Spezialdossiers, Aufsichtsanzeige 12T.2/2016
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
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12T_2/2016
Décision du 16 octobre 2017
Commission administrative
Composition
MM. et Mme les Juges fédéraux Meyer, Président, Niquille et Donzallaz,
M. le Secrétaire général Tschümperlin.
Participants à la procédure
A.________,
dénonciateur,
représenté par Me Gian-Luigi Berardi, avocat, Fondation suisse du Service
Social International,
contre
Tribunal administratif fédéral,
Commission administrative,
case postale, 9023 St-Gall,
autorité dénoncée.
Objet
Dénonciation à l'autorité de surveillance (LTF); non paiement de l'avance de
frais,
déni de justice.
Faits :
A.
Le 5 octobre 2014, A.________ (ci-après le dénonciateur) déposa, en sa qualité
de citoyen erythréen, une demande d'asile en Suisse. Né le 14 janvier 1999, il
s'est présenté comme un mineur non accompagné, fondant sa requête sur le risque
allégué d'être enrôlé de force dans l'armée nationale et sur la circonstance
qu'il avait auparavant été détenu deux mois au motif qu'il avait été soupçonné
de vouloir quitter le pays sans autorisation. Le 12 février 2016, le
Secrétariat d'État aux migrations (SEM) a rejeté sa demande, tout en
reconnaissant simultanément sa qualité de réfugié et en le mettant au bénéfice
d'une admission provisoire en Suisse au regard du caractère illicite de
l'exécution de son renvoi. Le 16 mars 2016, A.________ forma un recours auprès
du Tribunal administratif fédéral contre le rejet de sa requête d'asile. A
cette occasion, il a d'une part requis l'octroi de l'assistance judiciaire
partielle sous la forme d'une dispense d'avance des frais de procédure et,
d'autre part, un délai supplémentaire pour compléter son recours.
Par décision incidente du 23 mars 2016, le juge instructeur rejeta sa requête
d'assistance judiciaire au motif que le recours était dénué de chance de succès
(art. 65 al. 1 PA). Il en est allé de même s'agissant de l'octroi d'un délai
supplémentaire pour compléter son écriture de recours. Il lui fixa un délai
échéant au 7 avril 2016 pour effectuer une avance de 900 francs sur le compte
du Tribunal. Le recourant déposa alors une requête de récusation à l'encontre
du magistrat instructeur, laquelle fut rejetée.
Suite au non-paiement de l'avance de frais, le Tribunal administratif fédéral
lui fixa, le 20 avril 2016, un ultime délai pour agir de la sorte, avec
échéance au 25 avril de la même année. A cette occasion, A.________ a été rendu
attentif au fait qu'à défaut de paiement, son recours serait déclaré
irrecevable. Le 3 mai 2016, le Tribunal administratif fédéral déclara le
recours irrecevable pour ce motif.
B.
La Fondation suisse du service social international adressa le 26 septembre
2016, au nom de A.________, une dénonciation au Tribunal fédéral en sa qualité
d'autorité de surveillance administrative du Tribunal administratif fédéral, à
l'encontre de la décision incidente rendue par ce dernier le 23 mars 2016.
C.
Dans sa détermination du 25 novembre 2016, le Tribunal administratif fédéral
demande au Tribunal fédéral de ne pas donner suite à la dénonciation. Le
dénonciateur envoya encore divers courriers complémentaires au Tribunal
fédéral, lequel procéda ultérieurement à l'instruction de la cause.
Considérant en droit :
1.
Saisi d'un litige, le Tribunal fédéral examine d'office sa compétence. En
l'espèce, c'est en sa qualité d'autorité de surveillance du Tribunal
administratif fédéral, compétence ressortant de l'art. 1 al. 2 de la Loi sur le
Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110; cf. ég art. 3 al. 1 LTFA, RS 172.32 et 71
al. 1 PA, RS 172.021) que la présente cause doit être traitée. Selon l'art. 1
al. 1 du Règlement du Tribunal fédéral sur la surveillance par ce dernier
(RSTF; RS 173.110.132), il incombe à la commission administrative du Tribunal
fédéral d'assumer cette fonction. Selon l'art. 9 al. 1 RSTF, celle-ci traite
les demandes critiquant la marche des affaires du Tribunal pénal fédéral, du
Tribunal administratif fédéral ou du Tribunal fédéral des brevets.
2.
L'art. 2 RSTF énonce l'objet et le but de la surveillance. Relèvent ainsi de la
surveillance tous les domaines de la gestion, en particulier la direction du
Tribunal, l'organisation, la liquidation des dossiers ainsi que les questions
relatives au personnel et aux finances (art. 2 al. 1 RSTF). L'alinéa 2 de cette
disposition précise toutefois expressément que la jurisprudence est exclue de
cette surveillance. Enfin la surveillance a pour but une exécution conforme à
la loi, efficace et économique des tâches incombant aux tribunaux concernés (
art. 2 al. 3 RSTF). L'article 3 lit. f RSTF mentionne le traitement des
demandes adressées à l'autorité de surveillance au rang des moyens de
surveillance dont dispose la commission administrative. Si le Tribunal fédéral
peut être saisi de critiques relatives à la marche des affaires des tribunaux
fédéraux dont il assume la surveillance, les interventions relatives à la
surveillance ne confèrent aucun droit de partie (art. 9 al. 2 RSTF). Pour le
reste, le RSTF réserve expressément en son article 9 al. 3 la procédure en cas
de déni de justice et de retard injustifié relative aux décisions sujettes à
recours selon l'art. 94 LTF.
Ce n'est donc que dans la mesure où la décision incidente du 23 mars 2016 ne
porte pas sur le sort concret et individuel de la requête de A.________, ce qui
conduirait à introduire un contrôle administratif de la jurisprudence du
Tribunal administratif fédéral, mais bien en tant qu'elle permet de mettre au
jour un mécanisme généralisé mise en place par ce tribunal et qui entraverait
l'accès à la justice que la commission administrative est compétente pour se
saisir de la cause. La voie de la dénonciation ne saurait ainsi avoir pour
effet de doubler celle du recours au Tribunal fédéral dans les causes où une
telle voie de droit existe, respectivement à suppléer l'absence d'une telle
voie de droit là où le législateur l'a exclue. Il convient dès lors de
confronter ces principes aux différents griefs soulevés par le dénonciateur.
3.
Le dénonciateur fait valoir que le Tribunal administratif fédéral a restreint
de manière indue son droit d'accès à la justice et cela à divers titres:
absence d'appréciation des chances de succès du recours quant au fond; refus
d'accorder un délai pour compléter son recours; octroi d'un délai de grâce "
objectivement impossible à respecter " pour régler l'avance de frais et montant
prohibitif de cette dernière, s'agissant d'un requérant d'asile mineur non
accompagné. Se déterminant sur cette écriture, le Tribunal administratif
fédéral estime en substance que ces griefs relèvent tous du pouvoir
d'appréciation du juge dans un cas particulier et que les décisions prises
l'ont toutes été en conformité avec la loi et la pratique du Tribunal. En tant
que tel, il n'y aurait pas lieu à réformer l'arrêt dans le cadre de la
surveillance administrative qui incombe au Tribunal fédéral.
4.
4.1.
Sur 13 pages environ, le dénonciateur discute de manière fort détaillée le
traitement de sa cause par le Tribunal administratif fédéral du point de vue
procédural. Dès lors que certaines questions, et en particulier celle de
l'assistance judiciaire, impliquaient de la part du Tribunal administratif
fédéral une évaluation des chances de succès concrètes, le dénonciateur
critique également l'appréciation au fond à laquelle le Tribunal a dû procéder
à cette occasion. Au regard des principes susmentionnés, ces critiques ne sont
pas susceptibles de fonder la compétence de la commission administrative du
Tribunal fédéral qui n'est légalement pas habilitée à revoir une cause
particulière. A défaut, les réquisits explicites de l'art. 2 al. 2 RSTF ne
seraient pas respectés et la différence entre autorité de surveillance et
autorité de recours serait gommée.
Dès lors, par trop dépendants de la situation concrète du dénonciateur, les
griefs relatifs à l'absence d'appréciation des chances de succès du recours
quant au fond, de refus d'accorder un délai pour compléter son recours ou
encore de l'octroi d'un délai de grâce " objectivement impossible à respecter "
pour régler l'avance de frais ne seront pas examinés dans la présente décision.
Le fait que l'autorité de haute surveillance sur les tribunaux fédéraux examine
la mise en oeuvre du principe de légalité d'accès de chaque citoyen à un
tribunal (ATF 136 II 380 considérant 2; décision 12T_3/2008, avec références),
ne change rien à cette approche, dès lors qu'elle ne saurait, pas plus que la
commission administrative, entrer en matière sur un cas particulier qui ne
serait pas révélateur d'un dysfonctionnement administratif des tribunaux
limitant de manière excessive l'accès à la justice.
4.2.
4.2.1.
Savoir s'il convient de requérir une avance de frais et, le cas échéant, la
fixation de son montant sont en principe également des questions qui relèvent
de l'application du droit dans des cas concrets et qui échappent à la cognition
de la commission administrative. Il en va potentiellement différemment dès lors
qu'une avance de frais - ici de 900 francs - est requise après refus de
l'assistance judiciaire, s'agissant d'un requérant d'asile mineur et non
accompagné. En effet, dans la mesure où une telle somme serait systématiquement
requise dans de telles situations, l'accès à la justice de ces personnes
mineures serait dans l'immense majorité des cas complètement dénié. Ces
considérations ont conduit la commission administrative à mener enquêtes (art.
3 lit. d RSTF) auprès du Tribunal administratif fédéral afin de s'assurer si ce
mode de procédé était usuel ou, au contraire, lié aux faits de la cause
dénoncée. Ce n'est que dans la première de ces hypothèses que la commission
administrative est autorisée à entrer en matière.
4.2.2.
Le 24 avril 2017, le Président du Tribunal administratif fédéral a fait
parvenir à la commission administrative du Tribunal fédéral, toute une série de
documents datant de l'année 2002 et ayant servi de base à la décision du 10
décembre 2002 de la Conférence des Présidents de l'ancienne Commission suisse
de recours en matière d'asile. Cette décision a conduit à un changement de
pratique annoncé dans le bulletin d'information numéro 1/2003 de la JICRA. Il
ressort ainsi des documents archivés que ladite décision a été prise dans le
cadre d'une série de mesures élaborées afin de répondre à une charge de travail
en constante augmentation. Ces mesures ont été adoptées par la Conférence des
Présidents après consultation des juges sur la base des propositions formulées
dans un document daté du 1er octobre 2001 et rédigé par le secrétariat
présidentiel. Ce document a été rédigé au terme de maintes discussions entre
les présidentes et les présidents de Cour. C'est à l'occasion de ces
discussions que la décision a été prise de prélever également des frais auprès
des mineurs non accompagnés en cas de refus d'assistance judiciaire, étant posé
qu'il a expressément été affirmé que l'analyse de chance de succès devait alors
être effectuée avec retenue.
4.2.3.
Au vu de ce qui précède, il est établi que la volonté de prélever des avances
de frais auprès des mineurs non accompagnés relève d'une décision adoptée au
terme d'un processus visant à restreindre la charge de travail du Tribunal
administratif fédéral. La commission administrative du Tribunal fédéral est en
conséquence compétente pour traiter de la dénonciation sur ce point dès lors
qu'il ne vise pas exclusivement un cas particulier.
Il convient en conséquence d'analyser la compatibilité du régime auquel les
mineurs non accompagnés sont soumis avec les dispositions fondant le droit à
l'accès à la justice.
5.
5.1.
Au plan interne, l'art. 63 al. 4 PA prévoit que l'autorité de recours, son
président ou le juge instructeur perçoit du recourant une avance de frais
équivalent aux frais de procédure présumés. Elle lui impartit pour le versement
de cette créance un délai raisonnable en l'avertissant qu'à défaut de paiement
elle n'entrera pas en matière. Si des motifs particuliers le justifient, elle
peut renoncer à percevoir la totalité ou une partie de l'avance de frais. L'
art. 63 al. 1 PA retient qu'en règle générale, les frais de procédure
comprenant l'émolument d'arrêté, les émoluments de chancellerie et les débours
sont mis, dans le dispositif, à la charge de la partie qui succombe. Si
celle-ci n'est déboutée que partiellement, ces frais sont réduits. A titre
exceptionnel, ils peuvent être entièrement remis.
Au vu du texte légal, la question se pose de savoir si la situation des mineurs
non accompagnés déboutés ne relève pas, d'une manière générale et sous réserve
d'exception liée à l'état de fortune de la personne considérée, des motifs
particuliers auxquels se réfère l'art. 63 al. 4 PA.
5.2.
Le droit interne connaît toute une série de lois spécifiques aux mineurs - p.
ex. s'agissant du droit pénal, cf. la loi fédérale du 20 juin 2003 régissant la
condition pénale des mineurs, DPMin, RS 311.1 - ou prenant en compte leur
situation spécifique - p. ex. en droit civil, la loi fédérale du 22 juin 2001
relative à la Convention de La Haye sur l'adoption et aux mesures de protection
de l'enfant en cas d'adoption internationale, LF-CLaH, RS 211.221.31 -. La loi
sur l'asile (LAsi; RS 142.31) énonce également des règles spécifiques à cette
population, p. ex. en son art. 17 al. 2bis prévoyant que les demandes d'asile
des requérants mineurs non accompagnés sont traitées en priorité.
Si la Cour européenne des droits de l'homme ne s'est semble-t-il jamais
expressément exprimée sur la question mentionnée précédemment dans le cadre de
l'application de la Convention européenne des droits de l'homme - au demeurant
inapplicable en ce domaine du droit, (cf. VILLIGER, Handbuch der Europäischen
Menschenrechtskonvention, 2e éd. 1999, N° 391; MEYER-LADEWIG/NETTESHEIM/VON
RAUMER (Hrsg.), EMRK Handkommentar, 4e éd. 2017, no 13 et 22 ad art. 6 CEDH) -
d'autres textes internationaux sont susceptibles d'orienter les tribunaux. Il
en va en particulier ainsi de la Convention des Nations Unies relative aux
droits des enfants, entrée en vigueur pour la Suisse le 26 mars 1997 (CDE; RS
0.107) dont le préambule se réfère notamment à la déclaration des droits de
l'enfant adoptée par l'Assemblée générale le 20 novembre 1959. Selon ce dernier
texte, l'enfant, en raison de son manque de maturité physique et intellectuel,
a besoin d'une protection spéciale et de soins spéciaux, notamment d'une
protection juridique appropriée, avant comme après la naissance. L'art. 3 § 1
de la CDE précise que dans toutes les décisions qui concernent les enfants,
qu'elles soient le fait des institutions publiques ou privées de protection
sociale, des tribunaux, des autorités administratives ou les organes
législatifs, l'intérêt supérieur de l'enfant doit être une considération
primordiale. L'art. 22 § 1 CDE prévoit de manière plus spécifique encore que
les États parties prennent les mesures appropriées pour qu'un enfant qui
cherche à obtenir le statut de réfugié ou qui est considéré comme réfugié en
vertu des règles et procédures du droit international ou national applicable,
qu'il soit seul ou accompagné de ses père et mère ou de tout autre personne,
bénéficie de la protection et de l'assistance humanitaire voulues pour lui
permettre de jouir des droits que lui reconnaissent la présente Convention et
les autres instruments internationaux relatifs aux droits de l'homme ou de
caractère humanitaire auxquels lesdits États sont parties.
La jurisprudence du Tribunal fédéral s'est en général montrée restrictive quant
à admettre un effet direct à cette convention des Nations Unies. Si un tel
effet a été reconnu s'agissant de son art. 7 § 1 (ATF 125 I 257 consid. 3c; 128
I 63 consid. 3.2.2) ainsi que de l'art. 12 (ATF 124 III 90 consid. 3a), tel
n'est pas le cas de l'art. 3 paragraphe 1, à l'instar de ce qui a également pu
être décidé dans d'autres États (par exemple arrêt de la Cour de cassation
belge du 4 novembre 1999, Pas. 1999 I 599). Le fait qu'un traité international
ne soit pas d'application directe n'implique pourtant nullement que le juge
puisse simplement ignorer son existence. Il en va spécialement ainsi dans les
matières relatives aux droits de l'homme, qui plus est dans un domaine où l'on
a affaire à des personnes en état de faiblesse, par exemple au regard de leur
âge. Le § 38 des lignes directrices du Comité des Ministres du Conseil de
l'Europe du 17 novembre 2010 énonce p. ex. une règle voulant que les enfants
devraient avoir accès à une aide judiciaire gratuite sous les mêmes conditions
ou sous des conditions plus indulgentes que pour les adultes. Le Conseil de
l'Europe a également très largement pris en compte les spécificités liées au
statut d'enfant en promouvant nombre de conventions y relatives (voir les
références in Manuel de droit européen en matière de droits de l'enfant,
édition de l'Agence des droits fondamentaux de l'Union européenne et du Conseil
de l'Europe, 2015, page 25).
5.3.
La procédure d'asile ne relève pas de mécanismes portant sur des bagatelles.
Les enjeux qui en résultent ont trait au respect de l'intégrité physique et
psychique des personnes concernées, respectivement à leur droit à la dignité,
voire même à la vie. Dans un tel contexte, exiger des avances de frais de
mineurs non accompagnés, même en procédure de recours, se révèle une mesure
restreignant de manière démesurée l'accès à la justice de personnes en
situation de grande vulnérabilité. Il suffit de rappeler les quelques textes
internationaux ci-dessus mentionnés et qui sont loin de représenter
l'intégralité des documents visant à assurer la protection spécifique et accrue
des mineurs, pour être persuadé que, pour le moins depuis l'adoption de la
décision de principe du 10 décembre 2002 de la Conférence des Présidents de
l'ancienne Commission suisse de recours en matière d'asile, les exigences en la
matière vont dans le sens d'une protection toujours renforcée de cette
population. Dans de telles circonstances, la Commission administrative estime
que la pratique prévalant au sein du Tribunal administratif fédéral restreint
de manière inadmissible l'accès à la justice des mineurs non accompagnés.
5.4. Sous réserve de situations spéciales, notamment en présence de mineurs
disposant de fortune personnelle ou d'autres ressources avérées, il conviendra
dès lors à l'avenir de renoncer à percevoir de telles avances de frais.
6.
La dénonciation s'avère ainsi partiellement fondée. Eu égard à sa nature, la
décision rendue par l'autorité de surveillance ne saurait avoir pour
conséquence l'annulation de l'arrêt rendu par le Tribunal administratif
fédéral. Ce dernier est par contre invité à faire application de l'art. 63 al.
4 PA et à considérer à l'avenir, confronté à des recours de mineurs non
accompagnés, qu'il s'agit d'un motif justifiant une dispense d'avance de
frais.
7.
Les décisions rendues par l'autorité de surveillance sur la base d'une
dénonciation le sont en principe sans frais. Il n'y a pas lieu en l'espèce de
déroger à la règle.
Par ces motifs, le Tribunal fédéral décide :
1.
Le Tribunal administratif fédéral est enjoint de modifier sa pratique
concernant les avances de frais perçues auprès de mineurs non accompagnés dans
le cadre de la procédure d'asile en ce sens qu'il est dans la règle renoncé à
percevoir des avances de frais.
2.
Il n'est pas perçu de frais, ni alloué de dépens.
3.
La décision sera notifiée au Tribunal administratif fédéral, le dénonciateur en
recevant copie.
Lausanne, le 16 octobre 2017
Au nom de la Commission administrative
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Le Secrétaire général :
Meyer Tschümperlin
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