I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.574/2015
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
1C_574/2015
1C_575/2015
Arrêt du 9 juin 2016
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Fonjallaz, Président,
Merkli et Chaix.
Greffière : Mme Tornay Schaller.
Participants à la procédure
1C_575/2015
Commune du Landeron, rue du Centre 2, case postale 48, 2525 Le Landeron,
représentée par Maîtres Sven Engel et Anne-Catherine Lunke Paolini, avocats,
recourante,
1C_574/2015
A.________ SA, représentée par Me Gérard Bosshart, avocat,
recourante,
contre
1. B.B.________et C.B.________,
2. D.D.________et E.D.________,
3. F.________,
4. G.________,
5. H.H.________et J.H.________,
6. K.________,
tous représentés par Maîtres Richard Calame et Françoise Ferrari Gaud, avocats,
intimés,
Conseil d'Etat du canton de Neuchâtel, Le Château, rue de la Collégiale 12,
2000 Neuchâtel,
Objet
Plan spécial,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton de Neuchâtel, Cour de
droit public, du 1er octobre 2015.
Faits :
A.
La société A.________ SA est propriétaire des parcelles n° 8436, 8438, 8580 et
8632 du registre foncier de la commune du Landeron, sises en "zone d'habitation
à haute densité" (ZHHD) selon le plan et règlement d'aménagement communal du 13
août 1997 (ci-après: le règlement communal ou RAC). Ces bien-fonds ainsi que la
parcelle n° 6985, d'une surface totale de 18'749 m ^2, forment le périmètre du
plan spécial "Les Pêches Derrière l'Eglise" (ci-après : plan spécial), adopté
le 24 juin 2010 par le Conseil général de la commune du Landeron.
Ce plan spécial permet la construction de bâtiments de typologies différentes,
à savoir, au nord, quatre bâtiments comprenant des appartements à louer
(environ 56 unités d'habitation), au centre, trois bâtiments comprenant des
appartements à vendre sous la forme de PPE (environ 33 unités d'habitation),
ainsi qu'un bâtiment comprenant des fonctions sociologiques propres au
quartier, salle de rencontres, crèche et des appartements protégés pour
personnes âgées autonomes (environ 21 unités d'habitation) et, au sud, quatre
bâtiments comprenant des habitations mitoyennes et triplex à vendre (environ 16
unités d'habitation). En bref, le plan spécial définit six secteurs
d'affectation, à savoir : deux périmètres destinés à l'habitat collectif sous
forme de locatifs ou PPE (secteurs A et C); un périmètre destiné à l'habitat
collectif sous forme de logement protégés, ainsi qu'à des locaux communautaires
et à une crèche (secteur B); un périmètre destiné à l'habitat individuel groupé
(secteur D); un périmètre destiné aux abris des bâtiments du secteur D (secteur
G); un périmètre destiné à un bâtiment de délassement dans l'espace collectif
polyvalent (secteur H). Le rapport explicatif du plan spécial litigieux définit
l'ensemble des aménagements projetés comme un quartier (aussi qualifié
d'éco-quartier).
Soumis à un référendum facultatif, le plan spécial "Les Pêches Derrière
l'Eglise" a été accepté le 28 novembre 2010 en votation populaire. Dans le
cadre de sa mise à l'enquête publique du 7 janvier au 7 février 2011, il a
soulevé plusieurs oppositions, dont celles de B.B.________ et C.B.________, de
D.D.________ et E.D.________, de F.________ et de G.________, de H.H.________
et J.H.________ et de K.________ (ci-après: B.B.________ et consorts),
propriétaires de bien-fonds voisins adjacents au périmètre du plan spécial.
Par décisions séparées datées du 13 février 2012, le Conseil communal de la
commune du Landeron (ci-après : le Conseil communal) a levé ces oppositions.
Saisi de recours contre ces prononcés, notamment de B.B.________ et consorts,
le Conseil d'Etat du canton de Neuchâtel (ci-après: le Conseil d'Etat) les a
partiellement admis, par décision du 15 octobre 2014. D'une part, il a reconnu
que le terrain remblayé ne constituait pas le terrain de référence pour toutes
les dimensions des constructions, de sorte que le Conseil communal était invité
à revoir les articles du règlement du plan spécial du 23 juin 2010 (RPS) et les
documents relatifs tant au degré d'utilisation des terrains qu'aux dimensions
des constructions. D'autre part, le Conseil d'Etat a retenu que le plan
d'urgence pour faire face aux dangers naturels d'inondation devait être adopté
au stade du plan spécial, de sorte qu'il était demandé à l'autorité communale
de modifier le règlement du plan spécial en conséquence, ainsi que de mettre en
oeuvre un concept de protection pour tout le territoire communal, susceptible à
moyen terme de freiner notablement les inondations.
Les opposants ont recouru contre la décision du 15 octobre 2014 auprès de la
Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton de Neuchâtel (ci-après: le
Tribunal cantonal), en se plaignant du fait que les risques et effets cumulés
liés à l'instabilité des terrains ainsi qu'aux risques d'inondation dans le
périmètre du plan spécial n'avaient pas été correctement pris en considération.
Par arrêt du 1 ^er octobre 2015, le Tribunal cantonal a admis le recours, a
annulé la décision du 15 octobre 2014 et les décisions du Conseil communal du
13 février 2012. Il a considéré en substance que le projet litigieux
nécessitait une modification du plan d'aménagement, le recours au plan spécial
devant être exclu.
B.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, la commune du
Landeron (cause 1C_575/2015) et A.________ SA (cause 1C_574/2015) demandent
principalement au Tribunal fédéral d'admettre le recours, d'annuler l'arrêt du
1 ^er octobre 2015 et de confirmer le plan spécial "Les Pêches Derrière
l'Eglise". Elles concluent subsidiairement au renvoi de la cause à l'instance
précédente pour nouvelle décision au sens des considérants.
Le Conseil d'Etat conclut à l'admission du recours, alors que le Tribunal
cantonal et les intimés concluent à son rejet. Les recourantes adhèrent
réciproquement aux conclusions l'une de l'autre. A.________ SA a répliqué, par
courrier du 20 janvier 2016.
Considérant en droit :
1.
Les deux recours ont trait à la même procédure. Ils sont dirigés contre le même
arrêt cantonal. Il se justifie dès lors de joindre les causes 1C_575/2015 et
1C_574/2015, pour des motifs d'économie de procédure, et de statuer à leur
sujet dans un seul arrêt (cf. art. 24 PCF applicable par analogie vu le renvoi
de l'art. 71 LTF).
2.
Dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF) prise en dernière instance
cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) dans le domaine du droit public de
l'aménagement du territoire et des constructions (art. 82 let. a LTF), le
recours est en principe recevable comme recours en matière de droit public
selon les art. 82 ss LTF, aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant
réalisée. A.________ SA a pris part à la procédure de recours devant le
Tribunal cantonal. Elle est particulièrement touchée par l'arrêt attaqué qui
annule le plan spécial régissant l'affectation de parcelles dont elle est
propriétaire. Elle peut ainsi se prévaloir d'un intérêt digne de protection à
ce que cette décision soit annulée. Elle a donc qualité pour agir au sens de
l'art. 89 al. 1 LTF.
La commune du Landeron, qui invoque une violation de l'autonomie dont elle
bénéficie en matière d'aménagement du territoire, a qualité pour agir en vertu
de l'art. 89 al. 2 let. c LTF.
Les autres conditions de recevabilité du recours en matière de droit public
sont réunies, si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
3.
Dans un premier grief d'ordre formel, les recourantes reprochent à la cour
cantonale d'avoir violé leur droit d'être entendues (art. 29 al. 2 Cst.) dans
la mesure où, en considérant que le recours à l'instrument du plan spécial
était exclu en l'espèce, elle aurait retenu une argumentation juridique
inédite, sans laisser aux parties la possibilité de se déterminer à ce sujet.
A.________ SA se prévaut aussi d'une application arbitraire de l'art. 43 al. 3
de la loi du 27 juin 1979 sur la procédure et la juridiction administratives
(LPJA; RSN 152.130). Elle reproche au Tribunal cantonal d'avoir été au-delà des
conclusions des opposants en annulant le plan spécial, sans donner aux parties
l'occasion de se prononcer, nonobstant l'art. 43 al. 3 LPJA, selon lequel
"l'autorité de recours peut réformer au détriment du recourant la décision
attaquée ou accorder plus que le recourant n'avait demandé; elle doit cependant
donner aux parties l'occasion de se prononcer ou de retirer le recours".
Ce grief se confond en réalité avec celui de la violation de l'art. 29 al. 2
Cst., qui offre aux recourantes une protection plus étendue. Il sera dès lors
examiné sous cet angle.
3.1. Le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti à l'art. 29 al. 2 Cst.,
comprend notamment le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments
pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique,
de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses
offres de preuve pertinentes, de participer à l'administration des preuves
essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela
est de nature à influer sur la décision à rendre. Le droit d'être entendu porte
avant tout sur les questions de fait. Les parties doivent éventuellement aussi
être entendues sur les questions de droit lorsque l'autorité concernée entend
se fonder sur des normes légales dont la prise en compte ne pouvait pas être
raisonnablement prévue par les parties, lorsque la situation juridique a changé
ou lorsqu'il existe un pouvoir d'appréciation particulièrement large (ATF 129
II 492 consid. 2.2 p. 505 et les références citées).
3.2. En l'occurrence, après avoir relevé que le choix de procéder par le plan
spécial pour déroger au plan général d'affectation n'avait pas été mis en cause
par les opposants, la cour cantonale a examiné d'office les conditions
formelles de validité et la régularité de la procédure administrative suivie
devant les autorités précédentes, suivant une jurisprudence cantonale
constante.
Les recourantes affirment uniquement qu'elles n'ont pas eu l'occasion de se
déterminer sur le motif juridique retenu par le Tribunal cantonal pour annuler
les décisions du Conseil communal et du Conseil d'Etat, motif qui diffère de la
motivation des décisions annulées. Elles n'exposent pas en quoi les conditions
leur donnant le droit d'être entendues sur des questions de droit seraient
réunies. En particulier, elles ne prétendent pas que les normes légales et la
jurisprudence sur lesquelles se fonde l'arrêt attaqué ne pouvaient pas être
raisonnablement prévues.
Or, comme les griefs élevés précédemment traduisent une contestation relative
au plan spécial dans sa globalité - à tout le moins implicitement -, les
recourantes ne peuvent soutenir qu'il était imprévisible que la cour cantonale
examine la question fondamentale de la justification de la voie du plan spécial
pour réaliser le projet litigieux. Cela est d'autant plus vrai qu'un arrêt du
Tribunal fédéral, rendu le 29 avril 2013 dans une cause neuchâteloise
concernant la ville du Locle, avait confirmé l'annulation d'un plan spécial par
le Tribunal cantonal, au motif qu'il fallait privilégier une modification du
plan général d'aménagement, hiérarchiquement supérieur, lorsque cela était
possible (arrêt 1C_800/2013 du 29 avril 2014). Ni la commune ni la
constructrice, toutes deux assistées d'avocats, ne pouvaient dès lors
raisonnablement ignorer que cette jurisprudence serait prise comme référence
dans le cas d'espèce.
La cour cantonale n'avait dès lors aucune obligation fondée sur l'art. 29 al. 2
Cst. d'informer de son argumentation juridique. Le grief tiré de la violation
du droit d'être entendu est donc infondé.
4.
Sur le fond, la commune estime que la cour cantonale a violé son autonomie
(art. 50 Cst.) en substituant sa propre solution (la réalisation du projet
litigieux par le biais d'une modification de son plan et de son règlement
d'aménagement communal) à celle, pourtant appropriée, qu'elle avait adoptée
(l'élaboration d'un plan spécial).
Elle se plaint aussi d'une application arbitraire de l'art. 65 al. 2 de la loi
cantonale du 2 octobre 1991 sur l'aménagement du territoire [LCAT; RSN 701.0],
lequel prévoit que les plans spéciaux permettent de régler des problèmes
particuliers de planification, tel que l'aménagement de quartiers.
Ces différents griefs se confondent dans la mesure où ils tendent à démontrer
que le plan spécial est un instrument de planification approprié pour le projet
litigieux. Ils seront donc examinés ensemble.
4.1. Selon l'art. 50 al. 1 Cst., l'autonomie communale est garantie dans les
limites fixées par le droit cantonal. Une commune bénéficie de la protection de
son autonomie dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de façon
exhaustive, mais qu'il laisse en tout ou partie dans la sphère communale,
conférant par là aux autorités municipales une liberté de décision relativement
importante (ATF 139 I 169 consid. 6.1 p. 172-173; 138 I 242 consid. 5.2 p. 244;
138 I 131 consid. 7.1 p. 142).
En droit cantonal neuchâtelois, les communes bénéficient d'une liberté
d'appréciation suffisamment importante dans l'élaboration et l'adoption des
plans d'aménagement et des règlements de construction pour que leur soit
reconnue une autonomie protégée par le droit constitutionnel (art. 5 al. 1 let.
k Cst./NE; art. 43 et 45 LCAT; cf. arrêt 1C_800/2013 du 29 avril 2014 consid.
2.1.1 et les arrêts cités).
L'art. 2 al. 3 LAT prescrit que les autorités chargées de l'aménagement du
territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées en cette
matière la liberté d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leurs
tâches. Cette disposition ne définit pas le seuil d'autonomie communale minimum
découlant du droit fédéral. Il revient en effet exclusivement au législateur
cantonal de préciser de quelle liberté d'appréciation la commune bénéficie en
matière de planification (PIERRE TSCHANNEN, Commentaire de la LAT, 2010, n° 61
ad art. 2; WALDMANN/HÄNNI, Raumplanungsgesetz, 2006, n° 60 ad art. 2; DFJP/
OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 1981,
n° 15 ad art. 2; sur l'autonomie communale en matière de planification spéciale
accordée en vertu du droit cantonal neuchâtelois, voir infra consid. 4.3).
L'art. 33 LAT impose aux cantons d'instituer une protection juridique, en
matière de plans d'affectation, et de prévoir "qu'une autorité de recours au
moins ait un libre examen" (art. 33 al. 3 let. b LAT). Ce libre examen ne se
réduit pas à un contrôle complet de la constatation des faits et de
l'application du droit; il comporte aussi un contrôle de l'opportunité.
L'autorité doit vérifier que la planification contestée devant elle est juste
et adéquate. Dans ce cadre, l'autorité cantonale de recours doit toutefois
préserver la liberté d'appréciation dont les communes ont besoin dans
l'accomplissement de leurs tâches, conformément à ce que prescrit l'art. 2 al.
3 LAT. Cette liberté d'appréciation implique qu'une mesure d'aménagement
appropriée doit être confirmée; l'autorité de recours n'est pas habilitée à lui
substituer une autre solution qui serait également appropriée. Le contrôle de
l'opportunité s'exerce donc avec retenue sur des points concernant
principalement des intérêts locaux, tandis que, au contraire, la prise en
considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe
au canton, doit être imposée par un contrôle strict (arrêt 1C_365/2010 du 18
janvier 2011 consid. 2.3, non publié in ATF 137 II 23; ATF 127 II 238 consid.
3b/aa p. 242 et les références). Sur le plan matériel, lors de l'adoption d'un
plan de quartier, l'autorité communale bénéficie d'une liberté d'appréciation
particulière que l'autorité de recours contrôle avec retenue. En dépit de son
pouvoir d'examen complet, la seconde ne peut intervenir et, cas échéant,
substituer sa propre appréciation à celle des autorités communales que si
celle-ci n'est objectivement pas soutenable ou contrevient au droit supérieur
(arrêts 1C_849/2013 du 24 février 2015 consid. 3.1.2; 1C_150/2014 du 6 janvier
2015 consid. 2.2; 1C_629/2013 du 5 mai 2014 consid. 7.1).
Ainsi, agit par exemple en violation de l'art. 2 al. 3 LAT l'autorité de
recours qui, fondée sur son pouvoir d'examen en opportunité, annule un plan de
quartier qui ne consacre pourtant aucune violation évidente des principes de
l'aménagement du territoire (arrêts 1C_424/2014 du 26 mai 2015, in RDAF 2015 I
474; 1C_82/2008 du 28 mai 2008 consid. 6, non publié in ATF 134 II 117).
Le Tribunal fédéral examine librement la décision de l'instance cantonale de
recours, dès lors qu'il y va de l'application du droit constitutionnel fédéral
ou cantonal. Il contrôle donc librement si l'autorité judiciaire cantonale a
respecté la latitude de jugement découlant de l'autonomie communale (arrêt
1C_92/2015 du 18 novembre 2015 consid. 3.1.3 et les arrêts cités; ATF 136 I 395
consid. 2 p. 397).
4.2. L'obligation d'adopter des plans d'affectation pour gérer l'utilisation du
sol découle des art. 2 al. 1 et 14 LAT. Le droit fédéral ne se contente pas de
prescrire une obligation générale de planifier consistant à répartir le
territoire au moins entre les trois types de zones prévus aux art. 15 à 17 LAT
(zones à bâtir, zones agricoles et zone à protéger; art. 14 al. 2 LAT). Il
prévoit également une obligation spéciale de planifier qui vise des objets ou
des activités non conformes à l'affectation de la zone dont l'incidence sur la
planification locale ou l'environnement est importante. Ces objets ou activités
ne peuvent être correctement étudiés que dans le cadre d'une procédure
d'adoption d'un plan d'affectation. La voie d'une simple dérogation au sens des
art. 23 LAT (zone à bâtir) ou 24 LAT (hors de la zone à bâtir) est alors
inadéquate pour résoudre judicieusement les problèmes d'organisation du
territoire qui se posent (cf. arrêt 1C_57/2011 du 17 octobre 2011 consid. 2.1).
Cela étant, le droit fédéral n'instaure que la notion de plan d'affectation
(art. 14 LAT). Si cette notion est ainsi relativement uniforme dans les droits
cantonaux, les catégories dérivées de plans (plans spéciaux, plans partiels,
plans de quartier, etc.) ont en revanche des caractéristiques, des fonctions et
des appellations qui divergent d'un canton à l'autre.
4.3. En droit neuchâtelois, les communes élaborent leurs plans d'affectation
dans le cadre du plan directeur et en tenant compte des mesures cantonales
(art. 43 al. 1 LCAT). Selon l'art. 43 al. 2 LCAT, les plans d'affectation
communaux comprennent les plans d'aménagement communaux (let. a), les plans
spéciaux (let. b), les plans d'alignement (let. c), les plans de quartier et de
lotissement (let. d) et les plans d'équipement (let. e). Les plans
d'aménagement, les plans spéciaux et les plans d'alignement sont soumis à une
même procédure d'adoption détaillée aux art. 89 ss LCAT. C'est le législatif
communal qui les adopte (art. 92 LCAT), après quoi ils sont soumis à
approbation du Conseil d'Etat (art. 96 LCAT). Ils se distinguent en cela du
plan de quartier, qui est adopté par l'exécutif communal (art. 105 LCAT).
Les plans spéciaux réglementent une partie du territoire communal et
permettent de régler des problèmes particuliers de planification, tels
l'aménagement de quartiers, les centres d'achat, l'exploitation des gisements
de matériaux, les décharges et les manèges (art. 65 LCAT). Le plan
d'aménagement peut délimiter des secteurs où des plans spéciaux seront établis
avant toute construction (art. 66 al. 1 LCAT). Le Conseil communal peut aussi
subordonner la construction de bâtiments à l'établissement d'un plan spécial
(art. 66 al. 2 LCAT). Les plans spéciaux peuvent déroger aux plans
d'aménagement ainsi qu'aux gabarits et aux distances visées à l'article 17
LCAT, à savoir la distance des constructions par rapport à une forêt, à une
vigne et/ou aux routes. Les plans spéciaux doivent régler l'affectation, le
degré maximal d'utilisation des terrains, les gabarits, ainsi que les questions
d'équipements des terrains. Ils peuvent incorporer des dispositions du même
type que celles figurant à titre facultatif dans le règlement d'aménagement
selon l'article 59 al. 2 LCAT, telles que par exemple l'ordre, l'implantation,
la hauteur et la longueur des constructions, le nombre de niveaux, etc. (art.
67 LCAT). Le regroupement des constructions est en outre autorisé pour autant
que la densité, l'indice d'utilisation et le taux d'occupation du sol soient
respectés en considérant l'ensemble des terrains compris dans le périmètre du
plan spécial (art. 68 al. 1 LCAT). Les plans spéciaux sont adoptés selon la
même procédure que les plans d'aménagement (art. 89 ss LCAT).
D'un point de vue formel, en particulier en raison de leurs procédures
d'adoption similaires, le plan spécial neuchâtelois équivaut au plan
d'aménagement (cf. MARC-OLIVIER BESSE, Le régime des plans d'affectation, 2010,
p. 51). Du point de vue matériel, le plan d'aménagement se distingue du plan
spécial en raison de son degré de précision et de son étendue territoriale (cf.
BESSE, op. cit. p. 61). Avec le plan spécial, l'attention des autorités
communales est concentrée sur les problématiques de proximité et non plus
d'ensemble (arrêt 1C_800/2013 du 29 avril 2014 consid. 2.2.2). On attribue une
prééminence fonctionnelle au plan d'aménagement dans la mesure où cet
instrument sert en premier lieu à mettre en oeuvre les orientations décidées
dans les plans directeurs (cf. BESSE, op. cit., pp. 51 et 345) et procède à une
pesée globale des intérêts. Toutefois, comme le plan spécial peut s'écarter du
plan d'aménagement, plus que de s'arrêter sur le choix de l'instrument adéquat,
il importe surtout de s'assurer que la commune effectue une pesée des intérêts
à une échelle pertinente, dans le respect du plan directeur. Aussi, s'il est
possible qu'une pesée des intérêts mette en évidence un besoin de modifier le
plan général, il est également envisageable qu'elle conclue à ce que le
périmètre dans lequel est projeté le plan spécial doive seul être modifié
(BESSE, op. cit. p. 347).
5.
Il convient maintenant d'appliquer ces principes au cas d'espèce.
5.1. Le plan spécial litigieux déroge au plan d'aménagement communal sur quatre
points distincts, à savoir les gabarits, les typologies de bâtiments, le taux
d'occupation du sol ainsi que la hauteur à la corniche et le nombre de niveaux
apparents (art. 4 RPS).
Il n'y pas lieu de prendre en compte la dérogation relative aux gabarits, dans
la mesure où il n'est pas contesté que les "périmètres d'évolution des
constructions" au sens de l'art. 12 RPS - qui remplacent les gabarits prévus à
l'art. 11.03.7 RAC - remplissent le même objectif et respectent les gabarits
réglementaires.
S'agissant des typologies de bâtiments, le plan spécial, affecté à une ZHHD,
admet les habitations collectives et individuelles groupées, les locaux
communautaires et crèches, ainsi que les activités économiques non gênantes
ayant un lien fonctionnel avec l'habitat et servant les besoins courants des
habitants (art. 6 RPS). Conformément à l'art. 11.03.3 RAC, cette zone est
destinée uniquement à l'habitation collective, soit des immeubles non
juxtaposés comptant plus de trois logements, étant précisé que les activités ne
provoquant pas de gêne pour le voisinage y sont autorisées.
Concernant le taux d'occupation du sol, l'article 8 RPS prévoit un taux
d'occupation au sol de 28 % au plus et une densité de 1.87 m³/m² au moins et de
2.97 m³/m² au plus (bonus Minergie inclus). L'art. 11.03.5 RAC, qui traite du
degré d'utilisation des terrains pour la ZHHD, fixe à 25 % au maximum le taux
d'occupation du sol et à 1.7 m³/m² au minimum et 2.7 m³/m² au maximum la
densité pour les constructions à toiture à pans, respectivement, à 1.5 m³/m² au
minimum et 2.5 m³/m² au maximum pour celles à toiture plate. La différence de
densité s'explique par la prise en compte du bonus Minergie de 10 % autorisé
par l'art. 29 al. 1 de la loi cantonale sur l'énergie du 21 juin 2001 (LCEn;
RSN 740.1).
S'agissant des dimensions des constructions, le plan spécial fixe une cote
d'altitude maximale par périmètre d'évolution des constructions (art. 15 RPS),
alors que le plan d'aménagement prévoit un nombre maximal de 4 niveaux
apparents pour ce secteur et fixe la hauteur maximale moyenne à la corniche à
13.5 m (art. 11.03.6 RAC). Il ressort de l'arrêt cantonal que par rapport au
terrain remblayé, pris par la commune comme terrain de référence, les cotes
d'altitude permettent l'implantation de bâtiment de 5 niveaux apparents au
nord, de 4 niveaux apparents au centre et de 3 niveaux apparents au sud, dont
la hauteur respecte la hauteur totale selon le RAC, attique inclus (13.5 m
hauteur moyenne à la corniche + hauteur attique). Les dérogations au RAC ne
valent que pour les bâtiments du secteur A, les hauteurs des bâtiments dans les
secteurs B à D étant inférieures à la hauteur réglementaire.
5.2. Se fondant sur les travaux préparatoires de la LCAT en lien avec la
structure pyramidale des instruments prévus par la LAT, à savoir le rapport
hiérarchique du plan général d'affectation vis-à-vis des plans spéciaux, le
Tribunal cantonal a rappelé, à juste titre, que le recours au plan général
d'affectation plutôt qu'au plan spécial devait prévaloir à chaque fois que cela
était possible, notamment en raison de la pesée globale des intérêts que le
plan d'aménagement suppose. Cette interprétation stricte de la LCAT, laissant
peu de marge aux communes dans le choix de recourir au plan spécial correspond
à la volonté du législateur cantonal. Elle s'inscrit assez naturellement dans
la structure pyramidale des instruments de l'aménagement du territoire, le plan
général d'aménagement devant prioritairement être utilisé là où il peut l'être
(arrêt 1C_800/2013 du 29 avril 2014 consid. 2.2.2). L'utilisation de
l'instrument du plan d'aménagement doit cependant être motivée et ne saurait
reposer sur des considérations générales. On doit pouvoir comprendre en quoi le
plan spécial n'est pas conforme aux planifications supérieures. Il s'agit donc
d'examiner sur quels éléments repose la pesée globale des intérêts opérée par
le Tribunal cantonal, mettant en évidence un besoin de modifier le plan
d'aménagement et ayant pour conséquence que le projet litigieux ne peut être
fondé sur un plan spécial.
D'abord, les juges précédents ont constaté qu'aucune disposition légale ne
commandait la réalisation des installations projetées par le biais d'un plan
spécial, au motif que l'art. 10.01.1 RAC (en application de l'art. 66 al. 1
LCAT) prévoit que le périmètre du plan spécial englobe un seul secteur de la
localité, soit Le Bourg dont ne fait pas partie le secteur "Les Pêches Derrière
l'Eglise". Cette argumentation ne peut être suivie pour deux raisons. D'une
part, le droit cantonal n'impose pas que le plan d'aménagement délimite de
façon exhaustive tous les secteurs où les plans spéciaux seront établis (l'art.
66 al. 1 LCAT est une disposition potestative); en d'autres termes, ce n'est
pas parce que le règlement communal n'englobe pas le secteur en question dans
son périmètre de plan spécial que l'élaboration d'un tel plan est proscrite;
l'art. 66 al. 2 LCAT prévoit au contraire que le Conseil communal peut
subordonner la construction de bâtiments à l'établissement d'un plan spécial.
D'autre part, la cour cantonale ignore l'art. 65 al. 2 LCAT, introduit en 1996
soit après l'adoption initiale de la LCAT en 1991 "afin de préciser le contenu
et la définition des plans spéciaux" (Bulletin du Grand Conseil neuchâtelois,
volume 160 I p. 1368). Cette disposition prévoit expressément qu'un plan
spécial peut être créé pour "l'aménagement de quartiers". Or le secteur "Les
Pêches derrière l'Eglise" doit être qualifié de quartier (ou éco-quartier). La
cour cantonale ne pouvait ainsi se référer aux travaux préparatoires de la LCAT
antérieurs à l'adoption de l'art. 65 al. 2 LCAT et conclure qu'aucune
disposition légale ne commandait la réalisation des installations projetée par
le biais d'un plan spécial. Au contraire, le Conseil communal pouvait sans
violer le droit fédéral et en application du droit cantonal (art. 65 al. 2 et
66 al. 2 LCAT) subordonner la construction du projet "Les Pêches derrière
l'Eglise" à l'établissement d'un plan spécial.
Ensuite, le Tribunal cantonal a estimé que le plan d'aménagement communal
prévoyait des zones pour la réalisation de projets du type de celui en cause,
mais pas à l'endroit concerné, de sorte qu'un plan spécial ne se justifiait
pas. Il a cité la zone d'habitation à moyenne densité (ZHMD), laquelle prévoit
de l'habitation collective ou individuelle groupée. La cour cantonale a
toutefois relevé que la densité était moindre que celle arrêtée par le plan
spécial, de même que, s'agissant des bâtiments du secteur A, la hauteur à la
corniche et le nombre maximum de niveaux apparents (art. 11.04.3, 11.04.5 let.
a et b, 11.04.6 let. b et c RAC). Elle a ensuite considéré qu'un projet du type
de celui envisagé par le plan spécial pourrait trouver sa place dans la zone du
Faubourg, à savoir une zone destinée à l'habitation, ainsi qu'aux activités
commerciales, artisanales et tertiaires, avec une densité pouvant aller jusqu'à
4 m³/m², l'architecture, les volumes des nouvelles constructions devant être en
harmonie avec le caractère et l'ambiance générale des rues formant cette zone
(art. 11.01.3 et 11.01.6 RAC).
Mis à part le fait que les deux zones envisagées présentent des disparités
telles avec le projet litigieux qu'il ne peut être envisagé que les
constructions projetées y trouvent leur place, ce raisonnement n'est pas
convaincant dans la mesure où la cour cantonale prend comme critère décisif
pour le choix de l'instrument de planification le fait que d'autres zones
puissent accueillir partiellement un projet. Or la principale différence entre
le plan d'aménagement et le plan spécial neuchâtelois est le degré de détail et
de précision du plan (BESSE, op. cit. p. 61, voir supra consid. 4). Avec le
plan spécial, l'attention des autorités communales est concentrée sur les
problématiques de proximité et non plus d'ensemble (arrêt 1C_800/2013 du 29
avril 2014 consid. 2.2.2). Il s'agit donc plutôt d'examiner l'ampleur des
dérogations au plan d'aménagement prévues par le plan spécial et de s'assurer
que la commune a fait une pesée des intérêts à une échelle pertinente dans le
respect du plan directeur.
Or en l'occurrence, les dérogations à la planification générale ne sont pas
fondamentales, dans la mesure où il n'y a pas de changement d'affectation
prévue par le plan spécial. Celui-ci maintient en effet une affectation
d'habitat; seuls les types d'habitation changent avec un passage de l'habitat
collectif uniquement à de l'habitat collectif et individuel groupé. Ce
changement de types d'habitation n'a pas d'impact sur la densité car selon le
rapport explicatif du plan spécial le secteur reste dans sa globalité dense et
dépasse même légèrement la densité de la ZHHD (rapport explicatif du 23 juin
2010, p. 16). Quant aux autres dérogations (une différence de 3% du taux
d'occupation du sol et un niveau apparent supplémentaire pour les bâtiments du
secteur A), elles doivent être qualifiée de mineures. La dérogation au nombre
de niveaux apparents est d'ailleurs justifiée par la volonté de réaliser un
dégradé nord-sud de hauteur pour mieux intégrer le projet dans le milieu bâti
préexistant (rapport explicatif du 23 juin 2010, p. 4).
A cela s'ajoute que le projet litigieux a notamment pour objectifs une
utilisation du sol de haute densité et la réalisation d'une unité
architecturale s'intégrant bien dans les sites environnants (art. 5 RPS). Il
forme un tout cohérent et global dans le but de densification recherché. Il se
réfère à la morphologie du site, aux bâtiments environnants, aux bâtiments
historiques ainsi qu'à la forme géométrique de la parcelle. De plus, dans un
souci d'intégration volumétrique, les trois rangées d'habitations sont conçues
avec des hauteurs décroissantes et la rangée au sud permet de raccorder les
projets litigieux au quartier sud comportant un groupe d'habitations mitoyennes
réalisé au début des années 2000 (rapport explicatif du 23 juin 2010, p. 4).
Ainsi, la présente situation se distingue en particulier de l'affaire 1C_800/
2013 à laquelle les intimés se réfèrent. Dans cette cause, il a été jugé que le
Tribunal cantonal neuchâtelois n'avait pas violé l'autonomie communale en
annulant un plan spécial. Le plan spécial en question imposait cependant un
changement important d'affectation par rapport au plan d'aménagement; il
prévoyait dans une zone d'habitation à faible densité, caractérisée par des
maisons patriciennes et une forte arborisation, la réalisation de l'extension
d'une entreprise horlogère; le projet faisant l'objet de la planification était
ainsi d'une ampleur et d'une nature qui s'écartaient de manière importante du
plan général d'aménagement. Tel n'est manifestement pas le cas en l'espèce.
5.3. En définitive, la décision de la commune de planifier le secteur par le
biais d'un plan spécial repose sur une interprétation admissible du droit
communal et cantonal; elle découle en outre d'une appréciation soutenable des
circonstances et d'une pesée des intérêts qui respecte les planifications
supérieures; elle ne compromet pas la cohérence et l'harmonie du développement
territorial de la commune. La volonté du législateur cantonal qu'il ne soit
fait recours que parcimonieusement au plan spécial ne signifie pas qu'il faille
l'exclure systématiquement lorsque le plan d'aménagement prévoit une ou
plusieurs zones dans lesquelles une partie du projet pourrait s'intégrer. Cela
est d'autant moins vrai que le plan spécial et le plan d'aménagement sont
adoptés tous les deux par le législatif communal, de sorte qu'ils jouissent de
la même légitimité démocratique.
S'il est assurément justifié de vouloir éviter que le plan d'aménagement soit
vidé de son sens et perde toute cohérence à force de planifications
ponctuelles, il n'apparaît pas, vu les éléments relevés dans l'arrêt attaqué,
que le recours au plan spécial, dans les circonstances d'espèce, était
inopportun. En particulier, il ne ressort pas des constatations des juges
précédents que l'examen de la planification aurait dû être effectué à une plus
grande échelle que ce que permettait le plan spécial. Le Tribunal cantonal ne
précise pas non plus quels buts et principes de l'aménagement du territoire et
du droit de l'environnement seraient violés par le plan spécial. La cour
cantonale ne pouvait donc pas annuler le plan litigieux au seul motif qu'une
planification globale était préférable à titre général. Elle a ainsi invalidé,
sans motif impérieux, une planification communale sans exposer en quoi elle
serait non conforme aux planifications supérieures récentes, celles-ci allant
dans le sens d'un développement de l'urbanisation à l'intérieur du milieu bâti
et de façon compacte (art. 1 al. 2 let. a bis et b LAT; Message relatif à une
révision partielle de la LAT, FF 2010 974 ch. 2.1). En substituant, dans de
telles circonstances, sa solution à celle, également appropriée, retenue par
l'autorité communale, la cour cantonale a outrepassé son pouvoir d'examen et a
violé l'autonomie de la commune.
En d'autres termes, c'est en violation de l'art. 50 Cst. que le Tribunal
cantonal s'est écarté de la décision rendue par la commune dans un domaine dans
lequel celle-ci bénéficie d'un large pouvoir d'appréciation.
6.
Il résulte de ce qui précède que le recours de la commune du Landeron doit être
admis, sans qu'il y ait lieu d'examiner les autres griefs soulevés. Il en va de
même du recours de A.________ SA, qui a pris les mêmes conclusions. Vu les
nombreux griefs des opposants laissés indécis dans l'arrêt attaqué, le plan
spécial ne saurait être confirmé. L'arrêt de la cour cantonale doit dès lors
être annulé et la cause renvoyée à cette autorité pour qu'elle statue sur les
autres aspects du litige, en particulier sur la question de savoir si les
risques et effets cumulés liés à l'instabilité des terrains ainsi que les
dangers d'inondations dans le périmètre du plan spécial ont été correctement
pris en considération.
Les intimés, qui succombent, supporteront les frais de la procédure devant le
Tribunal fédéral (art. 66 al. 1 LTF). Ils verseront en outre des dépens à la
constructrice, qui obtient gain de cause avec l'aide d'un avocat (art. 68 al. 1
LTF). La commune du Landeron, qui a agi dans l'exercice de ses attributions
officielles, n'a pas droit à des dépens (art. 68 al. 3 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Les causes 1C_574/2015 et 1C_575/2015 sont jointes.
2.
Les recours sont admis. L'arrêt cantonal est annulé et la cause renvoyée au
Tribunal cantonal pour nouvelle décision au sens des considérants.
3.
Les frais judiciaires, arrêtés à 3'000 francs, sont mis à la charge des
intimés.
4.
Une indemnité de 3'000 francs est allouée à la recourante A.________ SA à titre
de dépens, à la charge des intimés, solidairement entre eux.
5.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des parties, au Conseil d'Etat
du canton de Neuchâtel et au Tribunal cantonal du canton de Neuchâtel, Cour de
droit public.
Lausanne, le 9 juin 2016
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Fonjallaz
La Greffière : Tornay Schaller
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