I. Sozialrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 8C.293/2015
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
8C_293/2015
Urteil vom 14. Oktober 2015
I. sozialrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichterin Leuzinger, Präsidentin,
Bundesrichter Ursprung, Frésard, Maillard, Bundesrichterin Heine,
Gerichtsschreiberin Berger Götz.
Verfahrensbeteiligte
Eidgenössisches Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport VBS,
Generalsekretariat VBS, Schwanengasse 2, 3003 Bern,
Beschwerdeführer,
gegen
A.________, vertreten durch
Fürsprecher Gerhard Hauser-Schönbächler,
Beschwerdegegner,
Schweizer Armee,
Divisionär B.________.
Gegenstand
Öffentliches Personalrecht,
Beschwerde gegen den Entscheid
des Bundesverwaltungsgerichts
vom 20. März 2015.
Sachverhalt:
A.
A.________ ist als Berufsoffizier beim Heer (Schweizer Armee; nachfolgend:
Arbeitgeber) tätig. Als erster Arbeitsort nach der Grundausbildung wurde ihm
Frauenfeld zugewiesen, wo er auch Wohnsitz nahm. Bevor er per 1. November 2006
nach Thun versetzt wurde, war er am 1. April 2006 mit seiner Familie nach
X.________ gezogen. Auf den 1. April 2008 wurde er nach Lavey-Morcles und auf
den 1. November 2009 nach Bern abkommandiert. Inzwischen war er auf den 1.
August 2008 mit seiner Familie nach Y.________ umgezogen. Seine Gesuche um
Beibehaltung seines Wohnorts in weiterer Entfernung vom Arbeitsort (d.h.
ausserhalb einer Stunde Fahrzeit vom Arbeitsort, im Folgenden als ausserhalb
des "Wohnkreises" oder des "Stundenkreises" bezeichnet) wurden gutgeheissen und
es wurden jeweils Vergütungen für bezogene Unterkunft am Arbeitsort und
Mehrauslagen bewilligt. Per 1. Juni 2012 wurde A.________ zur Zentralschule der
Höheren Kaderausbildung der Armee (HKA) abkommandiert, wobei Bern Arbeitsort
blieb. Auf sein Gesuch vom 20. November 2013 hin bewilligte die HKA die
Beibehaltung des bestehenden Wohnorts, verneinte aber einen Anspruch auf
Vergütung für bezogene Unterkunft am Arbeitsort und Mehrauslagen. Mit Verfügung
vom 7. Juli 2014 stellte der Arbeitgeber fest, A.________ habe ab 1. Dezember
2013 keinen Anspruch auf Vergütung für bezogene Unterkunft am Arbeitsort und ab
1. Januar 2013 bestehe kein Anspruch auf eine Vergütung für Mehrauslagen. In
der Begründung wird festgehalten, es habe gar nie ein Vergütungsanspruch für
bezogene Unterkunft am Arbeitsort und für Mehrauslagen bestanden.
B.
In Gutheissung der dagegen eingereichten Beschwerde hob das
Bundesverwaltungsgericht die Verfügung vom 7. Juli 2014 auf und verpflichtete
den Arbeitgeber, die altrechtlichen Vergütungen für bezogene Unterkunft am
Arbeitsort und Mehrauslagen rückwirkend ab 1. Dezember 2013 bzw. ab 1. Januar
2013 auszurichten (Entscheid vom 20. März 2015).
C.
Das Eidgenössische Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport
(VBS) führt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit dem
Antrag, der Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts vom 20. März 2015 sei
aufzuheben.
A.________ lässt das Rechtsbegehren stellen, auf die Beschwerde sei nicht
einzutreten, eventualiter sei sie abzuweisen und der Entscheid des
Bundesverwaltungsgerichts sei zu bestätigen.
Erwägungen:
1.
Die Beschwerde richtet sich gegen einen Endentscheid (Art. 90 BGG) des
Bundesverwaltungsgerichts (Art. 86 Abs. 1 lit. a BGG), betrifft ein
öffentlich-rechtliches Arbeitsverhältnis und somit eine öffentlich-rechtliche
Angelegenheit im Sinne von Art. 82 lit. a BGG. Es handelt sich um eine
vermögensrechtliche Streitigkeit, weshalb der Ausschlussgrund von Art. 83 lit.
g BGG nicht gegeben ist. Der erforderliche Streitwert (Art. 85 Abs. 1 lit. b
BGG) ist erreicht. Die übrigen Voraussetzungen für das Eintreten auf die
Beschwerde sind ebenfalls erfüllt. Entgegen der Ansicht des Beschwerdegegners
ändert daran der Umstand, dass der Beschwerdeführer lediglich einen
Aufhebungsantrag stellt, nichts. Denn mit der Aufhebung des angefochtenen
Entscheids des Bundesverwaltungsgerichts würde die anspruchsverneinende
Verfügung vom 7. Juli 2014 wieder gelten. Genau dieses Ergebnis möchte der
Beschwerdeführer mit dem eingereichten Rechtsmittel erreichen, was zudem klar
aus der Begründung hervorgeht (vgl. auch LAURENT MERZ, in: Basler Kommentar,
Bundesgerichtsgesetz, 2. Aufl. 2011, N. 16 und 18 zu Art. 42 BGG).
2.
Das Bundesgericht prüft die richtige Anwendung des Bundesrechts frei (Art. 95
lit. a BGG). Es legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz
festgestellt hat; es kann die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz auf
entsprechende Rüge oder von Amtes wegen berichtigen oder ergänzen, wenn sie
offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von
Artikel 95 beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des
Verfahrens entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1, Art. 105 Abs. 1 und 2 BGG).
Offensichtlich unrichtig bedeutet dabei willkürlich (BGE 133 II 249 E. 1.2.2 S.
252). Sachverhaltsrügen unterliegen deshalb dem qualifizierten Rügeprinzip
(Art. 106 Abs. 2 BGG); es genügt nicht, einen von den tatsächlichen
Feststellungen der Vorinstanz abweichenden Sachverhalt zu behaupten. Vielmehr
ist in der Beschwerdeschrift darzulegen, inwiefern diese Feststellungen
willkürlich bzw. unter Verletzung einer verfahrensrechtlichen
Verfassungsvorschrift zustande gekommen sind (BGE 133 II 249 E. 1.4.3; Urteil
2C_936/2012 vom 14. Januar 2013 E. 1.4).
3.
3.1. Gemäss dem bis 30. September 2014 in Kraft gewesenen Art. 18 der
Verordnung des VBS über das militärische Personal vom 9. Dezember 2003
(VMilPers; SR 172.220.111.310.2), nachfolgend: aArt. 18 VMilPers, haben
Berufsoffiziere und -unteroffiziere, ausgenommen Anwärterinnen und Anwärter,
ihren Wohnort in der Regel höchstens eine Stunde Fahrzeit vom Arbeitsort
entfernt zu beziehen (Abs. 1). In begründeten Fällen kann die zuständige Stelle
Ausnahmen bewilligen (Abs. 2). Berufsoffiziere, einschliesslich höherer
Stabsoffiziere, und Berufsunteroffiziere mit eigenem Haushalt ausserhalb des
Arbeitsortes haben Anspruch auf eine Vergütung für bezogene Unterkunft am
Arbeitsort oder in unmittelbarer Umgebung, wenn eine Rückkehr an den Wohnort
aus dienstlichen Gründen nicht angezeigt oder unzumutbar ist (Art. 22 aAbs. 1
VMilPers in der bis Ende September 2014 geltenden Fassung). Liegt der Wohnort
innerhalb des Bereichs nach aArt. 18 Abs. 1 VMilPers, so besteht in der Regel
kein Anspruch auf Vergütung nach Art. 22 aAbs. 1 VMilPers. Wer bei der
Zuweisung des ersten Arbeitsortes nach der Grundausbildung seinen Wohnort
ausserhalb dieses Bereichs beibehält oder aus persönlichen Gründen aus dem
vorgeschriebenen Wohnkreis wegzieht, hat keinen Anspruch auf diese Vergütung
(aAbs. 2, in Kraft bis Ende September 2014). Nach Zuweisung eines neuen
Arbeitsortes, mit Ausnahme des ersten Arbeitsortes nach der Grundausbildung,
haben die Berechtigten nach Art. 22 aAbs. 1 VMilPers während höchstens sechs
Jahren Anspruch auf eine zusätzliche Vergütung für Mehrauslagen (aAbs. 4 in der
bis 30. September 2014 in Kraft gestandenen Fassung). Die Vergütungen bei
Unterkunft am Arbeitsort betragen gemäss Art. 22 aAbs. 5 VMilPers in Verbindung
mit Anhang I Ziff. 1.1 und 1.2 monatlich maximal Fr. 800.- (tatsächliche
Auslagen gemäss Rechnungsbetrag oder Mietvertrag) und für Mehrauslagen
monatlich pauschal Fr. 750.-.
3.2. Auf den 1. Oktober 2014 traten verschiedene Verordnungsänderungen in Kraft
(AS 2014 2813). So wurde namentlich die bisherige Wohnsitzpflicht für
Berufsmilitärs aufgehoben und die Vergütung für eine Unterkunft am Arbeitsort
neu geregelt. Konkret wurden aArt. 18, Art. 22 aAbs. 1, letzter Teilsatz ("
[...], wenn eine Rückkehr an den Wohnort aus dienstlichen Gründen nicht
angezeigt oder unzumutbar ist") und Art. 22 aAbs. 2 VMilPers aufgehoben. Gemäss
Art. 22 Abs. 4 VMilPers, in Kraft seit 1. Oktober 2014, haben Berechtigte nach
Art. 22 Abs. 1 VMilPers, welche eine Unterkunft beziehen, zusätzlich Anspruch
auf eine Vergütung für den Unterhalt dieser Unterkunft. Die Ansätze der
Vergütungen betragen neu gemäss Art. 22 Abs. 5 VMilPers in Verbindung mit
Anhang I Ziff. 1.1 und 1.2 monatlich maximal Fr. 1'000.- (tatsächliche Auslagen
gemäss Rechnungsbetrag oder Mietvertrag) und für den Unterhalt der Unterkunft
monatlich pauschal Fr. 100.-.
4.
Streitig und zu prüfen ist, ob Art. 22 aAbs. 2, 2. Teilsatz VMilPers auf den
vorliegenden Sachverhalt Anwendung findet, bzw. welcher Bedeutungsgehalt dieser
Bestimmung zukommt.
4.1. Das Bundesverwaltungsgericht ist der Ansicht, die Norm lasse verschiedene
Deutungen zu. Es bleibe insbesondere offen, wie die Bestimmung in zeitlicher
Hinsicht anzuwenden sei. So sei nicht erkennbar, dass der Vergütungsanspruch
tatsächlich für alle Zeit entfallen sollte, wenn zum Zeitpunkt des ersten
Arbeitsortes nach der Grundausbildung ein auswärtiger Wohnort bestehe. Es
erscheine aufgrund des Wortlautes genauso möglich oder sogar noch
naheliegender, dass lediglich für den ersten Arbeitsort nach der
Grundausbildung keine Vergütung auszurichten sei. Die Voraussetzungen von Art.
22 aAbs. 2 Satz 2 VMilPers seien jedenfalls nicht schon dann erfüllt, wenn
einem Berufsoffizier aus persönlichen Gründen ein Wohnort ausserhalb des
Stundenkreises bewilligt werde. Zumindest jene Berufsoffiziere, die bei einer
Versetzung an einen neuen Arbeitsort ihren Wohnort im Stundenkreis des alten
Arbeitsorts beibehielten, hätten Anspruch auf Vergütung. Orientiere man sich am
Sinn und Zweck der Norm, so sei kein sachlicher Grund erkennbar, weshalb der
auswärtige Wohnort beim ersten Arbeitsort nach der Grundausbildung zu einer
Verwirkung des Abgeltungsanspruchs für zukünftige Arbeitsorte führen sollte.
Auch bei einem Wegzug aus dem Stundenkreis seien keine überzeugenden Gründe
ersichtlich, die Vergütungen auch für zukünftige Arbeitsorte zu verweigern. Die
Auslegung der Bestimmung ergebe, dass die Voraussetzungen des Art. 22 aAbs. 2
Satz 2 VMilPers nur dann erfüllt seien, wenn bei Zuweisung des ersten
Arbeitsorts nach der Grundausbildung der bisherige Wohnort beibehalten werde
oder wenn man aus dem Stundenkreis des ersten bzw. allenfalls auch aus dem
Stundenkreis späterer Arbeitsorte wegziehe. Der Vergütungsanspruch entfalle nur
für den jeweils aktuellen Arbeitsort. In casu sei die Norm spätestens für den
Arbeitsort Lavey-Morcles nicht mehr anwendbar. Zwar sei der Beschwerdegegner im
August 2008 von X.________ in den Nachbarort Y.________ umgezogen. Da dieser
Umzug die Ausgangslage aber nicht wesentlich geändert habe, seien die
Voraussetzungen von Art. 22 aAbs. 2 Satz 2 VMilPers dadurch nicht erfüllt
worden. Doch selbst wenn man dies so annehme, wäre der Vergütungsanspruch
wiederum nur entfallen, bis der Beschwerdegegner am 1. November 2009 seine neue
Funktion in Bern angetreten habe. Für diesen Arbeitsort sei die Bestimmung auf
keinen Fall anwendbar. Damit sei der Arbeitgeber zu verpflichten, die
altrechtlichen Vergütungen rückwirkend ab 1. Dezember 2013 bzw. ab 1. Januar
2013 bis längstens 30. April 2015 oder bis zum Bezug einer neuen Unterkunft
gemäss der Übergangsbestimmung von Art. 40 VMilPers auszurichten.
4.2. Der Beschwerdeführer rügt, die Vorinstanz habe verkannt, dass Art. 22
aAbs. 2 VMilPers geschichtlich gewachsen und auch von politisch motivierten
Sparzwängen geprägt sei. Das VBS, also der Beschwerdeführer, habe die
Verordnung erlassen und die strittige Norm bewusst gewählt. Die Praxis der
letzten Jahre dazu entspreche dem klaren Wortlaut und dem Zweck der
Sparmassnahmen sowie der Empfehlung der Geschäftsprüfungskommission des
Nationalrates (GPK-N) vom 16. April 1998 zuhanden des Bundesrates, wonach die
Spesenregelung im VBS als Ganzes, insbesondere aber diejenige für die
Instruktoren, einer umfassenden Prüfung zu unterziehen und sachlich nicht
gerechtfertigte Vorteile einer Berufskategorie abzuschaffen seien. Es gebe
keinen Grund, vom Wortlaut abzuweichen und über die teleologische Auslegung
einen Sinn zu generieren, der diesen Zielen entgegenstehe. Zudem komme im
angefochtenen Entscheid die Betrachtung des engen Gesamtzusammenhangs zu kurz.
Nach Massgabe von aArt. 18 VMilPers bestehe bei jeder Versetzung eine neue
Wohnsitzpflicht, d.h. die Pflicht des Berufsmilitärs, in den sogenannten
Stundenkreis zu ziehen. Zweck dieser Regelung sei der Gesundheitsschutz und die
Sicherheit des Arbeitnehmers, basierend auf der Fürsorgepflicht des
Arbeitgebers. Da aArt. 18 VMilPers eine allgemeine und grundsätzlich
uneingeschränkte Wohnsitzpflicht im Stundenkreis des neu zugewiesenen
Arbeitsortes anordne, sei nicht relevant, ob der Arbeitnehmer am bisherigen
Wohnsitz verbleibe, d.h. dem neuen Wohnsitzkreis fern bleibe, oder ob er aus
dem bestehenden Wohnsitzkreis wegziehe. Das Resultat sei dasselbe: Der
Arbeitnehmer lebe nicht im vorgeschriebenen Wohnsitzkreis des jeweiligen
Arbeitsortes. Dies sei ein vom Arbeitgeber unerwünschter Zustand, weshalb er
die Wohnsitzregelung aufgestellt habe. Ausgehend von einer allgemeinen und
grundsätzlich uneingeschränkten Wohnsitzpflicht im Stundenkreis des neu
zugewiesenen Arbeitsortes müssten bei einer beruflich bedingten Versetzung auch
keine finanziellen Folgen (Mehrkosten wegen Unterkunft und Auslagen) abgefedert
werden, da solche gar nicht entstehen würden. Deshalb sehe Art. 22 aAbs. 2 Satz
1 VMilPers auch keine Vergütung vor, sofern der Wohnsitz innerhalb des
Stundenkreises liege. Selbst wenn ein Wohnsitz ausserhalb des Stundenkreises
von aArt. 18 VMilPers genehmigt werde, heisse dies noch nicht, dass nach Art.
22 aAbs. 2 VMilPers - e contrario - ein unabdingbares Anrecht auf eine
Vergütung bestehe. Diese werde nämlich nach Art. 22 aAbs. 1 VMilPers nur
ausbezahlt, wenn eine Rückkehr an den Wohnort aus dienstlichen Gründen nicht
angezeigt oder unzumutbar sei.
4.3. Der Beschwerdegegner geht mit der Vorinstanz einig, dass der Wortlaut der
Verordnungsbestimmung unklar sei und der Auslegung bedürfe. Es sei jedenfalls
offensichtlich nicht Sinn und Zweck von Art. 22 aAbs. 2 VMilPers, den Anspruch
auf Vergütung im Falle eines Wegzugs aus dem Stundenkreis des ersten
Arbeitsortes für den Rest der beruflichen Laufbahn auszuschliessen. Für die
folgenden Einsatzorte mache es nämlich keinen Unterschied, ob der Wohnsitz
während des ersten Einsatzes im Stundenkreis gelegen habe oder nicht. Genauso
wenig könne es zudem für die folgenden Einsatzorte eine Rolle spielen, ob,
falls eine Ausnahmebewilligung nach aArt. 18 VMilPers vorliege, der Wohnort im
Stundenkreis des ersten Arbeitsortes oder woanders liege. Gerade der Fall des
Beschwerdegegners zeige, dass dies sinnvollerweise keine Rolle spielen könne.
Für seinen jetzigen Arbeitsort Bern sei irrelevant, ob er noch im Stundenkreis
seines ersten Einsatzortes Frauenfeld oder in Y.________ wohne. Y.________
liege sogar näher beim jetzigen Arbeitsort. Es sei ihm bisher nach jeder
Zuweisung einer neuen Funktion bzw. eines neuen Arbeitsortes auf Gesuch hin die
Beibehaltung des bestehenden Wohnortes bewilligt worden, sowie immer - ausser
bei der letzten Funktionszuweisung - die Vergütungen nach aArt. 22 VMilPers
zugesprochen worden. Wenn der Beschwerdeführer nun behaupte, die langjährige
Praxis des VBS entspreche seiner Auslegung von aArt. 22 VMilPers, so sei dies
schlicht falsch und unsubstantiiert. Zumindest aber hätte das VBS im Fall des
Beschwerdegegners wiederholt und trotz klarem Sachverhalt entgegen seiner
Praxis entschieden. Mit Blick darauf, dass die Wohnsitzpflicht ersatzlos aus
der Verordnung gestrichen worden sei, erweise es sich als widersprüchlich, zu
betonen, wie gross das Interesse des Arbeitgebers an der konsequenten
Durchsetzung der Wohnsitzpflicht sei. Schliesslich sei zu beachten, dass die
Verfügungen, mit welchen die Vergütungen bewilligt worden seien, alle
rechtskräftig seien. Eine rechtskräftige Verfügung könne nur aufgehoben werden,
wenn die Voraussetzungen für eine Wiedererwägung gegeben seien und keine das
öffentliche Interesse überwiegenden Erwägungen der Rechtssicherheit
entgegenstehen würden. Ein Zurückkommen komme auch in Betracht, wenn
revisionsähnliche Gründe vorliegen würden. Weder der Wechsel der Funktion
innerhalb des gleichen Arbeitsortes Bern noch der Wohnungswechsel innerhalb des
Stundenkreises des Arbeitsortes würden einen Grund darstellen, ein neues Gesuch
zu verlangen. Mit der Einstellung der Zahlungen sei die Verfügung vom 6. August
2009 aufgehoben worden, mit welcher ihm die Vergütungen nach aArt. 22 VMilPers
bewilligt worden seien. Die Voraussetzungen für eine Wiedererwägung der
"Dauerverfügung" seien aber nicht erfüllt. Weder der Sachverhalt noch die
Rechtslage hätten sich nachträglich verändert. Es seien zudem keine Gründe
erkennbar, die auch die Revision eines "Rechtsmittelentscheids" rechtfertigen
würden. Schliesslich liege eine ursprüngliche Rechtswidrigkeit nicht klar auf
der Hand, weshalb kein Grund bestehe, auf die Verfügung vom 6. August 2009
zurückzukommen.
5.
5.1. Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut der massgeblichen Norm.
Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Interpretationen möglich, so
muss nach der wahren Tragweite der Bestimmung gesucht werden, wobei alle
Auslegungselemente zu berücksichtigen sind (Methodenpluralismus). Dabei kommt
es namentlich auf den Zweck der Regelung, die dem Text zugrunde liegenden
Wertungen sowie auf den Sinnzusammenhang an, in dem die Norm steht. Die
Entstehungsgeschichte ist zwar nicht unmittelbar entscheidend, dient aber als
Hilfsmittel, um den Sinn der Norm zu erkennen. Namentlich zur Auslegung neuerer
Texte, die noch auf wenig veränderte Umstände und ein kaum gewandeltes
Rechtsverständnis treffen, kommt den Materialien eine besondere Bedeutung zu.
Vom Wortlaut darf abgewichen werden, wenn triftige Gründe dafür bestehen, dass
er nicht den wahren Sinn der Regelung wiedergibt. Sind mehrere Auslegungen
möglich, ist jene zu wählen, die der Verfassung am besten entspricht.
Allerdings findet auch eine verfassungskonforme Auslegung ihre Grenzen im
klaren Wortlaut und Sinn einer Gesetzesbestimmung (BGE 140 V 449 E. 4.2 S. 455
mit Hinweisen).
Ausnahmebestimmungen sind weder restriktiv noch extensiv, sondern nach ihrem
Sinn und Zweck im Rahmen der allgemeinen Regelung auszulegen (BGE 139 V 148 E.
5.2 S. 153 mit Hinweis).
5.2. Verordnungsrecht ist gesetzeskonform auszulegen. Es sind die
gesetzgeberischen Anordnungen, Wertungen und der in der Delegationsnorm
eröffnete Gestaltungsspielraum mit seinen Grenzen zu berücksichtigen. Auch ist
den Grundrechten und verfassungsmässigen Grundsätzen Rechnung zu tragen und
zwar in dem Sinne, dass - sofern durch den Wortlaut (und die weiteren
massgeblichen normunmittelbaren Auslegungselemente) nicht klar ausgeschlossen -
der Verordnungsbestimmung jener Rechtssinn beizumessen ist, welcher im Rahmen
des Gesetzes mit der Verfassung (am besten) übereinstimmt (verfassungskonforme
oder verfassungsbezogene Interpretation; BGE 140 V 538 E. 4.3 S. 540 f. mit
Hinweisen).
6.
6.1. Entgegen der Ansicht der Vorinstanz ist der Wortlaut des Art. 22 aAbs. 2,
2. Teilsatz VMilPers ("Wer bei der Zuweisung des ersten Arbeitsortes nach der
Grundausbildung seinen Wohnort ausserhalb dieses Bereichs beibehält oder aus
persönlichen Gründen aus dem vorgeschriebenen Wohnkreis wegzieht, hat keinen
Anspruch auf diese Vergütung."; "Celui qui conserve son domicile hors de ces
limites lors de l' affectation du premier lieu de travail après l' instruction
de base ou qui quitte l' arrondissement prescrit pour des motifs personnels n'
a pas droit à cette indemnité."; "Le persone che in occasione dell'
assegnazione del primo luogo di lavoro dopo l' istruzione di base mantengono il
proprio luogo di residenza all' esterno di tale zona o escono, per motivi
personali, dal raggio prescritto non hanno diritto a tale indennità.") sowohl
in der deutschen als auch in der französischen und der italienischen Version
klar. Aus der Bestimmung geht eindeutig hervor, dass diejenigen Personen,
welche nach der Grundausbildung nicht in den Stundenkreis ziehen, auch später,
nach einer Versetzung, keine Vergütung für Unterkunft verlangen können.
Ausnahmen von dieser Regel sind nirgends vorgesehen.
6.2. Hinsichtlich der Systematik ist zu beachten, dass Berufsoffiziere und
-unteroffiziere gemäss aArt. 18 Abs. 1 VMilPers ihren Wohnort in der Regel im
Stundenkreis zu beziehen haben. Besteht also ein dienstliches Erfordernis für
die Nähe zum Dienstort, so darf keine Ausnahmebewilligung für einen weiter
entfernten Wohnort erteilt werden. Eine Vergütung steht in diesen
Konstellationen nicht zur Debatte. Nach aArt. 18 Abs. 2 VMilPers kann die
zuständige Stelle in begründeten Fällen Ausnahmen bewilligen. Für diese
Ausnahmefälle, in welchen eine Unterkunft am Arbeitsort bezogen wird, regelt
Art. 22 aAbs. 1 VMilPers den Grundsatz: Anspruch auf eine Vergütung für
bezogene Unterkunft am Arbeitsort oder in unmittelbarer Umgebung besteht nur,
wenn eine Rückkehr an den Wohnort aus dienstlichen Gründen nicht angezeigt oder
unzumutbar ist. Durch Art. 22 aAbs. 2 VMilPers wird dieser Grundsatz in
zweierlei Hinsicht eingeschränkt. Wer im Stundenkreis wohnt, bekommt keine
Vergütung (Art. 22 aAbs. 2 Satz 1 VMilPers), ebenso nicht, wer beim erstmaligen
Einsatz nach der Grundausbildung nicht im Stundenkreis wohnt oder diesen
verlässt (Art. 22 aAbs. 2 Satz 2 VMilPers).
6.3. Vor Inkrafttreten der VMilPers erhielt der Bundesrat von der
Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates (Bericht der
Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates vom 16. April 1998 zum
Instruktionskorps [nachfolgend: Bericht der GPK-N]) die Empfehlung, die
Spesenregelungen des VBS als Ganzes, insbesondere aber diejenige für die
Instruktoren, einer umfassenden Überprüfung zu unterziehen, sachlich nicht
berechtigte Vorteile einzelner Berufskategorien abzuschaffen,
Spesenentschädigungen in Form verdeckter Lohnbestandteile abzuschaffen und den
Abrechnungs- und Kontrollaufwand auf ein vernünftiges Mass zu reduzieren
(Bericht der GPK-N, S. 29 Ziffer 145). Diese Empfehlung führte zur Schaffung
der Verordnung des VBS über das Instruktionskorps vom 24. Oktober 2001
(IKV-VBS, SR 172.220.111.310.2; aufgehoben auf den 1. Januar 2004). In Art. 21
Abs. 1 lit. a IKV-VBS war vorgesehen, dass die Angehörigen des
Instruktionskorps mit eigenem Haushalt, die ausserhalb des Arbeitsortes
wohnten, Anspruch auf eine Vergütung für Unterkunft in denjenigen Fällen
hatten, in denen eine Rückkehr an den Wohnort aus dienstlichen Gründen nicht
angezeigt oder zumutbar war; lag der Wohnort innerhalb des Wohnkreises, so
bestand in der Regel kein Anspruch auf Vergütung für Unterkunft. In Ziffer 5
der Richtlinien des Unterstabschefs Lehrpersonal vom 10. Dezember 2001 zur
Anwendung der personalrechtlichen Vorschriften betreffend das Instruktionskorps
(RL zur IKV-VBS) wurde klargestellt, dass bei der Zuweisung des ersten
Arbeitsortes nach abgeschlossener Grundausbildung sowie bei einem vorgesehenen
Wegzug aus privaten Gründen ein Wohnort ausserhalb des Wohnkreises bewilligt
werden konnte, sofern der Angehörige des Instruktionskorps auf Vergütungen
verzichtete.
Diese Vorgängerregelung ist zwar auf den vorliegenden Sachverhalt nicht
anwendbar. Es kann jedoch - mit dem Beschwerdeführer - nicht übersehen werden,
dass Art. 22 aAbs. 1 und 2 VMilPers die Regelung des Art. 21 Abs. 1 lit. a
IKV-VBS zugrunde liegt und Hintergrund der zusätzlich eingefügten Bestimmung in
Art. 22 aAbs. 2 Satz 2 VMilPers die Sparbemühungen bilden, welche auf
Empfehlung der GPK-N umgesetzt wurden. Der ausdrückliche Verzicht des
Angehörigen des Instruktionskorps auf Vergütung bei einem Wohnort ausserhalb
des Wohnkreises gemäss Ziffer 5 der RL zur IKV-VBS hat keinen Eingang in die
Verordnungsbestimmung gefunden. Daraus allein kann aber jedenfalls nicht
abgeleitet werden, mit der Inkraftsetzung der VMilPers sei eine Gegentendenz im
Sinne eines Ausbaus des Vergütungsanspruchs festgeschrieben worden.
6.4. Aus der Tatsache, dass die Wohnsitzpflicht in der ab 1. Oktober 2014
geltenden Fassung der VMilPers aufgehoben wurde und nun gemäss Art. 22 Abs. 1
VMilPers grundsätzlich Anspruch auf eine Vergütung für bezogene Unterkunft am
Arbeitsort oder in unmittelbarer Umgebung besteht, lassen sich keine
Rückschlüsse auf die Auslegung von Art. 22 aAbs. 2 Satz 2 VMilPers ziehen. Denn
die Ausgangslage ändert sich durch die aufgehobene Wohnsitzpflicht in
grundsätzlicher Hinsicht. So kann der Arbeitgeber keine Erwartung mehr haben,
dass die Offiziere beim erstmaligen Einsatz nach der Grundausbildung in den
Stundenkreis ziehen. Als Konsequenz davon können an den Umstand, dass die
Offiziere nicht in die Nähe des ersten Einsatzortes ziehen, auch keine
nachteiligen Folgen in Form der Verneinung eines Vergütungsanspruchs bei
nachträglicher Versetzung an einen anderen Arbeitsort mehr geknüpft werden.
Ausserdem gelten neu andere Vergütungsansätze. Während die Vergütung für die
Unterkunft auf maximal Fr. 1'000.- pro Monat angehoben wurde, besteht für
Mehrauslagen nur noch ein Anspruch auf monatlich pauschal Fr. 100.- (vgl. E.
3.2 hiervor).
6.5. Der Sinn der altrechtlichen Bestimmung erschliesst sich aus einer
Gesamtsicht. Wird für das Zurücklegen des Arbeitswegs mehr als eine Stunde
benötigt, besteht aber ein dienstliches Erfordernis für die Nähe zum Dienstort,
so darf eine Ausnahmebewilligung im Sinne von aArt. 18 Abs. 2 VMilPers nicht
erteilt werden. Falls bei einer Person, welche ausserhalb des Stundenkreises
wohnt, kein entsprechendes dienstliches Erfordernis besteht, so soll am
Wohnsitz nicht festgehalten werden und eine Ausnahmebewilligung möglich sein.
Aus der Sicht des Arbeitgebers spricht in solchen Fällen nichts gegen die
Beibehaltung des Wohnsitzes. Anspruch auf eine Vergütung besteht nicht. Es
verhält sich gleich wie im übrigen Dienstrecht. Den längeren Arbeitsweg sollen
die Arbeitnehmer tatsächlich und auf eigene Kosten zurücklegen oder - ebenfalls
auf eigene Kosten - ein Zimmer oder eine Wohnung nahe beim Arbeitsort beziehen.
Es spielt für den Arbeitgeber keine Rolle, welche Variante die Arbeitnehmer
wählen. Immerhin erwartet er, dass diese beim erstmaligen Einsatz nach der
Grundausbildung in den Stundenkreis ziehen. Erfüllen die Arbeitnehmer diese
Erwartung, so haben sie keinen Vergütungsanspruch (Art. 22 aAbs. 2 Satz 1
VMilPers). Werden sie zu einem späteren Zeitpunkt aber versetzt, so kann ein
Wechsel des Wohnortes aus verschiedenen Gründen unzumutbar geworden sein, so
unter anderem, weil nun auch der Partner oder die Partnerin am ersten
Einsatzort einer Erwerbstätigkeit nachgeht oder die Kinder dort zur Schule
gehen. Der fragliche Art. 22 aAbs. 2 Satz 2 VMilPers bezweckt, diese
Konstellationen mit einem Vergütungsanspruch für Unterkunftsbezug am neuen
Arbeitsort nach der Versetzung abzufedern. Die Versetzung ist eine
Obliegenheit, mit der andere Angestellte des Bundes im Allgemeinen nicht
rechnen müssen. Die vorgesehenen Vergütungen zielen darauf ab, die Härte,
welche eine Versetzung mit sich bringen kann, durch finanzielle Beiträge zu
mildern.
7.
Zusammenfassend steht die systematische, die zweckgerichtete und die die
Entstehungsgeschichte berücksichtigende Auslegung von Art. 22 aAbs. 2 Satz 2
VMilPers im Einklang mit dem Wortlaut der Bestimmung. Nach einer Versetzung
besteht nur für jene Offiziere ein Vergütungsanspruch, welche für den
Ersteinsatz nach der Grundausbildung in den Stundenkreis gezogen sind oder
bereits dort wohnhaft waren. Aus einer zeitgemässen Auslegung ergibt sich kein
Erkenntnisgewinn.
8.
8.1. Der Beschwerdegegner hat seinen Wohnsitz Frauenfeld freiwillig verlassen
und ist aus persönlichen Gründen (namentlich weil er und seine Ehefrau in ihre
gemeinsame Heimat zurückkehren wollten) nach X.________ gezogen, als er seinen
neuen Einsatzort Thun schon kannte. Nach der Versetzung von Frauenfeld nach
Thun hätte er Anspruch auf Vergütung gehabt, weil er seinen Wohnsitz nach
Abschluss der Grundausbildung aus dienstlichen Gründen nach Frauenfeld verlegt
hatte. Da er jedoch den Wohnort Frauenfeld nicht beibehielt, sondern schon vor
der Versetzung den Stundenkreis verliess und nach X.________ zog (zweistündiger
Arbeitsweg), konnte ein Vergütungsanspruch gar nicht entstehen. Die Fahrzeit
verringerte sich im Übrigen durch die Versetzung nach Thun auf eine Stunde und
35 Minuten, seit der Versetzung nach Bern betrug sie eine Stunde und elf
Minuten, bzw. seit dem Umzug der Familie nach Y.________ noch eine Stunde und
vier Minuten. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass in der
Arbeitslosenversicherung eine Arbeit erst unzumutbar ist, wenn sie einen
Arbeitsweg von mehr als zwei Stunden je für den Hin- und Rückweg notwendig
macht (Art. 16 Abs. 2 lit. f AVIG). Es lag in der freien Entscheidung des
Beschwerdegegners, in der Nähe des Arbeitsortes Bern eine Unterkunft zu
beziehen oder täglich zwischen dem Wohnort Y.________ und dem Arbeitsort Bern
zu pendeln. Im Vordergrund steht aber, dass er durch die Versetzung nach Bern
bzw. durch die Versetzung innerhalb des Arbeitsortes Bern an die HKA in Bezug
auf seinen nach Abschluss der Grundausbildung bezogenen Wohnort (X.________ und
später Y.________) keine Nachteile erleidet. Da er nach der Grundausbildung aus
dem Stundenkreis an einen Ort weggezogen ist, welcher nicht im Wohnkreis des
neuen Arbeitsortes nach der Versetzung gelegen war, hätte er gar nie
Vergütungen für Unterkunft und Mehrauslagen beziehen dürfen.
8.2. Der sachliche Grund für die Ausnahmeregelung in Art. 22 aAbs. 2 Satz 2
VMilPers ist offensichtlich: Diejenigen Offiziere, welche beim erstmaligen
Einsatz die Erwartungen des Arbeitgebers erfüllen und ihren Wohnort aus
beruflichen Gründen in den Stundenkreis verlegen, können bei einer späteren
Versetzung einen Nachteil erleiden, weil ein Umzug zwischenzeitlich allenfalls
nicht mehr zumutbar ist (vgl. E. 6.5 hiervor). Für diesen Fall ist eine
Vergütung für den Bezug einer "Wochen-Unterkunft" am neuen Arbeitsort
vorgesehen. Auf einen solchen Nachteil kann sich der Beschwerdegegner, welcher
aus persönlichen Gründen aus dem Stundenkreis (von Frauenfeld nach X.________
und später nach Y.________) weggezogen war, eben gerade nicht berufen.
8.3. Es trifft zwar zu, dass die Ausnahmebewilligungen bezüglich Beibehaltung
des Wohnortes ausserhalb des Stundenkreises dem Beschwerdegegner stets erteilt
worden waren. Er übersieht aber bei seiner Argumentation, dass im vorliegenden
Verfahren lediglich der Vergütungsanspruch ab 1. Januar 2013 für Mehrauslagen
und ab 1. Dezember 2013 für Unterkunft am Arbeitsort umstritten ist, da der
Arbeitgeber auf eine Rückforderung für die vergangene Zeit verzichtet. Entgegen
der Ansicht des Beschwerdegegners stellt sich deshalb die Frage nicht, ob der
Arbeitgeber auf die Zusprechung von Vergütungen im Entscheid vom 6. August 2009
zurückkommen durfte. Am 6. Februar 2012 wurde der Beschwerdegegner nämlich auf
den 1. Juni 2012 wiederum abkommandiert und zwar als Klassenlehrer in die HKA,
wobei ausdrücklich darauf hingewiesen wurde, dass in der Regel ein Wohnort
höchstens eine Stunde Fahrzeit entfernt vom Arbeitsort zu beziehen sei.
Aufgrund seines anschliessenden Gesuches um Beibehaltung des Wohnortes vom 20.
November 2013 durfte der Arbeitgeber den Vergütungsanspruch grundsätzlich neu
prüfen. Der Beschwerdegegner verweist auf Art. 9 Abs. 6 der Richtlinien zur
Anwendung der personalrechtlichen Vorschriften für das militärische Personal
vom 9. Februar 2004 (RL VMilPers), wonach bei einem Funktions- und/oder
OE-Wechsel bei gleichbleibendem Arbeitsort die Anspruchsdauer für die Vergütung
nach Art. 22 aAbs. 2 VMilPers weiterläuft. Es kann offen bleiben, welche
Auswirkungen diesen Richtlinien im Allgemeinen zuzuschreiben sind. Denn
entgegen der Ansicht des Beschwerdegegners sind in casu die
Wiedererwägungsvoraussetzungen erfüllt. Die Ausrichtung von Vergütungen für
Unterkunft am Arbeitsort und Mehrauslagen war aufgrund des klaren Wortlauts der
Verordnungsbestimmung (vgl. E. 6.1 hiervor) von Anfang an offensichtlich
unrichtig. Der Arbeitgeber war deshalb befugt, diesen erheblichen Fehler zu
berichtigen und auf die Nachzahlung der nicht geschuldeten Vergütungen für die
Zeit ab 1. Januar 2013 (Mehrauslagen) bzw. 1. Dezember 2013 (Unterkunft am
Arbeitsort) zu verzichten.
9.
Bei diesem Verfahrensausgang hat der Beschwerdegegner die Gerichtskosten zu
tragen (Art. 66 Abs. 1 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts
vom 20. März 2015 wird aufgehoben und die Verfügung des Eidgenössischen
Departements für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport VBS vom 7. Juli
2014 bestätigt.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'000.- werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
3.
Die Sache wird zur Neuverlegung der Kosten des vorangegangenen Verfahrens an
das Bundesverwaltungsgericht zurückgewiesen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Schweizer Armee und dem
Bundesverwaltungsgericht schriftlich mitgeteilt.
Luzern, 14. Oktober 2015
Im Namen der I. sozialrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Die Präsidentin: Leuzinger
Die Gerichtsschreiberin: Berger Götz
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