I. Sozialrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 8C.796/2015
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
8C_796/2015
Arrêt du 20 juin 2016
Ire Cour de droit social
Composition
MM. les Juges fédéraux Maillard, Président,
Ursprung et Frésard.
Greffière : Mme von Zwehl.
Participants à la procédure
A.________,
représenté par Me Jean-Claude Schweizer, avocat,
recourant,
contre
Etat de Neuchâtel, Service juridique,
Château, 2001 Neuchâtel,
intimé.
Objet
Droit de la fonction publique (salaire, indemnité pour frais, compensation),
recours contre le jugement du Tribunal cantonal de la République et canton de
Neuchâtel, Cour de droit public, du 25 septembre 2015.
Faits :
A.
A.a. Par arrêté du Conseil d'Etat de la République et canton de Neuchâtel du 22
avril 2009, A.________ a été nommé chef du Service B.________ avec effet au 1er
septembre 2009. Par décision du 31 mai 2011, le Conseil d'Etat a mis fin à ses
rapports de service pour le 31 août suivant, motif pris, notamment, de la
rupture définitive de la confiance en ses capacités à conduire le Service
B.________ et à gérer le personnel.
A.b. A.________ a recouru contre cette décision au Tribunal cantonal de la
République et canton de Neuchâtel, Cour de droit public, qui l'a débouté par
jugement du 21 mars 2012. Le Tribunal fédéral a rejeté le recours en matière de
droit public qu'il a interjeté contre cet arrêt (cause 8C_369/2012).
A.c. En raison de l'effet suspensif attaché à son recours devant le Tribunal
cantonal, A.________ a continué à percevoir son salaire du 1 ^er septembre 2011
au 31 mars 2012, soit 87'512 fr. 50 au total, bien qu'il n'eût plus travaillé
au service de l'Etat durant cette période. L'intéressé a remboursé à l'Etat un
montant de 54'717 fr. 20 qu'il avait perçu de l'assurance-chômage. Le 21
janvier 2014, il a encore restitué la somme de 21'627 fr. 70, tout en indiquant
que le solde encore dû, qu'il entendait compenser, correspondait à des frais de
représentation non remboursés par l'employeur.
B.
Par écriture du 31 janvier 2014, l'Etat de Neuchâtel a introduit une action de
droit administratif à l'encontre de A.________. Il réclamait la restitution de
11'167 fr. 60 (87'512 fr. 50 - 54'717 fr. 20 - 21'627 fr. 70) avec intérêts à 5
% l'an depuis le 1er mai 2012. A cela s'ajoutaient les intérêts sur la somme de
54'717 fr. 20 du 1er mai 2012 au 18 septembre 2012 (1'048 fr. 75) et les
intérêts sur la somme de 21'627 fr. 70 du 1er mai 2012 au 20 janvier 2014
(1'892 fr. 40).
Le défendeur a conclu, principalement, au rejet de la demande. Il invoquait la
compensation, faisant valoir que le montant de 11'167 fr. 60 qui lui était
réclamé devait être compensé avec des frais professionnels que devait lui
rembourser le demandeur. Reconventionnellement, il concluait à la condamnation
de l'Etat de Neuchâtel au paiement d'une somme de 20'000 fr., avec intérêts à 5
% l'an dès le 22 avril 2014, pour des prestations de travail impayées qu'il
affirmait avoir fournies.
Par arrêt du 25 septembre 2015, la Cour de droit public a condamné A.________ à
payer au demandeur la somme de 11'167 fr. 60 avec intérêts dès le 1er mai 2002,
ainsi que les intérêts calculés "au sens des considérants". Il a par ailleurs
condamné l'Etat à verser à A.________ la somme de 9'183 fr. 10 fr. au titre "de
frais de déplacement au sens large".
C.
A.________ interjette un recours en matière de droit public dans lequel il
conclut à l'annulation de l'arrêt attaqué. Principalement, il prend les
conclusions suivantes:
1. Dire et constater que les créances respectives des parties concernant les
frais que l'Etat de Neuchâtel doit rembourser à A.________, soit CHF 10'644.85,
et concernant les salaires perçus à tort que A.________ doit rembourser à
l'Etat de Neuchâtel, soit 11'167.60 fr, sont compensés.
2. Condamner l'Etat de Neuchâtel à payer à Monsieur A.________ la somme de CHF
20'000.- avec intérêts à 5 % l'an dès le 22 avril 2014, sous déduction du solde
résultant de la compensation de la conclusion numéro 2.
Subsidiairement, le recourant conclut à l'annulation de l'arrêt attaqué et au
renvoi de la cause à l'autorité cantonale pour nouvelle décision.
L'Etat de Neuchâtel conclut au rejet du recours.
Considérant en droit :
1.
1.1. Dans les affaires pécuniaires concernant le droit de la fonction publique,
le recours en matière de droit public est recevable à condition que la valeur
litigieuse s'élève à 15'000 fr. au moins (art. 83 let. g LTF a contrario en
corrélation avec l'art. 85 al. 2 LTF). Cette valeur est déterminée d'après les
conclusions restées litigieuses devant l'autorité précédente (art. 51 al. 1
let. a LTF), à l'exception des frais judiciaires et des dépens qui sont
réclamés comme droits accessoires (art. 51 al. 3 LTF).
1.2. Le montant de la demande principale et celui de la demande
reconventionnelle ne sont pas additionnés (art. 53 al. 1 LTF), de sorte que la
recevabilité du recours est en principe déterminée séparément pour chacune de
ces actions. Sont déterminants les montants effectivement réclamés par chaque
partie. Lorsque le défendeur reconnaît en soi la créance du demandeur, mais lui
oppose en compensation une créance contestée, la première reste litigieuse et
son montant détermine la valeur de la demande principale, tandis que l'excédent
de la créance opposée en compensation, s'il est réclamé, détermine la valeur de
la demande reconventionnelle (cf. ATF 102 II 397 consid. 1a; arrêt 4A_94/2013
du 29 août 2013 consid. 1; JEAN-MAURICE FRÉSARD, in Commentaire de la LTF, 2ème
éd., 2014, n° 7 ss ad art. 53 LTF; JEAN-FRANÇOIS POUDRET, in Commentaire de la
loi fédérale d'organisation judiciaire, vol. II, 1990, n. 2.3 ad art. 47 OJ).
En d'autres termes, seuls les montants effectivement réclamés entrent en
considération, et non ceux invoqués à titre compensatoire (BERNARD CORBOZ, Le
recours en réforme au Tribunal fédéral, SJ 2000 II 1ss, p. 27).
1.3. En l'espèce, le recourant a conclu en procédure cantonale au rejet de la
demande en paiement de l'Etat de 11'167 fr. 60 (non compris des intérêts). Il
reconnaissait devoir ce montant mais il invoquait la compensation avec des
remboursements de frais professionnels qu'il affirmait avoir encourus pour un
montant équivalent. Il a également conclu à la condamnation de l'Etat de
Neuchâtel au paiement d'une somme de 20'000 fr. (avec intérêts) au titre de
paiement d'un salaire pour une activité qu'il prétendait avoir déployée avant
son entrée en fonction. Au total, sa créance s'élevait à 31'167 fr. 60. La
valeur litigieuse équivaut donc à la différence entre ce montant et celui
reconnu de 11'167 fr. 60, soit 20'000 fr., entièrement contestés par l'Etat. En
d'autres termes, le seuil légal de 15'000 fr. est atteint.
2.
Le Tribunal fédéral ne peut revoir les questions de droit cantonal que sous
l'angle restreint de l'arbitraire (sur cette notion, voir ATF 140 I 201 consid.
6.1 p. 205; 139 III 334 consid 3.2.5 p. 339; 138 I 305 consid. 4.3 p. 319),
dans le cadre d'un moyen pris de la violation d'un droit constitutionnel (cf.
art. 95 et 96 LTF a contrario), expressément soulevé et développé conformément
aux exigences de motivation accrues prévues à l'art. 106 al. 2 LTF. Celles-ci
imposent au recourant d'expliquer de manière claire et précise en quoi le droit
constitutionnel aurait été violé (cf. ATF 140 III 385 consid. 2.3 p. 387; 138 V
67 consid. 2.2 p. 69).
3.
3.1. A l'appui de sa conclusion tendant au versement d'un montant de 20'000
fr., le recourant se plaint d'une violation de son droit constitutionnel à la
protection de la bonne foi (art. 9 Cst.). Il soutient qu'il a déployé une
activité importante, mais non rémunérée, pour le compte de l'Etat de Neuchâtel
entre le 23 avril 2009 et le 31 août 2009. La preuve de cette activité a été
selon lui rapportée par les pièces déposées au dossier. En particulier, un
courriel de C.________ (son prédécesseur) du 19 avril 2009 indiquait qu'à
partir du mois de mai 2009, il allait être formé et recevoir des dossiers à
traiter avant même son entrée en service officielle. Le recourant affirme avoir
été sollicité par le canton pour accomplir un grand nombre de tâches en
remplacement de C.________, alors hospitalisé. Le comportement de l'Etat aurait
éveillé chez lui une attente légitime de recevoir une rémunération pour ce
travail.
3.2. Les premiers juges n'ont pas méconnu le fait que le recourant a déployé,
selon leurs propres termes, une "certaine activité" avant son entrée en
fonction. Toutefois, se référant au courriel précité de C.________, ils
retiennent qu'il s'agissait de contacts professionnels pour assurer la
formation générale de l'intéressé et la transmission de nouveaux dossiers. Ils
constatent en outre que, pour le même but de formation, l'intéressé a
participé, avant sa nomination, à deux séances de l'organe cantonal de conduite
en cas de catastrophe et de situation d'urgence (ORCAN).
3.3. Sur la base de ces constatations de fait, qui lient la Cour de céans (art.
105 al. 1 LTF), on doit retenir que l'activité déployée s'inscrivait dans une
introduction du recourant à son futur poste de travail. Il n'était certainement
pas arbitraire d'admettre que cette phase préalable au début effectif et
juridique des rapports de travail ne devait pas être rémunérée dans l'esprit
des parties, sous réserve du remboursement de certains frais. Un sérieux indice
dans ce sens réside dans le fait que le recourant a prétendu une rémunération à
ce titre qu'après avoir été licencié et en réaction à l'introduction de la
demande en paiement de l'Etat de Neuchâtel. Il n'est en tout cas pas établi
qu'il ait reçu des assurances de la part de son ex-employeur quant au paiement
d'un salaire pour une période antérieure à son entrée en fonction. Comme il ne
peut se prévaloir d'aucune promesse concrète qui lui aurait été donnée, il ne
saurait, déjà pour ce motif, bénéficier du droit à la protection de la bonne
foi (cf. p. ex. ATF 131 II 627 consid. 6.1 p. 636).
3.4. En droit, la juridiction cantonale a souligné que le droit au traitement
ne prenait naissance qu'au début des rapports de service (art. 2 al. 1 du
règlement [du canton de Neuchâtel] du 9 mars 2005 concernant les traitements de
la fonction publique (RTPF; RS/NE 152.511.10). Le recourant n'y oppose qu'une
argumentation factuelle. Il n'indique pas, précisément, sur quel fondement
juridique l'Etat de Neuchâtel devrait lui verser la somme demandée, alors que
cette démonstration lui incombe (cf. art. 106 al. 2 LTF).
3.5. Le grief soulevé ici par le recourant se révèle mal fondé.
4.
4.1. Le recourant reproche à la juridiction cantonale d'avoir condamné l'Etat à
lui rembourser qu'une partie (9'183 fr. 10) de ses frais. En plus de ces frais
déjà reconnus, l'Etat devrait encore lui rembourser 1'461 fr. 75, soit 1'173
fr. 75 de frais de téléphone et 288 fr. pour des achats de timbres. Le montant
total de sa créance s'élèverait donc 10'644 fr. 85 (9'183 fr. 10 + 1'461 fr.
75).
4.2. La cour cantonale a relevé à ce propos que le remboursement de ces frais
n'était pas réglé dans la législation neuchâteloise. Pour le surplus, elle a
considéré que les frais de téléphone allégués ne pouvaient de toute façon pas
être remboursés, parce que le recourant n'avait jamais fourni les justificatifs
demandés. Il en allait de même des frais de timbres, car ceux-ci auraient dû
faire l'objet d'une commande auprès du service des achats de l'Etat.
4.3. Le recourant objecte que son prédécesseur se faisait, quant à lui,
rembourser des frais "de même nature" sans pour autant rencontrer d'opposition.
Il était dès lors en droit de s'attendre, de bonne foi, à être traité de la
même manière. Le refus soudain de l'Etat de rembourser certains frais
s'apparenterait à un comportement contradictoire de l'autorité et constituerait
une violation du principe de la bonne foi, qui n'a pas été reconnue, à tort
selon le recourant, par la Cour de droit public.
4.4. Ces considérations ne suffisent cependant pas, à elles seules, à rendre
arbitraire la solution de la juridiction cantonale. En particulier, le seul
fait que l'Etat aurait remboursé des frais de même nature au prédécesseur du
recourant ne suffit pas à fonder un droit à la protection de la bonne foi,
faute - ici également - de promesses ou d'assurances sur lesquels il aurait pu
se fonder.
5.
5.1. Pour le cas où les preuves au dossier ne permettraient pas au Tribunal
fédéral de retenir que l'Etat de Neuchâtel doit le rémunérer pour le travail
effectué avant le 1er septembre 2009 et lui rembourser des frais à hauteur de
10'644 fr. 85, le recourant invoque une violation de son droit d'être entendu.
Il fait valoir que, dans sa réponse et demande reconventionnelle, il avait
sollicité l'audition de quatre témoins et requis divers documents de l'Etat de
Neuchâtel. En particulier, l'audition des témoins aurait permis de démontrer
l'ampleur de l'activité qu'il a déployée et d'être renseigné sur la manière de
procéder de l'Etat à propos du remboursement des frais de son prédécesseur.
Rejetant ces offres de preuves, la Cour de droit public aurait violé son droit
d'être entendu.
5.2. Tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., le droit d'être entendu
comprend notamment pour le justiciable le droit d'obtenir l'administration des
preuves pertinentes et valablement offertes, de participer à l'administration
des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est
de nature à influer sur la décision à rendre (cf. ATF 140 I 285 consid. 6.3.1
299 et la jurisprudence citée).
5.3. Comme on l'a vu, même en admettant que le recourant ait déployé une
certaine activité avant son entrée en service, les premiers juges pouvaient
conclure, sans arbitraire, que cette activité ne donnait pas lieu à
rémunération. Les preuves proposées n'étaient donc pas pertinentes pour la
solution du litige. Il en va de même en ce qui concerne le remboursement des
frais litigieux: ainsi qu'on l'a vu également, il importe peu de savoir, au
regard du grief tiré du droit à la protection de la bonne foi, si le
prédécesseur du recourant s'est vu ou non rembourser des frais de même nature
que ceux dont le recourant prétend le remboursement. Dans ces conditions,
l'instance précédente était fondée à considérer, par une appréciation anticipée
des preuves qui échappe au grief d'arbitraire, que les faits de la cause
étaient suffisamment établis par les pièces figurant au dossier (sur
l'appréciation anticipée des preuves: ATF 136 I 229 consid. 5.3 p. 236; cf.
aussi ATF 137 III 208 consid. 2.2 p. 210).
6.
6.1. Le recourant reproche enfin aux premiers juges de ne pas avoir opéré
compensation entre la créance de l'Etat et sa créance (reconnue par le
tribunal) en remboursement de frais de déplacement. Les premiers juges auraient
appliqué en l'espèce "à la lettre" l'art. 125 ch. 3 CO, au lieu de tenir compte
de son but.
6.2. Comme le relève la cour cantonale, l'art. 37 RTPF contient certaines
règles en matière de compensation et renvoie pour le surplus aux dispositions
du code des obligations. L'art. 125 ch. 3 CO, selon lequel les créances
dérivant du droit public en faveur de l'Etat et des communes ne peuvent être
éteintes par compensation contre la volonté du créancier, n'est ici applicable
qu'à titre de droit cantonal supplétif (cf. ATF 138 I 232 consid. 2.4 p. 236).
Son application par la cour cantonale n'est donc examinée par le Tribunal
fédéral que sous l'angle d'une violation de l'interdiction constitutionnelle de
l'arbitraire (voir par exemple arrêt 6B_950/2014 du 18 septembre 2015 consid.
1.1). Or, le recourant ne cherche aucunement à démontrer en quoi il était
arbitraire de refuser la compensation sur la base de l'art. 125 ch. 3 CO, dont
le texte est au demeurant parfaitement clair.
7.
De ce qui précède, il résulte que le recours est mal fondé.
Comme le fait remarquer le recourant, le dispositif de l'arrêt cantonal
contient une erreur de frappe - qu'il convient de rectifier - dans le sens que
l'intérêt sur la somme de 11'167 fr. 60 est due dès le 1er mai 2012 (et non
2002).
8.
Le recourant, qui succombe, supportera les frais judiciaires (art. 66 al. 1
LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Le chiffre 2 du dispositif de l'arrêt cantonal est rectifié en ce sens que les
intérêts sont dus à partir du 1er mai 2012.
3.
Les frais judiciaires, arrêtés à 1'000 fr., sont mis à la charge du recourant.
4.
Le présent arrêt est communiqué aux parties et au Tribunal cantonal de la
République et canton de Neuchâtel, Cour de droit public.
Lucerne, le 20 juin 2016
Au nom de la Ire Cour de droit social
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Maillard
La Greffière : von Zwehl
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