I. Sozialrechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 8C.285/2015
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
8C_285/2015
Arrêt du 27 avril 2016
Ire Cour de droit social
Composition
MM. les Juges fédéraux Maillard, Président, Frésard et Wirthlin.
Greffière : Mme von Zwehl.
Participants à la procédure
B.________,
représenté par Me François Membrez, avocat,
recourant,
contre
Conseil d'Etat de la République et canton de Genève, Rue de l'Hôtel-de-Ville 2,
1204 Genève,
intimé.
Objet
Droit de la fonction publique (résiliation dans le délai conventionnel;
suppression de poste),
recours contre le jugement de la Chambre administrative de la Cour de justice
de la République et canton de Genève du 10 mars 2015.
Faits :
A.
A.a. B.________ est au bénéfice de plusieurs diplômes de niveau universitaire
délivrés par la République française et a travaillé de nombreuses années pour
des administrations publiques françaises dans le domaine de la cohésion
sociale, notamment comme chargé de mission, directeur de service ou encore chef
de projet.
A.b. Le 1er octobre 2009, B.________ a été engagé à mi-temps au département de
l'instruction publique du canton de Genève (actuellement département de
l'instruction publique, de la culture et du sport; DIP) en qualité d'attaché à
une direction, responsable du domaine A.________. Dès le 1er juillet 2010, il a
augmenté son taux d'activité en occupant un autre poste à 50 % comme secrétaire
adjoint 1 au service C.________ du DIP. Nommé fonctionnaire le 1er février
2013, B.________ a assumé cinq mois plus tard la fonction de secrétaire général
adjoint 3 à 100 %. Son salaire était alors fixé sur la base d'une classement de
traitement 27, position 05.
A.c. En novembre 2013, le poste de B.________ a été transféré à la direction
générale de l'intérieur (DGI) du département présidentiel (PRE) qui était
nouvellement chargé de l'application de la loi [du canton de Genève] relative à
la politique de cohésion sociale en milieu urbain du 19 avril 2012 (LCSMU; RS/G
A 2 70).
A.d. En avril 2014, à l'occasion d'une nouvelle organisation des départements,
le service cantonal du développement durable (SCDD) a été rattaché au sein du
PRE. Il a été décidé que le SCDD assurerait désormais directement la politique
de cohésion sociale en milieu urbain, ce qui avait pour conséquence la
suppression du poste de secrétaire adjoint 3 occupé par B.________. Ce dernier
en a été informé lors d'une séance du 11 avril 2014 au cours de laquelle il lui
a également été fait part de l'ouverture d'une procédure de reclassement et des
modalités de celles-ci. Pendant deux mois, l'Etat allait rechercher au sein des
départements un poste vacant correspondant à sa formation et ses capacités. Les
postulations de l'intéressé aux postes mis au concours dans le bulletin des
places vacantes seraient prioritaires et il pouvait demander qu'elles
bénéficient de l'appui de l'office du personnel de l'Etat (OPE). Cet office ne
pouvait cependant pas imposer sa candidature. De son côté, B.________ était
invité à collaborer activement pour trouver un emploi. D'autres mesures
d'accompagnement, tel qu'un bilan de compétence, lui étaient offertes à sa
demande. Deux entretiens de bilan étaient prévus. Si au terme des deux mois, il
n'avait pas retrouvé de poste, l'Etat devait alors envisager la résiliation de
ses rapports de service.
A.e. A la suite de cette séance, la cheffe du service administratif et des
ressources humaines (RH) au PRE a transmis le dossier de B.________ aux
différents responsables RH des autres départements ainsi qu'au secrétariat
général du Conseil d'Etat en leur demandant d'étudier toute possibilité
d'affectation du fonctionnaire. Entre avril et mai 2014, elle a attiré
l'attention de l'intéressé sur plus de vingt postes vacants au sein de
l'administration. Pour sa part, entre avril et septembre 2014, B.________ a
effectué cinq postulations, dont une à la fonction de secrétaire général
adjoint au PRE de la chancellerie. Ce poste est toutefois échu à une
candidature externe. Au terme des deux mois, il n'a pas retrouvé d'emploi au
sein de l'Etat.
A.f. Le 23 juillet 2014, le Conseil d'Etat a rendu un arrêté par lequel il a
résilié les rapports de service de B.________ avec effet au 30 novembre 2014 en
raison de la suppression du poste de secrétaire adjoint 3 qu'il occupait, et
l'a libéré de son obligation de travailler à compter du 1 ^er août 2014 pour
solde de tout compte. Dans cette décision, il était également précisé qu'il
recevrait à la fin des rapports de travail l'indemnité prévue par la loi en cas
de résiliation à la suite d'une suppression de poste.
B.
B.________ a déféré cette décision à la Chambre administrative de la Cour de
Justice de la République et canton de Genève, qui a rejeté son recours par
jugement du 10 mars 2015.
C.
B.________ interjette un recours en matière de droit public. Principalement, il
demande au Tribunal fédéral d'annuler le jugement cantonal, de dire que la
décision du Conseil d'Etat du 23 juillet 2014 est contraire au droit, et de
condamner l'Etat de Genève à lui verser la somme de 288'240 fr.
Subsidiairement, de renvoyer la cause à l'autorité précédente pour nouvelle
décision au sens des considérants.
Le Conseil d'Etat conclut au rejet du recours.
Considérant en droit :
1.
La présente cause est une contestation de nature pécuniaire en matière de
rapports de travail de droit public, de sorte que le motif d'exclusion de
l'art. 83 let. g LTF n'entre pas en considération. La valeur litigieuse dépasse
largement le seuil de 15'000 fr. ouvrant la voie du recours en matière de droit
public en ce domaine (art. 51 al. 1 et 85 al. 1 let. b LTF).
Pour le surplus, interjeté en temps utile et dans les formes requises contre
une décision finale prise par une autorité cantonale de dernière instance, le
recours respecte les exigences des art. 42, 86 al. 1 let. d, 90 et 100 al. 1
LTF. Le recours en matière de droit public est par conséquent recevable.
2.
Saisi d'un recours en matière de droit public, le Tribunal fédéral examine
librement la violation du droit fédéral (cf. art. 95 let. a et 106 al. 1 LTF),
alors qu'il n'examine la violation de droits fondamentaux, ainsi que celle des
dispositions de droit cantonal et intercantonal, que si ce grief a été invoqué
et motivé par le recourant (art. 106 al. 2 ainsi que 42 al. 1 et 2 LTF). Il y
procède en se fondant sur les faits constatés par l'autorité précédente (cf.
art. 105 al. 1 LTF), à moins que ces faits n'aient été établis de façon
manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF (cf.
art. 105 al. 2 LTF).
3.
Au chapitre "Fin des rapports de service" et sous le titre marginal
"Suppression d'un poste", l'art. 23 de la loi générale [du canton de Genève]
relative au personnel de l'administration cantonale, du pouvoir judiciaire et
des établissements publics médicaux du 4 décembre 1997 (LPAC; RS/G B 5 05)
prévoit que lorsque, pour des motifs de réorganisation ou de restructuration du
service, un poste occupé par un membre du personnel régulier est supprimé, le
Conseil d'Etat, la commission de gestion du pouvoir judiciaire ou le conseil
d'administration peut résilier les rapports de travail (al. 1). Une telle
résiliation ne peut intervenir que s'il se révèle impossible de confier au
membre du personnel régulier un autre poste correspondant à ses capacités (al.
2). Le membre du personnel est entendu (al. 3). En outre, sous réserve du cas
de figure de l'alinéa 5, l'alinéa 4 de l'art. 23 LPAC dispose qu'en cas de
résiliation, seul le fonctionnaire reçoit une indemnité égale à 6 fois son
dernier traitement mensuel de base, plus 0,2 fois son dernier traitement
mensuel de base par année passée au service de l'Etat ou de l'établissement,
une année entamée comptant comme une année entière; le nombre de mois
d'indemnités versées ne peut excéder le nombre de mois restant à courir jusqu'à
l'âge légal de retraite du fonctionnaire.
A la suite d'un protocole d'accord entre les associations représentatives du
personnel et le Conseil d'Etat, ce dernier a adopté le 28 mars 2007 une
directive relative à l'application de l'art. 23 LPAC appelée "Dispositif en cas
de suppression de poste". Elle contient une règle dont la teneur est la
suivante: "Les collaborateurs-trices dont le poste est supprimé sont
prioritaires sur les postes vacants. Les recrutements de personnes externes à
l'Etat ne seront, en conséquence, pas autorisés sauf exception validée par le
Conseil d'Etat. L'OPE peut imposer qu'un collaborateur dont le poste est
supprimé, et dont les compétences sont en adéquation avec un poste vacant, y
soit affecté, que ce soit sur le plan départemental ou interdépartemental. La
situation des cadres supérieurs est réservée."
4.
Le recourant fait valoir que la décision attaquée viole les principes de
l'interdiction de l'arbitraire (art. 9 Cst.) et de l'égalité de traitement
(art. 8 Cst.). Il se plaint aussi d'une violation du principe de la séparation
des pouvoirs en tant que le Conseil d'Etat aurait outrepassé ses compétences en
édictant la directive du 28 mars 2007. Son argumentation peut être résumée
comme suit:
D'après le texte clair de la loi, l'impossibilité de fournir un poste
correspondant aux capacités de l'employé dont le poste est supprimé constituait
une condition préalable au licenciement. Cela impliquait, à moins de vider la
disposition légale de sa substance, de donner, en cas de vacance d'un poste au
sein de l'Etat, la priorité à cet employé par rapport aux candidats externes et
internes déjà employés à l'Etat. En d'autres termes, de lui attribuer le poste
plutôt que de le licencier. En l'occurrence, sa candidature n'avait pas été
retenue pour la fonction de secrétaire général adjoint III au PRE de la
chancellerie d'Etat, qui avait été confiée à un candidat externe bien qu'il se
fût agi d'une affectation correspondant à ses compétences. Cette situation
avait conduit à son licenciement. Or il était arbitraire de la part de la cour
cantonale d'admettre que l'Etat n'avait pas l'obligation d'imposer sa
candidature à ce poste en s'en tenant à la directive du Conseil d'Etat, et de
conclure que, dans ces conditions, la résiliation était conforme à la loi
puisqu'il n'avait pas été possible de lui confier un autre poste. Non seulement
l'art. 23 LPAC ne faisait aucune distinction entre fonctionnaires selon qu'ils
étaient cadres supérieurs ou non, mais une telle différence ne se justifiait
par aucun motif raisonnable. Cela avait pour résultat que lui-même se trouvait
licencié tandis qu'une personne extérieure à l'administration était engagée à
une fonction dont il remplissait les exigences, ce qui était insoutenable et
choquant.
5.
La protection de l'égalité (art. 8 Cst.) et celle contre l'arbitraire (art. 9
Cst.) sont étroitement liées. Une décision est arbitraire lorsqu'elle ne repose
pas sur des motifs sérieux et objectifs ou n'a ni sens ni but. Elle viole le
principe de l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des distinctions
juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la
situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions
qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est
semblable n'est pas traité de manière identique et lorsque ce qui est
dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement
différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait
importante (ATF 136 II 120 consid. 3.3.2 p. 127; 133 I 249 consid. 3.3 p. 254
s.; 131 I 1 consid. 4.2 p. 6 s.; 129 I 113 consid. 5.1 p. 125, 346 consid. 6 p.
357ss). L'inégalité de traitement apparaît ainsi comme une forme particulière
d'arbitraire, consistant à traiter de manière inégale ce qui devrait l'être de
manière semblable ou inversement (ATF 129 I 1 consid. 3 p. 3, 346 consid. 6 p.
357ss; 127 I 185 consid. 5 p. 192; 125 I 1 consid. 2b/aa p. 4 et les références
citées).
6.
6.1. Tout d'abord, le recourant ne saurait être suivi lorsqu'il prétend déduire
de l'art. 23 al. 2 LPAC que lorsqu'il existe au sein de l'Etat un autre poste
en adéquation avec les compétences du fonctionnaire dont le poste est supprimé,
celui-ci aurait droit à se faire attribuer ce poste plutôt que d'être licencié.
Une telle interprétation n'est pas compatible avec la lettre de cette
disposition qui ne prévoit pas un droit à être réaffecté dans un autre poste au
sein de l'Etat. En faisant dépendre le licenciement de l'impossibilité de
confier à l'intéressé une autre fonction correspondant à ses capacités, l'art.
23 al. 2 LPAC doit bien plutôt se comprendre - ainsi que l'a retenu la cour
cantonale - comme la concrétisation légale du principe de proportionnalité qui
commande à l'Etat, lorsqu'il supprime un poste en raison d'une restructuration,
de proposer si possible à l'employé concerné une autre place répondant à ses
aptitudes (voir les arrêts 8C_902/2012 du 18 septembre 2013 consid. 6.2, 8C_191
/2010 du 12 octobre 2010 consid. 7.1.2, 8C_176/2009 du 14 septembre 2009
consid. 7.2 et 1C_309/2008 du 28 janvier 2009 consid. 2.2). Autrement dit,
l'art. 23 LPAC exige de l'Etat employeur une obligation de moyen mais non pas
de résultat.
6.2.
6.2.1. En ce qui concerne la réserve contenue dans la directive selon laquelle
la possibilité d'imposer la réaffectation d'un membre du personnel dont le
poste est supprimé ne s'applique pas aux fonctionnaires ayant un statut de
cadre supérieur, elle demeure dans le cadre défini par la loi. En effet, comme
on l'a vu, le fonctionnaire ne bénéficie pas d'un droit à être réaffecté dans
une nouvelle fonction.
6.2.2. Il reste à examiner si cette distinction est constitutive d'une
inégalité de traitement.
Selon l'art. 2 al. 1 du règlement sur les cadres supérieurs de l'administration
cantonale du 22 décembre 1975 [RCSAC; RS/G B 5 05.03]), sont nommés en cette
qualité les fonctionnaires appelés, par leurs responsabilités hiérarchiques ou
fonctionnelles, à préparer, proposer ou prendre toute mesure ou décision propre
à l'élaboration et à l'exécution des tâches fondamentales du pouvoir exécutif.
Ils ont également pour tâche d'instruire les cadres intermédiaires sur les
objectifs des services qui leur sont subordonnés (art. 3 al. 2 RCSAC). Leur
fonction se situe à compter de la classe 23 de l'échelle de traitement (art. 2
al. 2 RCSAC).
Les fonctionnaires cadres supérieurs occupent donc des positions stratégiques à
l'interface entre l'autorité exécutive supérieure et les divers services de
l'administration. A ce niveau de responsabilités qui implique de travailler en
lien étroit avec les chefs respectifs des départements concernés voire
directement avec le Conseil d'Etat qui sont autorité d'engagement (art. 1 al. 2
et 3 RCSAC), l'instauration d'une relation de confiance constitue un élément
essentiel pour assurer une collaboration efficace. A cet égard, outre les
compétences professionnelles requises, la dimension de la personnalité peut
jouer un rôle déterminant. Aussi bien se justifie-t-il, dans l'intérêt d'un bon
fonctionnement de l'administration, de faire bénéficier l'autorité d'engagement
d'un certain choix dans les candidatures lorsqu'il s'agit de pourvoir une
fonction de cadre supérieur, ce qui s'impose moins fortement pour les postes
sans fonction dirigeante élevée et moins exposés où il peut être exigé de la
part de la hiérarchie en place d'accepter une plus grande restriction à cet
égard. Il existe donc un motif raisonnable à faire dépendre la possibilité
d'imposer la réaffectation d'un fonctionnaire de la nature et de la
qualification de la fonction à pourvoir. La réserve formulée pour les
fonctionnaires cadres supérieurs n'apparaît dès lors pas contraire à l'art. 8
Cst.
6.3. Quant au moyen tiré de la violation du principe de la séparation des
pouvoirs, il se révèle également infondé. Dans la mesure où l'art. 23 LPAC se
réfère à l'impossibilité de confier un autre poste correspondant aux capacités
du membre du personnel concerné sans définir la marche à suivre en cas de
suppression de poste, la loi laisse une certaine marge de manoeuvre au canton
pour la concrétisation de cette disposition cantonale. Savoir jusqu'à quel
point l'Etat s'engage à reclasser les employés dont le poste est supprimé
ressortit davantage à sa politique générale en matière de personnel que d'une
contrainte légale. Dans ce contexte, on ne voit pas que le Conseil d'Etat, en
tant qu'autorité chargée de l'exécution des lois (art. 109 al. 4 Cst./GE; RS A
2 00) et autorité dont relèvent les membres du personnel de l'administration
cantonale (art. 2 al. 2 LPAC), ne serait pas habilité à préciser et détailler
dans une directive l'étendue des obligations de l'Etat employeur en cas de
suppression de poste au sens de l'art. 23 LPAC, pour autant qu'il dispose intra
legem (ATF 130 I 140 consid. 5.1 p. 149; 129 V 95 consid. 2.1 p. 97; 124 I 127
consid. 3b p. 132 et les références). Comme on vient de le voir, c'est le cas
en ce qui concerne la réserve discutée par le recourant.
6.4. Cela étant, sur le vu des faits établis dans le jugement attaqué, qui ne
sont pas contestés en tant que tels par le recourant, le licenciement prononcé
n'apparaît pas critiquable sous l'angle de l'arbitraire. S'il est vrai, comme
l'a dit la cour cantonale, que certains postes signalés au recourant par
l'intimé concernaient des fonctions moins prestigieuses que celle qu'il
occupait précédemment, il n'en demeure pas moins que l'intimé a donné suite à
son obligation de rechercher un autre poste pour l'intéressé. Hormis dire que
l'Etat aurait dû imposer son engagement au poste de secrétaire général adjoint
III au PRE de la chancellerie d'Etat, celui-ci ne soulève d'ailleurs aucune
critique concrète à ce sujet. On peut également ajouter que de son côté, il n'a
entrepris que bien peu d'efforts dans ses recherches d'emplois au sein de
l'Etat (voir le consid. 7 du jugement attaqué).
6.5. Pour terminer, c'est à tort que le recourant soutient que le montant de
l'indemnité à laquelle il a droit en raison de son licenciement doit être fixé
en application de l'art. 31 al. 1 LPAC au lieu de l'art. 23 al. 4 LPAC.
L'indemnité prévue par l'art. 31 al. 4 LPAC règle en effet les conséquences
d'un licenciement contraire au droit constaté par la chambre administrative de
la Cour de Justice lorsque l'employeur refuse de réintégrer l'employé. Or, la
résiliation du recourant trouve son fondement dans le fait qu'il n'a pas été
possible de le réaffecter au sein de l'Etat à la suite de la suppression de son
poste et n'est pas contraire droit, de sorte que le montant de l'indemnité qui
lui est due doit être fixé dans le cadre de l'art. 23 al. 4 LPAC comme l'a
mention-né à juste l'intimé dans sa décision 23 juillet 2014.
6.6. Il s'ensuit que le recours doit être rejeté.
7.
Le recourant, qui succombe, doit supporter les frais judiciaires (art. 66 al. 1
LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 3'000 fr., sont mis à la charge du recourant.
3.
Le présent arrêt est communiqué aux parties et à la Cour de justice de la
République et canton de Genève, Chambre administrative.
Lucerne, le 27 avril 2016
Au nom de la Ire Cour de droit social
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Maillard
La Greffière : von Zwehl
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