I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.76/2015
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
1C_76/2015
Arrêt du 12 novembre 2015
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Fonjallaz, Président,
Eusebio et Kneubühler.
Greffier : M. Kurz.
Participants à la procédure
A.________ SA, représentée par Me Christian Lüscher, avocat,
recourante,
contre
1. B.________ SA, représentée par Me Giorgio Campá, avocat,
2. C.________ SA, représentée par Me Jacques Berta, avocat,
3. D.________, représenté par Me François Bellanger,
intimés,
Département de l'aménagement, du logement et de l'énergie de la République et
canton de Genève, Office des autorisations de construire, Service des affaires
juridiques.
Objet
autorisation préalable de construire,
recours contre l'arrêt de la Cour de justice de la République et canton de
Genève, Chambre administrative, 1ère section, du 16 décembre 2014.
Faits :
A.
Le 2 juin 1986, le Conseil d'Etat du canton de Genève a adopté le plan localisé
de quartier n° 27770-540 (ci-après: le PLQ) couvrant un périmètre traversé par
le chemin de Blandonnet, situé entre les routes de Pré-Bois et de Meyrin et les
voies de chemin de fer Genève-Aéroport et Genève-La Plaine, dans la commune de
Vernier. Situé en zone de développement 3, à proximité des citernes de stockage
d'hydrocarbures de la société C.________ SA, le PLQ prévoyait la réalisation
successive de plusieurs bâtiments destinés à des activités de services avec un
hôtel, un centre commercial et un parking souterrain. La réalisation de ce PLQ
a donné lieu à la construction, entre 1995 et 2010, de trois immeubles par la
société A.________ SA. Le premier (immeuble DEF), propriété de D.________; le
second (immeuble ABC), propriété de B.________ SA; le troisième (immeuble GHI)
a fait l'objet de plusieurs autorisations. Le 2 juillet 2004, l'Etat de Genève
et A.________ SA ont passé une convention permettant de transférer, en faveur
des deux parcelles concernées par l'immeuble GHI, une partie (soit 8'500 à
10'500 m²) des droits à bâtir des parcelles n° 3600 et 4618, situées à
l'extrémité sud-est du secteur.
Le 1er mars 2011, A.________ SA a déposé une demande préalable d'autorisation
de construire un immeuble (ci-après: l'immeuble J) comprenant des locaux
administratifs, une zone d'activité, un parking souterrain, une halte CFF, la
couverture des voies ainsi qu'un hôtel sur les parcelles n° 3600 et 4618. Le
projet, qui constitue la dernière phase de réalisation du PLQ, a par la suite
été modifié notamment par la suppression de l'hôtel et de la halte CFF et la
modification de l'accès au parking. Il comprend onze étages sur rez et rez
supérieur. Le 27 avril 2012, le Département de l'aménagement, du logement et de
l'énergie du canton de Genève (ci-après: le DALE) a accordé l'autorisation
préalable.
B.
Cette autorisation a fait l'objet de recours de la part de D.________, de
B.________ SA et de C.________ SA. Par jugement du 30 janvier 2014, le Tribunal
administratif de première instance (TAPI) a admis les recours et annulé
l'autorisation de construire. Sous déduction de l'ensemble des surfaces brutes
de plancher (SBP) déjà réalisées dans le PLQ, il restait un solde de 5'030 m²
sur les deux parcelles en cause, augmenté de 10% de bonus Minergie pour le
bâtiment prévu et pour le bâtiment GHI (bonus non pris en compte lors de sa
réalisation), soit 8'486 m² au total alors que le bâtiment prévu était de
10'552 m². En outre, l'affectation (commerciale au lieu d'hôtelière) et
l'implantation différaient de celles prévues par le PLQ. Le projet ne pourrait
être réalisé qu'après modification du PLQ, en tenant compte des exigences de
l'ordonnance sur les accidents majeurs (OPAM, RS 814.012) et des directives du
Conseil d'Etat sur les distances de sécurité avec les réserves d'hydrocarbures
de C.________ SA.
C.
Par arrêt du 16 décembre 2014, la Chambre administrative de la Cour de justice
du canton de Genève a rejeté le recours formé par A.________ SA. Le projet
présenté était suffisamment précis pour déterminer les SBP utilisées; cette
question, qui concernait la conformité du projet au PLQ, devait donc être
examinée au stade de la demande préalable. Considérant que la notion de SBP
devait être définie par référence à la norme ORL 514 420 de l'Institut pour la
planification locale, régionale et nationale de l'Ecole polytechnique fédérale
de Zurich, la cour cantonale a considéré que les façades "double peau" devaient
être prises en compte, de même que l'ensemble des locaux affectés à
l'habitation ou au travail. Contrairement au TAPI, la cour cantonale n'a pas
pris en compte l'ensemble des droits à bâtir sur le périmètre, mais seuls ceux
qui demeuraient après les transferts affectant les deux parcelles en cause.
Lors de la réalisation de l'immeuble GHI, 11'449 m² avaient été transférés de
ces deux parcelles, de sorte que, sur les 16'300 m² disponibles à l'origine, il
ne restait que 4'851 m². Le bonus Minergie permettait une augmentation de 10%,
limitée aux parcelles en cause (le bonus relatif à l'immeuble GHI ne pouvait
être transféré après coup), ce qui portait le total disponible à 5'336 m². Le
bâtiment prévu comptait 10552 m², soit un dépassement de près de 100% qui ne
pouvait être qualifié de modification mineure. Un nouveau projet devait donc
être établi; si l'abandon de l'affectation hôtelière prévue dans le PLQ était
admissible au regard des changements de circonstances, le nouveau projet
devrait respecter les dispositions de l'OPAM et tenir compte du périmètre de
sécurité de 100 m autour des dépôts pétroliers de C.________ SA, ce qui
pourrait nécessiter une révision du PLQ.
D.
Par acte du 30 janvier 2015, A.________ SA forme un recours en matière de droit
public. Elle demande l'annulation de l'arrêt cantonal et du jugement du TAPI et
le rétablissement de l'autorisation de construire du 27 avril 2012.
La Chambre administrative se réfère à son arrêt, tout en contestant le grief de
composition incorrecte soulevé à son égard. C.________ SA, D.________ et
B.________ SA concluent au rejet du recours.
Le DALE conclut à l'admission du recours en considérant que la question des
surfaces brutes de plancher n'avait pas à être examinée dans le cadre d'une
demande préalable.
Se prononçant sur l'application de la loi fédérale sur la protection de
l'environnement (LPE, RS 814.01) et de l'OPAM, l'Office fédéral de
l'environnement relève que l'arrêt cantonal n'est pas fondé sur ces
dispositions, le considérant rendu à ce propos étant de nature subsidiaire.
Les parties ayant été invitées à déposer des observations complémentaires, la
recourante a persisté dans ses conclusions. C.________ SA, D.________ et le
DALE en ont fait de même. La recourante s'est encore référée à un arrêt du
Tribunal fédéral relatif à l'application de l'OPAM.
Considérant en droit :
1.
Dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF) prise en dernière instance
cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) dans le domaine du droit public des
constructions (art. 82 let. a LTF), le recours est en principe recevable comme
recours en matière de droit public selon les art. 82 ss LTF. La recourante a
pris part à la procédure de recours devant le Tribunal cantonal. Elle est
particulièrement touchée par l'arrêt attaqué qui annule, à l'instar du tribunal
de première instance, une autorisation préalable qui lui avait été accordée.
Elle peut ainsi se prévaloir d'un intérêt digne de protection à ce que cette
décision soit annulée et à ce que le permis soit rétabli. Elle a dès lors
qualité pour agir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF, et ses conclusions sont
recevables au regard de l'art. 107 al. 2 LTF.
2.
Sauf dans les cas cités expressément à l'art. 95 LTF, le recours ne peut pas
être formé pour violation du droit cantonal en tant que tel. En revanche, il
est toujours possible de faire valoir que la mauvaise application du droit
cantonal constitue une violation du droit fédéral, en particulier qu'elle est
arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. (ATF 137 V 143 consid. 1.2 p. 145).
2.1. Appelé à revoir l'interprétation d'une norme cantonale sous l'angle
restreint de l'arbitraire, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution
retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si celle-ci apparaît
insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée
sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. En revanche, si
l'application de la loi défendue par l'autorité cantonale ne s'avère pas
déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou
de la législation en cause, cette interprétation sera confirmée, même si une
autre solution - même préférable - paraît possible (ATF 137 I 1 consid. 2.4 p.
5; 136 III 552 consid. 4.2 p. 560). En outre, il ne suffit pas que les motifs
de la décision critiquée soient insoutenables, encore faut-il que cette
dernière soit arbitraire dans son résultat (ATF 141 I 49 consid. 3.4 p. 53 et
les arrêts cités).
2.2. Les griefs de violation des droits fondamentaux et des dispositions de
droit cantonal sont en outre soumis à des exigences de motivation accrues (art.
106 al. 2 LTF). La partie recourante doit alors indiquer les principes
constitutionnels qui n'auraient pas été respectés et expliquer de manière
claire et précise en quoi ces principes auraient été violés; de même, elle doit
citer les dispositions du droit cantonal dont elle se prévaut et démontrer en
quoi ces dispositions auraient été appliquées arbitrairement ou d'une autre
manière contraire au droit (cf. ATF 136 II 489 consid. 2.8 p. 494; 133 IV 286
consid. 1.4 p. 287). Les critiques de nature appellatoire sont irrecevables (
ATF 133 II 396 consid. 3.2 p. 399).
3.
Dans un premier grief de nature formelle, la recourante invoque l'art. 30 al. 1
Cst. Elle relève que l'arrêt cantonal a été été rendu dans une composition à
trois juges alors que, statuant sur la notion de SBP à laquelle elle entendait
donner une définition jurisprudentielle, elle se serait prononcée sur une
question de principe et devait ainsi statuer à cinq juges comme l'exige l'art.
131 al. 2 let. a de la loi genevoise d'organisation judiciaire (OJ/GE).
3.1. L'art. 30 al. 1 Cst. confère à toute personne le droit à un tribunal
établi par la loi, compétent, indépendant, impartial. Ces garanties n'imposent
pas aux cantons une organisation judiciaire ou une procédure particulières,
mais exigent notamment que la loi formelle pose de manière générale les règles
de compétence, de composition et d'organisation des tribunaux (ATF 129 V 335
consid. 1.3.1 p. 338).
3.2. Selon l'art. 131 OJ/GE, la Chambre administrative siège dans la
composition de 3 juges (al. 1). Elle siège dans la composition de 5 juges (al.
2) notamment lorsqu'elle entend se prononcer sur une question de principe ou
modifier la jurisprudence (let. a) ou lorsque le règlement de la juridiction le
prévoit (let. d). Le règlement interne de la Chambre administrative permet à
chaque juge de demander qu'une affaire soit délibérée par le plénum dans une
composition à cinq juges, tous les projets d'arrêt et de décision étant remis à
l'ensemble des membres de la juridiction (art. 5 ch. 3 et 5). La juridiction
dispose ainsi d'une certaine autonomie pour décider de sa composition dans une
cause particulière.
3.3. La notion de surface brute de plancher (Bruttogeschossfläche) se retrouve
dans de très nombreux textes du droit cantonal genevois, énumérés par la
recourante, notamment en rapport avec les dispositions relatives à l'indice
d'utilisation du sol. Elle figure également dans certaines dispositions du
droit fédéral (cf. art. 42 al. 3 let. a et b de l'ordonnance sur l'aménagement
du territoire (OAT, RS 700.1). Il s'agit dès lors d'une notion couramment
appliquée par les autorités genevoises (cf. arrêts 1C_429/2014 du 17 juillet
2015, consid. 3.3 cité par la recourante elle-même dans ses observations du 3
août 2015; 1C_248/2008 du 25 septembre 2008); on ne saurait ainsi prétendre que
la cour cantonale a ainsi tranché une question totalement nouvelle. Pour la
résoudre, la Chambre administrative a renvoyé à la norme ORL 514 420, ce qui
constitue une pratique courante qui n'est d'ailleurs pas contestée par la
recourante.
Dès lors, si l'arrêt cantonal prétend remédier à une insécurité juridique, il
n'est en rien arbitraire de ne pas y voir une question de principe imposant une
composition à cinq juges. Le grief doit être écarté.
4.
Dans sa réponse au recours, le DALE estime que l'arrêt attaqué appliquerait
arbitrairement l'art. 5 al. 1 de la loi genevoise sur les constructions et
installations diverses (LCI), disposition consacrée à la demande préalable. Le
DALE estime qu'une telle procédure devrait être limitée aux aspects essentiels
du projet, dont la question des SBP ne ferait pas partie. Un tel grief ne
figure toutefois pas dans le recours; la recourante revient en effet sur la
question des SBP (définition, solde disponible, bonus Minergie), sans plus
prétendre que la question devrait être reportée au stade de l'autorisation
définitive de construire. L'autorité qui n'a pas recouru elle-même mais est
appelée à se prononcer sur le recours d'un tiers ne peut qu'appuyer ou
contester l'argumentation soulevée. Elle ne peut faire valoir ses propres
griefs, en particulier quand ceux-ci sont d'ordre constitutionnel et ne font
donc pas l'objet d'un examen d'office (art. 106 al. 2 LTF). La question
soulevée par le DALE n'a ainsi pas à être examinée.
Au demeurant, il n'y a rien d'arbitraire à vérifier le respect des SBP
disponibles au stade de la demande préalable, dans la mesure où le projet
présenté est, comme en l'espèce, suffisamment précis pour cela, et en
particulier lorsqu'il constitue l'ultime étape de réalisation d'un plan de
quartier nécessitant de prendre en compte l'ensemble des transferts réalisés
jusque-là.
5.
Relevant qu'il n'existe pas de définition légale de la surface brute de
plancher, la recourante se réfère à la norme ORL 514 420 et estime que les
façades "double peau" ne devraient pas en faire partie puisqu'il s'agit d'un
espace totalement inutilisable; la cour cantonale avait d'ailleurs admis que
les vides d'étage ne doivent pas être comptabilisés. Il en irait de même de
l'atrium, intégré à tort dans la SBP. Quant aux sous-sols, ils seraient
inutilisables de par la loi.
5.1. La cour cantonale s'est référée - ce que la recourante ne critique pas - à
la norme ORL 514 420 dont la teneur est la suivante:
"La surface brute de plancher utile se compose de la somme de toutes les
surfaces d'étages en dessous et en dessus du sol, y compris les surfaces des
murs et des parois dans leur section horizontale.
N'entrent toutefois pas en considération: toutes les surfaces non utilisées ou
non utilisables pour l'habitation ou le travail, telles que par exemple les
caves, les greniers, les séchoirs et les buanderies des logements; les locaux
pour le chauffage, les soutes à charbon ou à mazout; les locaux pour la
machinerie des ascenseurs, des installations de ventilation et de
climatisation; les locaux communs de bricolage dans les immeubles à logements
multiples; les garages pour véhicules à moteur, vélos et voitures d'enfants,
non utilisés pour le travail; les couloirs, escaliers et ascenseurs desservant
exclusivement des surfaces non directement utiles; les portiques d'entrée
ouverts; les terrasses d'attique, couvertes et ouvertes; les balcons et les
loggias ouverts pour autant qu'ils ne servent pas de coursives".
5.2. Selon la définition - non contestée - qu'en donne l'arrêt attaqué, une
façade "double peau" est constituée d'une façade simple traditionnelle, doublée
sur l'extérieur d'une façade essentiellement vitrée dont le but est une
meilleure isolation thermique et phonique, une meilleure ventilation et un
chauffage par effet de serre. Selon la norme ORL précitée, l'épaisseur des murs
doit être prise en considération pour le calcul de la SBP, quand bien même il
s'agit de surfaces en soi inutilisables. Il n'y a donc rien d'arbitraire à
prendre également en compte le vide séparant les deux façades, celles-ci devant
être considérées comme un tout. La comparaison avec le "vide d'étage" est sans
pertinence, la recourante ne précisant d'ailleurs pas ce que cette expression
est censée recouvrir.
5.3. La recourante relève ensuite que l'atrium serait une cour intérieure
ouverte au centre du bâtiment, couverte par une verrière permettant l'apport de
lumière naturelle à chaque étage. Il n'est toutefois pas contesté qu'il s'agit
d'un espace totalement accessible et utilisable, donnant accès aux parties
rentables de l'immeuble. L'intégration de cet élément aux SBP ne prête dès lors
pas le flanc à la critique.
5.4. Enfin, la référence de la recourante à l'art. 127 al. 1 LCI, qui interdit
d'habiter les locaux en sous-sol, est sans pertinence puisque cette disposition
n'empêche pas une utilisation autre que l'habitation. Or, la recourante ne
tente pas de démontrer que les sous-sols auxquels elle fait référence ne
pourraient en aucune façon être exploités conformément à la destination du
bâtiment. Insuffisamment motivé, le grief doit être écarté.
6.
Se plaignant ensuite d'une inégalité de traitement, la recourante relève que
les immeubles réalisés précédemment avaient bénéficié de dépassements des
droits à bâtir (1'180 m² au total), et qu'elle devrait aussi pouvoir en
bénéficier. Au lieu de cela, la cour cantonale aurait déduit les transferts
opérés précédemment en faveur des bâtiments ABC et GHI.
6.1. La cour cantonale a tenu compte du principe d'égalité de traitement en
considérant que le solde disponible pour le dernier bâtiment ne devait pas se
déterminer par simple soustraction des surfaces construites sur l'ensemble du
PLQ, mais en tenant compte des droits à bâtir revenant aux deux parcelles en
cause, déduction faite des transferts effectivement réalisés à partir de ces
parcelles.
6.2. Si la recourante soutient que certains immeubles auraient bénéficié de
dépassements, elle ne prétend pas que ces dépassements auraient été dûment
autorisés par le département compétent ni même que ce dernier aurait
délibérément violé la réglementation avec l'intention de poursuivre une telle
pratique. Or, c'est à ces seules conditions que la recourante pourrait invoquer
l'égalité dans l'illégalité (ATF 136 I 65 consid. 5.6 p. 78).
6.3. La recourante ne conteste pas la réalité des transferts de droits à bâtir
en faveur notamment du bâtiment GHI (11'449 m²). Ayant réalisé les précédentes
étapes du PLQ, elle a elle-même bénéficié des transferts autorisés par
convention avec l'Etat et peut d'autant moins se plaindre d'une inégalité de
traitement. Le grief apparaît ainsi manifestement mal fondé.
7.
La recourante estime qu'elle devrait pouvoir bénéficier du bonus Minergie (10%
d'augmentation de la SBP) non seulement pour l'immeuble J, mais aussi pour
l'immeuble GHI qui n'en avait pas bénéficié au moment de sa construction. Une
telle prise en compte aurait en effet permis de réduire de 2'955 m² le
transfert convenu au détriment des parcelles 3600 et 4618.
La cour cantonale a considéré que le bonus Minergie ne pouvait pas être calculé
sur l'ensemble de la surface constructible du PLQ, mais uniquement pour les
immeubles concernés. En outre, elle a estimé qu'un transfert de ce bonus sur
une autre parcelle n'apparaissait pas justifiable juridiquement, compte tenu de
la finalité poursuivie, de l'absence de base légale et de la possibilité qui en
résulterait de bénéficier, pour certaines parcelles, d'une double majoration.
Ces considérations n'ont rien d'insoutenable. La recourante perd en outre de
vue que ses prétentions tendent à revenir sur les conditions de l'autorisation
de construire relative à l'immeuble GHI, laquelle est entrée en force et a été
utilisée. Elle ne saurait dès lors remettre en cause après coup le contenu de
cette autorisation en y ajoutant un bonus qui, à tort ou à raison, n'y figure
pas.
8.
La recourante ne parvient dès lors pas à démontrer que l'arrêt attaqué serait
arbitraire dans sa motivation. Il ne l'est d'ailleurs pas non plus dans son
résultat. En effet, la cour cantonale a considéré que, selon une pratique
constante tenant compte de l'imprécision inhérente au calcul des SBP, une marge
d'erreur de 3% au maximum était tolérable. Or, selon le tableau récapitulatif
dressé par la recourante, ses propres calculs aboutissent à une surface à bâtir
disponible de 9'885 m², alors que le bâtiment comporterait 10'552 m² de SBP,
soit 667 m² supplémentaires. Ce dépassement, calculé sur la surface des deux
parcelles concernées (et non sur l'ensemble du PLQ, contrairement à ce que
soutient la recourante), apparaît ainsi nettement supérieur aux 3% admissibles.
9.
La recourante revient enfin sur la question de la proximité des citernes
d'hydrocarbures. Elle estime qu'en vertu du principe de causalité, elle ne
pourrait être sanctionnée en raison du risque présenté par l'installation d'un
tiers. La recourante perd de vue que les considérations de la cour cantonale
ont été formulées non pas pour confirmer l'annulation de l'autorisation de
construire, mais dans la perspective d'un nouveau projet de construction. La
question n'a donc pas à être examinée à ce stade. Au demeurant, selon la
jurisprudence, le respect des périmètres de sécurité doit s'imposer tant aux
détenteurs des installations dangereuses et aux autorités de planification
qu'aux propriétaires voisins (arrêts 1C_252/2011 du 22 février 2012 consid.
4.1; 1C_403/2009 du 8 juin 2010 consid. 6.1).
10.
Sur le vu de ce qui précède, le recours est rejeté, dans la mesure où il est
recevable. Conformément aux art. 66 al. 1 et 68 al. 2 LTF, les frais
judiciaires sont mis à la charge de la recourante, de même que les indemnités
de dépens allouées aux trois intimés qui obtiennent gain de cause en étant
représentés pas des mandataires professionnels.
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
2.
Les indemnités de dépens suivantes sont mises à la charge de la recourante:
- 4'000 fr. en faveur de B.________ SA;
- 4'000 fr. en faveur de C.________ SA;
- 4'000 fr. en faveur de D.________.
3.
Les frais judiciaires, arrêtés à 4'000 fr., sont mis à la charge de la
recourante.
4.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des parties, au Département de
l'aménagement, du logement et de l'énergie et à la Cour de justice de la
République et canton de Genève, Chambre administrative, 1ère section, ainsi
qu'à l'Office fédéral de l'environnement.
Lausanne, le 12 novembre 2015
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Fonjallaz
Le Greffier : Kurz
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