I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Subsidiäre Verfassungsbeschwerde 1D.2/2015
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 1/2}
1D_2/2015
Urteil vom 4. November 2015
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Eusebio, Chaix, Kneubühler,
Gerichtsschreiber Härri.
Verfahrensbeteiligte
Christoph Mörgeli,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Fürsprecher Tonino Iadanza,
gegen
Regine Aeppli,
c/o Bildungsdirektion des Kantons Zürich,
Beschwerdegegnerin,
Oberstaatsanwaltschaft des Kantons Zürich, Florhofgasse 2, 8090 Zürich.
Gegenstand
Ermächtigung zur Eröffnung einer Strafuntersuchung,
Beschwerde gegen den Beschluss vom 23. Februar 2015 des Kantonsrats des Kantons
Zürich.
Sachverhalt:
A.
Am 5. Juni 2014 erstattete die Aufsichtskommission Bildung und Gesundheit (ABG)
des Zürcher Kantonsrates einen Bericht zu den Ereignissen am
Medizinhistorischen Institut der Universität Zürich, die zur Entlassung von
Professor Christoph Mörgeli führten.
Gestützt auf diesen Bericht stellte die Staatsanwaltschaft I des Kantons Zürich
am 25. Juni 2014 der dortigen Oberstaatsanwaltschaft den Antrag, bei der
Geschäftsleitung des Kantonsrats (im Folgenden: Geschäftsleitung) ein Verfahren
zur Ermächtigung der Strafverfolgung gegen die damalige Regierungspräsidentin
Regine Aeppli wegen des Verdachts des Amtsmissbrauchs einzuleiten. Dem
entsprach die Oberstaatsanwaltschaft mit Verfügung vom 26. Juni 2014.
Mit Schreiben vom 7. Juli 2014 überwies die Geschäftsleitung das
Ermächtigungsgesuch an die Justizkommission des Kantonsrats (im Folgenden:
Justizkommission) zu Bericht und Antrag an die Geschäftsleitung.
Am 25. August 2014 gab die Justizkommission Regine Aeppli Gelegenheit zur
Stellungnahme.
Am 3. bzw. 5. September 2014 überwiesen die Staatsanwaltschaft I bzw. die
Oberstaatsanwaltschaft der Geschäftsleitung weitere Akten zum
Ermächtigungsgesuch, unter anderem eine Strafanzeige vom 22. August 2014 von
Christoph Mörgeli gegen Regine Aeppli. Die Geschäftsleitung leitete diese Akten
an die Justizkommission weiter.
Mit Stellungnahme vom 5. September 2014 beantragte Regine Aeppli, dem
Ermächtigungsgesuch nicht stattzugeben.
Am 15. September 2014 forderte die Geschäftsleitung die Oberstaatsanwaltschaft
auf, einen begründeten Antrag zum Ermächtigungsgesuch nachzureichen. Dazu nahm
die Oberstaatsanwaltsschaft am 22. September 2014 Stellung. Am 25. September
2014 überwies die Geschäftsleitung die Stellungnahme der Oberstaatsanwaltschaft
an die Justizkommission.
Am 30. September 2014 gab die Justizkommission Regine Aeppli Gelegenheit, sich
zu den am 3. bzw. 5. September 2014 neu eingereichten Akten und zum Schreiben
der Oberstaatsanwaltschaft vom 22. September 2014 zu äussern. Dies tat Regine
Aeppli am 31. Oktober 2014. Sie beantragte erneut, dem Ermächtigungsgesuch
nicht stattzugeben.
Am 2. Dezember 2014 beantragte die Justizkommission der Geschäftsleitung, das
Ermächtigungsgesuch eigenständig als offensichtlich unbegründet von der Hand zu
weisen.
Dies lehnte die Geschäftsleitung am 8. Januar 2015 ab. Sie beantragte vielmehr
dem Kantonsrat die Ablehnung des Ermächtigungsgesuchs, da es unbegründet sei.
B.
Mit Beschluss vom 23. Februar 2015 gab der Kantonsrat dem Ermächtigungsgesuch
der Oberstaatsanwaltschaft nicht statt (Amtsblatt des Kantons Zürich Nr. 9 vom
6. März 2015, Meldungsnummer 00103621). Er kam zum Schluss, dem
Ermächtigungsgesuch, dem Bericht der ABG sowie den weiteren eingereichten Akten
könnten keine genügend konkreten Anhaltspunkte für ein strafrechtlich
relevantes Verhalten von Regine Aeppli entnommen werden. Gegen die Erteilung
der Ermächtigung zur Strafverfolgung sprächen sodann vor allem staatspolitische
Gründe. Mit dem Bericht der ABG und dessen Beratung im Kantonsrat sei dem
öffentlichen Interesse an der Aufklärung der Vorfälle, die zur Entlassung von
Christoph Mörgeli führten, genügend Rechnung getragen worden.
C.
Christoph Mörgeli erhebt subsidiäre Verfassungsbeschwerde mit dem Antrag, der
Kantonsrat sei anzuweisen, das Ermächtigungsgesuch vom 21. August 2014 des
Beschwerdeführers anhand zu nehmen und zu beurteilen. Eventualiter sei der
Beschluss des Kantonsrats aufzuheben und die Sache zur neuen Beurteilung an
diesen zurückzuweisen.
D.
Die Oberstaatsanwaltschaft und Regine Aeppli haben auf Vernehmlassung
verzichtet.
Die Geschäftsleitung hat sich vernehmen lassen mit dem Antrag, die Beschwerde
abzuweisen. Christoph Mörgeli hat hierzu Stellung genommen.
Die Beteiligten haben auf weitere Bemerkungen verzichtet.
Erwägungen:
1.
Mit Schreiben vom 7. September 2015 unterrichtet Rechtsanwältin Katja Ammann,
die vom vorliegenden Verfahren aus der Presse erfuhr, das Bundesgericht über
einen anderen, die Staatsanwaltschaft, den Kantonsrat und die
Beschwerdegegnerin betreffenden Vorfall und ersucht darum, dies beim Entscheid
zu berücksichtigen.
Rechtsanwältin Ammann ist nicht Verfahrensbeteiligte des bundesgerichtlichen
Verfahrens und ihre Eingabe bezieht sich nicht auf den vom Kantonsrat
beurteilten Vorfall. Ihr Schreiben ging zudem nach Abschluss des
Schriftenwechsels beim Bundesgericht ein. Das Schreiben ist deshalb
unbeachtlich.
2.
2.1. Das Ermächtigungsverfahren stellt eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit
dar. Die Ermächtigung ist Prozessvoraussetzung für das Strafverfahren. Sie wird
aber in einem davon getrennten Verwaltungsverfahren erteilt (BGE 137 IV 269 E.
1.3.1 S. 272 mit Hinweisen).
Gemäss Art. 83 lit. e BGG ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten unzulässig gegen Entscheide über die Verweigerung der
Ermächtigung zur Strafverfolgung von Behördenmitgliedern. Dieser
Ausschlussgrund kommt nur bei Mitgliedern der obersten Vollziehungs- und
Gerichtsbehörden zur Anwendung (BGE 137 IV 269 E. 1.3.2 S. 272 f.). Dazu gehört
die Beschwerdegegnerin. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten scheidet deshalb aus.
Gemäss Art. 113 BGG ist die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gegeben.
2.2. Nach Art. 114 i.V.m. Art. 86 Abs. 3 BGG können die Kantone für Entscheide
mit vorwiegend politischem Charakter anstelle eines Gerichts eine andere
Behörde als unmittelbare Vorinstanz des Bundesgerichts einsetzen.
Der angefochtene Beschluss stellt einen Entscheid mit vorwiegend politischem
Charakter dar. Die Verfassungsbeschwerde ist deshalb zulässig. Ein kantonales
Rechtsmittel steht nicht zur Verfügung, was nicht zu beanstanden ist. Der
kantonale Gesetzgeber ist befugt, Entscheide mit überwiegend politischem
Charakter von der Rechtsweggarantie nach Art. 29a BV auszunehmen (BGE 135 I 113
E. 1 S. 116 f. mit Hinweisen).
2.3.
2.3.1. Gemäss Art. 115 BGG ist zur Verfassungsbeschwerde berechtigt, wer: a.
vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur
Teilnahme erhalten hat; und b. ein rechtlich geschütztes Interesse an der
Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids hat.
2.3.2. Gemäss Art. 7 Abs. 2 lit. b StPO können die Kantone vorsehen, dass die
Strafverfolgung der Mitglieder ihrer Vollziehungs- und Gerichtsbehörden wegen
im Amt begangener Verbrechen oder Vergehen von der Ermächtigung einer nicht
richterlichen Behörde abhängt.
Von dieser Möglichkeit hat der Kanton Zürich Gebrauch gemacht. Gemäss § 38 des
Kantonsratsgesetzes vom 5. April 1981 (KRG; LS 171.1) kann gegen ein Mitglied
des Regierungsrates oder eines obersten kantonalen Gerichts eine
Strafuntersuchung wegen eines in Ausübung seines Amtes begangenen Verbrechens
oder Vergehens nur eröffnet werden, wenn der Kantonsrat dazu die Ermächtigung
erteilt hat (Abs. 1). Entsprechende Anträge von Mitgliedern des Kantonsrates
oder der genannten Behörden oder Gerichte sowie Anzeigen und
Ermächtigungsgesuche Dritter sind an die Geschäftsleitung zu richten. Diese
werden der Justizkommission zur Antragstellung an die Geschäftsleitung
zugewiesen. Die Geschäftsleitung stellt dem Rat Antrag. Offensichtlich
unbegründete Anzeigen und Ermächtigungsgesuche kann die Geschäftsleitung auf
Antrag der Justizkommission ohne Weiterungen oder nach Beizug der Akten und
einer schriftlichen Stellungnahme der betroffenen Person selbständig von der
Hand weisen (Abs. 2). Die Geschäftsleitung kann auch von sich aus dem Rat
Antrag stellen (Abs. 3). Beschliesst der Kantonsrat die Eröffnung einer
Strafuntersuchung, kann er zu deren Durchführung einen besonderen Staatsanwalt
bestimmen (Abs. 4).
2.3.3. § 38 KRG regelt das Ermächtigungsverfahren damit nur rudimentär (BGE 135
I 113 E. 1 S. 115). Er räumt dem privaten Anzeigeerstatter und Gesuchsteller
keine Parteirechte ein. Entsprechend hat die Vorinstanz den Beschwerdeführer
nicht am Verfahren beteiligt. Er hatte somit keine Möglichkeit zur Teilnahme.
Die Voraussetzung nach Art. 115 lit. a BGG ist erfüllt.
2.3.4. Die Beschwerdebefugnis setzt gemäss Art. 115 lit. b BGG ein rechtlich
geschütztes Interesse an der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen
Entscheids voraus.
Der Beschwerdeführer beruft sich auf die "Star-Praxis". Danach kann er
unbekümmert um die fehlende Legitimation in der Sache eine Verletzung von
Verfahrensrechten geltend machen, deren Missachtung eine formelle
Rechtsverweigerung darstellt. Das erforderliche rechtlich geschützte Interesse
ergibt sich diesfalls nicht aus einer Berechtigung in der Sache selbst, sondern
aus der Berechtigung, am Verfahren teilzunehmen (BGE 138 IV 78 E. 1.3 S. 80;
137 II 305 E. 2 S. 308; 133 I 185 E. 6.2 S. 198 f.; je mit Hinweisen). Der
Beschwerdeführer kann die Verletzung von Verfahrensrechten rügen, die ihm
aufgrund des kantonalen Rechts oder unmittelbar aufgrund der Bundesverfassung
oder der Europäischen Menschenrechtskonvention zustehen (BGE 136 IV 41 E. 1.4
S. 44 mit Hinweisen).
2.3.5. Wie gesagt, gewährleistet § 38 KRG dem Beschwerdeführer keine
Verfahrensrechte. Darin vorgesehen ist lediglich eine - hier eingeholte -
schriftliche Stellungnahme der betroffenen, d.h. beschuldigten Person.
Dies entspricht der Rechtslage im Bund. Gemäss Art. 14 des Bundesgesetzes vom
14. März 1958 über die Verantwortlichkeit des Bundes sowie seiner
Behördenmitglieder und Beamten (Verantwortlichkeitsgesetz, VG; SR 170.32)
bedarf die Strafverfolgung von durch die Bundesversammlung gewählten
Behördemitgliedern und Magistratspersonen wegen strafbarer Handlungen, die sich
unmittelbar auf ihre amtliche Tätigkeit oder Stellung beziehen, einer
Ermächtigung der zuständigen Kommissionen der eidgenössischen Räte (Abs. 1).
Die Kommissionen geben dem Beschuldigten Gelegenheit zur Stellungnahme (Abs.
4). Eine Beteiligung des Anzeigers am Ermächtigungsverfahren sieht das
Verantwortlichkeitsgesetz nicht vor.
2.3.6. Die Rechtsprechung leitet jedoch Verfahrensrechte des Anzeigers und
Gesuchstellers unmittelbar aus der Bundesverfassung und der Europäischen
Menschenrechtskonvention ab.
In BGE 135 I 113 ging es um den Vorwurf der fahrlässigen Tötung gegenüber einem
Zürcher Oberrichter. Art. 10 Abs. 1 BV und Art. 2 Ziff. 1 EMRK schützen das
Recht auf Leben. Gestützt darauf muss der Staat bei Verdacht der vorsätzlichen
oder fahrlässigen Tötung eine wirksame Strafverfolgung gewährleisten. Dies
führt einerseits dazu, dass er das Strafverfolgungsprivileg des eines
Tötungsdelikts Beschuldigten nicht ohne Weiteres schützen darf, sondern dass er
die Interessen an der Strafverfolgung und diejenigen an deren Verhinderung
gegeneinander abzuwägen hat; anderseits dazu, dass die nahen Angehörigen des
Opfers, die sich im Schutzbereich von Art. 10 Abs. 1 BV und Art. 2 Ziff. 1 EMRK
befinden, am Verfahren, welches zum Entscheid über die Eröffnung eines
Strafverfahrens gegen einen mit einem Strafverfolgungsprivileg ausgestatteten
Beschuldigten führt, unabhängig vom einschlägigen Verfahrensrecht als Partei
beteiligt werden müssen. Damit stehen ihnen die verfassungs- und
konventionsrechtlich gewährleisteten Verfahrensrechte zu. Sie haben unter
anderem Anspruch auf rechtliches Gehör und einen begründeten Entscheid (E. 2 S.
117 f.).
Im Fall, der dem Urteil 1D_5/2014 vom 10. Dezember 2014 zugrunde lag, hatte
jemand gegen den früheren Genfer Generalstaatsanwalt Strafanzeige eingereicht
wegen Amtsmissbrauchs und Verletzung des Amtsgeheimnisses. Der Grosse Rat des
Kantons Genf lehnte die Ermächtigung zur Strafverfolgung ab. Der Anzeiger erhob
subsidiäre Verfassungsbeschwerde. Das Bundesgericht erwog, die Verweigerung der
Ermächtigung beende das Strafverfahren, das der Beschwerdeführer mit der
Strafanzeige eingeleitet habe (Art. 310 Abs. 1 lit. a bzw. b StPO). Damit sei
der Beschwerdeführer von der Ablehnung der Ermächtigung unbestreitbar
betroffen. Es rechtfertige sich deshalb, ihm im Rahmen des
öffentlich-rechtlichen Ermächtigungsverfahrens, das von den Grundsätzen der
Bundesverfassung und Konvention beherrscht werde, das Recht einzuräumen, eine
Verletzung seines Anspruchs auf rechtliches Gehör geltend zu machen. In diesem
begrenzten Umfang trat das Bundesgericht auf die Beschwerde ein (E. 1.2.3). Es
bejahte in der Folge eine Verletzung des Anspruchs des Beschwerdeführers auf
rechtliches Gehör, da der Grosse Rat seinen Entscheid nicht begründet und
diesen dem Beschwerdeführer nicht mitgeteilt hatte (E. 2.1).
2.3.7. Im Schrifttum wird ausgeführt, das Verfahren zur Erteilung bzw.
Verweigerung der Ermächtigung sei in der Strafprozessordnung nicht geregelt und
demgemäss Sache des kantonalen Rechts. Jedenfalls sei dem Beschuldigten wie
auch dem Opfer bzw. Geschädigten und bei deren Tod den Angehörigen das
rechtliche Gehör zu gewähren. Der Entscheid der Ermächtigungsbehörde sei zu
begründen ( NIKLAUS SCHMID, Schweizerische Strafprozessordnung,
Praxiskommentar, 2. Aufl. 2013, N. 11 zu Art. 7 StPO; vgl. auch RIEDO/ FIOLKA,
in: Schweizerische Strafprozessordnung, Basler Kommentar, 2. Aufl. 2014, N. 98
ff. zu Art. 7 StPO).
2.3.8. Im hier zu beurteilenden Fall geht es nicht um das Recht auf Leben
gemäss Art. 10 Abs. 1 BV und Art. 2 Ziff. 1 EMRK. Die in BGE 135 I 113 aus
diesen Bestimmungen abgeleiteten Grundsätze können deshalb nicht unbesehen auf
die vorliegende Konstellation übertragen werden.
Massgeblich sind vielmehr die Erwägungen im Urteil vom 10. Dezember 2014, das
einen mit dem vorliegenden vergleichbaren Fall betraf. Danach hat der Anzeiger
im Ermächtigungsverfahren Anspruch auf rechtliches Gehör, insbesondere einen
begründeten Entscheid. Darüber hinausgehende Rechte hat das Bundesgericht dem
Anzeiger nicht zuerkannt. Daran ist grundsätzlich festzuhalten. Bei der
Vorinstanz handelt es sich um eine politische Behörde, die bei ihrem Entscheid
politische Gesichtspunkte berücksichtigt, was nach der Rechtsprechung bei
Magistratspersonen zulässig ist (BGE 137 IV 269 E. 2.4 S. 277 f.; 135 I 113 E.
1 S. 115; je mit Hinweisen). Die Vorinstanz ist kein Gericht, das einzig nach
rechtlichen Kriterien entscheidet. Der wesentlich politischen Natur des
vorinstanzlichen Verfahrens würde es nicht gerecht, dem Anzeiger sämtliche
Rechte, die einer Partei im Gerichtsverfahren zustehen (Teilnahme an
Instruktionsmassnahmen, Recht auf Beweisanträge, Akteneinsichtsrecht, Anspruch
auf Zustellung von Eingaben und Zwischenentscheiden, Replikrecht usw.), zu
gewähren. Der Anzeiger hat in Fällen wie hier, wo es um keine Tötung geht,
Anspruch auf rechtliches Gehör in dem Sinne, dass die Ermächtigungsbehörde
seine Darlegungen entgegen und zur Kenntnis zu nehmen, ihren Entscheid -
wenigstens kurz - zu begründen und ihm diesen mitzuteilen hat. Darüber
hinausgehende Rechte sind ihm nicht zuzugestehen.
2.3.9. Soweit der Beschwerdeführer rügt, er habe keine Akteneinsicht gehabt und
sei am vorinstanzlichen Schriftenwechsel nicht beteiligt worden, hat er demnach
kein rechtlich geschütztes Interesse, weshalb insoweit auf die Beschwerde nicht
eingetreten werden kann.
3.
3.1. Mit Eingabe vom 21. August 2014 ersuchte der Beschwerdeführer die
Vorinstanz, die Immunität der Beschwerdegegnerin aufzuheben und die Einleitung
einer Strafuntersuchung gegen sie zu beschliessen wegen Amtsanmassung,
Amtsmissbrauchs in mehreren Fällen, Prozessbetrugs und Verletzung des
Bundesgesetzes über den unlauteren Wettbewerb. Am folgenden Tag reichte er
Strafanzeige gegen die Beschwerdegegnerin bei der Staatsanwaltschaft ein. Am 3.
bzw. 5. September 2014 übermittelte diese die Strafanzeige der Vorinstanz.
Diese setzt sich im angefochtenen Beschluss im Einzelnen und einlässlich mit
den Vorbringen des Beschwerdeführers auseinander. Sie hat somit seine
Darlegungen entgegen und zur Kenntnis genommen.
3.2. Die Vorinstanz hat ihren Entscheid ausführlich begründet. Zwar hat sie ihn
dem Beschwerdeführer nicht eröffnet, doch hat sie über das Ermächtigungsgesuch
nach öffentlicher Ankündigung in öffentlicher Sitzung beraten und entschieden
und ihren Beschluss im Amtsblatt publiziert. Der Beschwerdeführer konnte auf
diese Weise davon Kenntnis nehmen und tat dies auch. Damit ist seinem Anspruch
auf Mitteilung eines begründeten Entscheids (jedenfalls im Ergebnis) Genüge
getan.
3.3. Die Vorinstanz hat demnach keine dem Beschwerdeführer zustehenden
Verfahrensrechte verletzt.
4.
Soweit der Beschwerdeführer geltend macht, die Vorinstanz hätte keine
politischen Gesichtspunkte berücksichtigen dürfen, geht es um die Sache selber.
Er legt nicht dar, weshalb er insofern zur Beschwerde befugt sein soll, wozu er
verpflichtet gewesen wäre (BGE 134 II 120 E. 1 S. 121 mit Hinweis). Ob insoweit
auf die Beschwerde eingetreten werden kann, kann jedoch dahingestellt bleiben.
Der Beschwerdeführer bringt nichts vor, was es rechtfertigen könnte, auf die
Rechtsprechung zurückzukommen, wonach bei Magistratspersonen politische
Gesichtspunkte berücksichtigt werden dürfen (BGE 137 IV 269 E. 2.4 S. 277 f.
mit Hinweis).
5.
Die Beschwerde ist abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt der Beschwerdeführer die Kosten (Art.
66 Abs. 1 Satz 1 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden kann.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Parteien sowie dem Kantonsrat und der
Oberstaatsanwaltschaft des Kantons Zürich schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 4. November 2015
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Der Gerichtsschreiber: Härri
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