I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.584/2015
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
1C_584/2015
Arrêt du 1er mars 2016
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Fonjallaz, Président,
Eusebio et Chaix.
Greffier : M. Alvarez.
Participants à la procédure
A.________, représenté par Me Philippe Rossy, avocat,
recourant,
contre
Service des automobiles et de la navigation du canton de Vaud, avenue du Grey
110, 1014 Lausanne.
Objet
retrait définitif du permis de conduire,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton
de Vaud, Cour de droit administratif et public, du 5 octobre 2015.
Faits :
A.
A.________ est titulaire d'un permis de conduire pour les véhicules de
catégories A, B, C, D, BE, CE, DE, depuis plus de trente ans.
Le 13 août 2012, le Service des automobiles et de la navigation du canton de
Vaud (ci-après: le SAN) a prononcé à l'encontre du prénommé un retrait du
permis de conduire pour une durée indéterminée, mais pour vingt-quatre mois au
minimum, à compter du 5 mai 2012, pour avoir conduit en état d'ivresse
qualifiée; cette décision tient compte de deux mesures de retrait du permis de
conduire prononcées pour des faits similaires les 13 mars 2006 et 14 août 2008.
Alors qu'il se trouvait sous le coup de la mesure prononcée le 13 août 2012,
A.________ a, le 16 octobre 2012, circulé au volant d'un véhicule de la
catégorie B et enfreint diverses règles de circulation.
Pour ces faits et par décision du 16 septembre 2014, le SAN a définitivement
retiré le permis de conduire de l'intéressé pour au moins cinq ans, à compter
du jour de l'infraction. Cette décision a été confirmée sur réclamation, le 11
décembre 2014.
Le 8 janvier 2015, A.________ a porté la cause devant la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud. Par arrêt du 5
octobre 2015, la cour cantonale a confirmé la décision sur réclamation et
rejeté le recours; elle a jugé que la mesure prononcée était conforme au droit
fédéral (en particulier aux art. 16 ss de la loi fédérale sur la circulation
routière du 19 décembre 1958 [LCR; RS 741.01]), l'infraction du 5 mai 2012
constituant un antécédent immédiatement aggravant dans le système de cascades
prévu par la loi.
B.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ demande
principalement au Tribunal fédéral de réformer l'arrêt attaqué en ce sens que
seul un retrait du permis de conduire pour une durée indéterminée, mais pour
deux ans au minimum, est prononcé; subsidiairement, il requiert le renvoi de la
cause à l'autorité précédente pour nouvelle décision dans le sens des
considérants.
Le Tribunal cantonal, se référant à son arrêt, et l'autorité intimée concluent
au rejet du recours. Egalement appelé à se déterminer, l'Office fédéral des
routes (OFROU) propose aussi le rejet du recours.
Considérant en droit :
1.
La voie du recours en matière de droit public, au sens des art. 82 ss LTF, est
en principe ouverte contre une décision prise en dernière instance cantonale
(art. 86 al. 1 let. d LTF) au sujet d'une mesure administrative de retrait du
permis de conduire (art. 82 let. a LTF), aucune des exceptions mentionnées à
l'art. 83 LTF n'étant réalisée. Le recourant est particulièrement atteint par
la décision attaquée, qui confirme le retrait définitif de son permis de
conduire; il a un intérêt digne de protection à son annulation. Il a donc
qualité pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF. Les autres conditions de
recevabilité sont au surplus réunies, de sorte qu'il convient d'entrer en
matière.
2.
Le recourant se plaint d'une violation de l'art. 16c al. 3 LCR. Il soutient que
c'est à tort que l'instance précédente aurait déduit de cette disposition que
l'infraction du 5 mai 2012 constituait un antécédent directement aggravant dans
le système de cascades prévu par les art. 16 ss LCR; selon lui, seul un retrait
de durée indéterminée au sens de l'art. 16c al. 2 let. d LCR devait être
prononcé à son encontre et non pas un retrait définitif du permis de conduire
fondé sur l'art. 16c al. 2 let. e LCR.
3.
3.1. Aux termes de l'art. 16c al. 1 let. f LCR, commet une infraction grave la
personne qui conduit un véhicule automobile alors que le permis de conduire lui
a été retiré.
Après une infraction grave le permis de conduire est retiré pour trois mois au
minimum (art. 16c al. 2 let. a LCR). La durée du retrait est portée à douze
mois au minimum si, au cours des cinq années précédentes, le permis a été
retiré une fois en raison d'une infraction grave ou deux fois en raison d'une
infraction moyennement grave (art. 16c al. 2 let. c LCR). Si, au cours des dix
années précédentes, le permis a été retiré à deux reprises en raison
d'infractions graves ou à trois reprises en raison d'infractions qualifiées de
moyennement graves au moins, le permis de conduire est retiré pour une durée
indéterminée, mais pour deux ans au minimum (art. 16c al. 2 let. d LCR). Le
permis de conduire est définitivement retiré si, au cours des cinq années
précédentes, le permis a notamment été retiré en application de l'art. 16c al.
2 let. d LCR (art. 16c al. 2 let. e LCR).
L'art. 16c al. 3 LCR prévoit que la durée du retrait du permis en raison d'une
infraction visée à l'art. 16c al. 1 let. f LCR se substitue ("tritt an die
Stelle", "subentra") à la durée restante du retrait en cours. Selon la
jurisprudence, la personne, qui s'est vu retirer son permis et qui conduit
malgré tout durant cette période, doit faire l'objet d'une nouvelle mesure de
retrait. Celle-ci ne s'ajoute pas au retrait en cours, mais le remplace, de
sorte que les deux mesures ne doivent pas être entièrement exécutées. Ainsi,
contrairement au principe prévoyant qu'en droit de la circulation routière un
conducteur ne se trouve en état de récidive qu'après la fin de l'exécution d'un
précédent retrait (ATF 136 II 447 consid. 5.3 p. 455 s.), la loi aménage, pour
l'infraction de conduite sans permis (art. 16c al. 1 let. f LCR), un antécédent
immédiatement aggravant dans le système de cascade des sanctions prévu par les
art. 16 ss LCR (cf. arrêts 1C_275/2007 du 16 mai 2008 consid. 4.3; 1C_32/2015
du juin 2015 consid. 6.1; 1C_579/2014 du 15 juillet 2015 consid. 3.1). Au vu de
la teneur de la règle légale, le premier retrait est remplacé par la deuxième
mesure dès le jour de la commission de la nouvelle infraction (arrêt 1C_29/2015
du 24 avril 2015 consid. 2.3).
3.2. En l'espèce, il est constant que le recourant a été interpellé au volant
d'un véhicule automobile, le 16 octobre 2012, alors qu'il se trouvait sous
l'effet d'un retrait du permis de conduire d'une durée indéterminée (art. 16c
al. 2 let. d LCR); cette mesure a été prononcée à la suite d'une infraction
grave commise en état de récidive le 5 mai 2012. Conformément à la
jurisprudence rappelée ci-dessus, le Tribunal cantonal a considéré que cette
dernière infraction constituait un antécédent immédiatement aggravant dont il
s'imposait de tenir compte pour déterminer la mesure administrative applicable
au recourant; le retrait du permis sous le coup duquel celui-ci se trouvait
étant fondé sur l'art. 16c al. 2 let. d LCR, la cour cantonale a confirmé le
retrait définitif prononcé par le SAN, en application de l'art. 16c al. 2 let.
e LCR, cette mesure prenant effet au jour de la commission de l'infraction, à
savoir le 16 octobre 2012 (art. 16c al. 3 LCR).
4.
Le recourant ne prétend pas que l'appréciation du Tribunal cantonal
s'écarterait de la jurisprudence fédérale. Il soutient en revanche, selon une
interprétation littérale de la loi, que celle-là serait contraire au texte
clair de l'art. 16c al. 3 LCR. Selon lui, cette disposition interdirait
exclusivement le cumul entre la durée restante du retrait en cours et celle du
retrait infligé pour conduite sans permis; à le suivre, elle ne prévoirait
cependant pas que l'infraction ayant justifié la mesure antérieure dût être
qualifiée d'antécédent immédiatement aggravant; cette interprétation
contreviendrait au but et à l'effet éducatif d'une mesure "entièrement purgée"
et créerait une inégalité de traitement au détriment des auteurs de
l'infraction prévue par l'art. 16c al. 1 let. f LCR (conduite malgré un retrait
du permis de conduire).
4.1. La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation
littérale). Le Tribunal fédéral ne se fonde cependant sur la compréhension
littérale du texte que s'il en découle sans ambiguïté une solution
matériellement juste (ATF 137 IV 180 consid. 3.4). En revanche, lorsque des
raisons objectives permettent de penser que ce texte ne restitue pas le sens
véritable de la disposition en cause, il y a lieu de déroger au sens littéral
d'un texte clair (ATF 137 I 257 consid. 4.1 p. 262); il en va de même lorsque
le texte conduit à des résultats que le législateur ne peut avoir voulus et qui
heurtent le sentiment de la justice et le principe de l'égalité de traitement (
ATF 135 IV 113 consid. 2.4.2 p. 116). De tels motifs peuvent découler des
travaux préparatoires, du but et du sens de la disposition, ainsi que de la
systématique de la loi (ATF 135 II 78 consid. 2.2 p. 81). Si le texte n'est
ainsi pas absolument clair, si plusieurs interprétations sont possibles, il
convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la
dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux
préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son esprit,
ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt
protégé (interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres
dispositions légales (interprétation systématique; ATF 136 III 283 consid.
2.3.1 p. 284). Le Tribunal fédéral ne privilégie aucune méthode
d'interprétation, mais s'inspire d'un pluralisme pragmatique pour rechercher le
sens véritable de la norme (ATF 139 IV 270 consid. 2.2 p. 73; 137 IV 180
consid. 3.4 p. 184).
Un acte normatif viole le principe de l'égalité de traitement (art. 8 Cst.)
lorsqu'il n'est pas fondé sur des motifs sérieux et objectifs, qu'il est
dépourvu de sens et d'utilité ou qu'il opère des distinctions juridiques que ne
justifient pas les faits à réglementer ou n'opère pas celles qui s'imposent en
raison de ces faits (cf. ATF 128 V 102 consid. 6a p. 106; 128 V 95 consid. 5a
p. 99; voir également ANDREAS AUER ET AL., Droit constitutionnel suisse, Vol.
II, 3 ^e éd. 2013, p. 481 ss, en particulier n. 1037).
4.2.
4.2.1. Le texte de l'art. 16c al. 3 LCR, entré en vigueur le 1 ^er janvier 2005
(RO 2004 2849), prévoit - on l'a vu - que la durée d'un retrait prononcé en
raison d'une conduite sans permis (art. 16c al. 1 let. f LCR), se substitue à
la durée restante de la mesure en cours. L'adoption de cette disposition
résulte de la codification de la jurisprudence antérieure interdisant de
prendre en compte, simplement et en tant que tel, le solde non subi dans le
cadre de la fixation de la durée de la mesure en cas de conduite malgré un
retrait (cf. RÜTSCHE/WEBER, Basler Kommentar zum Strassenverkehrsgesetz, 2014,
n. 62 ad art. 16c LCR et la référence à l'ATF 123 II 225 consid. 2a/bb).
Cette disposition, issue du projet du Conseil fédéral (Message du Conseil
fédéral du 31 mars 1999 concernant la modification de la loi fédérale sur la
circulation routière, in FF 1999 4106 [ci-après: Message]), adoptée sans
amendement lors des débats parlementaires (cf. FF 2001 6147, p. 6152), concède
à la personne concernée l'avantage de n'avoir à exécuter entièrement que la
seconde mesure. D'après les travaux préparatoires, cet avantage est toutefois
relativisé par le fait que la personne est menacée plus rapidement d'un retrait
définitif en cas de nouvelles infractions, étant donné qu'elle a déjà franchi
une étape supplémentaire selon le système dit des mesures "en cascade"
(Message, p. 4136; voir également RÜTSCHE/WEBER, op. cit., n. 63 ad art. 16c
LCR; CÉDRIC MIZEL, Droit et pratique illustrée du retrait du permis de
conduire, 2015, p. 512 ss n. 71.6). A titre d'exemple, le Message mentionne le
cas d'un automobiliste sous le coup d'un retrait du permis de conduire pour une
durée de trois mois à la suite d'une infraction grave, qui, en cas de conduite
durant ce premier retrait, doit faire l'objet d'une nouvelle mesure d'une durée
minimale de douze mois (Message, p. 4136). Au regard de la systématique de la
loi (cf. en particulier art. 16c al. 2 let. c LCR), cet exemple traduit la
volonté du législateur de considérer l'infraction à l'origine du retrait en
cours comme étant un antécédent immédiatement aggravant en cas de conduite
malgré un retrait du permis de conduire.
En dépit des critiques émises par une partie de la doctrine (cf. RÜTSCHE/WEBER,
op. cit., n. 64 ad art. 16c LCR et la référence à ANDREAS A. ROTH, Zur Revision
des Strassenverkehrsrechts, in Strassenverkehrsrechts, 4/2010 p. 15, p. 18; ce
dernier auteur reconnaît néanmoins le risque de situations douteuses si l'on se
livre à une autre interprétation de la loi), et quoi qu'en dise le recourant,
on ne peut s'écarter de cette interprétation, sous peine d'aboutir à des
résultats choquants, dans lesquels la durée minimale de la mesure prononcée
pour conduite sans permis se révélerait significativement plus courte que la
part non subie du retrait en cours. Ainsi, un automobiliste sous le coup d'un
retrait d'une durée de douze mois (au sens de l'art. 16c al. 2 let. c LCR), qui
n'en aurait - par hypothèse - exécuté que deux, lors de la conduite sans
permis, verrait le solde de sa mesure remplacé par un retrait d'une durée
minimale de trois mois, s'il n'a subi aucun retrait au cours de cinq années
précédentes (art. 16c al. 2 let. a, b et c LCR); ce cas de figure, qui n'a rien
de théorique, peut survenir en cas de nouvelle infraction commise peu avant
l'échéance de ce délai, de report de la mesure (à ce sujet cf. ATF 134 II 39
consid. 3 p. 43) ou encore d'une exécution différée en raison d'un précédent
procès; il en irait de même - à savoir un retrait d'une durée minimale de trois
mois - en cas de conduite sans permis d'un primo-délinquant durant un retrait
d'au moins deux ans prononcé pour "délit de chauffard" au sens de l'art. 16c
al. 2 let. a ^bis LCR (pour un autre exemple, cf. ANDREAS A. ROTH, op. cit.,
p. 18). Dans de telles situations, et bien que l'autorité puisse s'écarter du
minimum légal pour tenir compte des circonstances (art. 16 al. 3 LCR),
l'interprétation que fait le recourant de l'art. 16c al. 3 LCR revient à
consacrer une prime à l'infraction que le législateur ne peut avoir voulue.
4.2.2. On ne saurait pas non plus suivre le recourant lorsqu'il affirme que
cette interprétation de l'art. 16c al. 3 LCR ne reposerait sur aucun motif
sérieux et consacrerait une inégalité de traitement par rapport à l'application
de l'aggravante de la récidive aux auteurs d'autres infractions. En effet,
contrairement aux infractions résultant d'un comportement dangereux, pour
lesquelles un retrait du permis vise - outre le renforcement de la sécurité
routière poursuivi de façon générale par la loi - un but éducatif,
respectivement dissuasif (cf. ATF 116 Ib 151 consid. 3c p. 154; 131 II 248
consid. 4.2 p. 250; voir également Message du 21 septembre 1998 concernant la
modification du code pénal suisse, FF 1999 1787, p. 1865), qui ne peut être
atteint avant l'exécution de l'intégralité de la mesure (cf. ATF 136 II 447
consid. 5.3 p. 455 s.), l'aggravation immédiate en cas de conduite malgré un
retrait du permis poursuit une finalité différente, qui justifie l'adoption
d'un régime particulier. Il ressort en effet des travaux préparatoires que la
règlementation instituée par l'application combinée des art. 16c al. 1 let. f
et 16c al. 3 LCR résulte de la volonté du législateur d'assurer une application
effective des retraits du permis de conduire (Message, p. 4136; cf. CÉDRIC
MIZEL, op. cit., p. 512 ss n. 71.6; RENÉ SCHAFFHAUSER, Die neuen
Administrativmassnahmen des Strassverkehsgesetzes, in Jahrbuch zum
Strassverkehrsrecht 2003, p. 210 s.); ces derniers représentent en effet l'une
des mesures les plus efficaces pour inciter les usagers de la route à circuler
de manière sûre et en faisant preuve d'égards envers autrui (Message, p. 4130).
Or cet objectif ne peut être atteint que par le biais d'un régime sévère
(Message p. 4136; cf. CÉDRIC MIZEL, op. cit., p. 512 ss n. 71.6) et non en
instituant une réglementation qui - si l'on devait suivre le recourant -
n'aurait pour effet que d'avantager l'auteur de l'infraction consacrée par
l'art. 16c al. 1 let. f LCR (cf. consid. 4.2.1).
4.3. Sur le vu de ce qui précède, il n'y a pas lieu de revenir sur la
jurisprudence établie et c'est partant à bon droit que le Tribunal cantonal a,
en l'espèce, confirmé le retrait définitif du permis de conduire fondé sur
l'art. 16c al. 2 let. e LCR, en assortissant sa révocation notamment d'un délai
d'attente incompressible de cinq ans (art. 17 al. 4 et 23 al. 3 LCR) à compter
de la date de la dernière infraction, le 16 octobre 2012.
5.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours aux frais du
recourant, qui succombe (art. 65 et 66 LTF). Il n'est pas alloué de dépens
(art. 68 al. 3 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr., sont mis à la charge du recourant.
3.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire du recourant, au Service des
automobiles et de la navigation du canton de Vaud, au Tribunal cantonal du
canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, et à l'Office fédéral
des routes.
Lausanne, le 1 ^er mars 2016
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Fonjallaz
Le Greffier : Alvarez
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