I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.585/2015
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
1C_585/2015
Urteil vom 9. Mai 2016
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Kneubühler,
Gerichtsschreiberin Gerber.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Fabrizio Visinoni,
gegen
Gemeinde Samedan, 7503 Samedan,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Duri Pally,
B. und C. D.________,
weitere Beteiligte,
beide vertreten durch Rechtsanwalt Fadri Ramming.
Gegenstand
Erstwohnungspflicht,
Beschwerde gegen das Urteil vom 6. Oktober 2015 des Verwaltungsgerichts des
Kantons Graubünden, 5. Kammer.
Sachverhalt:
A.
Am 11. April 1997 erteilte die Baubehörde der Gemeinde Samedan den Ehegatten B.
und C. D.________ die Bewilligung zum Neubau eines Einfamilienhauses in Samedan
auf Parzelle 1429. Im Formular "Hauptwohnungsanteile" wurde der
Erstwohnungsanteil auf 100 % festgesetzt.
B.
Am 4. Januar 2005 verkauften B. und C. D.________ die Liegenschaft Parzelle
1429 an A.________ zu einem Preis von Fr. 2'300'000.--. Im Kaufvertrag wurde
die Hauptwohnungsverpflichtung nicht erwähnt.
2011 verlegte A.________ seinen Wohnsitz von Samedan nach Luzern. Auf Nachfrage
hin bestätigte ihm die Gemeindeverwaltung mit Schreiben vom 28. Februar 2011,
dass auf der Liegenschaft 1429 keine Nutzungsbeschränkungen angemerkt seien und
diese - aufgrund der gesamten der Bauverwaltung bekannten Umstände - nicht der
Hauptwohnungsverpflichtung unterliege. Eine identische Bestätigung der
Gemeindeverwaltung erfolgte am 20. März 2013 auf Nachfrage der Firma E.________
AG.
Am 11. April 2013 ersuchte Rechtsanwalt F.________ die Gemeinde um eine
entsprechende Bestätigung, da er am Erwerb von Parzelle 1429 interessiert sei
und sich deshalb vergewissern wolle, dass diese nicht der
Hauptwohnungsverpflichtung unterliege. Am 17. Juni 2013 teilte die Gemeinde
F.________ sowie A.________ und der E.________ AG mit, dass die Liegenschaft
als Hauptwohnung bewilligt worden sei. Die Hauptwohnungsverpflichtung sei zwar
versehentlich nicht im Grundbuch angemerkt worden, bestehe zufolge der bloss
deklaratorischen Natur solcher Anmerkungen aber dennoch.
Am 24. Juni 2013 ersuchte A.________ die Gemeinde um Erlass einer anfechtbaren
Verfügung.
Am 19. Juli 2013 beauftragte die Gemeinde das Amt für Schätzungswesen
Graubünden mit der Erstellung eines Schätzungsgutachtens. Im entsprechenden
Gutachten vom 28. November 2013 gab das Amt für Schätzungswesen folgende
Schätzungen ab:
- Verkehrswert per 4. Januar 2005 mit Hauptwohnungsverpflichtung: Fr.
2'300'000.--
- Verkehrswert per 4. Januar 2005 ohne Hauptwohnungsverpflichtung: Fr.
2'890'000.--
- Verkehrswert per 19. Juli 2013 mit Hauptwohnungsverpflichtung: Fr.
2'640'000.--
- Verkehrswert per 19. Juli 2013 ohne Hauptwohnungsverpflichtung: Fr.
4'150'000.--.
Nach Anhörung der Beteiligten hielt die Gemeinde mit Verfügung vom 26. Mai 2014
fest, dass das bestehende Einfamilienhaus auf Parzelle 1429 nur als
Hauptwohnung genutzt werden dürfe und wies das Grundbuchamt an, diese
öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung im Grundbuch anzumerken.
C.
Hiergegen erhob A.________ am 1. Juli 2014 Beschwerde ans Verwaltungsgericht.
Dieses wies die Beschwerde am 6. Oktober 2015 ab.
D.
Dagegen hat A.________ am 5. November 2015 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten ans Bundesgericht erhoben. Er beantragt, der
verwaltungsgerichtliche Entscheid und die Verfügung der Gemeinde Samedan vom
26. Mai 2014 seien aufzuheben und es sei festzustellen, dass das Grundstück Nr.
1429, GB Samedan, nicht der Hauptwohnungspflicht unterstehe. Eventualiter sei
festzustellen, dass die Zweitwohnungsnutzung auf dem Grundstück uneingeschränkt
geduldet werde. Subeventualiter sei die Sache zur nochmaligen Beurteilung im
Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz oder an die Gemeinde Samedan
zurückzuweisen.
E.
Das Verwaltungsgericht beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf
einzutreten sei.
Die Gemeinde Samedan schliesst auf Abweisung des Hauptantrags Ziff. 1. Der
Eventualantrag Ziff. 2 (Duldung der Zweitwohnungsnutzung) sei abzuweisen, wenn
bei Durchsetzung der Hauptwohnungsverpflichtung kein Schaden zu bejahen sei
oder dieser ausschliesslich nach Art. 4 des Bündner Gesetzes über die
Staatshaftung vom 5. Dezember 2006 (SHG/GR; BR 170.050 (Billigkeitshaftung) zu
beurteilen sei; ansonsten sei die Beschwerde in diesem Punkt gutzuheissen. Die
Gemeinde weist darauf hin, dass sie hoch verschuldet sei, und es sich daher
nicht leisten könne, die Hauptwohnungsverpflichtung durchzusetzen, wenn dies
eine Staatshaftung von Fr. 1.51 Mio. auslösen würde.
B. und C. D.________ verzichten auf eine Stellungnahme und betonen, dass sie
nicht Partei seien, sondern lediglich "weitere Beteiligte" i.S.v. Art. 102 Abs.
1 BGG.
F.
In seiner Replik hält der Beschwerdeführer seine Beschwerdeanträge aufrecht und
äussert sich zur Vernehmlassung der Gemeinde.
Die Gemeinde und die übrigen Verfahrensbeteiligten haben auf eine Duplik
verzichtet.
Erwägungen:
1.
Gegen den kantonal letztinstanzlichen Endentscheid des Verwaltungsgerichts
steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
ans Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a, 86 Abs. 1 lit. d und 90 BGG). Der
Beschwerdeführer ist als Eigentümer des belasteten Grundstücks zur Beschwerde
legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG). Auf die rechtzeitig erhobene Beschwerde (Art.
100 Abs. 1 BGG) ist daher grundsätzlich einzutreten.
1.1. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann
insbesondere die Verletzung von Bundesrecht - einschliesslich Überschreitung
oder Missbrauch des Ermessens - gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG). Das
Bundesgericht wendet das Bundesrecht grundsätzlich von Amtes wegen an (Art. 106
Abs. 1 BGG). Die Verletzung von Grundrechten (einschliesslich die willkürliche
Anwendung von kantonalem Recht) prüft es dagegen nur insoweit, als eine solche
Rüge in der Beschwerde vorgebracht und genügend begründet worden ist (Art. 106
Abs. 2 BGG; BGE 133 II 249 E. 1.4.2 S. 254 mit Hinweisen). Es legt seinem
Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat, sofern
dieser nicht offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im
Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 105 und Art. 97 Abs. 1 BGG).
1.2. Die Begründung der Beschwerde (unter Angabe allfälliger Beweismittel) muss
bereits in der Beschwerdeschrift enthalten sein; diese kann grundsätzlich nur
bis zum Ablauf der Beschwerdefrist ergänzt werden (Art. 42 Abs. 1 BGG und Art.
43 BGG e contrario). Zusätzliche Ausführungen in der Replik können nur
berücksichtigt werden, wenn erst die Vernehmlassung eines anderen
Verfahrensbeteiligten dazu Anlass gibt (BGE 135 I 19 E. 2.2 S. 21 mit
Hinweisen; LAURENT MERZ in: Basler Kommentar zum BGG, N. 42 zu Art. 42).
Soweit der Beschwerdeführer erst in der Replik die Verkehrswertschätzung des
Amtes für Schätzungswesen kritisiert und in diesem Zusammenhang Verfahrensrügen
erhebt, sind diese Einwände verspätet und im Folgenden nicht zu
berücksichtigen.
1.3. Streitgegenstand ist die vom Verwaltungsgericht bestätigte Verfügung vom
26. Mai 2014, mit der festgestellt wurde, dass das Einfamilienhaus auf Parzelle
1429 nur als Hauptwohnung genutzt werden darf und das Grundbuchamt Maloja
angewiesen wurde, dies im Grundbuch anzumerken. Ob die Durchsetzung der
Hauptwohnungsverpflichtung allenfalls zu einer Haftung der Gemeinde nach SHG
führen könnte, wurde vom Verwaltungsgericht nicht geprüft und ist daher auch
nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Die von der Gemeinde in diesem
Zusammenhang aufgeworfenen Fragen (z.B. zum Schaden, zur Kausalität der
unterlassenen Anmerkung im Grundbuch, zum Vertrauensschutz, etc.) sind daher im
Folgenden nur zu berücksichtigen, soweit sie für die Beurteilung der Rügen des
Beschwerdeführers zur Hauptwohnungsverpflichtung relevant sind.
2.
Das Verwaltungsgericht führte aus, die Hauptwohnungspflicht als
öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung sei versehentlich nicht ins
Grundbuch eingetragen worden. Die Grundbucheintragung habe aber lediglich
deklaratorische Wirkung (Art. 680 ZGB) und nehme deshalb auch nicht am
öffentlichen Glauben des Grundbuchs teil (Art. 973 ZGB), weshalb die
Nutzungsbeschränkung gegenüber dem Beschwerdeführer weiterbestanden habe, der
das Einfamilienhaus am 4. Januar 2005 ohne Wissen um die bestehende
Eigentumsbeschränkung erworben hatte. Da dieser seinen Wohnsitz am 11. Juli
2011 nach Luzern verlegt habe und das Einfamilienhaus seither nicht mehr als
Erstwohnung benutze, liege eine materielle Baurechtswidrigkeit vor. Diese könne
auch nicht behoben werden, da Art. 29 des kommunalen Baugesetzes (BauG) die
Umnutzung der Hauptwohnung in eine Zweitwohnung nicht zulasse. Materiell
vorschriftswidrige Zustände seien auf Anordnung der zuständigen Behörde zu
beseitigen (Art. 94 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes für den Kanton Graubünden
[KRG; BR 801.100]). Allerdings müsse nach Art. 94 Abs. 4 KRG eine
Duldungsverfügung erlassen werden, wenn die streitige Anordnung den Prinzipien
der Verhältnismässigkeit oder des Vertrauensschutzes widerspreche.
Das Verwaltungsgericht verneinte dies. Es bestehe ein gewichtiges öffentliches
Interesse an der Beschränkung von Zweitwohnungen im allgemeinen und im Kreis
Oberengadin bzw. der Gemeinde Samedan im besonderen. Die früher bestehende
Möglichkeit der finanziellen Abgeltung der Hauptwohnungsverpflichtung sei mit
der Teilrevision des Baugesetzes im Jahre 2010 abgeschafft worden, was das
erhebliche öffentliche Interesse an der tatsächlichen Durchsetzung der
Hauptwohnungsverpflichtungen belege. Dem stünden rein pekuniäre Interessen des
Beschwerdeführers gegenüber, denen kein erhebliches Gewicht zukomme. Dieser
habe seit seinem Wegzug nach Luzern versucht, das Haus in Samedan zu verkaufen,
d.h. er hege nicht die Absicht, es selbst als Zweitwohnung zu nutzen. Sein
persönliches Interesse bestehe vielmehr darin, mit dem Weiterverkauf einen
möglichst grossen Gewinn zu erzielen. Aus dem Schätzungsgutachten ergebe sich,
dass in Samedan durchaus ein Markt für Erstwohnungen bestehe, weshalb er sein
Einfamilienhaus auch als Erstwohnung gewinnbringend verkaufen oder vermieten
könne. Unter diesen Umständen vermöchten die persönlichen Interessen des
Beschwerdeführers an der Duldung der fortwährenden Nutzung seines
Einfamilienhauses als Zweitwohnung nicht gegen das öffentliche Interesse an der
nachträglichen Durchsetzung der im Jahre 1997 verfügten
Hauptwohnungsverpflichtung aufzukommen.
3.
Der Beschwerdeführer teilt die Analyse der Rechtslage nach kantonalem Recht.
Dagegen ist er der Auffassung, das Verwaltungsgericht habe bei der
Verhältnismässigkeitsprüfung die privaten und öffentlichen Interessen
offensichtlich unrichtig festgestellt und die Interessenabwägung willkürlich
vorgenommen (Art. 9 BV); er rügt eine Verletzung der Eigentumsgarantie (Art. 26
i.V.m. Art. 36 BV); zudem habe die Vorinstanz die Voraussetzungen des
Vertrauensschutzes zu Unrecht verneint.
3.1. Der Beschwerdeführer bestreitet zunächst ein konkretes öffentliches
Interesse an der Durchsetzung der Hauptwohnungsnutzung, habe die Gemeinde doch
seit seinem Wegzug nach Luzern und dem Erlass der angefochtenen Verfügung keine
Anstalten getroffen, die Erstwohnungsverpflichtung durchzusetzen.
Wie die materiell unrichtigen Auskünfte des Bauverwalters vom 28. Februar 2011
und vom 20. März 2013 zeigen, ging die Gemeinde bis ins Jahr 2013 selbst davon
aus, dass keine Hauptwohnungsverpflichtung bestehe. Dieser Irrtum wurde erst
aufgrund der Anfrage von F.________ korrigiert (mit Schreiben vom 17. Juni
2013). Ab diesem Zeitpunkt wurde die Gemeinde aktiv, indem sie ein
Schätzungsgutachten in Auftrag gab und die Parteien zur beabsichtigten
Durchsetzung der Hauptwohnungsverpflichtung anhörte. Sie hat somit die
baurechtswidrige Nutzung des Einfamilienhauses als Zweitwohnung nie bewusst
geduldet. Unter diesen Umständen kann nicht auf ein fehlendes
Durchsetzungsinteresse der Gemeinde im konkreten Einzelfall geschlossen werden.
3.2. Der Beschwerdeführer macht weiter geltend, dass er keinen Käufer oder
Mieter finde, der bereit sei, die Liegenschaft zu einem ortsüblichen Preis zu
kaufen oder zu mieten. Allerdings präzisiert er (in Ziff. 3 der
Beschwerdeschrift), dass er einen ortsüblichen Preis für Zweitwohnungen meint.
Das Verwaltungsgericht hatte dagegen aufgrund des Schätzungsgutachtens
festgestellt, dass es möglich sei, das Haus gewinnbringend zu
Erstwohnungspreisen zu verkaufen oder zu vermieten. Dies wird vom
Beschwerdeführer nicht substanziiert bestritten (zu den Ausführungen in der
Replik vgl. oben E. 1.2). Ist deshalb von der Sachverhaltsfeststellung des
Verwaltungsgerichts auszugehen (Art. 105 Abs. 1 BGG), befindet sich der
Beschwerdeführer nicht in der von ihm geschilderten "absurden Situation", sein
Haus in Samedan weder verkaufen noch selbst nutzen zu können.
3.3. Der Beschwerdeführer beanstandet weiter die Feststellung des
Verwaltungsgerichts als offensichtlich unrichtig, wonach das von ihm geltend
gemachte Interesse an der Zweitwohnungsnutzung eine Schutzbehauptung sei. Zwar
sei es von Anfang an sein Plan gewesen, die nicht mehr selbst genutzte
Liegenschaft gewinnbringend zu verkaufen; bis zum beabsichtigten Verkauf habe
er sie aber noch als Zweitwohnung nutzen wollen.
Die Qualifikation als Schutzbehauptung bezog sich auf die Aussage in der
Beschwerdeschrift vom 1. Juli 2014 (Ziff. 4.5), wonach der Beschwerdeführer "im
guten Glauben darauf, seine Liegenschaft weiterhin als Zweitwohnung nutzen zu
dürfen, seinen Wohnsitz nach Luzern verlegt" habe. Da sich die
Zweitnutzungsabsicht nach eigenem Bekunden des Beschwerdeführers nur auf die
Übergangsfrist bis zu dem - aus wirtschaftlichen Gründen - dringenden Verkauf
beschränkte, ist es nicht willkürlich, wenn das Verwaltungsgericht diesem
Interesse kein erhebliches Gewicht und jedenfalls keine ausschlaggebende
Bedeutung für die Wohnsitzverlegung zuerkannte.
3.4. Der Beschwerdeführer kritisiert schliesslich die Argumentation der
Vorinstanz, wonach keine nachteilige Disposition als Voraussetzung für den
Vertrauensschutz vorliege: Aufgrund seiner damals (im Jahr 2005) unsicheren
beruflichen Situation habe er sich nicht an einen Ort binden können und hätte
deshalb keinesfalls eine Liegenschaft mit einer Hauptwohnungsverpflichtung
erworben, wenn er darum gewusst hätte.
Der in Art. 9 BV verankerte Grundsatz von Treu und Glauben verleiht einer
Person Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche
Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der
Behörden. Vorausgesetzt ist weiter, dass die Person, die sich auf
Vertrauensschutz beruft, berechtigterweise auf diese Grundlage vertrauen durfte
und gestützt darauf nachteilige Dispositionen getroffen hat, die sie nicht ohne
Nachteil rückgängig machen kann (BGE 131 II 627 E. 6.1 S. 636 f.; 129 I 161 E.
4.1 S. 170; je mit Hinweisen).
3.4.1. Vorliegend hat das Verwaltungsgericht die Voraussetzungen des
Vertrauensschutzes bereits mangels Vertrauensgrundlage verneint, weil ein
gutgläubiger Erwerber aus dem Fehlen der Grundbuchanmerkung nicht ableiten
dürfe, dass die Beschränkung nicht bestehe (E. 4d und 2c des angefochtenen
Entscheids). Mit dieser Erwägung setzt sich der Beschwerdeführer nicht
auseinander und legt nicht dar, inwiefern sie Bundesrecht verletze. Dies ist
auch nicht ersichtlich:
Zwar verpflichtet Art. 962 ZGB (seit der Änderung vom 11. Dezember 2009; AS
2011 4637; BBl 2007 5283) das Gemeinwesen, für bestimmte Grundstücke verfügte
dauerhafte Nutzungs- oder Verfügungsbeschränkungen im Grundbuch anmerken zu
lassen. Die Anmerkung hat aber bloss deklaratorische Bedeutung (BGE 111 Ia 182
E. 4 S. 183; Urteil 1C_151/2010 vom 21. Juni 2010 E. 2.3, in ZBGR 2011 117) und
die Anmerkungen nehmen nicht an der Wirkung des öffentlichen Glaubens des
Grundbuchs gemäss Art. 973 Abs. 1 ZGB teil. Der Erwerber eines Grundstücks kann
somit weder auf den wirklichen Bestand eines angemerkten Rechtsverhältnisses
vertrauen noch aus dem Fehlen einer Anmerkung auf den Nichtbestand eines
anmerkungsfähigen Rechtsverhältnisses schliessen (Urteil 1C_151/2010 vom 21.
Juni 2010 E. 2.3 mit Hinweisen; Jürg Schmid, in: Basler Kommentar,
Zivilgesetzbuch II, 5. Aufl. 2015, N. 12 f. zu Art. 962).
3.4.2. Im Übrigen hat das Verwaltungsgericht festgestellt, dass der
Beschwerdeführer die Wohnung auch als Erstwohnung gewinnbringend verkaufen
könne. Diese Sachverhaltsfeststellung wird in der Beschwerdeschrift nicht
substanziiert bestritten; die erst in der Replik erhobenen Rügen sind
verspätetet (oben E. 1.2). Es ist deshalb davon auszugehen, dass er die
Möglichkeit hat, die 2005 getroffene Disposition (Erwerb einer Liegenschaft mit
Hauptwohnungsverpflichtung) ohne vermögenswerte Nachteile wieder rückgängig zu
machen. Unter diesen Umständen durfte das Verwaltungsgericht auch diese
Voraussetzung des Vertrauensschutzes verneinen.
3.5. Die Rügen des Beschwerdeführers erweisen sich daher als unbegründet,
soweit sie überhaupt den Begründungsanforderungen nach Art. 106 Abs. 2 BGG
genügen.
4.
Die Beschwerde ist daher abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem
Ausgang des Verfahrens wird der Beschwerdeführer kostenpflichtig (Art. 66 BGG).
Die Gemeinde Samedan unterliegt in ihrem amtlichen Wirkungsbereich und hat
daher keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 3 BGG). Auch
B. und C. D.________, die sich nicht als Partei am Verfahren beteiligt haben,
haben keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Gemeinde Samedan, B. und C.
D.________ und dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden, 5. Kammer,
schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 9. Mai 2016
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Die Gerichtsschreiberin: Gerber
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