht publ. in: BGE 140 II 112]), was dafür sprechen
würde, das Rechtsmittel der Y.________ GmbH als Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zu behandeln. Dem steht jedoch entgegen,
dass die Y.________ GmbH ausdrücklich nur subsidiäre Verfassungsbeschwerde
erhebt und von den Beschwerdeführenden im Rahmen ihrer Begründungspflicht
praxisgemäss Ausführungen zum Vorliegen einer Grundsatzfrage verlangt werden,
damit auf eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten eingetreten
werden kann (Art. 83 lit. f Ziff. 2 BGG; vgl. E. 2.1.2 hiervor und GIOVANNI
BIAGGINI, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 2. Aufl. 2011, N. 2 zu
Art. 119 BGG). Hinzu kommt, dass ein Absenken der Begründungsanforderungen im
Zusammenhang mit der Voraussetzung nach Art. 83 lit. f Ziff. 2 BGG mit
prozessualen Nachteilen für die X.________ AG verbunden sein könnte, die
sachlich nicht gerechtfertigt sind. Abgesehen von möglichen Auswirkungen auf
das materielle Verfahrensergebnis gilt dies namentlich mit Blick auf ihren
Anspruch auf rechtliches Gehör und die Kostenverteilung.
4.3. Aus diesem Grund sind die beiden Verfahren 2C_1021/2016 und 2D_39/2016
zwar zu vereinigen, die von den Beschwerdeführern vorgebrachten Rügen behandelt
das Bundesgericht aber je nach den Vorschriften über die entsprechende
Beschwerdeart (vgl. auch Art. 119 Abs. 3 BGG).
IV. Kognition und massgebender Sachverhalt
5.
5.1. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann die
Stadt Zürich alle Rechtsverletzungen nach Art. 95 rügen. Dazu zählen Verstösse
gegen Bundes- und Völkerrecht (Art. 95 lit. a und lit. b BGG) sowie
interkantonales Recht (Art. 95 lit. e BGG). Abgesehen von kantonalen
verfassungsmässigen Rechten und Bestimmungen über politische Rechte (Art. 95
lit. c und lit. d BGG) wird hingegen die Anwendung kantonalen Rechts als solche
durch das Bundesgericht nicht überprüft. Diesbezüglich ist nur die Rüge
möglich, die Anwendung kantonalen Rechts widerspreche dem in Art. 95 BGG
genannten Katalog von Rechtsnormen, wozu auch das Willkürverbot zählt (Art. 95
lit. a BGG i.V.m. Art. 9 BV; vgl. BGE 142 II 369 E. 2.1 S. 372). Das Recht wird
vom Bundesgericht grundsätzlich von Amtes wegen angewendet (Art. 106 Abs. 1
BGG). Die Verletzung verfassungsmässiger Rechte, von kantonalem und
interkantonalem Recht prüft es jedoch nur insoweit, als eine solche Rüge in der
Beschwerde klar und detailliert vorgebracht und begründet worden ist
(qualifizierte Rügepflicht gemäss Art. 106 Abs. 2 BGG; vgl. BGE 142 II 369 E.
2.1 S. 372; 138 I 274 E. 1.6 S. 280 f.).
5.2. Die Y.________ GmbH ist im Rahmen der von ihr erhobenen subsidiären
Verfassungsbeschwerde nur befugt, die Verletzung verfassungsmässiger Rechte
geltend zu machen (Art. 116 BV). Weil die Anbieter im öffentlichen
Beschaffungsrecht ein rechtlich geschütztes Interesse an der Einhaltung der
entsprechenden Gesetzgebung haben, ist sie insbesondere zur Rüge einer
willkürlichen Anwendung der massgebenden Submissionsgesetzgebung zugelassen
(vgl. BGE 125 II 86 E. 4 S. 95 f.; Urteile 2C_384/2016 vom 6. März 2017 E.
1.3.4 [zur Publikation vorgesehen]; 2C_665/2015 vom 26. Januar 2016 E. 2.3).
Zur Unterstützung ihr zustehender anderweitiger Verfassungsrügen kann die
Y.________ GmbH zudem hilfsweise eine Verletzung der Gemeindeautonomie (Art. 50
BV) geltend machen, obwohl sie selber nicht Rechtsträgerin dieses
verfassungsmässigen Rechts ist. Voraussetzung dafür ist, dass die Gemeinde
nicht ausdrücklich oder stillschweigend verzichtet hat, sich auf eine
Autonomieverletzung zu berufen (vgl. BGE 141 I 36 E. 1.2.4 S. 40 f.; 119 Ia 214
E. 2c S. 218; WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2.
Aufl. 1994, S. 274 f.). Die Verletzung verfassungsmässiger Rechte prüft das
Bundesgericht auch im Rahmen der subsidiären Verfassungsbeschwerde nur auf klar
und detailliert begründete Rüge hin (vgl. Art. 117 i.V.m. Art. 106 Abs. 2 BGG,
E. 5.1 hiervor).
5.3. Seinem Urteil legt das Bundesgericht den Sachverhalt zugrunde, den die
Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 und Art. 118 Abs. 1 BGG). Von den
Sachverhaltsfeststellungen der Vorinstanz weicht es nur ab, wenn sie
offensichtlich unrichtig sind (Art. 105 Abs. 2 und Art. 118 Abs. 2 i.V.m. Art.
116 BGG, vgl. BGE 136 I 332 E. 2.2 S. 334; Urteil 2C_1196/2013 vom 21. Februar
2014 E. 1.7).
V. Zulässigkeit des Unterkriteriums "Plausibilität"
6.
6.1. Die Vorinstanz erachtete das Unterkriterium "Plausibilität" im Rahmen der
Bewertung des Kriteriums "Honorarofferte" als unzulässig. Sie führte dazu aus,
dass die Anbieter bei der Berechnung und Einrechnung des Personalaufwands frei
seien. Eine Verpflichtung, die tatsächlich anfallenden Kosten vollständig im
Offertpreis einzurechnen bestehe nicht, zumal Pauschalpreise zu offerieren
gewesen seien. Der Befürchtung, dass ein tiefer Preis Auswirkungen auf die
Auftragserfüllung zeitigen könne, habe die Stadt Zürich bereits mit dem
Kriterium "Qualität des Angebots" Rechnung getragen, das mit 30% gleich hoch
wie der Preis gewichtet worden sei. Das Vorgehen der Stadt Zürich führe zu
einer verfälschten Bewertung des Angebotspreises und widerspreche der vorgängig
bekannt gegebenen Gewichtung der einzelnen Zuschlagskriterien. Entsprechend sei
das Unterkriterium "Plausibilität" zu streichen und stattdessen seien die
beiden verbleibenden Unterkriterien "Offertsumme" und "Ansätze für
Zusatzaufträge" um je 25% zu erhöhen.
6.2. Die Stadt Zürich rügt, dieses Vorgehen stelle eine Verletzung ihrer
Gemeindeautonomie dar. Nach § 33 der Submissionsverordnung des Kantons Zürich
vom 23. Juli 2003 (Submissionsverordnung, SubmV; LS 720.11) sei der Zuschlag
für das wirtschaftlich günstigste Angebot zu erteilen, wobei sich dieses nicht
ausschliesslich über den Preis definiere. Die in § 33 SubmV festgelegten
Kriterien zur Bestimmung des wirtschaftlich günstigsten Angebots seien weit
gefasst und nicht abschliessend genannt. Bei der Festlegung der
Zuschlagskriterien verfüge sie über eine relativ erhebliche
Entscheidungsfreiheit. In diesen von der Gemeindeautonomie geschützten Bereich
griff das Verwaltungsgericht nach Auffassung der Stadt Zürich ein, indem es die
Zulässigkeit des Unterkriteriums "Plausibilität" verneinte und stattdessen die
Punktezahl der Anbieter für die verbleibenden zwei Unterkriterien "Offertsumme"
und "Zusatzaufträge" je proportional erhöhte.
6.3. Die Bundesverfassung gewährleistet die Gemeindeautonomie nach Massgabe des
kantonalen Rechts (Art. 50 Abs. 1 BV). Gemeinden sind nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung in einem Sachbereich autonom, wenn das
kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder
teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ
erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann
sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften
beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder
eidgenössischen Rechts betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine
solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen
Bereich voraus (vgl. BGE 141 I 36 E. 5.4 S. 43 f.; 139 I 169 E. 6.1 S. 172 f.;
138 I 242 E. 5.2 S. 244 f.).
6.3.1. Bei der Gemeindeautonomie handelt es sich um ein verfassungsmässiges
Recht (vgl. BGE 140 I 285 E. 1.2 S. 290 f.; 140 I 90 E. 2 S. 95). Die
bundesgerichtliche Kognition im Verfahren der Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten im Zusammenhang mit der Rüge einer
Verletzung der Gemeindeautonomie unterscheidet sich somit nicht von jener im
Verfahren der subsidiären Verfassungsbeschwerde (vgl. Art. 95 lit. c und Art.
116 BGG; vgl. auch E. 5.1 und 5.2 hiervor). Frei zu prüfen ist im Zusammenhang
mit der Rüge einer Verletzung der Gemeindeautonomie folglich die Anwendung
desjenigen kantonalen Verfassungsrechts, das die Aufgabenteilung zwischen
Kanton und Gemeinde regelt. Ebenfalls frei prüft das Bundesgericht, ob die
kantonale Rechtsmittelinstanz einen in den Anwendungsbereich der
Gemeindeautonomie fallenden Beurteilungsspielraum respektiert hat (BGE 141 I 36
E. 5.4 S. 43; 136 I 395 E. 2 S. 397).
6.3.2. Die Verfassung des Kantons Zürich räumt den Gemeinden Autonomie ein
(Art. 85 KV). Wie weit diese im Bereich des öffentlichen Beschaffungswesens
reicht, bestimmt die Kantonsverfassung nicht ausdrücklich. Nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung steht indes fest, dass die Gemeinden als
Vergabestellen zwar an die einschlägigen Submissionsvorschriften gebunden sind,
dabei aber über eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit verfügen und
somit Autonomie geniessen. Das gilt namentlich bei der Festlegung des
Verfahrens, der Zuschlagskriterien und schliesslich beim Zuschlag selber (BGE
140 I 285 E. 4.1 S. 292 f. [Kanton Genf]; 138 I 143 E. 3.1 S. 150 [Kanton
Zürich]; 129 I 313 E. 5.2 S. 320 [Kanton Wallis]; vgl. auch Art. 16 Abs. 2 der
Interkantonalen Vereinbarung vom 15. März 2001 über das öffentliche
Beschaffungswesen [IVöB], welcher sich der Kanton Zürich gemäss § 1 Abs. 1 des
Beitrittsgesetzes angeschlossen hat; BGE 141 II 353 E. 3 S. 362 f.; Urteil
2D_52/2011 vom 10. Februar 2012 E. 3.2). In Bezug auf die Zuschlagskriterien
besteht ein erheblicher Spielraum der Gemeinden jedenfalls insoweit, als sie
einen direkten, sachlichen Bezug zur nachgesuchten Leistung aufweisen (vgl. BGE
140 I 285 E. 5.2 S. 295 f.; BGE 139 II 489 E. 2.2.1 S. 491 f.; 129 I 313 E. 8.1
S. 323 f.; je mit Hinweisen).
6.4. In Übereinstimmung mit Art. XIII Ziff. 4 lit. b GPA und Art. 13 lit. f
IVöB sieht § 33 Abs. 1 SubmV vor, dass das wirtschaftlich günstigste Angebot
den Zuschlag erhält. Zur Bestimmung des wirtschaftlich günstigsten Angebots
können neben dem Preis weitere Zuschlagskriterien berücksichtigt werden (vgl.
BGE 141 II 353 E. 7.1 S. 369), insbesondere die Qualität der angebotenen
Leistung. Das "wirtschaftlich günstigste Angebot" wird damit gerade nicht
ausschliesslich über den tiefsten Preis definiert (vgl. BGE 138 I 143 E. 4.2 S.
151). Vielmehr kann das Zuschlagskriterium Preis nur bei der Beschaffung von
standardisierten Gütern das allein massgebliche Kriterium bilden (GALLI/MOSER/
LANG/STEINER, a.a.O., Rz. 879 S. 394 f.; vgl. auch § 33 Abs. 2 SubmV).
Demgegenüber kommt dem Preis zur Bestimmung des wirtschaftlich günstigsten
Angebots bei der Beschaffung komplexer Werke oder Dienstleistungen regelmässig
weniger Gewicht zu; hier rücken andere Kriterien wie Qualität oder Termine in
den Vordergrund. Allerdings muss der Preis einer nachgesuchten Leistung auch
bei komplexen Beschaffungen im Umfang von mindestens 20% Berücksichtigung
finden (vgl. BGE 130 I 241 E. 6.3 S. 253; 129 I 313 E. 9.2 S. 327; Urteil
2P.230/2006 vom 5. März 2007 E. 4.1). Zudem darf eine relativ geringe
Gewichtung des Kriteriums Preis durch die verwendete Bewertungsmethode nicht
weiter abgeschwächt werden (BGE 130 I 241 E. 6.1 S. 250 f.; 129 I 313 E. 9.2 S.
327 f.; Urteil 2P.230/2006 vom 5. März 2007 E. 4.1).
7.
7.1. Die Vorinstanz hat zutreffend erwogen, dass die Anbieter bei der
Kalkulation ihrer Offertpreise grundsätzlich frei sind. Angebote, die unter den
Gestehungskosten liegen (sogenannte "Unterangebote"; vgl. GALLI/MOSER/LANG/
STEINER, a.a.O., Rz. 1109 S. 515), sind deshalb als solche nicht unzulässig,
solange der Anbieter die Eignungskriterien und Zuschlagsbedingungen gleichwohl
erfüllt. Bestehen daran Zweifel, etwa weil das (Unter-) Angebot ungewöhnlich
niedrig ist, kann die Vergabestelle ergänzende Erkundigungen einholen (Art.
XIII Ziff. 4 lit. a GPA; vgl. BGE 141 II 14 E. 10.3 S. 48 f.; 130 I 241 E. 7.3
S. 255 f.; Urteil 2C_582/2016 vom 22. Mai 2017 E. 5.2 [zur Publikation
vorgesehen]). Zeigt sich aufgrund der zusätzlichen Abklärungen, dass das
besonders niedrige Angebot tatsächlich Mängel aufweist, wird es wegen dieser
Mängel ausgeschlossen oder schlechter bewertet, nicht wegen des niedrigen
Preises (ROBERT WOLF, Preis und Wirtschaftlichkeit, BR 2004 [Sonderheft], S.
13). Während der Preis für die Leistung des Gemeinwesens steht, die es für den
Auftrag zu erbringen hat, dienen die anderen Zuschlagskriterien (z.B. Qualität,
Zweckmässigkeit, Termine, technischer Wert, Betriebskosten, etc.; vgl. § 33
Abs. 1 SubmV) der Bewertung der Gegenleistung, die dem Gemeinwesen für den
Preis angeboten wird. Entsprechend ist das preislich tiefste Angebot beim
Zuschlagskriterium "Preis" im Verhältnis zu den anderen Angeboten stets am
besten, aber nicht zwingend mit der Maximalnote zu bewerten (vgl. WOLF, a.a.O.,
S. 12; GALLI/MOSER/LANG/STEINER, a.a.O., Rz. 912 S. 411; DENIS ESSEIVA, BR 2004
[Sonderheft], S. 34; ferner ETIENNE POLTIER, Droit des marchés publics, 2014,
Rz. 336 S. 211; BLAISE CARRON/MANON SIMEONI, BR 2011 S. 102 f.; BERTRAND REICH,
RDAF 2012, S. 70). Mithin darf ein tiefes Angebot allein aufgrund seines
Preises nicht schlechter bewertet werden als höhere Angebote, worauf die
Vorinstanz im angefochtenen Urteil und die WEKO in ihrer Stellungnahme mit
Blick auf Art. 5 BGBM ebenfalls hinweisen (vgl. dazu auch EVELYNE CLERC, in:
Vincent Martenet/Christian Bovet/ Pierre Tercier [Hrsg.], Commentaire romand,
Droit de la concurrence, 2. Aufl. 2013, N. 125 zu Art. 5 BGBM; MATTHIAS OESCH/
THOMAS ZWALD, in: Matthias Oesch/Rolf H. Weber/Roger Zäch, Kommentar
Wettbewerbsrecht, Bd. II, 2011, N. 3 zu Art. 5 BGBM). Beim Zuschlagskriterium
"Preis" einen Bewertungsabzug vorzunehmen mit der Begründung, dieser sei
unplausibel, weil er als solcher nicht den Erwartungen entspreche oder weil
er nicht kostendeckend sei, ist demzufolge unzulässig. In diesem Sinne ist
auch die in BGE 130 I 241 (vgl. dort E. 7.3 S. 255 f.) noch offen gelassene
Frage, ob ungewöhnlich niedrige Angebote allein aufgrund ihres tiefen Preises
sanktioniert werden dürfen, zu verneinen.
7.2. Aus dem Dargelegten folgt, dass die Bewertung eines Angebots unter dem
Titel der "Plausibilität" unstatthaft ist, sofern sich dieses Kriterium auf den
Angebotspreis als solchen bezieht. Andere Aspekte einer Offerte im Rahmen der
Zuschlagskriterien unter dem Gesichtswinkel der "Plausibilität" zu bewerten,
ist der Vergabestelle hingegen nicht verwehrt, solange damit in
objektivierbarer Weise die Leistungen bewertet werden, die vom Angebotspreis
abgedeckt sind: In diesem Fall dient das Kriterium der "Plausibilität" in
grundsätzlich zulässiger Weise der Ermittlung des wirtschaftlich günstigsten
Angebots (vgl. Art. XIII Ziff. 4 lit. b GPA, Art. 13 lit. f IVöB, § 33 Abs. 1
SubmV), sodass ein solches Vorgehen auch mit Blick auf das
binnenmarktrechtliche Prinzip des diskriminierungsfreien Zugangs zu
öffentlichen Beschaffungen (Art. 5 Abs. 1 BGBM; vgl. BGE 141 II 113 E. 3.1.4
und 3.1.5 S. 125 f. mit Hinweisen) nicht generell ausgeschlossen ist.
Entsprechend war es auch nicht zu beanstanden, dass die Vergabestelle die
eingegangenen Angebote in dem Beschaffungsverfahren, das Anlass für das
bundesgerichtliche Urteil 2D_49/2011 vom 25. September 2012 gab, auf ihre
"Plausibilität" hin prüfte und bewertete: Massgebende Variable für die
Bewertung des Kriteriums "Plausibilität" bildete dort nicht der Angebotspreis,
sondern das offerierte Zeitbudget für komplexe Ingenieurdienstleistungen im
Zusammenhang mit dem Bau eines Pumpspeicherkraftwerks (vgl. Urteil 2D_49/2011
vom 25. September 2012 E. 7 und E. 8). Die vorgeschlagene Stundenzahl wurde
herangezogen, um unter anderem anhand eines nach objektiven Kriterien
geschätzten Mengengerüsts zu benoten, wie gut die Offerte in Umfang und
Qualität den Anforderungen des ausgeschriebenen Auftrags entsprach. Nicht der
Angebotspreis als solcher bildete demnach Gegenstand des Kriteriums
"Plausibilität", sondern das offerierte Zeitbudget mit Blick auf die zur
Auftragserfüllung notwendigen Arbeiten und die dabei verlangte Qualität.
7.3. In ihrer Stellungnahme an das Bundesgericht führt die WEKO aus, dass ein
Zuschlagskriterium, das die "Plausibilität" eines Angebots bewertet, mit dem
binnenmarktrechtlichen Diskriminierungsverbot und dem Transparenzgebot im
Bereich öffentlicher Beschaffungen (Art. 5 Abs. 1 und Abs. 2 BGBM) sowie dem
Anspruch auf freien Marktzugang (Art. 3 BGBM) in Konflikt geraten kann. Sie tut
dies unter der Prämisse, dass der Preis als solcher bzw. die Schätzung des
Auftragswerts unter dem Titel der "Plausibilität" zur Bewertung des Angebots
dient, was nach den vorstehenden Erwägungen in der Tat bereits aus
beschaffungsrechtlicher Sicht nicht angeht. Allerdings weist die Stadt Zürich
zutreffend darauf hin, dass sich die WEKO in ihrer Stellungnahme nicht
eingehend mit der Bewertung des Kriteriums "Plausibiltät" im konkreten Fall
auseinandersetzt. Der Standpunkt der WEKO kann denn auch nicht so verstanden
werden, dass die Plausibilität eines Angebots als Zuschlagskriterium selbst
dann ausgeschlossen sein soll, wenn damit unter Beachtung des
binnenmarktrechtlichen Gleichbehandlungs- und Transparenzgebots nach
objektivierbaren Kriterien jene Leistungen bewertet werden, die der Offertpreis
abdeckt. Eine Benachteiligung besonders effizienter oder innovativer
Anbieterinnen ist bei diesem letzteren Verständnis ebenfalls nicht zu
befürchten.
7.4. Die Vorinstanz hat die Zulässigkeit des Unterkriteriums "Plausibilität"
verneint, ohne näher zu prüfen, welche Aspekte die Vergabebehörde damit im
Rahmen der Offertbewertung erfasste. Mit Blick auf die vorstehenden Erwägungen
(vgl. E. 7.2 und E. 7.3) greift die Argumentation des Verwaltungsgerichts zu
kurz. Im Folgenden ist deshalb zunächst der Frage nachzugehen, ob die Stadt
Zürich mit dem Unterkriterium "Plausiblität" allein den Angebotspreis
bewertete, was unzulässig wäre, oder aber ein Bewertungskriterium zur Anwendung
brachte, auf das sie in Ausübung ihrer Gemeindeautonomie grundsätzlich
abstellen durfte.
7.4.1. Das Zuschlagskriterium "Honorarofferte" bewertete die Stadt Zürich mit
einem Gewicht von 30% gestützt auf die Unterkriterien "Offertsumme"
(Gewichtung: 70%), "Ansätze für Zusatzleistungen" (Gewichtung: 10%) und
"Plausibilität" (Gewichtung: 20%). Zur Operationalisierung des Unterkriteriums
"Plausibilität" hat die Stadt Zürich zwanzig Punkte vergeben und unter der
Bezeichnung "Nachvollziehbarkeit der Honorarberechnung" (5 Punkte),
"Plausibilisierung des Stundenaufwands" (10 Punkte) sowie "Kommentar,
Bemerkungen" (5 Punkte) weitere Subkriterien gebildet.
7.4.2. Für die Verteilung der Punkte in den erwähnten Subkriterien war nach den
Ausführungen der Stadt Zürich massgebend, ob für die Honorarberechnung
realistische Faktoren (namentlich in Bezug auf den Schwierigkeitsgrad der
Arbeiten) gewählt wurden, ob das von ihr vorgesehene Konzept bei der Erneuerung
des Seewasserwerks Moos mit der errechneten Stundenzahl realistischerweise
umgesetzt werden kann und wie allfällige Bemerkungen in der Offerte im Lichte
dieser Parameter interpretiert werden können. Die Stadt Zürich führt weiter
aus, sie habe bei der Bewertung des Unterkriteriums "Plausibilität" namentlich
berücksichtigt, dass das Angebot der X.________ AG auf nicht nachvollziehbar
tiefen Faktoren zum Schwierigkeitsgrad der Arbeiten beruhe, zu anderen
Angeboten einen eklatanten Unterschied beim errechneten Stundenaufwand aufweise
und dass die X.________ AG zudem vorgeschlagen habe, einen Teil der
Engineering-Leistungen, die sie gemäss der Ausschreibung selber erbringen
müsste, frühzeitig auf Lieferanten zu übertragen. Die Differenz beim
stundenmässigen Gesamtaufwand zwischen der Offerte der X.________ AG und jener
der Y.________ GmbH betrage 17'000 Stunden, was rund 10 Mannjahre ausmache.
Betroffen sei davon mit 16'000 Stunden weit überwiegend der Bereich
Verfahrenstechnik, der das Herzstück des Projekts ausmache. Indem sie entgegen
der städtischen Anforderungen von einer Verlagerung von Ingenieurleistungen auf
andere Unternehmen ausgehe, habe die X.________ AG ihrer Offerte genau hier ein
Vorgehen zugrunde gelegt, das mit dem Ausschreibungskonzept nicht
übereinstimme. Es ergäben sich aufgrund der Auftragsanalyse und der errechneten
Stundenaufwände deutliche Lücken im Bereich der für das Gelingen des Projekts
zentralen Engineering-Leistungen, was namentlich Anlass zur Befürchtung gebe,
dass sich im Verlauf des komplexen, mehrjährigen Projekts Auseinandersetzungen
über Nachträge und Zusatzleistungen ergeben würden.
7.4.3. Aus diesen Vorbringen, die sich in Bezug auf das Vorgehen bei der
Bewertung auf die Feststellungen des Verwaltungsgerichts und die
vorinstanzlichen Akten stützen können (Art. 105 und Art. 118 BGG), ergibt sich
Folgendes: Ausgehend von der Erfahrung der Wasserversorgung als Fachbehörde
nahm die Stadt Zürich eine Einschätzung dazu vor, ob die Anbieter den
Komplexitätsgrad der jeweiligen Fachbereiche in einer Weise beurteilten, die
den Anforderungen des Projekts gerecht werden. Eine realistische Einschätzung
des Komplexitätsgrads durch den Anbieter gibt Aufschluss über die Qualität des
Angebots und kann sich auf die Auftragserfüllung auswirken
("Nachvollziehbarkeit der Honorarofferte"). Weiter berücksichtigte die Stadt
Zürich, ob mit dem vorgesehenen personellen Aufwand die verlangten Leistungen
in Qualität und Umfang vernünftigerweise erbracht werden können. Dabei gilt es
zu berücksichtigen, dass im Rahmen komplexer Dienstleistungsaufträge ein
grundsätzlicher Zusammenhang zwischen Leistungsqualität und Personaleinsatz
nicht von der Hand zu weisen ist. Damit ist zwar weder gesagt, dass die
Qualität einer Leistung mit Einsatz von mehr Personal stets zunimmt, noch dass
Anbieter einen tiefen Personalaufwand mit Erfahrung, Qualifikation oder
Innovation nicht wettmachen können. Beides hat die Vergabestelle zu beachten,
was bei der Stadt Zürich der Fall war ("Plausibilisierung des Stundenaufwands",
vgl. auch E. 8 hiernach). Kommentare und Bemerkungen zur Kalkulation einer
Honorarofferte können schliesslich ihrerseits Hinweise auf die Qualität des
Anbieters und der vorgesehenen Leistungserbringung geben ("Kommentare,
Bemerkungen"). Keines der Subkriterien im Unterkriterium "Plausibilität"
bezieht sich damit direkt auf den Angebotspreis. Vielmehr stehen sie nach dem
Gesagten in sachlichem Bezug zur angebotenen Leistung. Mit dem als
"Plausibilität" bezeichneten Unterkriterium hat die Stadt Zürich im Ergebnis
also nicht den Angebotspreis als solchen bewertet, sondern letztlich eine
Einschätzung zur Qualität des Angebots vorgenommen. Dabei handelt es sich um
ein Zuschlagskriterium, das von der Submissionsverordnung vorgesehen ist (§ 33
Abs. 1 SubmV) und bei dessen Ausgestaltung die Stadt Zürich für Beschaffungen
in ihrem Zuständigkeitsbereich über einen durch die Gemeindeautonomie
geschützten Gestaltungsbereich verfügt (vgl. E. 6.3.2 hiervor).
7.5. Ohne sich grundsätzlich gegen eine Plausibilitätsprüfung von Offerten zu
wenden, bringt die X.________ AG vor, dass eine Plausibilitätsprüfung im
konkreten Fall unzulässig gewesen sei. Im Einklang mit den Ausführungen der
Vorinstanz im angefochtenen Urteil macht sie geltend, dass die Vergabestelle in
der Ausschreibung Pauschalangebote mit Fixpreisen verlangt habe. Wenn die
Vergabestelle unter diesen Umständen ein Angebot als grundsätzlich
zuschlagswürdig erachte, verbiete es sich, auch noch dessen Plausibilität zu
bewerten.
7.5.1. Dieser Einwand mag bei Leistungen zutreffen, die nach Eigenschaft,
Qualität und Umfang bereits in der Ausschreibung und den zugehörigen Unterlagen
detailliert bestimmt werden können. Die Vergabestelle kann in solchen Fällen
gestützt auf die eingereichten Offerten abschliessend beurteilen, ob die
offerierten Leistungen im Einzelnen der Ausschreibung entsprechen und Angebote
widrigenfalls vom Verfahren ausschliessen (vgl. Urteil 2C_257/2016 vom 16.
September 2016 E. 3.3.1 mit Hinweisen). Die Offerte in Verbindung mit dem
konkreten Leistungsbeschrieb in der Ausschreibung kann beim Zustandekommen
eines Vertrags mit einer Anbieterin sodann als Grundlage für kauf- oder
werkvertragliche Rechtsbehelfe der Vergabestelle dienen (BGE 141 II 14 E. 10.3
S. 48 f.; Urteil 2C_346/2013 vom 20. Januar 2014 E. 1.3.3).
7.5.2. Im Rahmen komplexer Beschaffungen wie der vorliegenden, bei denen die zu
erbringende Dienstleistung nach Eigenschaft, Qualität und Umfang in der
Ausschreibung nicht bereits in allen Einzelheiten fixiert werden kann (vgl.
MARTIN BEYELER, Der Geltungsanspruch des Vergaberechts, 2013, Rz. 2846 ff. S.
1554 ff.), bleibt es der Vergabestelle demgegenüber auch bei Angeboten zu
Pauschalpreisen unbenommen, deren "Plausibilität" im Sinne einer
Qualitätsbewertung einzuschätzen (vgl. auch Urteile 2D_39/2014 vom 26. Juli
2014 E. 4; 2D_49/2011 vom 25. September 2012 E. 8.5-8.6). Diese kann das
notorische Risiko späterer Auseinandersetzungen über Nachträge und
Zusatzaufträge miteinbeziehen, zu denen es auch bei Verträgen mit
Pauschalpreisen regelmässig kommt. Dabei handelt es sich im Vergleich zum
Ausschluss eines Anbieters vom Verfahren wegen (wahrscheinlicher) Abweichungen
der Offerte vom ausgeschriebenen Leistungsumfang um die mildere Massnahme. Sie
belässt dem betroffenen Anbieter unter Berücksichtigung des Risikos für spätere
Auseinandersetzungen über Leistungsumfang und -qualität weiterhin die Chance
auf den Zuschlag. Vorausgesetzt für eine Bewertung der so verstandenen
"Plausibilität" eines Angebots ist freilich, dass die Qualitätsprognose nach
objektivierbaren Kriterien erfolgt. Das war hier wie gezeigt der Fall (vgl. E.
7.4 hiervor). Die Einwände der Beschwerdegegnerin im bundesgerichtlichen
Verfahren sind damit nicht stichhaltig.
7.6. Nach dem Dargelegten ist das Kriterium "Plausibilität", wie es die Stadt
Zürich bei der Offertbewertung im konkreten Fall zur Anwendung brachte, nicht
von vorneherein unzulässig, sondern bewegt sich im Rahmen der ihr zustehenden
Autonomie auf dem Gebiet gemeindeeigener Beschaffungen. Allerdings bewertete
die Stadt Zürich die "Plausibilität" der Offerten als Unterkriterium im
Zuschlagskriterium "Preis". Deshalb ist weiter zu prüfen, ob das Vorgehen der
Stadt Zürich mit dem Transparenzprinzip (vgl. E. 7.7 hiernach) und den Vorgaben
zur Mindestgewichtung des Zuschlagskriteriums "Preis" zu vereinbaren ist (vgl.
E. 7.8 hiernach).
7.7. Der Grundsatz der Transparenz ist für öffentliche Beschaffungen der
Kantone und Gemeinden in Art. 5 Abs. 2 BGBM und Art. 1 Abs. 3 lit. c IVöB
verankert. Er verlangt unter anderem, dass Eignungs- und Zuschlagskriterien in
der Ausschreibung bekannt gegeben werden (BGE 141 II 353 E. 6.4 S. 367 f.; 125
II 86 E. 7 S. 101; Urteile 2C_384/2016 vom 6. März 2017 E. 1.2.4 [zur
Publikation vorgesehen]; 2P.148/2006 vom 2. Oktober 2006 E. 3.1). Eine
nachträgliche Änderung dieser Kriterien ist grundsätzlich unzulässig (BGE 130 I
241 E. 5.1 S. 248 f.; 125 II 86 E. 7 S. 99 ff.; Urteil 2C_384/2016 vom 6. März
2017 E. 1.2.4 [zur Publikation vorgesehen]). Die Zuschlagskriterien sind nach
prozentualer Gewichtung oder zumindest nach der Reihenfolge zu nennen. Die
Angabe von Unterkriterien ist hingegen unter Verfassungsgesichtspunkten nicht
zwingend erforderlich, sofern sie bloss die Hauptkriterien konkretisieren (BGE
130 I 241 E. 5.1 S. 248 f.; Urteile 2C_91/2013 vom 23. Juli 2013 E. 4.1 [nicht
publ. in: BGE 139 II 489]; 2D_49/2011 vom 25. September 2012 E. 7.4; 2C_549/
2011 vom 27. März 2012 E. 2.4).
7.7.1. Mit dem Unterkriterium "Plausibilität" nahm die Stadt Zürich eine
Einschätzung zur Qualität der eingegangenen Angebote vor und bewertete nicht
den Offertpreis als solchen (vgl. E. 7.4 und 7.5 hiervor). Im Unterschied zu
den beiden anderen Unterkriterien "Offertsumme" und "Ansätze für
Zusatzleistungen" stellt das Unterkriterium "Plausibilität" deshalb nicht bloss
eine Konkretisierung des Zuschlagskriteriums "Honorarofferte" bzw. "Preis" dar.
Im Rahmen des Zuschlagskriteriums "Honorarofferte" ist das Unterkriterium
"Plausibilität" daher als (preis-) fremdes Kriterium zu betrachten, was mit dem
Transparenzprinzip nicht ohne Weiteres vereinbar ist. Im vorliegenden Fall hat
die Stadt Zürich in der Ausschreibung jedoch klar festgehalten, dass sie das
Zuschlagskriterium "Honorarofferte" anhand der genannten Unterkriterien
bewerten werde. Zum Unterkriterium "Plausibilität" erwähnte sie zudem
ausdrücklich, dass "Abzüge für nicht plausible Annahmen oder Berechnungen
vorgenommen" würden. Folglich war für die Anbieter erkennbar, dass im Rahmen
des Unterkriteriums "Plausibilität" nicht eigentlich der Angebotspreis
bewertet, sondern eine qualitative Einschätzung des Angebots vorgenommen wird.
Vor diesem Hintergrund ist die Anwendung eines Unterkriteriums "Plausibilität"
im erwähnten Sinne (vgl. E. 7.4 und 7.5) für das Zuschlagskriterium "Preis" mit
dem Transparenzgebot vereinbar. Mangels entsprechender Rügen der
Beschwerdeführer (Art. 106 Abs. 2 [i.V.m. Art. 117] BGG, vgl. E. 5.1 und 5.2
hiervor) ist im Übrigen nicht weiter zu untersuchen, ob die Vorinstanz nach dem
anwendbaren (inter-) kantonalen Recht überhaupt befugt war, die prinzipielle
Zulässigkeit des in der Ausschreibung aufgeführten Unterkriteriums
"Plausibilität" noch im Rahmen der Beschwerde gegen den Zuschlagsentscheid zu
überprüfen, nachdem gegen die Ausschreibung kein Rechtsmittel ergriffen worden
war (vgl. BGE 130 I 241 E. 4 S. 245 ff.; 129 I 313 E. 6 S. 321 ff.; 125 I 203
E. 3a S. 205 ff.; Urteil 2C_409/2015 vom 28. September 2015 E. 4.2).
7.8. Mit der Verwendung des Unterkriteriums "Plausibilität" (Gewichtung: 20%)
verringerte sich die effektive Gewichtung des Zuschlagskriteriums "Preis" von
30% auf 24%. Da das Unterkriterium "Ansätze für Zusatzleistungen" seinerseits
mit 10% gewichtet wurde, floss der Preis für das Grundangebot noch mit einer
Gewichtung von 21% in die Gesamtbewertung der Offerten ein (vgl. E. 7.4.1
hiervor). Die Gewichtung des Preises für das Grundangebot bewegt sich damit am
untersten Rand dessen, was die bundesgerichtliche Rechtsprechung bei der
Beschaffung komplexer Werke und Dienstleistungen noch erlaubt (vgl. E. 6.4
hiervor). Von einer solchen hohen Komplexität des ausgeschriebenen Auftrags ist
mit Blick auf seine Grösse und die technischen, baulichen sowie
denkmalpflegerischen Besonderheiten im vorliegenden Fall auszugehen; die tiefe
Gewichtung des Preises erscheint daher gerade noch als zulässig. Dass die
Bewertungsmethode keine steile Preiskurve vorsah, ändert daran im vorliegenden
Fall nichts (vgl. E. 6.4 hiervor) : Gemäss einlässlicher Prüfung der Vorinstanz
orientierte sich die Stadt Zürich bei ihrer Bewertungsmethode mit linearer
Skala an einer Preisspanne, die gestützt auf die eingereichten Angebote
realistisch erscheint, was die Beschwerdegegnerin im bundesgerichtlichen
Verfahren im Übrigen auch nicht mehr in Frage stellt.
7.9. Im Ergebnis ist festzuhalten, dass die Verwendung eines
Zuschlagskriteriums unter dem Titel der "Plausibilität" in der konkreten
Ausgestaltung zulässig war, weil es nicht den Angebotspreis als solchen,
sondern die vom Angebot umfassten Leistungen nach zulässigen Kriterien
beurteilte (vgl. E. 7.4 und 7.5 hiervor). Dabei bewegte sich die Stadt Zürich
innerhalb des Beurteilungsspielraums, der ihr im Rahmen ihrer Gemeindeautonomie
auf dem Gebiet des öffentlichen Beschaffungswesens zusteht (vgl. E. 6.3.2
hiervor). Dass die "Plausibilität" als Unterkriterium zum Offertpreis beurteilt
wurde, ist mit dem beschaffungsrechtlichen Transparenzprinzip vereinbar, weil
die Vergabebehörde in der Ausschreibung ausdrücklich auf dieses Vorgehen
hinwies und die Anbieter erkennen konnten, was unter der zu beurteilenden
"Plausibilität" zu verstehen war (vgl. E. 7.7 hiervor). Schliesslich führte die
Anwendung des Unterkriteriums "Plausibilität" nicht dazu, dass der Preis zu
wenig stark gewichtet wurde (vgl. E. 7.8 hiervor). Folglich dringt die Stadt
Zürich in diesem Punkt mit ihrer Beschwerde (Verfahren 2C_1021/2016) durch.
8.
8.1. Vor dem Verwaltungsgericht machte die X.________ AG nicht geltend, dass
das Unterkriterium "Plausibilität" grundsätzlich unzulässig sei. Sie rügte
vielmehr, die Stadt Zürich habe bei der Bewertung ihrer Offerte
ungerechtfertigte Abzüge vorgenommen. Das Verwaltungsgericht ging auf diese
Vorbringen der X.________ AG nicht ein, weil es das Unterkriterium
"Plausibilität" ganz grundsätzlich als unzulässig erachtete. Die
diesbezüglichen Rügen der X.________ AG blieben folglich ungeprüft.
8.2. Aus prozessökonomischen Gründen rechtfertigt es sich, dass das
Bundesgericht diese Prüfung selber vornimmt, anstatt die Sache an die
Vorinstanz zurückzuweisen (Art. 107 Abs. 2 BGG; BGE 141 II 353 E. 9.1 S. 381;
141 II 14 E. 1.5 S. 24 und E. 8.2 S. 38). Es kann den rechtserheblichen
Sachverhalt gestützt auf die Akten selber feststellen, soweit er sich nicht aus
dem angefochtenen Urteil ergibt (Art. 105 Abs. 2 BGG; BGE 141 II 14 E. 1.6 S.
24 f.). Das rechtliche Gehör der Parteien ist gewahrt; es war ihnen bewusst,
dass das Bundesgericht allenfalls reformatorisch entscheiden würde. Zudem hatte
die X.________ AG vor der Vorinstanz und auch im bundesgerichtlichen Verfahren
Gelegenheit, sich ausführlich zu äussern und sich zu sämtlichen Standpunkten
der Stadt Zürich und der Y.________ GmbH vernehmen zu lassen (vgl. BGE 141 II
14 E. 8.2 S. 38). Das Bundesgericht beschränkt sich bei der Prüfung der im
vorinstanzlichen Verfahren erhobenen Rügen auf eine Rechtskontrolle. Es steht
ihm nicht zu, die Angemessenheit des Vergabeentscheids bzw. einzelner
Bewertungen zu prüfen. Das ergibt sich aus Art. 16 Abs. 1 und Abs. 2 der hier
gestützt auf § 1 des Beitrittsgesetzes anwendbaren Interkantonalen Vereinbarung
über das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. März 2001. Art. 16 IVöB steckt
die Kognition der kantonalen Beschwerdeinstanz und damit zugleich die
Gemeindeautonomie der Stadt Zürich (Art. 50 Abs. 1 BV) ab (vgl. E. 6.3.1
hiervor).
8.3. Die Stadt Zürich erteilte dem Angebot der X.________ AG im Unterkriterium
"Plausibilität" 14 von insgesamt 20 Punkten. Sie stützte sich dabei auf die in
E. 7.4.1 bereits wiedergegebenen Kriterien, allerdings nicht ohne die
X.________ AG in der Bewertungsphase auf die erhebliche Abweichung ihres
Angebots beim Stundenaufwand hinzuweisen und ihr in Nachachtung des Anspruchs
auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV; vgl. BGE 139 II 489 E. 3.3 S. 496 f.)
Gelegenheit für entsprechende Erläuterungen einzuräumen.
8.3.1. Gegen die Bewertung des Unterkriteriums "Plausibilität" durch die Stadt
Zürich brachte die X.________ AG vor, dass der von ihr angegebene
Stundenaufwand sehr wohl plausibel sei. Beim Umbau könne aufgrund zweier
zeitlich versetzter Bauetappen von einem gewissen Wiederholungsfaktor
profitiert werden. Ihre grosse Erfahrung und Fachkompetenz führten ebenfalls zu
einem geringeren Zeitaufwand. Hinzu komme, dass die Y.________ GmbH einen
längeren Anfahrtsweg habe und der grosse Unterschied beim Stundenaufwand
hauptsächlich den Hin- und Rückreisen der ausländischen Anbieterin geschuldet
sei.
8.3.2. Dagegen machte die Stadt Zürich geltend, dass weder der Anfahrtsweg,
noch der Wiederholungsfaktor für die grosse Differenz beim Aufwand im
Fachbereich "Verfahrenstechnik" verantwortlich sein könnten. Allfällige
Reisezeit könne ortsunabhängig produktiv für Planung und Projektierung genutzt
werden. Aus der Kalkulation der Y.________ GmbH ergebe sich sodann, dass sie
den Wiederholungsfaktor ebenfalls berücksichtigt habe. Zudem argumentiere die
X.________ AG hauptsächlich mit dem Wiederholungsfaktor durch die Etappierung
in zwei Bauphasen, der die Differenz für Ingenieurleistungen im Bereich
Verfahrenstechnik jedoch nicht erkläre. Gestützt auf die Offertunterlagen und
die Erläuterungen der X.________ AG im Rahmen der Anbieterpräsentation gelangte
die Stadt Zürich zur Überzeugung, dass jene eine Verlagerung von
Ingenieurleistungen auf eine weitere Lieferfirma vornehmen wolle und mit
Auseinandersetzungen über Nachträge für Zusatzleistungen zu rechnen sei.
8.3.3. Die Vorbehalte der Stadt Zürich gegenüber der Offerte der X.________ AG
sind nicht sachfremd. Die Befürchtung, dass die X.________ AG versucht wäre,
gewisse Ingenieurleistungen auf weitere Unternehmer abzuwälzen oder Nachträge
zu stellen, ist gestützt auf die Submissionsunterlagen und die Äusserungen der
X.________ AG in der Bewertungsphase nachvollziehbar. Hinzu kommt, dass die
X.________ AG nicht stichhaltig erklären konnte, wie sie im Stande sein will,
mit deutlich weniger Personalaufwand eine qualitativ ebenso gute Leistung zu
erbringen wie ihre Mitbewerberin. Ihren Stellungnahmen lässt sich nicht
schlüssig entnehmen, dass sie die bestehende Differenz mit entsprechend
grösserer Erfahrung, Qualifikation oder Innovation wettmachen könnte (vgl. E.
7.4.3 hiervor). Schliesslich machte sie auch nicht geltend, zwar den Aufwand
für die Projektausführung realistisch eingeschätzt zu haben, aber bewusst ein
grundsätzlich zulässiges Unterangebot (vgl. E. 7.1 hiervor) eingereicht zu
haben. Angesichts dessen überschritt die Stadt Zürich ihr Ermessen nicht, indem
sie dem Angebot der X.________ AG im Unterkriterium "Plausibilität" 14 von 20
Punkten erteilte.
9.
Die Stadt Zürich bewertete das Zuschlagskriterium "Preis" nach dem Gesagten
innerhalb des Beurteilungsspielraums, der ihr aufgrund ihrer Gemeindeautonomie
zukommt. Die ursprüngliche Punkteverteilung (Y.________ GmbH: 24,8 Punkte /
X.________ AG: 27,8 Punkte) ist wiederherzustellen. Dies führt dazu, dass die
Y.________ GmbH mit 90,2 Punkten wiederum den ersten und die X.________ AG mit
88,9 Punkten den zweiten Platz einnimmt.
Qualität Honorar Referenzen Qualifikation Total
Y.________ 27,5 24,8 19,0 18,9 90,2
X.________ 24,2 27,8 17,7 19,2 88,9
Die Beschwerde der Stadt Zürich (Verfahren 2C_1021/2016), die mit ihrer Rüge
einer Verletzung der Gemeindeautonomie durchdringt, ist folglich gutzuheissen
und das angefochtene Urteil ist aufzuheben. Die Zuschlagsverfügung vom 9.
Dezember 2015 an die Y.________ GmbH ist zu bestätigen. Auf die weiteren Rügen
der Stadt Zürich braucht dabei nicht näher eingegangen zu werden.
10.
Im Rahmen der von ihr erhobenen subsidiären Verfassungsbeschwerde rügt die
Y.________ GmbH in erster Linie eine willkürliche Anwendung der einschlägigen
Submissionsgesetzgebung, wozu sie legitimiert ist (vgl. E. 3.1 und 5.2
hiervor). Sie beruft sich dabei aber auch auf die Gemeindeautonomie der Stadt
Zürich. Im Rahmen der subsidiären Verfassungsbeschwerde ist dies entgegen der
Auffassung der Beschwerdegegnerin zulässig (vgl. E. 5.2 hiervor). Wie sich aus
den vorstehenden Erwägungen (E. 6.-9. hiervor) ergibt, hat die Vorinstanz in
unzulässiger Weise in die Gemeindeautonomie der Stadt Zürich eingegriffen.
Folglich ist auch das Rechtsmittel der Y.________ GmbH gutzuheissen. Ihre
weiteren Rügen müssen bei dieser Sachlage ebenfalls nicht weiter behandelt
werden.
VI. Ergebnis
11.
Im Ergebnis ist im Verfahren 2C_1021/2016 auf die subsidiäre
Verfassungsbeschwerde nicht einzutreten. Hingegen ist die gleichzeitig erhobene
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ebenso gutzuheissen wie
die subsidiäre Verfassungsbeschwerde im Verfahren 2D_39/2016. Der
Zuschlagsentscheid der Stadt Zürich vom 9. Dezember 2015 ist zu bestätigen. Bei
diesem Verfahrensausgang wird die Beschwerdegegnerin kostenpflichtig (Art. 66
Abs. 1 BGG). Sie schuldet der Y.________ GmbH eine Parteientschädigung (Art. 68
Abs. 1 BGG), nicht hingegen der Stadt Zürich, die in ihrem amtlichen
Wirkungskreis obsiegt (Art. 68 Abs. 3 BGG). Zur Neuregelung der Kosten- und
Entschädigungsfolgen des kantonalen Verfahrens ist die Angelegenheit an die
Vorinstanz zurückzuweisen.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Verfahren 2C_1021/2016 und 2D_39/2016 werden vereinigt.
2.
Auf die subsidiäre Verfassungsbeschwerde im Verfahren 2C_1021/2016 wird nicht
eingetreten.
3.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten im Verfahren 2C_1021/
2016 und die subsidiäre Verfassungsbeschwerde im Verfahren 2D_39/2016 werden
gutgeheissen. Das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 27.
September 2016 wird aufgehoben und die Zuschlagsverfügung vom 9. Dezember 2015
bestätigt.
4.
Die Gerichtskosten von Fr. 11'000.-- werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
5.
Die Beschwerdegegnerin hat die Y.________ GmbH für das bundesgerichtliche
Verfahren mit Fr. 6'000.-- zu entschädigen.
6.
Zur Neuverlegung der Kosten und Parteientschädigungen des kantonalen Verfahrens
wird die Sache an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich zurückgewiesen.
7.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Verwaltungsgericht des
Kantons Zürich, 1. Abteilung, und der Wettbewerbskommission schriftlich
mitgeteilt.
Lausanne, 18. Juli 2017
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Seiler
Der Gerichtsschreiber: Fellmann
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