I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.77/2015
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
1C_77/2015
Sentenza del 16 marzo 2015
I Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Fonjallaz, Presidente,
Eusebio, Kneubühler,
Cancelliere Gadoni.
Partecipanti al procedimento
A.________,
patrocinato dall'avv. Fabrizio F. Monaci e
dall'avv. Damiano Brusa,
ricorrente,
contro
Comune di W.________,
patrocinato dall'avv. Luca Beretta Piccoli,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino, 6501 Bellinzona, rappresentato dal
Dipartimento del territorio del Cantone Ticino, Divisione dello sviluppo
territoriale e della mobilità, residenza governativa, 6501 Bellinzona.
Oggetto
revisione generale del piano regolatore, realizzazione
di un sentiero a carattere naturalistico,
ricorso in materia di diritto pubblico contro la sentenza emanata il 4 dicembre
2014 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.
Fatti:
A.
L'associazione "A.________" è proprietaria del fondo part. xxx di W.________,
un terreno di 22'262 m2 che si affaccia sul lago di Lugano. Sulla particella
sorge un centro di vacanza, costituito da diversi edifici, destinato in
particolare ad anziani, a disabili, a giovani e a famiglie bisognose.
B.
Nella seduta del 24 ottobre 2005 il Consiglio comunale di W.________ ha
adottato la revisione generale del piano regolatore, che prevedeva in
particolare di gravare il fondo part. xxx con un vincolo per la realizzazione
di un sentiero di carattere naturalistico, costeggiante il lago. Il percorso
pedonale rientra nel tracciato lungo la riva del lago, che collega il Comune di
Y.________ con quello di Z.________. La proprietaria si è aggravata contro il
vincolo. Con risoluzione del 21 agosto 2007 il Consiglio di Stato ha approvato
la revisione del piano regolatore, negando tuttavia l'approvazione al sentiero
di carattere naturalistico, pur condividendolo nel principio. Il Governo ha
sostanzialmente imposto al Comune di eseguire ulteriori approfondimenti e di
adottare in seguito una variante pianificatoria relativa al percorso pedonale.
Adito dalla proprietaria, con sentenza del 21 maggio 2009 il Tribunale
cantonale amministrativo ha dichiarato irricevibile la domanda di stralcio del
vincolo di sentiero naturalistico lungo la riva del lago, vista la sua mancata
approvazione da parte del Consiglio di Stato.
C.
Il 12 luglio 2010 il Consiglio comunale di W.________ ha adottato delle
varianti di piano regolatore, che prevedono in particolare l'aggiornamento del
tracciato del sentiero di carattere naturalistico, da realizzarsi mediante un
diritto di passo pedonale pubblico. Il percorso segue la riva del lago,
posizionandosi ove possibile entro il limite del demanio pubblico, altrimenti
sui terreni privati, tra i quali una parte del fondo part. xxx. Contro il
provvedimento pianificatorio, la proprietaria ha adito il Consiglio di Stato,
chiedendo in via principale lo stralcio del vincolo e, in via subordinata, la
riconsiderazione del tracciato o l'imposizione al Comune di adottare una
regolamentazione volta a limitare l'apertura del percorso pedonale al periodo
di chiusura del centro di vacanza (da ottobre a marzo).
D.
Con risoluzione del 9 novembre 2011 il Consiglio di Stato ha approvato le
varianti, segnatamente il vincolo di sentiero naturalistico a lago. Quale
modifica d'ufficio, ha tuttavia aggiunto all'art. 46 delle norme di attuazione
del piano regolatore (NAPR), disciplinante i percorsi pedonali e le ciclopiste,
un nuovo capoverso 5 dal seguente tenore:
"5. Il sentiero naturalistico a lago in corrispondenza del fmn xxx è aperto al
pubblico accesso unicamente nei periodi di chiusura del centro di cura e
vacanze gestito dalla Società cooperativa B.________ in W.________.
Tale restrizione è strettamente attinente alla funzione pubblica ed alle
attività svolte sul fmn xxx da parte di tale Società."
E.
Contro la decisione governativa, il Comune di W.________ si è aggravato al
Tribunale cantonale amministrativo, che con sentenza del 4 dicembre 2014 ha
accolto il ricorso, annullando l'art. 46 cpv. 5 NAPR introdotto dal Consiglio
di Stato. La Corte cantonale ha essenzialmente ritenuto che la modalità di
esercizio del percorso pedonale riguarda la fase di attuazione del
provvedimento pianificatorio e dovrà essere valutata dal Comune in quella sede.
F.
La proprietaria del fondo part. xxx impugna questa sentenza con un ricorso in
materia di diritto pubblico al Tribunale federale, chiedendo di annullarla e di
rinviare gli atti alla Corte cantonale, affinché statuisca nuovamente sulla
causa. In via subordinata, chiede di confermare la decisione governativa di
approvazione della variante con l'aggiunta dell'art. 46 cpv. 5 NAPR. La
ricorrente chiede inoltre di concedere al gravame l'effetto sospensivo.
Non sono state chieste osservazioni sul ricorso, ma è stato richiamato
l'incarto cantonale.
Diritto:
1.
Presentato contro una decisione finale dell'ultima istanza cantonale
nell'ambito del diritto pianificatorio, il ricorso in materia di diritto
pubblico, tempestivo (art. 100 cpv. 1 in relazione con l'art. 46 cpv. 1 lett. c
LTF), è ammissibile sotto il profilo degli art. 82 lett. a, 86 cpv. 1 lett. d e
90 LTF (DTF 133 II 409 consid. 1.1). La legittimazione della ricorrente,
proprietaria del fondo colpito dal vincolo pianificatorio, è data giusta l'art.
89 cpv. 1 LTF.
2.
2.1. Conformemente a quanto stabilito dagli art. 95 e 96 LTF, il ricorso in
materia di diritto pubblico al Tribunale federale può essere presentato per
violazione del diritto, nel quale rientra pure il diritto costituzionale (DTF
136 II 101 consid. 3; 134 IV 36 consid. 1.4.1). Secondo l'art. 42 cpv. 2 LTF,
nel ricorso occorre almeno concisamente confrontarsi con le considerazioni
esposte nella decisione impugnata (DTF 134 II 244 consid. 2.1; 133 II 249
consid. 1.4.1). Le esigenze di motivazione sono inoltre accresciute laddove è
invocata la violazione di diritti fondamentali e di norme del diritto cantonale
(art. 106 cpv. 2 LTF; DTF 136 I 49 consid. 1.4.1).
2.2. Il presente litigio verte sull'annullamento dell'art. 46 cpv. 5 NAPR da
parte della Corte cantonale. Occorreva quindi confrontarsi con i relativi
considerandi del giudizio impugnato, spiegando in che consiste la violazione.
Nella misura in cui la ricorrente non lo fa, ma si dilunga in argomentazioni di
carattere generale, che oltrepassano l'oggetto del litigio, il gravame non
adempie le citate esigenze di motivazione ed è pertanto inammissibile. In
particolare, le censure rivestono natura essenzialmente appellatoria, e sono
quindi inammissibili, laddove la ricorrente si limita ad addebitare alla Corte
cantonale errori e violazioni di norme del diritto cantonale, senza tuttavia
sostanziare un'applicazione manifestamente insostenibile, e perciò arbitraria,
di specifiche disposizioni del diritto cantonale.
3.
3.1. La ricorrente rimprovera alla Corte cantonale un'ingerenza inammissibile
nelle competenze del Consiglio di Stato, il quale, introducendo il cpv. 5
dell'art. 46 NAPR, avrebbe correttamente esercitato il proprio potere cognitivo
nell'ambito dell'approvazione della variante pianificatoria.
3.2. Il Comune ticinese beneficia di un'autonomia tutelabile nell'ambito della
pianificazione del territorio (DTF 103 Ia 468 consid. 2; sentenza 1P.675/2004
del 12 luglio 2005, consid. 2.2 e rinvii, in: RtiD II-2005, n. 16, pag. 100
segg.). In questo contesto rientra pure la pianificazione dei percorsi
pedonali, riguardo ai quali l'art. 5 cpv. 1 e 3 della legge ticinese sui
percorsi pedonali ed i sentieri escursionistici, del 9 febbraio 1994 (LCPS),
prevede che siano designati dai Comuni nei loro piani regolatori ed adottati
secondo la procedura prevista per gli stessi (cfr. sentenza 1C_273/2007 del 25
gennaio 2008 consid. 1.3). L'autonomia non è però assoluta. Secondo l'art. 33
cpv. 3 lett. b LPT, il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del
piano di utilizzazione da parte di almeno una istanza. Secondo l'art. 37 cpv. 1
della previgente legge cantonale di applicazione della LPT, del 23 maggio 1990
(LALPT), applicabile alla fattispecie in virtù della disposizione transitoria
dell'art. 107 della legge sullo sviluppo territoriale, del 21 giugno 2011
(Lst), i ricorsi contro il piano regolatore sono in primo luogo decisi dal
Consiglio di Stato, che si pronuncia sui gravami e approva il piano con pieno
potere cognitivo. Come rilevato dalla Corte cantonale, ciò equivale ad un
controllo non solo della legittimità, ma pure dell'opportunità delle scelte
pianificatorie comunali. A contemperare l'estensione di questo controllo,
rispetto all'autonomia riconosciuta al Comune nell'ambito in esame, interviene
il principio dell'art. 2 cpv. 3 LPT: le autorità incaricate di compiti
pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine
d'apprezzamento necessario per adempiere ai loro compiti.
Il Consiglio di Stato, quale prima istanza che verifica la conformità del piano
regolatore con il diritto superiore, non può pertanto semplicemente sostituire
il proprio apprezzamento a quello del Comune, ma deve rispettarne il diritto di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. L'autorità
governativa deve rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono
i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o che
non assicurano una loro sufficiente attuazione, rispettivamente non tengono
adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei
dettami del piano direttore cantonale. Essa verificherà segnatamente che sia
effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta
dall'art. 3 OPT (sentenza 1A.85/1999 dell'11 dicembre 2000 consid. 6b, in: RDAT
II-2001, pag. 319 segg.; cfr., inoltre, sentenza 1C_130/2014 del 6 gennaio 2015
consid. 2.2).
Quanto al Tribunale cantonale amministrativo, il ricorso allo stesso è di
principio proponibile unicamente per la violazione del diritto, in particolare
per l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o
risultante implicitamente da essa, per l'apprezzamento giuridico erroneo di un
fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di
procedura e l'accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la
decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT; cfr. sentenza 1A.85/1999, citata, consid.
6c).
3.3. Nella decisione di approvazione della variante pianificatoria, il
Consiglio di Stato ha riconosciuto che il sentiero litigioso agevolava il
pubblico accesso alla riva del lago, era conforme al piano direttore cantonale
e rispondeva all'interesse pubblico. Ha nondimeno rilevato che dovevano essere
tutelati anche gli interessi della proprietaria, sicché si giustificava di
introdurre una normativa volta a limitare l'accessibilità pubblica del percorso
pedonale al solo periodo di chiusura del centro di cura e di vacanze. Secondo
l'autorità governativa, tale soluzione sarebbe proporzionata ed adeguata alla
situazione di fatto e risulterebbe preferibile rispetto ad altre soluzioni
legate al tracciato, recinzioni e accessi a lago puntuali.
In concreto, il Governo sostanzialmente ha ritenuto il provvedimento
pianificatorio comunale conforme ai dettami del piano direttore cantonale e in
particolare non ha riscontrato carenze sotto il profilo degli scopi e dei
principi pianificatori, né ha mosso critiche di rilievo al tracciato in quanto
tale. Introducendo nel tratto riguardante il fondo part. xxx uno specifico
disciplinamento del periodo di apertura del percorso pedonale pubblico,
l'autorità cantonale non ha tuttavia rispettato il margine di apprezzamento che
spettava al Comune, ma si è sostituita a quest'ultimo nel regolarne le modalità
di esercizio. La questione di sapere se una temporanea chiusura dell'accesso
pubblico sia preferibile rispetto ad altre soluzioni, in particolare di
carattere costruttivo o mediante la posa di recinzioni, pure adeguate per
limitare gli effetti sulle proprietà, rientra innanzitutto nella libertà di
valutazione che compete al Comune in materia di pianificazione e di
realizzazione di percorsi pedonali. All'autorità comunale doveva quindi essere
lasciata la facoltà di scegliere al riguardo. Annullando l'art. 46 cpv. 5 NAPR,
la Corte cantonale ha pertanto invalidato a ragione una decisione governativa
che non lasciava al Comune il margine di apprezzamento di cui beneficiava in
quest'ambito e che violava di conseguenza l'art. 2 cpv. 3 LPT. La precedente
istanza ha perciò rettamente statuito in diritto, come le competeva quale
autorità cantonale di ricorso in virtù dell'art. 38 LALPT.
4.
4.1. Per il resto, la ricorrente adduce argomentazioni di carattere generale ed
elenca una serie di disposizioni federali e cantonali, ma non sostanzia una
violazione del diritto con una motivazione conforme alle esigenze poste dagli
art. 42 cpv. 2 e 106 cpv. 2 LTF. In particolare, essa sostiene a torto che,
introducendo il contestato art. 46 cpv. 5 NAPR, il Consiglio di Stato avrebbe
esaminato la proporzionalità del provvedimento pianificatorio. Come visto,
l'autorità governativa non ha di per sé sollevato obiezioni di natura
pianificatoria in merito al tracciato del sentiero, ma si è spinta a
disciplinarne le modalità di esercizio, operando una scelta che rientrava
innanzitutto nel margine di apprezzamento del Comune.
4.2. Secondo la ricorrente, annullando l'art. 46 cpv. 5 NAPR, la Corte
cantonale avrebbe disatteso l'obbligo di adottare nella stessa procedura
pianificatoria le prescrizioni disciplinanti l'utilizzazione della zona, le
quali non potrebbero essere rinviate ad una fase successiva. Non fa tuttavia
valere l'applicazione manifestamente insostenibile di determinate norme
specifiche, che imporrebbero di regolamentare le modalità di esercizio del
percorso pedonale contestualmente alla sua pianificazione, segnatamente in
relazione al periodo della sua apertura. La ricorrente richiama invero gli art.
28 cpv. 2 lett. g e 29 LALPT, ma non ne sostanzia l'applicazione arbitraria
nella fattispecie. L'art. 28 cpv. 2 lett. g LALPT concerne peraltro le
rappresentazioni grafiche del piano regolatore e prevede unicamente che siano
fissate le modalità e i vincoli per agevolare il pubblico accesso e percorso
delle rive dei laghi e dei fiumi. L'art. 29 LALPT elenca per contro l'insieme
delle regole da stabilire nelle norme di attuazione del piano regolatore, ma
non prevede espressamente l'esigenza prospettata dalla ricorrente. L'arbitrio,
vietato dall'art. 9 Cost., non è ravvisabile nel semplice fatto che anche
un'altra soluzione potrebbe entrare in linea di conto o sarebbe addirittura
preferibile. D'altra parte, perché il Tribunale federale annulli la decisione
impugnata, occorre che la stessa sia arbitraria nel suo risultato e non
soltanto nella sua motivazione (DTF 138 I 49 consid. 7.1; 137 I 1 consid. 2.4 e
rinvii). La ricorrente parte del resto a torto dal presupposto che in concreto
il vincolo sarebbe basato unicamente sulle rappresentazioni grafiche: essa
omette di considerare l'art. 46 NAPR, che disciplina in linea di massima
l'utilizzazione dei percorsi pedonali e delle ciclopiste. In tale circostanza,
il richiamo del principio della coordinazione giusta l'art. 25a LPT, fondato
erroneamente su una mancata regolamentazione del tracciato sotto il profilo
pianificatorio, appare d'acchito inconferente. Né è in concreto pertinente il
riferimento alla sentenza pubblicata in DTF 121 I 65, che concerne un caso di
"accesso necessario", quale requisito di una sufficiente urbanizzazione giusta
l'art. 19 cpv. 1 LPT.
4.3. Il gravame è infine inammissibile, laddove la ricorrente lamenta la
violazione dell'art. 4 LPT e degli art. 3 e 47 cpv. 1 OPT, rimproverando
all'autorità comunale di avere ignorato le osservazioni presentate nella
procedura pianificatoria, omettendo altresì di tenerne conto nell'ambito della
ponderazione degli interessi. Premesso che la censura è formulata in termini
generici e oltrepassa la questione del vincolo di sentiero naturalistico a
carico del fondo part. xxx, la ricorrente disattende che il Comune non ha di
per sé ignorato le sue contestazioni contro il percorso pedonale, ma ha
perlomeno implicitamente ritenuto che l'interesse pubblico della passeggiata a
lago potesse coesistere in modo compatibile con l'interesse dei proprietari dei
fondi colpiti e che eventuali accorgimenti tecnici e costruttivi potessero
essere eseguiti nell'ambito della concreta determinazione delle caratteristiche
del tracciato. Non motivato conformemente alle esigenze poste dagli art. 42
cpv. 2 e 106 cpv. 2 LPT, il gravame non deve quindi essere esaminato oltre.
5.
Ne segue che il ricorso deve essere respinto nella misura della sua
ammissibilità. Le spese seguono la soccombenza e sono di conseguenza poste a
carico della ricorrente, che aveva un interesse pecuniario nella causa (art. 66
LTF).
L'emanazione del presente giudizio rende priva d'oggetto la domanda di
conferimento dell'effetto sospensivo contenuta nel gravame.
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.
2.
Le spese giudiziarie di fr. 2'000.-- sono poste a carico della ricorrente.
3.
Comunicazione ai patrocinatori delle parti, al Consiglio di Stato e al
Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.
Losanna, 16 marzo 2015
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il Presidente: Fonjallaz
Il Cancelliere: Gadoni
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