I. Sozialrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 8C.577/2015
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
8C_577/2015
Arrêt du 29 novembre 2016
Ire Cour de droit social
Composition
MM. et Mme les Juges fédéraux Maillard, Président, Ursprung, Frésard, Heine et
Wirthlin.
Greffière : Mme Castella.
Participants à la procédure
A.________,
représentée par Me Arnaud Moutinot, avocat,
recourante,
contre
Caisse cantonale genevoise de chômage, rue de Montbrillant 40, 1201 Genève,
intimée.
Objet
Assurance-chômage (indemnité de chômage),
recours contre le jugement de la Cour de justice de la République et canton de
Genève, Chambre des assurances sociales, du 18 juin 2015.
Faits :
A.
A.________, de nationalité suisse, divorcée et mère d'un enfant, a travaillé au
service de B.________ SA du 27 juin 2011 au 31 décembre 2013. Le 16 décembre
2013, elle s'est annoncée à l'assurance-chômage et a requis le versement des
indemnités à partir du 1 ^er janvier 2014. Elle a indiqué être domiciliée à
C.________ (GE). A la demande de la Caisse cantonale de chômage (ci-après: la
caisse de chômage), l'Office cantonal de l'emploi a mené une enquête puis rendu
un rapport le 27 février 2014. Sur la base des renseignements qu'il avait
recueillis, l'inspecteur est arrivé à la conclusion que la requérante était
domiciliée à D.________ (France) et qu'elle ne restait à Genève que pour y
passer la nuit une à deux fois par semaine au plus. Par décision du 4 mars
2014, confirmée par une décision sur opposition du 13 mai 2014, la caisse de
chômage a nié le droit aux indemnités prétendues au motif que l'intéressée
était domiciliée en France. Celle-ci a entre-temps retrouvé un emploi, à partir
du mois de mars 2014.
B.
Par arrêt du 18 juin 2015, la Cour de justice de la République et canton de
Genève (Chambre des assurances sociales) a rejeté le recours formé par
A.________ contre la décision sur opposition précitée.
C.
A.________ forme un recours en matière de droit public dans lequel elle conclut
à l'annulation de l'arrêt attaqué et à la reconnaissance de son droit aux
indemnités de chômage à partir du 1 ^er janvier 2014.
La caisse de chômage a conclu au rejet du recours.
Par ordonnance du 12 juillet 2016, le juge instructeur a invité le Secrétariat
d'Etat à l'économie (SECO) à prendre position sur la coordination entre les
autorités suisses et françaises dans le domaine de l'assurance-chômage, plus
spécialement en ce qui concerne l'indemnisation des travailleurs dans des
situations transfrontalières. Le SECO a répondu par une écriture du 26
septembre 2016, sur laquelle la recourante et la caisse de chômage se sont
déterminées.
Considérant en droit :
1.
Le recours est dirigé contre un arrêt final (cf. art. 90 LTF), rendu dans une
cause de droit public ne tombant pas sous le coup de l'une des exceptions
prévues à l'art. 83 LTF, par une autorité supérieure de dernière instance
cantonale (art. 86 al. 1 let. d et al. 2 LTF). La voie du recours en matière de
droit public est, partant, ouverte.
2.
Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits constatés dans la décision
attaquée (art. 105 al. 1 LTF). Si la partie recourante entend s'en écarter,
elle doit expliquer de manière circonstanciée en quoi ils ont été établis de
façon manifestement inexacte, c'est-à-dire arbitraire au sens de l'art. 9 Cst.
(ATF 137 I 58 consid. 4.1.2 p. 62; 133 II 249 consid. 1.2.2 p. 252) ou en
violation du droit au sens de l'art. 95 LTF, et en quoi la correction du vice
est susceptible d'influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF).
3.
La recourante a exercé une activité en Suisse pour le compte d'une entreprise
en Suisse. Selon la décision attaquée, elle résidait toutefois en France, de
sorte qu'elle ne peut pas prétendre à des indemnités de chômage de l'assurance
suisse. Le litige doit ainsi être tranché - cela n'est pas contesté - à la
lumière des dispositions de l'Accord du 21 juin 1999 entre la Confédération
suisse, d'une part, et la Communauté européenne et ses Etats membres, d'autre
part, sur la libre circulation des personnes (ALCP; RS 0.142.112.681) et
spécialement des règlements auxquels il renvoie à son Annexe II.
4.
4.1. Parmi ces règlements figurent le Règlement (CE) n° 883/2004 du Parlement
européen et du Conseil du 29 avril 2004 portant sur la coordination des
systèmes de sécurité sociale, modifié par le Règlement (CE) n° 988/2009 du
Parlement européen et du Conseil du 16 septembre 2009 (RS ci-après: règlement
n° 883/2004; 0.831.109.268.1) et le règlement (CE) n° 987/2009 du Parlement
européen et du Conseil du 16 septembre 2009 fixant les modalités d'application
du règlement n° 883/2004 (RS 0.831.109.268.11; ci-après: règlement n° 987/
2009). Ces deux règlements sont entrés en vigueur pour la Suisse le 1er avril
2012. On relèvera que le règlement n° 883/2004 a été ultérieurement modifié par
le Règlement (UE) n° 465/2012 du Parlement européen et du Conseil du 22 mai
2012 (JO L 149 du 8 juin 2012 p. 4), repris par la Suisse dès le 1er janvier
2015 (RO 2015 345). Ratione temporis, ces dernières modifications, si tant est
qu'elles concernent des questions visées par litige, ne s'appliquent toutefois
pas en l'espèce (cf. ATF 137 V 394 consid. 3 p. 397 et les arrêts cités).
4.2. En principe, l'Etat compétent pour le versement des prestations de chômage
est celui du dernier pays d'emploi, conformément au principe de la lex loci
laboris, à savoir l'assujettissement du travailleur au régime de sécurité
sociale de l'Etat membre où il travaillait (art. 11 al. 3 let. a et 61 al. 2 du
règlement n° 883/2004; voir aussi BETTINA KAHIL-WOLFF, La coordination
européenne des systèmes nationaux de sécurité sociale, in Soziale Sicherheit,
SBVR vol. XIV, 3e éd. 2016, p. 231 n. 87). Des règles particulières sont
prévues à l'art. 65 dudit règlement pour les "Chômeurs qui résidaient dans un
Etat membre autre que l'Etat compétent". Cette disposition est formulée comme
suit:
1. La personne en chômage partiel ou intermittent qui, au cours de sa dernière
activité salariée ou non salariée, résidait dans un Etat membre autre que
l'Etat membre compétent se met à la disposition de son employeur ou des
services de l'emploi de l'Etat membre compétent. Elle bénéficie des prestations
selon la législation de l'Etat membre compétent, comme si elle résidait dans
cet Etat membre. Ces prestations sont servies par l'institution de l'Etat
membre compétent.
2. La personne en chômage complet qui, au cours de sa dernière activité
salariée ou non salariée, résidait dans un Etat membre autre que l'Etat membre
compétent et qui continue à résider dans le même Etat membre ou qui retourne
dans cet Etat membre se met à la disposition des services de l'emploi de l'Etat
membre de résidence. Sans préjudice de l'art. 64, une personne en chômage
complet peut, à titre complémentaire, se mettre à la disposition des services
de l'emploi de l'Etat membre où elle a exercé sa dernière activité salariée ou
non salariée.
Une personne en chômage, autre qu'un travailleur frontalier, qui ne retourne
pas dans l'Etat membre de sa résidence se met à la disposition des services de
l'emploi de l'Etat membre à la législation duquel elle a été soumise en dernier
lieu.
3. Le chômeur visé au par. 2, première phrase, s'inscrit comme demandeur
d'emploi auprès des services compétents en la matière de l'Etat membre dans
lequel il réside. Il est assujetti au contrôle qui y est organisé et respecte
les conditions fixées par la législation de cet Etat membre. S'il choisit de
s'inscrire également comme demandeur d'emploi dans l'Etat membre où il a exercé
sa dernière activité salariée ou non salariée, il respecte les obligations
applicables dans cet Etat.
4. (...)
5. a) Le chômeur visé au par. 2, première et deuxième phrases, bénéficie des
prestations selon les dispositions de la législation de l'Etat membre de
résidence, comme s'il avait été soumis à cette législation au cours de sa
dernière activité salariée ou non salariée. Ces prestations sont servies par
l'institution du lieu de résidence.
(...)
4.3. Il ressort de cette réglementation que les travailleurs frontaliers qui
sont au chômage complet bénéficient des prestations de l'Etat de résidence,
comme s'ils avaient été soumis à la législation de cet Etat au cours de leur
dernier emploi (art. 65 par. 2 et 5 let. a du règlement n° 883/2004). Mais ils
ont la faculté de se mettre à la disposition du service de l'emploi de l'Etat
membre où ils ont exercé leur dernière activité, sans toutefois bénéficier des
allocations de chômage de la part de cet Etat. Cette possibilité permet au
travailleur frontalier, en fonction de ses liens avec le pays d'emploi, de
disposer des meilleures chances de réinsertion professionnelle en bénéficiant
dans ledit Etat de ses services de reclassement (cf. arrêt de la Cour de
justice de l'Union européenne [CJUE; auparavant la Cour de justice des
communautés européennes, en abrégé CJCE] du 11 avril 2013 C-443/11 Jeltes e.a.
, points 18 ss).
4.4. Par "travailleur frontalier", il faut entendre toute personne qui exerce
une activité salariée ou non salariée dans un Etat membre et qui réside dans un
autre Etat membre où il retourne en principe chaque jour ou au moins une fois
par semaine (art. 1 let. f du règlement n° 883/2004).
5.
5.1. La question est de savoir si la recourante résidait ou non en France. A
cet égard, il convient de relever que la notion de "résidence" est définie à
l'art. 1 ^er sous let. j du règlement n° 883/2004, comme le lieu où une
personne réside habituellement.
5.2. En l'espèce, il ressort des constatations du jugement attaqué que la
recourante disposait à C.________ d'une simple chambre qui ne lui permettait
pas d'accueillir sa fille dont elle a la garde et sur laquelle elle exerce
l'autorité parentale. Selon sa logeuse, la chambre était occupée une fois par
semaine du 1 ^er mai à fin octobre 2013, puis deux fois par semaine dès
novembre 2013. Par ailleurs, la recourante a acheté une maison en France en
2012. Sa fille était domiciliée en France où elle était scolarisée. Les
véhicules de la recourante ont été immatriculés en France en août 2013. Des
attestations d'incapacité de travail concernant la recourante pour la période
de son emploi auprès de B.________ SA émanaient d'un médecin établi à
E.________ (France). Lors de son audition par l'Office cantonal de l'emploi, la
recourante a d'ailleurs déclaré se trouver depuis mai 2013 environ deux fois
par semaine en Suisse et le reste du temps en France. Bien qu'ultérieurement
l'intéressée ait fourni des explications en partie divergentes, la juridiction
cantonale était fondée à retenir les premières déclarations, qui correspondent
généralement à celles que la personne a faites alors qu'elle n'était peut-être
pas encore consciente des conséquences juridiques qu'elles auraient, les
nouvelles explications pouvant être, consciemment ou non, le produit de
réflexions ultérieures (ATF 121 V 45 consid. 2a p. 47 et les arrêts cités).
Sur la base de l'ensemble de ces éléments, il convient d'admettre que la
recourante - qui rentrait plusieurs fois par semaine en France - répondait à la
définition de travailleuse frontalière au sens du règlement.
6.
6.1. La recourante, qui ne remet pas vraiment en cause ces constatations, se
prévaut pour la première fois devant le Tribunal fédéral de l'art. 11 du
règlement n° 987/2009. Cette disposition assimile la résidence au centre
d'intérêt de la personne concernée. Elle est ainsi libellée:
1. En cas de divergence de vues entre les institutions de deux Etats membres ou
plus au sujet de la détermination de la résidence d'une personne à laquelle le
règlement de base s'applique, ces institutions établissent d'un commun accord
le centre d'intérêt de la personne concernée en procédant à une évaluation
globale de toutes les informations disponibles concernant les faits pertinents,
qui peuvent inclure, le cas échéant:
a) la durée et la continuité de la présence sur le territoire des
Etats membres concernés;
b) la situation de l'intéressé, y compris:
i) la nature et les spécificités de toute activité exercée,
notamment le lieu habituel de son exercice, son
caractère stable ou la durée de tout contrat
d'emploi,
ii) sa situation familiale et ses liens de famille,
iii) l'exercice d'activités non lucratives,
iv) lorsqu'il s'agit d'étudiants, la source de leurs revenus,
v) sa situation en matière de logement, notamment le
caractère permanent de celui-ci,
vi) l'Etat membre dans lequel la personne est censée résider
aux fins de l'impôt.
2. Lorsque la prise en compte des différents critères fondés sur les faits
pertinents tels qu'ils sont énoncés au paragraphe 1 ne permet pas aux
institutions concernées de s'accorder, la volonté de la personne en cause,
telle qu'elle ressort de ces faits et circonstances, notamment les raisons qui
l'ont amenée à se déplacer, est considérée comme déterminante pour établir le
lieu de résidence effective de cette personne.
6.2. Cette disposition du règlement d'application n ^o 987/2009 assimile la
résidence au centre d'intérêt de la personne concernée. Elle codifie également
les éléments élaborés par la jurisprudence européenne qui peuvent être pris en
compte pour déterminer ledit centre d'intérêt, comme la durée et la continuité
de la présence sur le territoire des Etats membres concernés ou la situation
familiale et les liens de famille (arrêts de la CJUE du 11 septembre 2014 C-394
/13 Ministerstvo práce a sociálních vecí contre B., point 34; du 16 mai 2013
C-589/10 Wencel, points 49 et 50).
6.3. La recourante soutient que l'application des critères règlementaires
susmentionnés doit conduire à la reconnaissance de sa résidence en Suisse. Elle
met en évidence le fait qu'elle a passé l'entier de sa vie en Suisse, que son
activité professionnelle s'y est toujours déroulée et que celle-ci était liée
au territoire helvétique (elle y travaillait en qualité de spécialiste de la
sécurité au travail).
6.4. Ces éléments ne sont toutefois pas absolument pertinents dans l'analyse de
la condition de résidence pour l'indemnisation d'un travailleur frontalier au
chômage complet.
Par définition, un tel travailleur exerce une activité dans un Etat membre
autre que l'Etat de résidence. Peu importe qu'il ait auparavant résidé
longtemps dans le premier Etat. Admettre le contraire viderait de sa substance
l'art. 65 al. 2 du règlement n° 883/2004. En effet, ce qui est décisif, à
teneur de cette disposition, c'est que la personne, au cours de sa dernière
activité salariée (ou non salariée) résidait dans un Etat membre autre que
l'Etat membre compétent et qu'elle continue à y résider. La résidence dans
l'Etat membre autre que le pays d'emploi peut prendre fin après la survenance
du chômage ou, au contraire, être constituée immédiatement avant la fin de
l'activité. Dans le premier cas, l'Etat de résidence n'est plus compétent pour
le versement des prestations, alors qu'il peut le devenir dans la seconde
éventualité (voir EBERHARD EICHENHOFER, in Europäisches Sozialrecht, 6 ^e éd.
2013, n° 8 ad art. 65 du règlement n ^o 883/2004; SUSANNE DERN, in VO (EG) Nr.
883/2004, 2012, n° 5 ss ad art. 65).
N'est pas non plus un critère pertinent, dans le cas particulier tout au moins,
le statut fiscal de l'intéressée du moment que, dans le canton de Genève, les
travailleurs frontaliers sont imposés sur les rémunérations qu'ils perçoivent
en Suisse en raison seulement de l'activité qu'ils y exercent (cf. l'art. 3 al.
1 let. e de la loi [du canton de Genève] du 27 septembre 2009 sur l'imposition
des personnes physiques [LIPP; RS/GE D 3 08] et art. 7 de la loi [du canton de
Genève] du 23 septembre 1994 sur l'imposition à la source des personnes
physiques et morales [LISP; RS/GE D 3 20]). Le statut fiscal ne peut constituer
en l'espèce un indice d'une résidence en Suisse.
Quant à la situation familiale de l'intéressée, elle plaide plutôt contre
l'existence d'une résidence en Suisse (supra consid. 5.2). Il en va de même de
la situation en matière de logement (l'acquisition d'une maison en France étant
un indice du caractère permanent de cette situation). Enfin, il n'y a pas lieu
d'examiner ce qu'il en est de l'exercice d'activités non lucratives. La
recourante se contente d'alléguer, sans autres précisions, qu'elle a produit la
preuve de ses nombreuses activités associatives déployées sur le sol suisse et
le jugement attaqué ne contient à ce sujet aucune constatation. Au demeurant le
fait que la recourante a conservé avec la Suisse (Etat membre de son dernier
emploi) des liens personnels professionnels et associatifs étroits ne saurait à
lui seul être décisif. De telles circonstances justifient pour un chômeur de se
mettre de manière complémentaire à la disposition des services de l'emploi en
Suisse, non pas en vue d'obtenir dans ce dernier des allocations de chômage,
mais uniquement aux fins d'y bénéficier des services de reclassement (supra
consid. 4.3; arrêt Jeltes e.a. précité, qui modifie la jurisprudence
antérieure rendue sous le régime de l'ancien Règlement (CEE) n° 1408/71 du
Conseil du 14 juin 1971 relatif à l'application des régimes de sécurité sociale
aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur
famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté (RO 2004 121) et qui
avait une portée plus large; cf. à propos de l'ancienne jurisprudence, arrêt de
la CJCE du 12 juin 1986 C-1/85, Miethe contre Bundesanstalt für Arbeit, Rec.
1986 1837 point 17; voir aussi l'arrêt 8C_60/2016 du 9 août 2016 consid.
4.2.3).
6.5. Par conséquent, même en tenant compte des critères susmentionnés, si tant
est qu'ils soient pertinents dans le cas d'espèce, on doit admettre que la
recourante résidait bel et bien en France dès la survenance de son chômage et
pendant la durée de celui-ci.
7.
7.1. La recourante invoque et dépose devant le Tribunal fédéral une lettre de
Pôle Emploi Franche-Comté du 17 juillet 2015. Il en ressort que, par courrier
du 2 juillet 2015, elle a demandé si l'assurance- chômage française était
compétente pour lui verser des allocations dès le 1 ^er janvier 2014. Dans sa
lettre susmentionnée, Pôle Emploi déclare ne pas être en mesure de verser les
allocations demandées, faute pour la requérante de résider en France et du fait
que la demande présentée était tardive (la fin du contrat de travail pris en
considération pour l'ouverture des droits aux allocations de chômage devant se
situer dans un délai de douze mois dont le terme est l'inscription comme
demandeur d'emploi).
7.2. Selon l'art. 99 al. 1 LTF, aucun fait nouveau ni preuve nouvelle ne peut
être présenté à moins de résulter de la décision de l'autorité précédente (ATF
139 III 120 consid. 3.1.2 p. 123; 135 I 221 consid. 5.2.4 p. 229; 133 IV 342
consid. 2.1 p. 343) de même que les faits et pièces postérieurs à l'arrêt
entrepris (ATF 139 III 120 consid. 3.1.2 précité; 133 IV 342 consid. 2.1
précité). Il s'ensuit que la lettre de Pôle Emploi du 17 juillet 2015 ne peut
pas être prise en considération par le Tribunal fédéral. Il n'y a dès lors pas
lieu d'examiner ce qu'il en est d'un éventuel conflit négatif de compétence.
Tout au plus peut-on souligner que dans sa décision du 4 mars 2014, la caisse
de chômage a attiré l'attention de la recourante sur le fait qu'elle devait
faire valoir en France son droit aux prestations. Si la recourante s'était
conformée à cette invitation, les autorités compétentes auraient été en mesure
de communiquer leurs informations en application du mécanisme de coopération
prévu par l'art. 76 du règlement n ^o 883/2004. La recourante aurait pu aussi
bénéficier d'une prise en charge provisoire des prestations selon l'ordre de
priorité prévu par l'art. 6 de ce même règlement. Certes, la recourante fait
valoir qu'elle a déclaré lors de l'audience de comparution personnelle des
parties du 9 octobre 2014 s'être "renseignée" sur son droit éventuel aux
prestations de chômage en France, mais qu'elle s'était rendue compte que ce
droit n'était pas ouvert car elle payait ses impôts en Suisse. Mais une
allégation aussi vague ne permet pas de reprocher à la caisse de chômage,
contrairement à ce que suggère la recourante, de n'avoir pas mis en oeuvre un
mécanisme de coordination avec les autorités compétentes françaises. La caisse
de chômage estimait en effet que le centre des intérêts de la recourante se
trouvait indubitablement en France et l'avait clairement invitée à s'adresser
auxdites autorités.
8.
De ce qui précède, il résulte que le recours est mal fondé. La recourante, qui
succombe, supportera les frais judiciaires (art. 66 al. 1 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 500 fr., sont mis à la charge de la
recourante.
3.
Le présent arrêt est communiqué aux parties, à la Cour de justice de la
République et canton de Genève, Chambre des assurances sociales, et au
Secrétariat d'Etat à l'économie (SECO).
Lucerne, le 29 novembre 2016
Au nom de la Ire Cour de droit social
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Maillard
La Greffière : Castella
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