I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Subsidiäre Verfassungsbeschwerde 1D.7/2015
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
1D_7/2015
Urteil vom 14. Juli 2016
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Karlen,
Gerichtsschreiber Uebersax.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Roger Groner,
gegen
Gemeinderat Weiningen,
Badenerstrasse 15, 8104 Weiningen,
Bezirksrat Dietikon,
Bahnhofplatz 10, 8953 Dietikon.
Gegenstand
Einbürgerung,
Beschwerde gegen das Urteil vom 11. November 2015 des Verwaltungsgerichts des
Kantons Zürich, 4. Abteilung, 4. Kammer.
Sachverhalt:
A.
A.a. Die Ehegatten A.________, geb. 1961, und B.________, geb. 1970, ersuchten
am 16. Mai 2012 für sich und ihre Kinder C.________, geb. 1998, und D.________,
geb. 2000, um Erteilung der eidgenössischen Einbürgerungsbewilligung. Am 14.
August 2012 überwies das Gemeindeamt des Kantons Zürich die Gesuchsunterlagen
der Gemeinde Weiningen zum Entscheid über die Aufnahme ins Gemeindebürgerrecht.
In der Folge lud die Bürgerkommission der Gemeinde Weiningen die Ehegatten
A.________ und B.________ zu einem Gespräch ein, an dem auch die beiden Kinder
teilnahmen. Mit Beschluss vom 22. Oktober 2012 wies der Gemeinderat Weiningen
das Einbürgerungsgesuch der Familie A.________ und B.________ ab. Dagegen
beschritt die Familie den Rechtsweg. Mit Urteil vom 14. Februar 2014 hiess das
Bundesgericht letztinstanzlich eine Beschwerde in der Sache gut und wies die
Angelegenheit zur Vornahme ergänzender Verfahrensschritte und
Sachverhaltsabklärung sowie zu neuem Entscheid an den Gemeinderat Weiningen
zurück (BGE 140 I 99).
A.b. Nach einem erneuten Einbürgerungsgespräch am 25. Juni 2014 lehnte der
Gemeinderat Weiningen das Einbürgerungsgesuch der Eltern A.________ und
B.________ mit Beschluss vom 14. Juli 2014 wiederum ab; demjenigen der Kinder
C.________ und D.________ entsprach er unter Vorbehalt der Zustimmung der
Eltern. Zur Begründung der Nichteinbürgerung der Eltern machte der Gemeinderat
im Wesentlichen eine ungenügende Integration wegen mangelnder geografischer und
staatsbürgerlicher Kenntnisse bei nur knapp ausreichenden Sprachkenntnissen
geltend.
A.c. Am 20. Mai 2015 wies der Bezirksrat Dietikon einen dagegen erhobenen
Rekurs von A.________ ab.
B.
Mit Urteil vom 11. November 2015 wies auch das Verwaltungsgericht des Kantons
Zürich eine bei ihm erhobene Beschwerde von A.________ ab.
C.
Mit subsidiärer Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht beantragt
A.________, das Urteil des Verwaltungsgerichts vollumfänglich aufzuheben;
eventuell sei der Gemeinderat Weiningen anzuweisen, ihn in das
Gemeindebürgerrecht aufzunehmen. Zur Begründung macht er im Wesentlichen
geltend, die Nichteinbürgerung sei willkürlich und rechtsungleich; überdies sei
der entscheidende Gemeinderat nicht unabhängig gewesen und habe ihm das
rechtliche Gehör verweigert.
Der Gemeinderat Weiningen schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Der
Bezirksrat Dietikon und das Verwaltungsgericht verzichteten auf eine
Stellungnahme.
Erwägungen:
1.
1.1. Gegen letztinstanzliche Verfügungen der Kantone in
Einbürgerungsangelegenheiten steht einzig die subsidiäre Verfassungsbeschwerde
an das Bundesgericht gemäss Art. 113 ff. BGG offen. Der Entscheid der
Vorinstanz kann mit keinem kantonalen Rechtsmittel angefochten werden und ist
daher kantonal letztinstanzlich (Art. 113 i.V.m. Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG; BGE
135 I 265 E. 1 S. 269).
1.2. Mit der subsidiären Verfassungsbeschwerde kann nach Art. 116 BGG die
Verletzung von verfassungsmässigen Rechten gerügt werden.
1.3. Zur Beschwerde ist gemäss Art. 115 BGG berechtigt, wer vor der Vorinstanz
am Verfahren teilgenommen (lit. a) und ein rechtlich geschütztes Interesse an
der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids hat (lit. b). Nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung vermittelt dem abgewiesenen Bewerber bereits
das eidgenössische Bürgerrechtsgesetz die Legitimation zur subsidiären
Verfassungsbeschwerde (BGE 138 I 305 E. 1.4 S. 309 ff.). Der Beschwerdeführer
hat als abgewiesener Bewerber am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und
ist durch den angefochtenen Entscheid beschwert, weshalb er vor dem
Bundesgericht beschwerdebefugt ist.
2.
2.1. Der Beschwerdeführer rügt, die Gemeinde habe ihm das rechtliche Gehör
verweigert, indem sie ihm nicht Gelegenheit gegeben habe, sich zur in Aussicht
genommenen Verweigerung der Einbürgerung zu äussern. Überdies sei der
Gemeinderat nicht unabhängig gewesen, weil er schon einmal gegen den
Beschwerdeführer befunden habe und wegen der Rückweisung der Sache durch das
Bundesgericht nun nochmals habe entscheiden müssen. Ohne dies ausdrücklich so
zu nennen, beruft sich der Beschwerdeführer insofern wohl auf den
Ausstandsgrund der Vorbefassung.
2.2. Nach dem Grundsatz von Treu und Glauben und dem Verbot des
Rechtsmissbrauchs ist es nicht zulässig, formelle Rügen, die in einem früheren
Prozessstadium hätten geltend gemacht werden können, bei ungünstigem Ausgang
erst später vorzubringen (BGE 135 III 334 E. 2.2 S. 336 mit Hinweisen). Das
gilt namentlich für Rügen, mit denen wie hier eine Gehörsverweigerung oder ein
Ausstandsgrund behauptet wird. Der angefochtene Entscheid äussert sich
überhaupt nicht zu den angeblichen Verfahrensmängeln. Der Beschwerdeführer hat
diese formellen Rügen vor dem Verwaltungsgericht auch nicht erhoben. Zudem
behauptet er nicht, dieses habe sich zu Unrecht nicht damit befasst. Es ist ihm
daher verwehrt, die angeblichen formellen Mängel erst vor dem Bundesgericht
geltend zu machen, weshalb darauf nicht eingetreten werden kann.
2.3. Soweit der Beschwerdeführer die gleichen Verfahrensrügen wiederholt, die
bereits im ersten bundesgerichtlichen Verfahren zur Aufhebung des damaligen
Nichteinbürgerungsentscheides geführt haben, ist er heute schon deswegen nicht
mehr zu hören. Die Gemeinde hat in Umsetzung von BGE 140 I 99 die
erforderlichen Verfahrensschritte nachgeholt. Dass diese erneut mangelhaft
gewesen wären, legt der Beschwerdeführer nicht dar und ist auch nicht
ersichtlich (dazu auch hinten E. 4.5).
3.
3.1. Für die ordentliche Einbürgerung muss der Gesuchsteller die gesetzlichen
Wohnsitzerfordernisse erfüllen (vgl. Art. 15 BüG), die hier nicht strittig
sind. Überdies ist gemäss Art. 14 BüG vor Erteilung der Bewilligung zu prüfen,
ob der Bewerber zur Einbürgerung geeignet ist, insbesondere ob er in die
schweizerischen Verhältnisse eingegliedert ist (lit. a), mit den
schweizerischen Lebensgewohnheiten, Sitten und Gebräuchen vertraut ist (lit.
b), die schweizerische Rechtsordnung beachtet (lit. c) und die innere oder
äussere Sicherheit der Schweiz nicht gefährdet (lit. d). Die Kantone sind in
der Ausgestaltung der Einbürgerungsvoraussetzungen insoweit frei, als sie
hinsichtlich der Wohnsitzerfordernisse oder der Eignung Konkretisierungen des
bundesgesetzlich vorgeschriebenen Rahmens vornehmen können (BGE 140 I 99 E. 2.1
S. 101; 138 I 305 E. 1.4.3 S. 311).
3.2. Im Kanton Zürich werden die bundesrechtlichen Voraussetzungen umgesetzt in
Art. 20 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV; SR
131.211), in den §§ 20-31 des zürcherischen Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926
(GG; LS 131.1) sowie in der kantonalen Bürgerrechtsverordnung vom 25. Oktober
1978 (BüV; LS 141.11). Danach müssen die Bewerber unter anderem über
angemessene Kenntnisse der deutschen Sprache verfügen (Art. 20 Abs. 3 lit. a
KV), in der Lage sein, für sich und ihre Familien aufzukommen (Art. 20 Abs. 3
lit. b KV, § 21 Abs. 1 in Verbindung mit § 22 Abs. 1 GG und § 5 BüV), in die
schweizerischen Verhältnisse eingegliedert sein (§ 21 Abs. 2 lit. a BüV), mit
den schweizerischen Lebensgewohnheiten, Sitten und Gebräuchen vertraut sein (§
21 Abs. 2 lit. b BüV, Art. 20 Abs. 3 lit. c KV), die schweizerische
Rechtsordnung beachten (Art. 20 Abs. 3 lit. d KV, § 21 Abs. 2 lit. c BüV) sowie
über einen unbescholtenen Ruf verfügen (§ 21 Abs. 1 GG und § 3 Abs. 1 in
Verbindung mit § 6 BüV; vgl. auch BGE 140 I 99 E. 2.2 S. 101).
3.3. Die Gemeinde verfügt beim Entscheid über eine ordentliche Einbürgerung
über ein gewisses Ermessen. Obwohl diesem Entscheid auch eine politische
Komponente innewohnt, ist das Einbürgerungsverfahren kein rechtsfreier Vorgang,
wird doch darin über den rechtlichen Status von Einzelpersonen entschieden. Zu
beachten sind daher die einschlägigen Verfahrensbestimmungen, und die Gemeinde
darf nicht willkürlich, rechtsungleich oder diskriminierend entscheiden und
muss ihr Ermessen insgesamt pflichtgemäss ausüben (vgl. BGE 140 I 99 E. 3.1 S.
101 f.; 138 I 305 E. 1.4.3 S. 311).
4.
4.1. Der Beschwerdeführer rügt, der angefochtene Entscheid sei willkürlich und
rechtsungleich. Er stelle einseitig auf gewisse Mängel bei den geografischen
und staatsbürgerlichen Kenntnissen ab, die auch bei einem durchschnittlichen
Schweizer oder einer durchschnittlichen Schweizerin vorliegen könnten, und
nehme keine Gesamtabwägung vor.
4.2. Nach der ständigen Praxis des Bundesgerichts liegt Willkür in der
Rechtsanwendung vor, wenn der angefochtene Entscheid offensichtlich unhaltbar
ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm
oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender
Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Das Bundesgericht hebt einen
Entscheid jedoch nur auf, wenn nicht bloss die Begründung, sondern auch das
Ergebnis unhaltbar ist. Dass eine andere Lösung ebenfalls als vertretbar oder
gar zutreffender erscheint, genügt nicht (vgl. im Zusammenhang mit
Einbürgerungen BGE 138 I 305 E. 4.3 S. 319; 137 I 1 E. 2.4 S. 5 mit Hinweisen).
4.3. Im Rahmen des Einbürgerungsverfahrens hat die Gemeinde die Eignung der
Bewerber zur Einbürgerung und dabei insbesondere zu prüfen, ob diese in die
schweizerischen Verhältnisse eingegliedert und mit den hiesigen
Lebensgewohnheiten, Sitten und Gebräuchen vertraut sind. Diese Prüfung hat
nicht nur vom Verfahren her, sondern auch mit Blick auf deren Inhalt fair zu
sein. Die verlangten Anforderungen müssen sinnvoll erscheinen und dabei
namentlich einen massgeblichen Zusammenhang zur Einbürgerungsfrage aufweisen.
Es darf von den Einbürgerungswilligen nicht mehr verlangt werden, als auch von
einem durchschnittlichen Schweizer zu erwarten ist (DIEYLA SOW/PASCAL MAHON,
in: Amarelle/Nguyen [Hrsg.], Code annoté de droit des migrations, Volume V :
Loi sur la nationalité [LN], 2014, Art. 14 Rz. 27). Der Massstab des
durchschnittlichen Schweizers bedeutet aber auch, dass es nicht bei einem
Minimum sein Bewenden haben muss, sondern Voraussetzungen verlangt werden
dürfen, die nicht ausnahmslos jeder Schweizer ebenfalls erfüllen könnte.
4.4. Namentlich ist es zulässig, genügende Sprachkenntnisse zu verlangen,
solange die entsprechenden Anforderungen nicht zu hoch angesetzt werden (vgl.
dazu BGE 137 I 235 E. 3 S. 241 ff.; 134 I 56 E. 3 S. 59; Urteil des
Bundesgerichts 1D_1/2015 vom 1. Juli 2015 E. 3.2). Mit Blick auf die künftige
mögliche Wahrnehmung der politischen Rechte ist es sodann nicht unhaltbar,
Fragen zur Staatsorganisation in der Schweiz zu stellen. Diese Fragen müssen
verständlich sein und, wie dargelegt, auch von einem durchschnittlichen
Schweizer beantwortet werden können.
4.5. Der Beschwerdeführer wurde am 3. April und 13. Mai 2014 schriftlich zu
einem Einbürgerungsgespräch eingeladen, wobei er auch darauf aufmerksam gemacht
wurde, dass Fragen über geografische und staatsbürgerliche Themen gestellt
würden. Der Beschwerdeführer hatte insofern die Gelegenheit, sich auf das
Gespräch unter Einschluss der Eignungsprüfung vorzubereiten. Dieses Gespräch
fand am 25. Juni 2014 statt und dessen Inhalt wurde im Wesentlichen
protokolliert. Die entsprechenden prozessualen Voraussetzungen (vgl. BGE 141 I
60, 140 I 99) erweisen sich damit als erfüllt.
4.6. Die Gemeinde war noch der Ansicht, die Sprachkenntnisse des
Beschwerdeführers seien dürftig und nur gerade knapp genügend. Das
Verwaltungsgericht misst diesem Gesichtspunkt jedoch keine entscheidende
Bedeutung mehr zu. Der Beschwerdeführer trägt nunmehr zwar vor, er habe die ihm
gestellten Fragen sprachlich nicht verstanden. Dabei setzt er sich aber selbst
in einen gewissen Widerspruch zur Behauptung in der Beschwerdeschrift, seine
Sprachkenntnisse seien "sogar als gut zu bezeichnen, wenn auch mit Akzent". So
oder so scheiterte seine Einbürgerung gemäss dem angefochtenen Entscheid
jedenfalls nicht an den mangelhaften Sprachkenntnissen.
4.7. Dem Beschwerdeführer wurden im Wesentlichen staatsbürgerliche Fragen
gestellt. Soweit diese auch geografische Bezüge aufwiesen, handelte es sich um
staatsorganisatorische Aspekte wie solche der Bezirks- oder Schulorganisation.
Solche Fragen stehen im Zusammenhang mit den künftigen politischen
Teilnahmerechten und erscheinen daher in einem Einbürgerungsverfahren nicht als
sinnlos. Aus dem Protokoll der Befragung ergibt sich, dass hauptsächlich die
Ehefrau des Beschwerdeführers, die ihre Nichteinbürgerung nicht angefochten
hat, eine Vielzahl von Fragen nicht zu beantworten vermochte. Der
Beschwerdeführer seinerseits konnte zwar die Hauptaufgaben der Gemeinden und
die wichtigsten politischen Parteien der Schweiz nennen. Einige andere Fragen
vermochte er aber überhaupt nicht oder nur vage oder erst nach mehrmaligem
Nachfragen etwas spezifischer zu beantworten. Konkret erweisen sich namentlich
seine Antworten zur Funktion der Gemeindeversammlung, zur Schulorganisation
sowie zum Wahlorgan des Bundesrates als weitgehend bis völlig unzutreffend. Die
dem Beschwerdeführer unterbreiteten staatsbürgerlichen Fragen waren gewiss
nicht alle einfach, stellten aber keine übertriebenen Anforderungen an seine
Kenntnisse, die den Wissensstand eines durchschnittlichen Schweizers
übersteigen würden.
4.8. Der Beschwerdeführer behauptet, der bei ihm angewandte Wissensmassstab
führe dazu, dass bildungsferne Schichten keinen Zugang zur Einbürgerung hätten,
diese mithin bildungsnahen Schichten vorbehalten bleibe. Er erachtet dies als
willkürlich und rechtsungleich. Zutreffend ist dabei, dass unverschuldet
eingeschränkten Fähigkeiten wie Analphabetismus oder einem erstellten
intellektuellen Manko bei der Prüfung der Einbürgerungsvoraussetzungen
angemessen Rechnung getragen werden muss. Dass beim Beschwerdeführer ein
solcher Zusammenhang besteht, ist jedoch nicht ersichtlich und es gibt dafür
auch keine Anhaltspunkte. Im Gegenteil legt die Gemeinde in ihrer Stellungnahme
an das Bundesgericht dar, dass der Beschwerdeführer gemäss den Akten seines
Einbürgerungsgesuchs eine Ausbildung an einem Gymnasium sowie an einer
technologischen Fakultät absolviert und diese mit dem Diplom eines Ingenieurs
abgeschlossen hat. Überdies ist er als Inhaber eines Transportunternehmens
wirtschaftlich erfolgreich. Diese Tatsachen hat der Beschwerdeführer nicht in
Frage gestellt, obwohl er dazu im bundesgerichtlichen Verfahren Gelegenheit
gehabt hätte. Sein Argument der Benachteiligung bildungsferner Schichten
erscheint demnach in seinem Fall von vorneherein ungeeignet.
4.9. Angesichts des der Gemeinde zustehenden Ermessens und der beim
Beschwerdeführer erstellten Mängel bei den staatsbürgerlichen Kenntnissen ist
der angefochtene Entscheid weder willkürlich noch rechtsungleich.
5.
Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf
eingetreten werden kann.
Bei diesem Verfahrensausgang wird der unterliegende Beschwerdeführer
kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1, Art. 65 BGG). Eine Parteientschädigung ist
nicht zuzusprechen (vgl. Art. 68 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Gemeinderat Weiningen, dem
Bezirksrat Dietikon und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 4.
Abteilung, 4. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 14. Juli 2016
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Der Gerichtsschreiber: Uebersax
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