I. Sozialrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 8C.53/2015
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
8C_53/2015
Arrêt du 9 décembre 2015
Ire Cour de droit social
Composition
Mmes et MM. les Juges fédéraux Leuzinger, Présidente, Ursprung, Frésard,
Maillard et Heine.
Greffière : Mme Castella.
Participants à la procédure
Caisse cantonale genevoise de compensation Service Cantonal d'Allocations
Familiales, rue des Gares 12, 1201 Genève,
recourante,
contre
A.________,
intimé.
Objet
Allocation familiale (exportation des allocations),
recours contre le jugement de la Chambre des assurances sociales de la Cour de
justice de la République et canton de Genève du 19 décembre 2014.
Faits :
A.
A.________, né en 1968, ressortissant du Kosovo, vit à Genève où il bénéficie
de l'aide sociale. Son épouse vit au Kosovo. Il est père de trois enfants,
B.________, né en 1994, C.________, né en 1996, et D.________, né en 1998. En
juillet 2012, il a présenté une demande d'allocations familiales pour l'enfant
B.________, qui était venu le rejoindre en Suisse en juillet 2011. Le 5 juillet
2013, la Caisse d'allocations familiales pour personnes sans activité lucrative
(ci-après en abrégé: CAFNA) lui a reconnu le droit à des allocations familiales
pour cet enfant avec effet au 1 ^er août 2011.
Au mois de novembre 2013, A.________ a demandé des prestations familiales, à
partir de 2007, pour ses deux autres enfants restés au Kosovo. Par décision du
28 novembre 2013, confirmée sur opposition le 30 avril 2014, la CAFNA a rejeté
cette demande au motif principal que les allocations ne pouvaient être versées
aux personnes sans activité lucrative qu'à la condition que les enfants fussent
domiciliés en Suisse.
B.
A.________ a recouru devant la Chambre des assurances sociales de la Cour de
justice de la République et canton de Genève, laquelle a partiellement admis
son recours par arrêt du 19 décembre 2014. Elle a dit que l'intéressé avait
droit aux allocations familiales pour ses trois enfants du 1 ^er janvier 2009
au 31 mars 2010. Elle a renvoyé la cause à la caisse pour calcul des
prestations dues à ce titre.
C.
La CAFNA exerce un recours en matière de droit public dans lequel elle conclut
à l'annulation du jugement cantonal, dans la mesure où il porte sur le droit de
A.________ aux allocations familiales pour la période susmentionnée.
A.________ n'a pas répondu au recours. La juridiction cantonale et l'Office
fédéral des assurances sociales (OFAS) ont renoncé à se déterminer.
D.
A.________ a lui aussi recouru contre l'arrêt cantonal du 19 décembre 2014. Par
arrêt séparé de ce jour (cause 8C_47/2015), rendu selon la procédure simplifiée
de l'art. 108 LTF, le juge unique a déclaré irrecevable son recours, faute de
motivation suffisante.
Considérant en droit :
1.
L'arrêt attaqué ne met pas un terme à la procédure et s'analyse comme une
décision de renvoi (ATF 139 V 99 consid. 1.3 p. 101). De telles décisions
revêtent en règle ordinaire un caractère incident et, sous réserve de celles
qui tombent dans le champ d'application des art. 92 et 93 LTF, ne sont pas
susceptibles d'être attaquées immédiatement alors même qu'elles tranchent de
manière définitive certains aspects de la contestation (ATF 134 II 124 consid.
1.3 p. 127, 137 consid. 1.3.2 p. 140). Elles sont toutefois tenues pour finales
lorsque le renvoi a lieu uniquement en vue de son exécution par l'autorité
inférieure sans que celle-ci ne dispose encore d'une liberté d'appréciation
notable (ATF 140 V 282 consid. 4.2 p. 285). Tel est le cas en l'espèce du
moment qu'à teneur du jugement attaqué, la caisse devra allouer les allocations
en question sans disposer d'une quelconque marge de manoeuvre.
2.
La loi fédérale du 24 mars 2006 sur les allocations familiales (loi sur les
allocations familiales [LAFam; RS 836.2]) est entrée en vigueur le 1 ^
er janvier 2009. Auparavant, la Confédération n'avait usé de sa compétence
législative en matière d'allocations familiales (art. 116 Cst.) que pour les
salariés agricoles et les petits paysans (cf. la loi fédérale du 20 juin 1952
sur les allocations familiales dans l'agriculture [LFA; RS 836.1]). Pour le
reste, les prestations relevaient du domaine des cantons, qui pouvaient
instituer des régimes d'allocations familiales pour d'autres personnes que
celles visées par la LFA.
3.
La juridiction cantonale a examiné le droit aux allocations familiales du
recourant en fonction de trois périodes successives:
a) Pour la période de mai 2007 à octobre 2008, elle a considéré que les
allocations étaient prescrites en application de l'art. 12 (ancienne version)
de la loi [du canton de Genève] du 1 ^er mars 1996 sur les allocations
familiales (LAF; RSG J 5 10).
b) Pour la période de novembre à décembre 2008, la cour cantonale a rejeté le
recours en tant qu'il était dirigé contre la CAFNA. L'intéressé devait
s'adresser à la caisse de compensation à laquelle était affilié son ancien
employeur.
c) Pour la période du 1 ^er janvier 2009 (entrée en vigueur de la LAFam) au 31
mars 2010, l'intéressé avait droit aux allocations familiales pour ses enfants
(qui résidaient alors tous les trois au Kosovo) en vertu de la Convention du 8
juin 1962 entre la Confédération suisse et la République Populaire Fédérative
de Yougoslavie relative aux assurances sociales (ci-après: la convention avec
l'ex-Yougoslavie; RS 0.831.109.818.1), qui était restée applicable dans les
relations entre la Suisse et le Kosovo jusqu'à fin mars 2010.
4.
C'est le droit aux prestations familiales durant cette dernière période qui est
en l'espèce litigieux et la question est de savoir si ces prestations sont
exportables.
4.1. La LAFam a organisé (à côté d'un régime pour les personnes exerçant une
activité lucrative non agricole) un régime en faveur des personnes sans
activité lucrative. Selon l'art. 19 al. 1 LAFam, les personnes obligatoirement
assurées à l'AVS en tant que personnes sans activité lucrative sont considérées
comme sans activité lucrative. Elles ont droit aux allocations familiales
prévues aux art. 3 et 5. L'art. 7 al. 2 n'est pas applicable. Ces personnes
relèvent du canton dans lequel elles sont domiciliées.
D'autre part, selon l'art. 4 al. 3 LAFam, le Conseil fédéral détermine les
conditions d'octroi des allocations pour les enfants vivant à l'étranger (1 ^
ère phrase). En exécution de ce mandat, le Conseil fédéral a adopté l'art. 7 de
l'ordonnance du 31 octobre 2007 sur les allocations familiales (OAFam; RS
836.21). Dans sa version en vigueur depuis le 1 ^er janvier 2012, le premier
alinéa de cette disposition prévoit que pour les enfants ayant leur domicile à
l'étranger, les allocations familiales ne sont versées que si une convention
internationale le prévoit. La même condition figurait déjà dans la précédente
version de cette disposition réglementaire (qui contenait toutefois d'autres
limitations, non pertinentes en l'espèce). Le Tribunal fédéral a jugé que cette
exigence restait dans les limites de l'art. 4 al. 3 LAFam et ne violait pas
l'art. 8 al. 1 et 2 Cst. (ATF 141 V 43 consid. 2.1 p. 45; 138 V 392 consid. 4
p. 395; 136 I 297).
4.2. Les règles de coordination européenne en matière de sécurité sociale
(Règlement [CEE] n° 1408/71 du Conseil du 14 juin 1971 relatif à l'application
des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non
salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la
Communauté [ci-après: le règlement n° 1408/71; RO 2004 121] et Règlement [CE]
n° 883/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 portant sur la
coordination des systèmes de sécurité sociale [ci-après: le règlement n° 883/
2004; RS 0.831.109.268.1]) sont applicables en matière d'allocations familiales
dans les relations entre la Suisse et les Etats membres de l'Union européenne
(UE), d'une part, et de l'Association européenne de libre-échange (AELE),
d'autre part (à partir du 1 ^er avril 2012, le règlement n° 883/2004 a succédé
au règlement n° 1408/71 dans les relations entre la Suisse et l'UE, cependant
que le règlement n° 1408/71 continue à s'appliquer dans les relations avec
l'AELE).
Ces règles de coordination se sont en principe substituées (cf. ATF 133 V 329),
dans le domaine des allocations familiales notamment, aux conventions
bilatérales qui existaient entre la Suisse et les Etats membres à ce sujet. A
ce jour, la Suisse reste liée par des conventions de sécurité sociale, qui
incluent les allocations familiales, à la Serbie, au Monténégro, à la
Bosnie-Herzégovine, à la Croatie, à la Macédoine, à la Turquie et à Saint-Marin
(voir à ce propos les ch. 321 ss des Directives de l'OFAS pour l'application de
la loi fédérale sur les allocations familiales LAFam [DAFam; version du 1 ^
er janvier 2015; < http://www.bsv.admin.ch/vollzug/documents/view/3635/lang:fre
/category:103 >]; voir aussi pour un aperçu d'ensemble, UELI KIESER,
Familienzulagen im europäischen Kontext - eine Auslegung von Art. 24 FamZG,
Hill 2010 II n° 1). Certaines de ces conventions concernent uniquement la LFA
(notamment la Convention de sécurité sociale du 1 ^er mai 1969 entre la Suisse
et la République de Turquie [RS 0.831.109.763.1]).
La convention avec l'ex-Yougoslavie, qui continue à s'appliquer dans les
relations avec la Serbie, le Monténégro et la Bosnie-Herzégovine, est restée
applicable aux ressortissants du Kosovo jusqu'au 31 mars 2010 (RO 2010 p. 1203;
ATF 139 V 263). Elle s'applique en Suisse, notamment, à la "législation
fédérale sur les allocations familiales" (art. 1 ^er par. 1 let. a point iv de
la convention). Elle s'applique aux actes législatifs et réglementaires
couvrant une nouvelle branche d'assurance sociale et à ceux qui étendent les
régimes existants à de nouvelles catégories de bénéficiaires (art. 1 ^er par.
2). Dès lors, même si la convention est entrée en vigueur bien avant la LAFam,
il est admis que les allocations familiales visées par cette loi relèvent de la
législation sur les allocations familiales au sens de la convention (KIESER /
REICHMUTH, Bundesgesetz über die Familienzulagen, Praxiskommentar, 2010, n° 75
ad art. 4 LAFam; GÄCHTER/BURCH, § 1 Nationale und internationale Rechtsquellen,
in Recht der Sozialen Sicherheit, vol. XI, 2014, p. 58 n. 1.168; cf. aussi ch.
322 DAFam). La convention traite du droit aux allocations familiales à ses art.
15 et 16, qui sont ainsi libellés:
Art. 15
Les ressortissants des deux Parties contractantes bénéficient des allocations
pour enfants prévues par les législations énumérées à l'article premier, quel
que soit le lieu de résidence de leurs enfants.
Art. 16
Si un enfant donne droit à des allocations pour enfants aussi bien en vertu de
la législation suisse que de la législation yougoslave, les seules allocations
dues sont celles de la législation du lieu de travail du père.
4.3. Selon la juridiction cantonale, on ne saurait déduire de ces dispositions
que les allocations ne peuvent être exportées que pour autant que le droit soit
fondé sur l'exercice d'une activité lucrative. L'art. 16, qui mentionne le lieu
de travail du père, ne fait que régler la question de la priorité du droit
applicable en cas de cumul de droits lorsque le père travaillait. La convention
n'exclut donc pas le droit aux prestations pour les personnes sans activité
lucrative, lesquelles sont exportables conformément à l'art. 15. En
conséquence, l'intimé doit se voir reconnaître le droit aux allocations
familiales pour ses trois enfants, cela pour une période limitée, soit du 1er
janvier 2009 au 31 mars 2010.
La recourante soutient, au contraire, que même si la convention n'exclut pas de
manière explicite l'exportation des prestations familiales dues à des affiliés
sans activité lucrative en Suisse, cette exclusion résulte de la volonté des
Etats signataires.
4.4.
4.4.1. La convention doit être interprétée selon les règles fixées dans la
Convention de Vienne du 23 mai 1969 sur le droit des traités (RS 0.111). Selon
son art. 31 par. 1, un traité doit être interprété de bonne foi suivant le sens
ordinaire à attribuer aux termes du traité dans leur contexte et à la lumière
de son objet et de son but. Les travaux préparatoires et les circonstances dans
lesquelles le traité a été conclu constituent des moyens complémentaires
d'interprétation, lorsque l'interprétation donnée conformément à l'art. 31 de
la convention laisse le sens ambigu ou obscur ou conduit à un résultat qui est
manifestement absurde ou déraisonnable (art. 32 de la convention).
4.4.2. En règle ordinaire, les conventions bilatérales de sécurité sociale
visent à assurer - sous réserve d'exceptions qui y sont expressément
mentionnées - l'égalité de traitement entre les ressortissants des Parties
contractantes quant aux droits et obligations découlant des dispositions des
législations qu'elles énumèrent. Les conventions s'appliquent en priorité aux
travailleurs migrants, ainsi qu'aux membres de leur famille, qui font
généralement aussi partie du cercle des personnes protégées. S'agissant plus
particulièrement de la convention avec l'ex-Yougoslavie, la limitation du champ
d'application personnel se déduit de son art. 4. Selon cette disposition, en
effet, la législation applicable est en principe celle de la Partie
contractante sur le territoire de laquelle l'activité déterminante pour
l'assurance est exercée. Cette règle exprime le principe de la lex loci
laboris, à savoir l'assujettissement du travailleur au régime de sécurité
sociale de l'Etat membre où il travaille. Il n'est pas prévu d'autres critères,
subsidiaires, de rattachement, comme par exemple l'application de la
législation de l'Etat du lieu de résidence. Interprété à la lumière de l'art.
4, l'art. 15 de la convention ne peut être compris qu'en ce sens que le droit
aux allocations familiales est reconnu par la législation de l'une ou l'autre
des Parties pour autant que le requérant soit soumis à la convention à raison
de l'exercice d'une activité professionnelle sur son territoire.
4.4.3. Cette interprétation est confirmée par l'art. 16 précité de la
convention, selon lequel la législation du lieu de travail du père est seule
applicable en cas de concours de droits en vertu des deux législations.
Contrairement à l'opinion des premiers juges, ce rattachement exclusif à la loi
du lieu de travail présuppose, implicitement tout au moins, que les allocations
soient dues de part et d'autre pendant l'exercice d'une occupation
professionnelle et simultanée des deux parents sur le territoire de chacune des
Parties contractantes.
4.4.4. Le contexte dans lequel la convention a été conclue ne permet pas une
autre interprétation, bien au contraire. A l'époque, tant du côté de la Suisse
que du côté de la Yougoslavie, les allocations familiales n'étaient pas liées à
la personne de l'enfant. Elles n'étaient accordées qu'aux parents exerçant une
activité professionnelle. En Suisse, ce n'est qu'à partir de la fin des années
1980 que certains cantons ont introduit successivement une réglementation pour
les personnes sans activité lucrative (voir PASCAL MAHON, Les allocations
familiales, in Soziale Sicherheit, SBVR vol. XIV, 2e éd. 2007, p. 1963 n. 35;
voir aussi le rapport du 20 novembre 1998 de la Commission de la sécurité
sociale et de la santé publique du Conseil national sur l'initiative
parlementaire "Prestations familiales (Fankhauser) ", FF 1999 2957). S'agissant
de la Yougoslavie, le régime des allocations familiales s'appliquait à l'époque
aux travailleurs non qualifiés après une période minimale d'activité. Pour les
travailleurs qualifiés et pour les mères veuves, divorcées ou célibataires, qui
subvenaient elles-mêmes à l'entretien des enfants, le droit naissait "dès le
premier jour de leur emploi " (Message du 4 mars 1963 concernant l'approbation
d'une convention sur les assurances sociales conclue entre la Suisse et la
Yougoslavie, FF 1963 I 687). L'exportation prévue par la convention n'était
donc pas envisageable pour des parents sans activité lucrative.
4.4.5. La notion de "travailleur", qui délimitait le champ d'application
personnel du règlement n° 1408/71 a été interprétée, il est vrai, de manière
extensive par la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) : une personne
avait la qualité de travailleur au sens dudit règlement dès lors qu'elle était
assurée, ne serait-ce que contre un seul risque, au titre d'une assurance
obligatoire ou facultative auprès d'un régime général ou particulier de
sécurité sociale mentionné à l'article 1er sous let. a du règlement, et ce
indépendamment de l'existence d'une relation de travail (arrêts [de la CJUE/
CJCE] du 10 mars 2011 C-516/09 Borger, Rec. 2011 I-1493; du 7 juin 2005 C- 543
/03 Dodl et Oberhollenzer, Rec. 2005 I-5049 point 34; voir aussi à propos des
régimes d'allocations familiales, PRODROMOS MAVRIDIS, La sécurité sociale à
l'épreuve de l'intégration européenne, 2003, p. 567 ss n. 556 ss). Mais,
indépendamment du fait que cette jurisprudence n'est d'aucune manière
applicable aux relations bilatérales de sécurité sociale entre la Suisse et un
Etat non membre de l'Union européenne, il est évident que les Etats signataires
de la convention de 1962, bien antérieure au règlement, ne pouvaient avoir en
vue cette interprétation découlant de la jurisprudence communautaire. Au regard
du texte de la convention et en l'absence d'indices qui pourraient refléter une
volonté contraire des parties, une interprétation extensive n'est pas
justifiée.
4.4.6. On ne peut certes pas exclure d'emblée des situations où la cessation
passagère ou momentanée d'activité ne devrait pas entraîner la perte de la
qualité de travailleur au sens de la convention et, partant, la suppression du
versement des allocations familiales pour des enfants résidant hors de Suisse.
Il en irait ainsi, par exemple, d'une période d'incapacité de travail résultant
d'une maladie ou d'un accident, d'un congé non payé ou encore d'un chômage
involontaire. Dans le cas particulier, il ressort toutefois du jugement attaqué
que, pour la période en cause, l'examen des comptes individuels AVS de l'intimé
ne fait mention d'aucun employeur ni d'aucun revenu salarié. D'ailleurs, dans
sa demande d'allocations familiales pour l'enfant B.________, l'intimé a
signalé une activité de monteur en chauffage jusqu'en mai 2007 seulement. On ne
saurait donc parler d'une cessation passagère d'activité.
5.
En résumé, durant la période litigieuse, pendant laquelle ses trois enfants
résidaient au Kosovo, l'intimé ne pouvait déduire aucun droit aux allocations
familiales pour eux, que ce soit en vertu du droit suisse (art. 4 al. 3 LAFam
en corrélation avec l'art. 7 al. 1 OAFam) ou en application de la convention
avec l'ex-Yougoslavie.
6.
Vu ce qui précède, il résulte que le recours est bien fondé. Bien qu'elle
obtienne gain de cause, la recourante, au demeurant non représentée, n'a pas
droit à des dépens (art. 68 al. 3 LTF). Il convient par ailleurs de renoncer à
la perception de frais judiciaires à la charge de l'intimé (art. 66 al. 1, 2e
phrase LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est admis et le jugement cantonal est annulé dans la mesure où il
porte sur le droit aux allocations familiales pour la période du 1 ^er janvier
2009 au 31 mars 2010.
2.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires.
3.
Le présent arrêt est communiqué aux parties, à la Chambre des assurances
sociales de la Cour de justice de la République et canton de Genève et à
l'Office fédéral des assurances sociales.
Lucerne, le 9 décembre 2015
Au nom de la Ire Cour de droit social
du Tribunal fédéral suisse
La Présidente : Leuzinger
La Greffière : Castella
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