I. Sozialrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 8C.33/2015
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
8C_33/2015
Urteil vom 14. Oktober 2015
I. sozialrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichterin Leuzinger, Präsidentin,
Bundesrichter Ursprung, Frésard, Maillard, Bundesrichterin Heine,
Gerichtsschreiberin Berger Götz.
Verfahrensbeteiligte
Eidgenössisches Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport VBS,
Generalsekretariat VBS, Schwanengasse 2, 3003 Bern,
Beschwerdeführer,
gegen
A.________,
vertreten durch Rechtsanwältin Rahel Bächtold,
Beschwerdegegner,
Heer (Schweizer Armee), Papiermühlestrasse 14, 3003 Bern.
Gegenstand
Öffentliches Personalrecht,
Beschwerde gegen den Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I, vom
3. Dezember 2014.
Sachverhalt:
A.
A.________ ist als Berufsoffizier beim Heer (Schweizer Armee; nachfolgend:
Arbeitgeber) tätig. Als erster Arbeitsort nach der Grundausbildung wurde ihm
Airolo zugewiesen. Er blieb im Kanton Zürich wohnhaft und nahm sich eine
Zweitwohnung im Kanton Tessin. Auf den 1. Januar 2012 wurde er an die Logistik
Offiziersschule in Bern abkommandiert. In der Folge verlegte er seine
Zweitwohnung in den Kanton Bern, behielt aber seinen Wohnsitz im Kanton Zürich
bei. Am 6. Januar 2014 zog A.________ innerhalb des Kantons Zürich um. Davor
hatte er am 10. Oktober 2013 ein Gesuch um Beibehaltung eines Wohnorts
ausserhalb des Stundenkreises gestellt, welches am 12. Dezember 2013 vom Chef
Einsatz- und Laufbahnsteuerung Heer gutgeheissen worden war. Gleichzeitig war
ihm mitgeteilt worden, dass die Vergütung für bezogene Unterkunft am Arbeitsort
sowie Mehrauslagen per 31. Dezember 2013 eingestellt und auf eine Rückforderung
der bisher fälschlicherweise ausbezahlten Vergütungen verzichtet werde. Mit
Verfügung vom 6. Februar 2014 bestätigte der Arbeitgeber den mangelnden
Vergütungsanspruch ab 1. Januar 2014, wobei er zur Begründung angab, A.________
habe beim ersten Arbeitsort nach der Grundausbildung in Airolo seinen Wohnort
im Sinne des zivilrechtlichen Wohnsitzbegriffs im Kanton Zürich beibehalten,
weshalb zu keinem Zeitpunkt ein Vergütungsanspruch für bezogene Unterkunft am
Arbeitsort und für Mehrauslagen bestanden habe. Es sei nicht nachvollziehbar,
weshalb die Vergütungen damals bewilligt worden seien. Da A.________ diese
jedoch in guten Treuen bezogen habe, werde auf eine Rückforderung der zu
Unrecht ausbezahlten Vergütungen verzichtet.
B.
In Gutheissung der dagegen erhobenen Beschwerde hob das
Bundesverwaltungsgericht die Verfügung vom 6. Februar 2014 auf und
verpflichtete den Arbeitgeber, die altrechtlichen Vergütungen für bezogene
Unterkunft am Arbeitsort und Mehrauslagen ab 1. Januar 2014 auszurichten
(Entscheid vom 3. Dezember 2014).
C.
Das Eidgenössische Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport
(VBS) führt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit dem
Antrag, der Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts vom 3. Dezember 2014 sei
aufzuheben.
A.________ lässt das Rechtsbegehren stellen, auf die Beschwerde sei nicht
einzutreten, eventualiter sei sie abzuweisen.
Erwägungen:
1.
Die Beschwerde richtet sich gegen einen Endentscheid (Art. 90 BGG) des
Bundesverwaltungsgerichts (Art. 86 Abs. 1 lit. a BGG), betrifft ein
öffentlich-rechtliches Arbeitsverhältnis und somit eine öffentlich-rechtliche
Angelegenheit im Sinne von Art. 82 lit. a BGG. Es handelt sich um eine
vermögensrechtliche Streitigkeit, weshalb der Ausschlussgrund von Art. 83 lit.
g BGG nicht gegeben ist. Der erforderliche Streitwert (Art. 85 Abs. 1 lit. b
BGG) ist erreicht. Entgegen der Auffassung des Beschwerdegegners hängen vom
Ausgang des vorliegenden Verfahrens Vergütungen ab, welche die Streitwertgrenze
von Fr. 15'000.- klar übersteigen. Denn umstritten ist der Anspruch auf eine
Vergütung von Fr. 800.- für Unterkunftsbezug am Arbeitsort und von Fr. 750.-
für Mehrauslagen monatlich für die Zeit ab 1. Januar 2014 nicht nur bis zum
Inkrafttreten der Änderung in der Verordnung des VBS über das militärische
Personal vom 9. Dezember 2003 (VMilPers; SR 172.220.111.310.2) am 1. Oktober
2014, sondern gemäss Art. 40 Abs. 1 VMilPers bis längstens 30. April 2015 (16 x
Fr. 1'550.- = Fr. 24'800.-). Die übrigen Voraussetzungen für das Eintreten auf
die Beschwerde sind ebenfalls erfüllt.
2.
Das Bundesgericht prüft die richtige Anwendung des Bundesrechts frei (Art. 95
lit. a BGG). Es legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz
festgestellt hat; es kann die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz auf
entsprechende Rüge oder von Amtes wegen berichtigen oder ergänzen, wenn sie
offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von
Artikel 95 beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des
Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1, Art. 105 Abs. 1 und 2 BGG).
Offensichtlich unrichtig bedeutet dabei willkürlich (BGE 133 II 249 E. 1.2.2 S.
252). Sachverhaltsrügen unterliegen deshalb dem qualifizierten Rügeprinzip
(Art. 106 Abs. 2 BGG); es genügt nicht, einen von den tatsächlichen
Feststellungen der Vorinstanz abweichenden Sachverhalt zu behaupten. Vielmehr
ist in der Beschwerdeschrift darzulegen, inwiefern diese Feststellungen
willkürlich bzw. unter Verletzung einer verfahrensrechtlichen
Verfassungsvorschrift zustande gekommen sind (BGE 133 II 249 E. 1.4.3; Urteil
2C_936/2012 vom 14. Januar 2013 E. 1.4).
3.
3.1. Gemäss dem bis 30. September 2014 in Kraft gewesenen Art. 18 VMilPers
(nachfolgend: aArt. 18 VMilPers) haben Berufsoffiziere und -unteroffiziere,
ausgenommen Anwärterinnen und Anwärter, ihren Wohnort in der Regel höchstens
eine Stunde Fahrzeit vom Arbeitsort - im Folgenden "Wohnkreis" oder
"Stundenkreis" genannt - entfernt zu beziehen (Abs. 1). In begründeten Fällen
kann die zuständige Stelle Ausnahmen bewilligen (Abs. 2). Berufsoffiziere,
einschliesslich höherer Stabsoffiziere, und Berufsunteroffiziere mit eigenem
Haushalt ausserhalb des Arbeitsortes haben Anspruch auf eine Vergütung für
bezogene Unterkunft am Arbeitsort oder in unmittelbarer Umgebung, wenn eine
Rückkehr an den Wohnort aus dienstlichen Gründen nicht angezeigt oder
unzumutbar ist (Art. 22 aAbs. 1 VMilPers in der bis Ende September 2014
geltenden Fassung). Liegt der Wohnort innerhalb des Bereichs nach aArt. 18 Abs.
1 VMilPers, so besteht in der Regel kein Anspruch auf Vergütung nach Art. 22
aAbs. 1 VMilPers. Wer bei der Zuweisung des ersten Arbeitsortes nach der
Grundausbildung seinen Wohnort ausserhalb dieses Bereichs beibehält oder aus
persönlichen Gründen aus dem vorgeschriebenen Wohnkreis wegzieht, hat keinen
Anspruch auf diese Vergütung (aAbs. 2, in Kraft bis Ende September 2014). Nach
Zuweisung eines neuen Arbeitsortes, mit Ausnahme des ersten Arbeitsortes nach
der Grundausbildung, haben die Berechtigten nach Art. 22 aAbs. 1 VMilPers
während höchstens sechs Jahren Anspruch auf eine zusätzliche Vergütung für
Mehrauslagen (aAbs. 4 in der bis 30. September 2014 in Kraft gestandenen
Fassung). Die Vergütungen bei Unterkunft am Arbeitsort betragen gemäss Art. 22
aAbs. 5 VMilPers in Verbindung mit Anhang I Ziff. 1.1 und 1.2 monatlich maximal
Fr. 800.- (tatsächliche Auslagen gemäss Rechnungsbetrag oder Mietvertrag) und
für Mehrauslagen monatlich pauschal Fr. 750.-.
3.2. Auf den 1. Oktober 2014 traten verschiedene Verordnungsänderungen in Kraft
(AS 2014 2813). So wurde namentlich die bisherige Wohnsitzpflicht für
Berufsmilitärs aufgehoben und die Vergütung für eine Unterkunft am Arbeitsort
neu geregelt. Konkret wurden aArt. 18, Art. 22 aAbs. 1, letzter Teilsatz ("
[...], wenn eine Rückkehr an den Wohnort aus dienstlichen Gründen nicht
angezeigt oder unzumutbar ist") und Art. 22 aAbs. 2 VMilPers aufgehoben. Gemäss
Art. 22 Abs. 4 VMilPers, in Kraft seit 1. Oktober 2014, haben Berechtigte nach
Art. 22 Abs. 1 VMilPers, welche eine Unterkunft beziehen, zusätzlich Anspruch
auf eine Vergütung für den Unterhalt dieser Unterkunft. Die Ansätze der
Vergütungen betragen neu gemäss Art. 22 Abs. 5 VMilPers in Verbindung mit
Anhang I Ziff. 1.1 und 1.2 monatlich maximal Fr. 1'000.- (tatsächliche Auslagen
gemäss Rechnungsbetrag oder Mietvertrag) und für den Unterhalt der Unterkunft
monatlich pauschal Fr. 100.-.
4.
Streitig und zu prüfen ist, ob Art. 22 aAbs. 2, 2. Teilsatz VMilPers auf den
vorliegenden Sachverhalt Anwendung findet, bzw. welcher Bedeutungsgehalt dieser
Bestimmung zukommt.
4.1. Das Bundesverwaltungsgericht ist der Ansicht, die Norm lasse verschiedene
Deutungen zu. Es bleibe insbesondere offen, wie die Bestimmung in zeitlicher
Hinsicht anzuwenden sei. So sei nicht erkennbar, dass der Vergütungsanspruch
tatsächlich für alle Zeit entfallen sollte, wenn zum Zeitpunkt des ersten
Arbeitsortes nach der Grundausbildung ein auswärtiger Wohnort bestehe. Es
erscheine aufgrund des Wortlautes genauso möglich oder sogar noch
naheliegender, dass lediglich für den ersten Arbeitsort nach der
Grundausbildung keine Vergütung auszurichten sei. Aus systematischer Sicht sei
zu berücksichtigen, dass in Art. 22 aAbs. 1 VMilPers der Grundsatz des
Abgeltungsanspruchs für bezogene Unterkunft am Arbeitsort statuiert werde,
während in den nachfolgenden beiden Absätzen die Ausnahmen zu finden seien.
Auch wenn nicht generell gesagt werden könne, dass Ausnahmebestimmungen
restriktiv auszulegen seien, so impliziere diese Verordnungssystematik doch,
dass der Abgeltungsanspruch gemäss aAbs. 1 den Regelfall bilden sollte. Eine
allzu weite Auslegung der Ausnahmebestimmung würde das Regel-/
Ausnahmeverhältnis negieren. Die historische Auslegung sei wenig zielführend.
Orientiere man sich am Sinn und Zweck der Norm, so sei kein sachlicher Grund
erkennbar, weshalb der auswärtige Wohnort beim ersten Arbeitsort nach der
Grundausbildung zu einer Verwirkung des Abgeltungsanspruchs für zukünftige
Arbeitsorte führen sollte. Die Auslegung ergebe klar, dass sich Art. 22 aAbs. 2
Satz 2 VMilPers ausschliesslich auf den ersten Arbeitsort beziehen könne, nicht
auch auf die weiteren Arbeitsorte, die den Berufsmilitärs im Rahmen ihrer
weiteren beruflichen Laufbahn zugewiesen werden. Der vorliegende Sachverhalt
falle somit nicht in den Anwendungsbereich von Art. 22 aAbs. 2 Satz 2 VMilPers,
da der Beschwerdegegner ausschliesslich einen Vergütungsanspruch hinsichtlich
seines zweiten Arbeitsortes Bern geltend mache. Es sei unbestritten, dass er
die übrigen Anspruchsvoraussetzungen erfülle, weshalb ihm der altrechtliche
Vergütungsanspruch für bezogene Unterkunft am Arbeitsort sowie für Mehrauslagen
gestützt auf Art. 22 aAbs. 1 und aAbs. 4 VMilPers (auch) ab 1. Januar 2014
zustehe.
4.2. Der Beschwerdeführer rügt, die Vorinstanz habe verkannt, dass Art. 22
aAbs. 2 VMilPers geschichtlich gewachsen und auch von politisch motivierten
Sparzwängen geprägt sei. Das VBS, also der Beschwerdeführer, habe die
Verordnung erlassen und die strittige Norm bewusst gewählt. Die Praxis der
letzten Jahre dazu entspreche dem klaren Wortlaut und dem Zweck der
Sparmassnahmen sowie der Empfehlung der Geschäftsprüfungskommission des
Nationalrates (GPK-N) vom 16. April 1998 zuhanden des Bundesrates, wonach die
Spesenregelung im VBS als Ganzes, insbesondere aber diejenige für die
Instruktoren, einer umfassenden Prüfung zu unterziehen und sachlich nicht
gerechtfertigte Vorteile einer Berufskategorie abzuschaffen seien. Es gebe
keinen Grund, vom Wortlaut abzuweichen und über die teleologische Auslegung
einen Sinn zu generieren, der diesen Zielen entgegenstehe. Zudem komme im
angefochtenen Entscheid die Betrachtung des Gesamtzusammenhangs zu kurz. Selbst
wenn ein Wohnsitz ausserhalb des Stundenkreises von aArt. 18 VMilPers genehmigt
werde, heisse dies noch nicht, dass nach Art. 22 aAbs. 2 VMilPers - e contrario
- ein unabdingbares Anrecht auf eine Vergütung bestehe. Diese werde nämlich
nach Art. 22 aAbs. 1 VMilPers nur ausbezahlt, wenn eine Rückkehr an den Wohnort
aus dienstlichen Gründen nicht angezeigt oder unzumutbar sei.
4.3. Der Beschwerdegegner lässt darauf hinweisen, dass die
Verordnungsbestimmung, so wie sie vom Beschwerdeführer interpretiert werde,
gegen die Niederlassungsfreiheit verstosse. Die zeitgemässe Auslegung führe
ganz klar zur Bejahung des Spesenanspruchs. Mit der VMilPers in der ab 1.
Oktober 2014 geltenden Fassung sei die Wohnsitzpflicht bezeichnenderweise
aufgehoben worden und neu habe jeder Berufsoffizier mit Wohnsitz ausserhalb
einer Stunde Fahrzeit vom Arbeitsort Anspruch auf Spesenvergütung. Die Praxis
der Vorinstanz stütze sich einzig auf die für den Beschwerdegegner nicht
verbindlichen Richtlinien zur früheren Verordnung des VBS über das
Instruktionskorps vom 24. Oktober 2001 (IKV-VBS). Hätte man mit der VMilPers
tatsächlich eine gültige rechtliche Grundlage für die mit den erwähnten
Richtlinien verfolgte Praxis schaffen wollen, so frage sich, weshalb diese
nicht im damaligen Art. 22 VMilPers ausdrücklich und auch für die
Anspruchsberechtigten ersichtlich festgeschrieben worden sei. Es werde nicht
aufgezeigt, dass die beschriebene Praxis durch die neue VMilPers ab 1. Januar
2004 für den Beschwerdegegner verbindlich übernommen worden sei. Eventualiter
werde eine falsche Rechtsanwendung durch die verfügende Behörde,
subeventualiter eine willkürliche Regelung und Verletzung des
Legalitätsprinzips geltend gemacht. Gemäss Kommentar zum Bundespersonalgesetz (
LUKASZ GREBSKI/JASMIN MALLA, in: Handkommentar zum Bundespersonalgesetz, 2013,
zu Art. 21 BPG) sei den Anforderungen an den Wohnort mit einem Aufenthalt am
Arbeitsort in aller Regel Genüge getan und sei keine Wohnsitznahme im
zivilrechtlichen Sinn notwendig. Ergänzend dazu sei darauf hingewiesen, dass
mit dem Gebot des Wohnsitzes im Sinne einer Verschiebung des
Lebensmittelpunktes auch in unzulässiger Weise in das Recht auf Privat- und
Familienleben gemäss Art. 8 EMRK eingegriffen werde. Vom Beschwerdegegner zu
verlangen, dass er seinen Lebensmittelpunkt vom Kanton Zürich in den Kanton
Tessin verschiebe, wäre nicht nur mit der Niederlassungsfreiheit, sondern auch
mit Art. 8 EMRK nicht vereinbar. Es sei kein Grund erkennbar, warum die
Verlegung des zivilrechtlichen Wohnsitzes politisch, organisatorisch oder
persönlich erforderlich hätte sein sollen. Der Wochenaufenthalt im Tessin sei
vollkommen ausreichend gewesen, um die dienstlichen Ansprüche des Arbeitgebers
zu befriedigen. Die Zweck-Mittel-Relation erfordere keine Verlegung des
Lebensmittelpunktes. Allenfalls sei die Angelegenheit zur sachverhaltlichen
Feststellung in diesem Punkt zurückzuweisen.
5.
5.1. Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut der massgeblichen Norm.
Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Interpretationen möglich, so
muss nach der wahren Tragweite der Bestimmung gesucht werden, wobei alle
Auslegungselemente zu berücksichtigen sind (Methodenpluralismus). Dabei kommt
es namentlich auf den Zweck der Regelung, die dem Text zugrunde liegenden
Wertungen sowie auf den Sinnzusammenhang an, in dem die Norm steht. Die
Entstehungsgeschichte ist zwar nicht unmittelbar entscheidend, dient aber als
Hilfsmittel, um den Sinn der Norm zu erkennen. Namentlich zur Auslegung neuerer
Texte, die noch auf wenig veränderte Umstände und ein kaum gewandeltes
Rechtsverständnis treffen, kommt den Materialien eine besondere Bedeutung zu.
Vom Wortlaut darf abgewichen werden, wenn triftige Gründe dafür bestehen, dass
er nicht den wahren Sinn der Regelung wiedergibt. Sind mehrere Auslegungen
möglich, ist jene zu wählen, die der Verfassung am besten entspricht.
Allerdings findet auch eine verfassungskonforme Auslegung ihre Grenzen im
klaren Wortlaut und Sinn einer Gesetzesbestimmung (BGE 140 V 449 E. 4.2 S. 455
mit Hinweisen).
Ausnahmebestimmungen sind weder restriktiv noch extensiv, sondern nach ihrem
Sinn und Zweck im Rahmen der allgemeinen Regelung auszulegen (BGE 139 V 148 E.
5.2 S. 153 mit Hinweis).
5.2. Verordnungsrecht ist gesetzeskonform auszulegen. Es sind die
gesetzgeberischen Anordnungen, Wertungen und der in der Delegationsnorm
eröffnete Gestaltungsspielraum mit seinen Grenzen zu berücksichtigen. Auch ist
den Grundrechten und verfassungsmässigen Grundsätzen Rechnung zu tragen und
zwar in dem Sinne, dass - sofern durch den Wortlaut (und die weiteren
massgeblichen normunmittelbaren Auslegungselemente) nicht klar ausgeschlossen -
der Verordnungsbestimmung jener Rechtssinn beizumessen ist, welcher im Rahmen
des Gesetzes mit der Verfassung (am besten) übereinstimmt (verfassungskonforme
oder verfassungsbezogene Interpretation; BGE 140 V 538 E. 4.3 S. 540 f. mit
Hinweisen).
6.
6.1. Entgegen der Ansicht der Vorinstanz ist der Wortlaut des Art. 22 aAbs. 2,
2. Teilsatz VMilPers ("Wer bei der Zuweisung des ersten Arbeitsortes nach der
Grundausbildung seinen Wohnort ausserhalb dieses Bereichs beibehält oder aus
persönlichen Gründen aus dem vorgeschriebenen Wohnkreis wegzieht, hat keinen
Anspruch auf diese Vergütung."; "Celui qui conserve son domicile hors de ces
limites lors de l' affectation du premier lieu de travail après l' instruction
de base ou qui quitte l' arrondissement prescrit pour des motifs personnels n'
a pas droit à cette indemnité."; "Le persone che in occasione dell'
assegnazione del primo luogo di lavoro dopo l' istruzione di base mantengono il
proprio luogo di residenza all' esterno di tale zona o escono, per motivi
personali, dal raggio prescritto non hanno diritto a tale indennità.") sowohl
in der deutschen als auch in der französischen und der italienischen Version
klar. Aus der Bestimmung geht eindeutig hervor, dass diejenigen Personen,
welche nach der Grundausbildung nicht in den Stundenkreis ziehen, auch später,
nach einer Versetzung, keine Vergütung für Unterkunft verlangen können.
Ausnahmen von dieser Regel sind nirgends vorgesehen. Es ist deshalb nicht
nachvollziehbar, woraus das Bundesverwaltungsgericht den Schluss zieht, es sei
"genauso möglich oder sogar noch naheliegender, dass lediglich für den ersten
Arbeitsort nach der Grundausbildung keine Vergütung auszurichten" sei.
6.2. Hinsichtlich der Systematik ist zu beachten, dass Berufsoffiziere und
-unteroffiziere gemäss aArt. 18 Abs. 1 VMilPers ihren Wohnort in der Regel im
Stundenkreis zu beziehen haben. Besteht also ein dienstliches Erfordernis für
die Nähe zum Dienstort, so darf keine Ausnahmebewilligung für einen weiter
entfernten Wohnort erteilt werden. Eine Vergütung steht in diesen
Konstellationen nicht zur Debatte. Nach aArt. 18 Abs. 2 VMilPers kann die
zuständige Stelle in begründeten Fällen Ausnahmen bewilligen. Für diese
Ausnahmefälle, in welchen eine Unterkunft am Arbeitsort bezogen wird, regelt
Art. 22 aAbs. 1 VMilPers den Grundsatz: Anspruch auf eine Vergütung für
bezogene Unterkunft am Arbeitsort oder in unmittelbarer Umgebung besteht nur,
wenn eine Rückkehr an den Wohnort aus dienstlichen Gründen nicht angezeigt oder
unzumutbar ist. Durch Art. 22 aAbs. 2 VMilPers wird dieser Grundsatz in
zweierlei Hinsicht eingeschränkt. Wer im Stundenkreis wohnt, bekommt keine
Vergütung (Art. 22 aAbs. 2 Satz 1 VMilPers), ebenso nicht, wer beim erstmaligen
Einsatz nach der Grundausbildung nicht im Stundenkreis wohnt oder diesen
verlässt (Art. 22 aAbs. 2 Satz 2 VMilPers).
6.3. Vor Inkrafttreten der VMilPers erhielt der Bundesrat von der
Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates (Bericht der
Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates vom 16. April 1998 zum
Instruktionskorps [nachfolgend: Bericht der GPK-N]) die Empfehlung, die
Spesenregelungen des VBS als Ganzes, insbesondere aber diejenige für die
Instruktoren, einer umfassenden Überprüfung zu unterziehen, sachlich nicht
berechtigte Vorteile einzelner Berufskategorien abzuschaffen,
Spesenentschädigungen in Form verdeckter Lohnbestandteile abzuschaffen und den
Abrechnungs- und Kontrollaufwand auf ein vernünftiges Mass zu reduzieren
(Bericht der GPK-N, S. 29 Ziffer 145). Diese Empfehlung führte zur Schaffung
der Verordnung des VBS über das Instruktionskorps vom 24. Oktober 2001
(IKV-VBS, SR 172.220.111.310.2; aufgehoben auf den 1. Januar 2004). In Art. 21
Abs. 1 lit. a IKV-VBS war vorgesehen, dass die Angehörigen des
Instruktionskorps mit eigenem Haushalt, die ausserhalb des Arbeitsortes
wohnten, Anspruch auf eine Vergütung für Unterkunft in denjenigen Fällen
hatten, in denen eine Rückkehr an den Wohnort aus dienstlichen Gründen nicht
angezeigt oder zumutbar war; lag der Wohnort innerhalb des Wohnkreises, so
bestand in der Regel kein Anspruch auf Vergütung für Unterkunft. In Ziffer 5
der Richtlinien des Unterstabschefs Lehrpersonal vom 10. Dezember 2001 zur
Anwendung der personalrechtlichen Vorschriften betreffend das Instruktionskorps
(RL zur IKV-VBS) wurde klargestellt, dass bei der Zuweisung des ersten
Arbeitsortes nach abgeschlossener Grundausbildung sowie bei einem vorgesehenen
Wegzug aus privaten Gründen ein Wohnort ausserhalb des Wohnkreises bewilligt
werden konnte, sofern der Angehörige des Instruktionskorps auf Vergütungen
verzichtete.
Der Beschwerdegegner lässt grundsätzlich zu Recht anmerken, dass diese
Vorgängerregelung auf den vorliegenden Sachverhalt nicht anwendbar ist. Es kann
jedoch - mit dem Beschwerdeführer - nicht übersehen werden, dass Art. 22 aAbs.
1 und 2 VMilPers die Regelung des Art. 21 Abs. 1 lit a IKV-VBS zugrunde liegt
und Hintergrund der zusätzlich eingefügten Bestimmung in Art. 22 aAbs. 2 Satz 2
VMilPers die Sparbemühungen bilden, welche auf Empfehlung der GPK-N umgesetzt
wurden. Der ausdrückliche Verzicht des Angehörigen des Instruktionskorps auf
Vergütung bei einem Wohnort ausserhalb des Wohnkreises gemäss Ziffer 5 der RL
zur IKV-VBS) hat keinen Eingang in die Verordnungsbestimmung gefunden. Daraus
allein kann aber jedenfalls nicht abgeleitet werden, mit der Inkraftsetzung der
VMilPers sei eine Gegentendenz im Sinne eines Ausbaus des Vergütungsanspruchs
festgeschrieben worden.
6.4. Aus der Tatsache, dass die Wohnsitzpflicht in der ab 1. Oktober 2014
geltenden Fassung der VMilPers aufgehoben wurde und nun gemäss Art. 22 Abs. 1
VMilPers grundsätzlich Anspruch auf eine Vergütung für bezogene Unterkunft am
Arbeitsort oder in unmittelbarer Umgebung besteht, lassen sich keine
Rückschlüsse auf die Auslegung von Art. 22 aAbs. 2 Satz 2 VMilPers ziehen. Denn
die Ausgangslage ändert sich durch die aufgehobene Wohnsitzpflicht in
grundsätzlicher Hinsicht. So kann der Arbeitgeber keine Erwartung mehr haben,
dass die Offiziere beim erstmaligen Einsatz nach der Grundausbildung in den
Stundenkreis ziehen. Als Konsequenz davon können an den Umstand, dass die
Offiziere nicht in die Nähe des ersten Einsatzortes ziehen, auch keine
nachteiligen Folgen in Form der Verneinung eines Vergütungsanspruchs bei
nachträglicher Versetzung an einen anderen Arbeitsort mehr geknüpft werden.
Ausserdem gelten neu andere Vergütungsansätze. Während die Vergütung für die
Unterkunft auf maximal Fr. 1'000.- pro Monat angehoben wurde, besteht für
Mehrauslagen nur noch ein Anspruch auf monatlich pauschal Fr. 100.- (vgl. E.
3.2 hiervor).
6.5. Der Sinn der altrechtlichen Bestimmung erschliesst sich aus einer
Gesamtsicht. Wird für das Zurücklegen des Arbeitswegs mehr als eine Stunde
benötigt, besteht aber ein dienstliches Erfordernis für die Nähe zum Dienstort,
so darf eine Ausnahmebewilligung im Sinne von aArt. 18 Abs. 2 VMilPers nicht
erteilt werden. Falls bei einer Person welche ausserhalb des Stundenkreises
wohnt, kein entsprechendes dienstliches Erfordernis besteht, so soll am
Wohnsitz nicht festgehalten werden und eine Ausnahmebewilligung möglich sein.
Aus der Sicht des Arbeitgebers spricht in solchen Fällen nichts gegen die
Beibehaltung des Wohnsitzes. Anspruch auf eine Vergütung besteht nicht. Es
verhält sich gleich wie im übrigen Dienstrecht. Den längeren Arbeitsweg sollen
die Arbeitnehmer tatsächlich und auf eigene Kosten zurücklegen oder - ebenfalls
auf eigene Kosten - ein Zimmer oder eine Wohnung nahe beim Arbeitsort beziehen.
Es spielt für den Arbeitgeber keine Rolle, welche Variante die Arbeitnehmer
wählen. Immerhin erwartet er, dass diese beim erstmaligen Einsatz nach der
Grundausbildung in den Stundenkreis ziehen. Erfüllen die Arbeitnehmer diese
Erwartung, so haben sie keinen Vergütungsanspruch (Art. 22 aAbs. 2 Satz 1
VMilPers). Werden sie zu einem späteren Zeitpunkt aber versetzt, so kann ein
Wechsel des Wohnortes aus verschiedenen Gründen unzumutbar geworden sein, so
unter anderem, weil nun auch der Partner oder die Partnerin am ersten
Einsatzort einer Erwerbstätigkeit nachgeht oder die Kinder dort zur Schule
gehen. Der fragliche Art. 22 aAbs. 2 Satz 2 VMilPers bezweckt, diese
Konstellationen mit einem Vergütungsanspruch für Unterkunftsbezug am neuen
Arbeitsort nach der Versetzung abzufedern. Die Versetzung ist eine
Obliegenheit, mit der andere Angestellte des Bundes im Allgemeinen nicht
rechnen müssen. Die vorgesehenen Vergütungen zielen darauf ab, die Härte,
welche eine Versetzung mit sich bringen kann, durch finanzielle Beiträge zu
mildern.
7.
Zusammenfassend steht die systematische, die zweckgerichtete und die die
Entstehungsgeschichte berücksichtigende Auslegung von Art. 22 aAbs. 2 Satz 2
VMilPers im Einklang mit dem Wortlaut der Bestimmung. Nach einer Versetzung
besteht nur für jene Offiziere ein Vergütungsanspruch, welche für den
Ersteinsatz nach der Grundausbildung in den Stundenkreis gezogen sind oder
bereits dort wohnhaft waren. Aus einer zeitgemässen Auslegung ergibt sich
entgegen der Ansicht des Beschwerdegegners kein Erkenntnisgewinn.
8.
8.1. Eine Verletzung der Niederlassungsfreiheit gemäss Art. 24 Abs. 1 BV oder
des Rechtes auf Achtung des Privat- und Familienlebens nach Art. 8 EMRK liegt
entgegen der Ansicht des Beschwerdegegners nicht vor. Er übersieht bei seiner
Argumentation einerseits, dass ihm die Ausnahmebewilligungen bezüglich
Beibehaltung seines Wohnortes ausserhalb des Stundenkreises stets erteilt
worden waren. Er hatte seinen Wohnort im Kanton Zürich nach der Grundausbildung
denn auch beibehalten und war nicht in den Stundenkreis von Airolo umgezogen.
Auch später wurde er in der Wahl seines Wohnortes nicht eingeschränkt. Dazu
kommt andererseits, dass er durch die Versetzung nach Bern gar keine Nachteile
erlitt. Die Fahrzeit von seinem ehemaligen Wohnort im Kanton Zürich nach Bern
verringerte sich von drei (nach Airolo) auf zwei Stunden. Seit seinem Umzug
anfangs 2014 innerhalb des Kantons Zürich liegt sie nur noch bei ungefähr
eineinhalb Stunden. Im Übrigen sei darauf hingewiesen, dass eine Arbeit in der
Arbeitslosenversicherung erst unzumutbar ist, wenn sie einen Arbeitsweg von
mehr als zwei Stunden je für den Hin- und Rückweg notwendig macht (Art. 16 Abs.
2 lit. f AVIG). Umstritten ist im vorliegenden Verfahren der Vergütungsanspruch
ab 1. Januar 2014, da der Arbeitgeber auf eine Rückforderung für die vergangene
Zeit verzichtet. Für die Zeit ab Januar 2014 lag es in der freien Entscheidung
des Beschwerdegegners, in der Nähe des Arbeitsortes Bern eine Unterkunft zu
beziehen oder täglich zwischen dem Wohnort im Kanton Zürich zum Arbeitsort Bern
zu pendeln. Im Vordergrund steht aber, dass er durch die Versetzung nach Bern
in Bezug auf seinen nach Abschluss der Grundausbildung beibehaltenen Wohnort
keine Nachteile erleidet. Da er nach der Grundausbildung nicht in den
Stundenkreis Airolo gezogen ist, hätte er gar nie Vergütungen für Unterkunft
und Mehrauslagen beziehen dürfen.
8.2. Auch eine Verletzung des Willkürverbots oder des Legalitätsprinzips kann
der Beschwerdegegner nicht erfolgreich geltend machen. Der sachliche Grund für
die Ausnahmeregelung in Art. 22 aAbs. 2 Satz 2 VMilPers ist offensichtlich:
Diejenigen Offiziere, welche beim erstmaligen Einsatz die Erwartungen des
Arbeitgebers erfüllen und ihren Wohnort aus beruflichen Gründen in den
Stundenkreis verlegen, können bei einer späteren Versetzung einen Nachteil
erleiden, weil ein Umzug zwischenzeitlich allenfalls nicht mehr zumutbar ist
(vgl. E. 6.5 hiervor). Für diesen Fall ist eine Vergütung für den Bezug einer
"Wochen-Unterkunft" am neuen Arbeitsort vorgesehen. Auf einen solchen Nachteil
kann sich der Beschwerdegegner, welcher seinen Wohnort beibehalten hatte, bzw.
aus persönlichen Gründen den Wohnort wechselte, wobei der neue Wohnort nicht
markant näher bei den Arbeitsorten lag, eben gerade nicht berufen. Inwiefern
Art. 21 Abs. 1 lit. a BPG verletzt sein soll, wonach die
Ausführungsbestimmungen für das Personal die Verpflichtung vorsehen können, an
einem bestimmten Ort zu wohnen und sich an andere Arbeitsorte versetzen zu
lassen, lässt sich nicht erkennen.
9.
Da der Beschwerdegegner seinen Wohnort ausserhalb des Stundenkreises bei der
Zuweisung des ersten Arbeitsortes nach der Grundausbildung beibehalten hat,
kann er auch nach der Versetzung nach Bern keinen Vergütungsanspruch geltend
machen. Die Einstellung der entsprechenden Zahlungen durch den Arbeitgeber ab
1. Januar 2014 ist damit rechtens.
10.
Bei diesem Verfahrensausgang hat der Beschwerdegegner die Gerichtskosten zu
tragen (Art. 66 Abs. 1 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts,
Abteilung I, vom 3. Dezember 2014 wird aufgehoben und die Verfügung des
Eidgenössischen Departements für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport
(VBS) vom 6. Februar 2014 bestätigt.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 1000.- werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
3.
Die Sache wird zur Neuverlegung der Kosten des vorangegangenen Verfahrens an
das Bundesverwaltungsgericht zurückgewiesen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Schweizer Armee und dem
Bundesverwaltungsgericht schriftlich mitgeteilt.
Luzern, 14. Oktober 2015
Im Namen der I. sozialrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Die Präsidentin: Leuzinger
Die Gerichtsschreiberin: Berger Götz
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