I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.579/2015
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
1C_579/2015
Arrêt du 4 juillet 2016
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Fonjallaz, Président,
Merkli et Eusebio.
Greffier : M. Kurz.
Participants à la procédure
A.________ SA,
B.________,
tous les deux représentés par Me François Bellanger, avocat,
recourants,
contre
Département de l'aménagement, du logement et de l'énergie de la République et
canton de Genève, Office des autorisations de construire, Service des affaires
juridiques, case postale 22, 1211 Genève 8.
Objet
autorisation de démolir et de construire,
recours contre l'arrêt de la Cour de justice de la République et canton de
Genève, Chambre administrative, du 29 septembre 2015.
Faits :
A.
Le 2 mars 2011, A.________ SA (requérante) et B.________ (propriétaire) ont
formé une demande d'autorisation de construire un ensemble de logements avec
commerces au rez et garage souterrain sur les parcelles n° 4'544 et 2'323 de la
commune de Plan-les-Ouates, en zone 4B (villages et hameaux) protégée. Le
projet implique la démolition de trois immeubles anciens situés au 137, 139 et
141 de la route de Saint-Julien, comprenant actuellement des commerces et dix
logements de 33,5 pièces au total pour une surface de plancher globale de 944
m². Les nouveaux immeubles, d'un seul tenant, comprennent des commerces et
appartements au rez, ainsi que deux étages plus combles, soit dix appartements
locatifs aux loyers contrôlés et 13 appartements en PPE ou à loyers libres.
Le projet a donné lieu à deux préavis négatifs de la Commission des monuments
de la nature et des sites, Sous-commission d'architecture (ci-après: CMNS) des
21 juin 2011 et 18 septembre 2012. Selon un rapport d'analyse historique et
architecturale, le recensement architectural attribuait la note 3 (intéressant)
à l'immeuble n° 137 et 4+ (bonne intégration du volume et de la substance) au n
^os 139 et 141. Les bâtiments s'intégraient parfaitement dans l'environnement
bâti historique de type "village-rue" avec des jardins privatifs situés à
l'arrière du côté du Mail. D'autres bâtiments (les nos 116 et 143 de la route
de Saint-Julien) avaient connu d'heureuses restaurations et il devait en aller
de même pour les bâtiments concernés. La commune de Plan-les-Ouates a émis en
premier lieu un préavis défavorable en estimant que l'architecture proposée ne
s'accordait pas avec l'aspect villageois en raison de l'absence d'une toiture à
deux pans. Dans un second préavis, après modification du projet, elle s'est
déclarée favorable avec des réserves mineures.
Par décision du 12 novembre 2013, le Département cantonal de l'aménagement, du
logement et de l'énergie (ci-après: le DALE) a refusé l'autorisation en se
fondant notamment sur le préavis de la CMNS et sur la clause d'esthétique de
l'art. 15 al. 1 de la loi genevoise sur les constructions et installations
diverses (LCI).
B.
Ce refus a été confirmé, sur recours des constructeurs, le 10 avril 2014 par le
Tribunal administratif de première instance, puis par arrêt du 29 septembre
2015 de la Chambre administrative de la Cour de justice du canton de Genève. Le
refus du département pouvait se fonder sur la clause d'esthétique de l'art. 106
al. 1 LCI, applicable aux villages protégés. L'application de cette clause pour
rejeter la demande de démolition ne constituait pas une mesure de protection
déguisée indépendante des caractéristiques du nouveau projet. Le préavis de la
CMNS, établi après une inspection locale, était contraignant. Il reposait sur
des considérations raisonnables, le projet ne s'intégrant pas à
l'environnement. Les transformations successives apportées sur les bâtiments
concernés ou sur d'autres immeubles des environs justifiaient d'autant plus le
besoin de protection. L'obligation de tirer parti du bâti existant, moins
contraignante qu'une mesure de classement ou une obligation d'affectation,
n'était pas disproportion-née; les devis censés démontrer qu'une rénovation
légère ou lourde ne serait pas rentable, ne se référaient pas à des projets
concrets.
C.
A.________ SA et B.________ forment un recours en matière de droit public
contre l'arrêt cantonal. Ils demandent au Tribunal fédéral d'annuler cet arrêt
ainsi que les décisions de refus de démolir et de construire, et d'ordonner au
DALE de délivrer les autorisations.
La Chambre administrative persiste dans le dispositif et les considérants de
son arrêt. Le DALE conclut au rejet du recours. Les recourants ont déposé de
nouvelles observations, persistant dans leurs motifs et leurs conclusions.
Considérant en droit :
1.
Dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF) prise en dernière instance
cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) dans le domaine du droit public des
constructions (art. 82 let. a LTF), le recours en matière de droit public est
en principe recevable, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant
réalisée. Les recourants ont pris part à la procédure de recours devant le
Tribunal cantonal. Ils sont particulièrement touchés par l'arrêt attaqué qui
confirme le refus d'une autorisation de démolir et de construire. Ils ont donc
qualité pour agir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF. Les autres conditions de
recevabilité du recours sont réunies, si bien qu'il y a lieu d'entrer en
matière.
2.
Dans un premier grief, les recourants se plaignent d'établissement incomplet
des faits. Les trois immeubles existants comprennent dix logements et 33,5
pièces au total d'une surface moyenne de 20.83 m². Ils ne sont pas loués et ne
pourraient l'être dans l'état actuel. Le projet permettrait la réalisation de
23 appartements de 101 pièces au total, dont 10 appartements soumis aux normes
de la LDTR (contrôle des loyers). Bien que l'instruction ait porté sur ces
faits, l'arrêt attaqué les passerait sous silence alors qu'il s'agirait d'un
élément déterminant notamment sous l'angle de la proportionnalité.
2.1. Le Tribunal fédéral conduit son raisonnement juridique sur la base des
faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), à moins que
ceux-ci n'aient été établis de façon manifestement inexacte - notion qui
correspond à celle d'arbitraire de l'art. 9 Cst. (ATF 137 I 58 consid. 4.1.2 p.
62) - ou en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF. La correction du vice
doit être susceptible d'influer sur le sort de la cause (cf. art. 97 al. 1 LTF;
ATF 141 II 14 consid. 1.6 p. 24; 137 I 58 consid. 4.1.2 p. 62). En matière
d'appréciation des preuves et d'établissement des faits, l'autorité tombe dans
l'arbitraire lorsqu'elle ne prend pas en compte, sans raison sérieuse, un
élément de preuve propre à modifier la décision (ATF 134 V 53 consid. 4.3; 129
I 8 consid. 2.1; 118 Ia 28 consid. 1b et les arrêts cités).
2.2. Les faits invoqués par les recourants n'ont pas été écartés par la cour
cantonale. Celle-ci rappelle au contraire (consid. 17 de l'arrêt attaqué) la
teneur du projet litigieux, soit la réalisation de surfaces commerciales ainsi
que de 23 logements pour 101 pièces au total. Les surfaces de plancher
respectives sont également précisées. L'argument des recourants doit ainsi être
écarté en tant qu'il vise l'établissement des faits.
3.
Les recourants contestent que l'art. 106 LCI puisse constituer une base légale
suffisante pour justifier une interdiction de démolir. Cette disposition permet
au département de déroger aux règles de distances pour permettre une
implantation optimale des constructions dans les villages protégés, mais ne
suffirait pas à fonder un refus d'autorisation. Les recourants se plaignent par
ailleurs d'une application arbitraire de cette norme: selon la partie en fait
de l'arrêt, le DALE n'aurait appliqué que les art. 12. al. 5 LALAT et 15 al 1
LCI; la cour cantonale aurait confondu le besoin de protection des immeubles
existants et l'impact du projet lui-même.
3.1. Appelé à revoir l'interprétation d'une norme cantonale ou communale sous
l'angle restreint de l'arbitraire, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la
solution retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si celle-ci
apparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective,
adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. En revanche,
si l'application de la loi défendue par l'autorité cantonale ne s'avère pas
déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou
de la législation en cause, cette interprétation sera confirmée, même si une
autre solution - même préférable - paraît possible. En outre, pour qu'une
décision soit annulée au titre de l'arbitraire, il ne suffit pas qu'elle se
fonde sur une motivation insoutenable; encore faut-il qu'elle apparaisse
arbitraire dans son résultat (ATF 141 I 172 consid. 4.3.1 p. 177; 137 I 1
consid. 2.4 p. 5).
3.2. Figurant dans la section relative aux villages protégés, l'art. 106 LCI a
la teneur suivante:
Art. 106 Dispositions spéciales
1 Dans les villages protégés, le département, sur préavis de la commune et de
la commission des monuments, de la nature et des sites, fixe dans chaque cas
particulier l'implantation, le gabarit, le volume et le style des constructions
à édifier, de manière à sauvegarder le caractère architectural et l'échelle de
ces agglomérations ainsi que le site environnant. Le département peut en
conséquence, à titre exceptionnel, déroger aux dispositions régissant les
distances entre bâtiments, les distances aux limites de propriétés et les vues
droites. Lors de travaux de réfection de façades ou de toitures, la commune et
la commission des monuments, de la nature et des sites sont également
consultées.
2 Il en est de même des enseignes, attributs de commerce, panneaux, réclames,
vitrines mobiles et autres objets soumis à la vue du public.
3 La pose de panneaux solaires thermiques et photovoltaïques peut être
autorisée.
Plan localisé de quartier
4 Le département peut également subordonner l'autorisation de construire à
l'adoption préalable d'un plan localisé de quartier; dans ce cas, la procédure
applicable est celle prévue par l'article 2 de la loi sur l'extension des voies
de communication et l'aménagement des quartiers ou localités, du 9 mars 1929.
Cette disposition est spécialement applicable aux villages protégés et confère
un large pouvoir d'appréciation au département compétent. Celui-ci peut fixer
lui-même les règles applicables aux constructions dans le but de sauvegarder le
caractère d'un village et le site environnant, et déroger aux dispositions
ordinaires. Ce large pouvoir d'appréciation et de décision implique la
possibilité de refuser un projet qui, ne respectant pas ces prescriptions
spéciales, porterait une atteinte excessive au caractère d'un village protégé,
soit que les bâtiments existants méritent une protection particulière, soit que
le projet en lui même n'est pas satisfaisant du point de vue de l'intégration.
En l'occurrence, la décision du DAEL retient d'une part, en se fondant sur
l'avis de la CMNS exigé par la même disposition, que les immeubles existants
donnent une cohérence historique et une lisibilité au "village-rue" d'origine,
et d'autre part que le projet de construction ne s'intègre pas à
l'environnement bâti. En ce sens, l'arrêt attaqué n'a rien d'arbitraire quand
il relève que le projet n'était pas de nature à préserver le site environnant.
4.
Les recourants estiment ensuite que l'art. 15 al. 1 LCI permettrait de refuser
une construction, mais non de s'opposer à une démolition. L'alinéa 3 de cette
disposition permet simplement d'exiger la présentation d'un projet assurant une
nouvelle construction dans les dix ans. Un refus absolu de démolir et une
obligation de conserver les bâtiments ne serait possible que par la biais d'une
mesure de classement ou de mise à l'inventaire, assortie d'une protection
juridique suffisante.
4.1. L'art. 15 LCI constitue une norme générale d'esthétique ainsi libellée:
1 Le département peut interdire ou n'autoriser que sous réserve de modification
toute construction qui, par ses dimensions, sa situation ou son aspect
extérieur nuirait au caractère ou à l'intérêt d'un quartier, d'une rue ou d'un
chemin, d'un site naturel ou de points de vue accessibles au public.
2 La décision du département se fonde notamment sur le préavis de la commission
d'architecture ou, pour les objets qui sont de son ressort, sur celui de la
commission des monuments, de la nature et des sites. Elle tient compte
également, le cas échéant, de ceux émis par la commune ou les services
compétents du département.
3 Le département peut subordonner la délivrance d'une autorisation de démolir à
la présentation préalable par le requérant d'un projet de nouvelle construction
dont l'exécution soit assurée dans un délai maximum de 10 ans. La loi sur les
démolitions, transformations et rénovations de maisons d'habitation est
réservée.
4 Il est interdit d'entreposer sur des terrains des objets nuisibles au bon
aspect d'une rue, d'un chemin ou d'un site.
4.2. En l'occurrence, l'interdiction de démolir est étroitement liée à
l'interdiction de construire; elle est motivée tant par le besoin de protection
du village que par le caractère insatisfaisant du projet présenté. Il apparaît
raisonnable, dans un tel cas, d'exclure la destruction des bâtiments tant
qu'une solution de remplacement satisfaisante n'est pas présentée. Tel est
aussi le sens de l'art. 15 al. 3 LCI qui permet d'exiger la présentation
préalable d'un projet satisfaisant. Il n'en découle pas pour autant que ce
refus de l'autorisation de démolition serait absolu. La CMNS demande certes la
préservation des bâtiments, mais n'exclut pas une réhabilitation sous forme de
rénovation, l'essentiel étant le maintien des gabarits existants et le respect
des jardins privatifs situés à l'arrière des bâtiments. Il n'est pas non plus
exclu qu'une reconstruction puisse être autorisée pour autant que le caractère
des immeubles (en premier lieu les façades et les toits) et les gabarits
actuels soient respectés.
Les dispositions précitées constituent dès lors des bases légales suffisantes
pour refuser l'autorisation de construire et de démolir. Il n'y a aucun
arbitraire sur ce point.
5.
Invoquant le principe de la proportionnalité, les recourants reprochent à la
cour cantonale de ne pas avoir tenu compte de tous les avantages présentés par
leur projet par rapport au maintien de l'état existant: la création de 23
appartements (contre 10 appartements vétustes actuellement), une augmentation
de la qualité des logements et de la taille moyenne des pièces, la soumission
de dix logements aux normes de la LDTR ainsi que l'aménagement de commerces au
rez. Contrairement à ce que retient la cour cantonale, la décision de refus ne
laissera pas de place pour l'élaboration d'un projet rentable et serait
assimilable à un classement ou à une mise à l'inventaire. Le maintien de
l'affectation actuelle serait imposé et les recourants auraient démontré qu'une
rénovation susceptible d'être autorisée ne permettrait pas d'obtenir un
rendement acceptable. Enfin, contrairement à ce que retient l'arrêt attaqué,
les recourants ne seraient pas responsables de l'état de vétusté des bâtiments.
5.1. Un refus d'autorisation de démolir et de construire motivé par des motifs
d'aménagement ou de droit des constructions représente une atteinte au droit de
propriété qui n'est compatible avec l'art. 26 Cst. que pour autant qu'elle
repose sur un intérêt public suffisant et respecte les principes de la
proportionnalité et de l'égalité devant la loi (art. 36 Cst.). Le Tribunal
fédéral examine en principe librement si une restriction de la propriété se
justifie par un intérêt public et si cet intérêt l'emporte sur l'intérêt privé
auquel il s'oppose; il jouit d'une même latitude lorsqu'il s'agit d'apprécier
si une telle restriction viole le principe de la proportionnalité. Il s'impose
toutefois une certaine retenue lorsqu'il s'agit de tenir compte de
circonstances locales ou de trancher de pures questions d'appréciation (ATF 136
I 265 consid. 2.3 p. 270; 135 I 302 consid. 1.2 p. 305).
5.2. L'intérêt public opposé aux requêtes des recourants consiste dans le
maintien du caractère de village-rue de Plan-les-Ouates. Le préavis de la CMNS,
sur lequel s'est fondé le département, a été rendu après une inspection locale
et sur la base d'un rapport d'analyse historique. Celui-ci constate la
subsistance d'un état d'origine pour les façades du n° 137 et pour la partie la
plus ancienne du n° 141, pour laquelle il serait aisé et souhaitable de
rétablir complètement l'état d'origine. Le même rapport confirme également
l'attribution de la note 4+ pour les immeubles 139 et 141 (bonne intégration
par le volume et la substance) selon le recensement architectural, ainsi que la
note 3 (intéressant) pour le n° 137. Les immeubles, malgré certaines
transformations, sont considérés comme s'intégrant parfaitement avec
l'environnement bâti, leur présence donnant une cohérence historique et une
lisibilité au village-rue d'origine. Le rapport souligne encore les efforts de
la commune pour valoriser le contexte bâti, notamment par l'aménagement soigné
du Mail situé à l'arrière, ainsi que la présence des jardins privatifs qui,
avec les faibles gabarits, contribuent à la qualification du site. A titre
d'exemples de restaurations heureuses, il mentionne le Café de la Place au n°
143 et le n° 116 de la même route.
Les recourants ne contestent pas l'intérêt public à la protection des trois
objets, tel que défini ci-dessus. Ils estiment qu'il leur serait impossible de
valoriser leurs biens de manière raisonnable. Force est de reconnaître qu'en
dehors du projet proposé, dont le gabarit et l'aspect ne correspond
manifestement pas à l'objectif de protection et d'intégration, ils n'ont
présenté aucune variante sérieuse, se limitant à évoquer quelques estimations
pour une rénovation légère sans que cette variante n'ait fait l'objet d'une
étude sérieuse. Les recourants soutiennent par ailleurs qu'une rénovation
lourde serait impossible car elle impliquerait des modifications substantielles
et une démolition partielle incompatible avec les exigences posées par la CMNS.
Le département rappelle toutefois que lors de l'inspection locale du 9 octobre
2014, la représentante du Service des monuments et des sites a précisé que
l'intérieur du bâtiment n'était pas protégé, l'essentiel étant, selon la
représentante de la CMNS, la façade côté rue ainsi que le gabarit et la
toiture. Cela laisse la place à des projets de rénovation, y compris
importante, susceptibles de procurer aux recourants une rentabilité suffisante.
La décision de refus n'est donc pas comparable à un arrêté de classement ou de
mise à l'inventaire. Au demeurant, les recourants connaissaient les règles
applicables en zone 4B protégée, de même que les notes attribuées aux immeubles
lors du recensement architectural; ils ne pouvaient dès lors, compte tenu de
ces restrictions, exiger de pouvoir en retirer un rendement maximal.
Quant à l'intérêt public lié à la construction de nouveaux logements, il est
évidemment important dans le canton de Genève. Toutefois, l'intérêt opposé à la
conservation du patrimoine bâti, peut également justifier une limitation de ce
point de vue. Selon l'arrêt attaqué, la plupart des logements ne sont
actuellement plus occupés en raison de leur vétusté. Une rénovation, même
légère, pourrait en tout cas permettre de remédier à cet état de choses, voire
d'augmenter légèrement le nombre d'appartements. Compte tenu de la réserve que
doit s'imposer le Tribunal fédéral lorsque la pesée d'intérêts dépend
étroitement des circonstances locales et de questions d'appréciation, l'arrêt
attaqué ne prête pas le flanc à la critique en considérant in fine que cette
partie du territoire communal n'est pas destinée à une densification.
6.
Sur le vu de ce qui précède, le recours est rejeté. Conformément à l'art. 66
al. 1 LTF, les frais judiciaires sont mis à la charge des recourants qui
succombent.
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 3'000 fr., sont mis à la charge des
recourants.
3.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire des recourants, au Département de
l'aménagement, du logement et de l'énergie et à la Cour de justice de la
République et canton de Genève, Chambre administrative.
Lausanne, le 4 juillet 2016
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Fonjallaz
Le Greffier : Kurz
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