I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.564/2015
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 1/2}
1C_564/2015
Arrêt du 2 juin 2016
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Fonjallaz, Président,
Merkli, Eusebio, Chaix et Kneubühler.
Greffière : Mme Sidi-Ali.
Participants à la procédure
Tamoil SA, représentée par Maîtres Jacques Bonvin et Isabelle Fellrath,
avocats,
recourante,
contre
Conseil d'Etat du canton du Valais, place de la Planta, Palais du Gouvernement,
1950 Sion.
Objet
loi sur les constructions: suppression de constructions plus utilisées ou plus
exploitées; contrôle abstrait
recours contre le décret du Grand Conseil du canton du Valais du 10 septembre
2015.
Faits :
A.
Le 10 septembre 2015, le Grand Conseil du canton du Valais a adopté un décret
modifiant la loi cantonale du 8 février 1996 sur les constructions (LcC; RS/VS
705.1). Selon son chiffre I, ce décret introduit l'art. 52 bis LcC et modifie
l'art. 53 al. 1 et 3 LcC comme suit:
Art. 52bis Suppression de constructions plus utilisées ou plus exploitées
1 En présence de constructions qui ne sont plus utilisées ou plus exploitées et
dont la suppression se justifie par un intérêt public prépondérant tel que la
protection du paysage, l'aménagement du territoire ou les atteintes
potentielles sur l'environnement, la santé ou à la sécurité, l'autorité de
police des constructions peut ordonner que le propriétaire, le superficiaire ou
toute autre personne ayant ou ayant eu une maîtrise sur la construction
garantisse, sous une forme adéquate (sûretés personnelles, sûretés réelles ou
autres garanties), la couverture des coûts de suppression de la construction,
de remise en état complète des lieux conformément à l'état initial, ainsi que
des frais liés à une éventuelle exécution par substitution.
2 Préalablement à l'ordre de fournir une garantie, l'autorité de police des
constructions offre la possibilité de se déterminer, dans un délai convenable,
au sujet du principe, de l'étendue et des modalités de la garantie. Le montant
de la garantie est fixé en fonction du type, de l'envergure et de la
particularité des travaux à effectuer. L'autorité et le destinataire de l'ordre
peuvent convenir ensemble des conditions de garantie, de sorte qu'aucune
décision ne soit nécessaire.
3 Si les conditions de l'alinéa 1 sont remplies, l'autorité de police des
constructions compétente fixe un délai convenable pour la suppression de la
construction et la remise en état des lieux sous la menace d'une exécution
d'office.
4 Les décisions concernant les garanties ainsi que celles concernant la
suppression de la construction et la remise en état des lieux peuvent être
rendues même en l'absence d'une telle mention dans l'autorisation de
construire.
5 La cession ou le partage d'un immeuble faisant l'objet d'une mesure du
présent article est assujetti à une autorisation de l'autorité ayant ordonné la
mesure. L'autorité compétente fait mentionner au registre foncier que
l'immeuble fait l'objet d'une mesure selon le présent article.
Art. 53 al. 1 et 3 Exécution par substitution
1 L'autorité de police des constructions compétente exécute par voie de
contrainte les décisions prises sur la base des articles 50 à 52bis
immédiatement exécutoires ou passées en force, lorsqu'il apparaît que, malgré
la commination d'une exécution par substitution, l'obligé ne donne pas suite à
ces décisions.
3 Les frais d'exécution par substitution incombent à l'obligé. Pour garantir la
créance et les intérêts y afférents, la collectivité publique procédant à cette
exécution bénéficie d'une hypothèque légale directe, primant sur tous les
autres droits de gage existant sur l'immeuble, et valable sans inscription au
registre foncier.
Selon son chiffre II, le décret est adopté pour une durée maximale de cinq ans
et son entrée en vigueur est immédiate, sous réserve d'un éventuel référendum
résolutoire.
Le décret a été publié au bulletin officiel valaisan le 9 octobre 2015.
B.
Agissant par acte du 27 octobre 2015, Tamoil SA forme un recours en matière de
droit public contre ce décret. Elle demande son annulation. Le Conseil d'Etat
et le Grand Conseil concluent au rejet du recours. La recourante réplique et
persiste dans ses conclusions.
Par ordonnance du 17 novembre 2015, le Président de la Ire Cour de droit public
a rejeté la demande d'effet suspensif présentée par la recourante.
Considérant en droit :
1.
Le recours en matière de droit public est ouvert contre les actes normatifs
cantonaux (art. 82 let. b LTF). Le décret attaqué ne peut, en droit valaisan,
faire l'objet d'aucun recours cantonal (cf. arrêts 1C_435/2008 du 6 février
2009 consid. 1.1; 1C_391/2008 du 23 janvier 2009 consid. 1; 9C_78/2007 du 15
janvier 2008 consid. 2.1), de sorte que le recours est directement recevable
(art. 87 al. 1 LTF).
La recourante, exploitante d'une raffinerie sur le territoire valaisan dont
l'activité a cessé en 2015, dispose de la qualité pour recourir au sens de
l'art. 89 al. 1 let. a et b LTF.
Le recours a par ailleurs été déposé dans le délai prévu à l'art. 101 LTF, de
sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière.
2.
Dans le cadre d'un contrôle abstrait des normes, le Tribunal fédéral examine
librement la conformité d'un acte normatif au droit constitutionnel; il
s'impose cependant une certaine retenue eu égard notamment aux principes
découlant du fédéralisme et de la proportionnalité. Dans ce contexte, ce qui
est décisif, c'est que la norme mise en cause puisse, d'après les principes
d'interprétation reconnus, se voir attribuer un sens compatible avec les droits
fondamentaux invoqués. Le Tribunal fédéral n'annule dès lors une norme
cantonale que lorsque celle-ci ne se prête à aucune interprétation conforme à
la Constitution ou à la Convention européenne des droits de l'homme. Pour en
juger, il faut notamment tenir compte de la portée de l'atteinte aux droits
fondamentaux en cause, de la possibilité d'obtenir ultérieurement, par un
contrôle concret de la norme, une protection juridique suffisante, et des
circonstances concrètes dans lesquelles ladite norme sera appliquée (ATF 140 V
574 consid. 3 p. 577; 140 I 353 consid. 3 p. 358; 140 I 2 consid. 4 p. 14).
Le juge constitutionnel ne doit pas se borner à traiter le problème de manière
purement abstraite, mais il lui incombe de prendre en compte dans son analyse
la vraisemblance d'une application conforme aux droits fondamentaux. Les
explications de l'autorité cantonale sur la manière dont elle applique ou
envisage d'appliquer la disposition mise en cause doivent également être prises
en considération. Si une réglementation de portée générale apparaît comme
défendable au regard du droit supérieur dans des situations normales, telles
que le législateur pouvait les prévoir, l'éventualité que, dans certains cas,
elle puisse se révéler inconstitutionnelle ne saurait en principe justifier une
intervention du juge au stade du contrôle abstrait des normes (ATF 130 I 82
consid. 2.1 p. 86; arrêts 1C_223/2014 du 15 janvier 2015 consid. 4, in PJA 2015
p. 810 et SJ 2015 I p. 233; 1C_ 518/2013 du 1er octobre 2014 consid. 2 non
publié in ATF 140 I 380, in Pra 2015 31 p. 253).
Les griefs de violation des droits fondamentaux sont soumis à des exigences de
motivation accrues (art. 106 al. 2 LTF). La partie recourante doit alors
mentionner les principes constitutionnels qui n'auraient pas été respectés et
expliquer de manière claire et précise en quoi ces principes auraient été
violés (ATF 141 IV 369 consid. 6.3 p. 375; 141 IV 317 consid. 5.4 p. 324; 136
II 489 consid. 2.8 p. 494).
3.
La recourante fait valoir que le décret litigieux est une "réglementation ad
personam " contraire à l'égalité de traitement, à la protection de la bonne foi
et à l'interdiction de l'arbitraire.
3.1. Selon la jurisprudence, une décision ou un arrêté viole le principe de
l'égalité de traitement consacré à l'art. 8 al. 1 Cst. lorsqu'il établit des
distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au
regard de la situation de fait à réglementer ou qu'il omet de faire des
distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce
qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est
dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement
différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait
importante. L'inégalité de traitement apparaît ainsi comme une forme
particulière d'arbitraire, consistant à traiter de manière inégale ce qui
devrait l'être de manière semblable ou inversement (ATF 141 I 153 consid. 5.1
p. 157; 140 I 77 consid. 5.1 p. 80; 137 V 334 consid. 6.2.1 p. 348; 134 I 23
consid. 9.1 p. 42).
3.2. Une grande partie de l'argumentation de la recourante est destinée à
démontrer que la nouvelle réglementation trouve sa genèse dans la volonté
d'appliquer celle-ci à la raffinerie qu'elle a cessé d'exploiter en 2015. A la
lecture, notamment, de la motion n° 4.0150 du 27 avril 2015 des députés
Nantermod et Desmeules ("Adopter en urgence les moyens pour garantir le
démantèlement des sites qui portent atteinte au paysage"), il apparaît
effectivement que la cessation des activités de la recourante a suscité des
craintes ayant généré, ou à tout le moins accéléré, le processus d'adoption de
la nouvelle disposition. L'autorité cantonale intimée elle-même, dans sa
réponse, ne nie du reste pas que tel soit le cas. Or, cela ne suffit pas à
considérer que le caractère général et abstrait de la norme fait défaut. Il est
en effet admissible, voire récurrent, qu'un événement de l'actualité révèle une
faille de l'appareil législatif et conduise à une adaptation du droit en
conséquence. Tel a par exemple récemment été le cas, au niveau fédéral, de
l'adoption de la loi du 1er octobre 2010 sur la restitution des avoirs
illicites (LRAI; RS 196.1) qui visait non seulement à éviter que se
reproduisent des situations dans lesquelles des avoirs illicites ne pouvaient
être restitués, mais également à "donner une issue aux cas de blocage [...]
qui, par hypothèse, seraient encore pendants au moment de l'entrée en vigueur
de la nouvelle loi, ce qui sera vraisemblablement le cas des avoirs Duvalier"
(Message du 28 avril 2010 relatif à la LRAI, FF 2010 2996, condensé). En
l'espèce, il est ainsi sans pertinence que le décret litigieux ait été adopté
dans le but, notamment, de l'appliquer directement à la situation de la
recourante.
Il en va de même du fait que le processus d'adoption ait été celui d'une loi
urgente. Il s'agit là d'un choix politique qui ne saurait être propre, en soi,
à remettre en cause la conformité du nouveau droit aux principes de l'égalité
de traitement, de la protection de la bonne foi ou de l'interdiction de
l'arbitraire.
En réalité, selon sa formulation, la nouvelle disposition est manifestement
susceptible de s'appliquer à un nombre indéterminé de situations.
3.3. Ces aspects mis à part, la recourante n'expose pas en quoi la nouvelle
disposition serait contraire à l'égalité de traitement. Formulé en des termes
généraux et abstraits, applicable à toute construction non utilisée dont la
suppression se justifie par un intérêt public prépondérant, l'art. 52 bis LcC
ne fait aucune distinction particulière entre différents types de
destinataires. Il implique certes une évaluation de la situation au cas par
cas, au cours de laquelle il faudra à chaque fois procéder à une pesée des
intérêts en présence. C'est toutefois dans ce cadre-là, c'est-à-dire lors de sa
mise en oeuvre, qu'il y aura lieu de veiller à l'absence de toute inégalité de
traitement. Mais la loi elle-même ne présente aucune caractéristique consacrant
une inégalité de traitement à titre général et abstrait.
Au surplus, le message du Conseil d'Etat du 11 juin 2015 accompagnant le projet
de décret est clair quant à la volonté de donner une portée générale à la
nouvelle disposition. Celui-ci évoque, à titre d'exemple de constructions
pouvant être concernées, des habitations (ch. 3.1.1), puis des constructions
artisanales, industrielles, "voire même agricole[s]" d'une certaine ampleur
(ch. 3.1.2). Lors de la séance du 22 juin 2015 de la Commission de l'équipement
et des transports du Grand Conseil, le Chef du département concerné insistait
sur le fait qu'il ne s'agissait "pas de faire une "lex Tamoil" mais de définir
une norme légale à la portée plus large" (procès-verbal, p. 2, ch. 3.1). Il a
ensuite clairement été indiqué dans les discussions qu'il ne serait pas
souhaitable de préciser dans la disposition dans quels cas les règlements de
police et de constructions communaux suffisaient pour pouvoir exiger de démolir
certaines constructions, ce "afin de ne pas se fermer des portes". Il résulte
ainsi également des travaux préparatoires une volonté du législateur d'adopter
une disposition à vocation générale.
Enfin, c'est de manière appellatoire que la recourante invoque la violation du
principe de la bonne foi au vu des assurances écrites reçues du Conseil d'Etat
qu'un délai maximal de cinq ans lui était accordé pour se déterminer sur
l'avenir de la raffinerie. Tout au plus pourrait-elle tenter de se prévaloir du
principe de la bonne foi si une décision lui imposait le démantèlement de ses
installations avant cette échéance. Tel n'est manifestement pas le cas par la
seule adoption de la norme litigieuse qui, ainsi qu'on l'a vu, présente un
caractère général et abstrait et n'impose aucune obligation directe à la
recourante, mais doit être mise en oeuvre par une décision. En d'autres termes,
les modalités de mise en oeuvre de la norme ne sont pas encore fixées. Il n'est
ainsi par exemple pas exclu que le démantèlement (al. 3) ne soit pas prévu tant
que demeure possible une reprise de l'activité et que seules des sûretés en ce
sens soient exigées (al. 1), précisément dans l'attente de la fin de ce délai
de cinq ans (maximum) au terme duquel la recourante devra avoir défini l'avenir
de ses installations.
4.
La recourante se plaint d'une atteinte à la primauté du droit fédéral. La
Confédération, compétente pour légiférer en matière de protection de l'être
humain et de son environnement naturel contre les atteintes nuisibles ou
incommodantes, aurait épuisé cette compétence par l'adoption de la LPE (RS
814.01). Le décret se rapportant à des considérations environnementales, il
porterait atteinte à la primauté du droit fédéral.
4.1. La protection de la nature et du patrimoine est du ressort des cantons
(art. 78 al. 1 Cst.).
En droit de l'environnement, la Confédération dispose d'une compétence
législative générale dotée d'un effet dérogatoire subséquent, les cantons ne
pouvant légiférer que dans la mesure où la Confédération ne l'a pas
exhaustivement fait (art. 74 al. 1 Cst.; cf. arrêts 1A.14/2006 du 18 août 2006
consid. 2.3 in DEP 2006 p. 815; 1C_638/2012 du 14 janvier 2014 consid. 10.1.2).
Celle-ci a fait usage de cette compétence en promulguant la LPE, de sorte que
le droit cantonal couvrant la même matière ou moins étendu a perdu toute
signification propre. Le droit cantonal conserve toutefois tout son sens
lorsqu'il complète les normes fédérales ou lorsque, dans la mesure où cela est
autorisé, il les renforce (ATF 118 Ib 590 consid. 3a p. 595 et les références;
arrêts 1C_638/2012 du 14 janvier 2014 consid. 10.1.2; 6B_87/2008 du 31 juillet
2008 consid. 3.2). L'art. 74 al. 3 Cst. précise que l'exécution des
dispositions fédérales incombe aux cantons, sauf disposition contraire de la
loi.
L'aménagement du territoire, dont la Confédération fixe les principes, incombe
aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une
occupation rationnelle du territoire (art. 75 al. 1 Cst.).
4.2. En l'espèce, la norme litigieuse est destinée à assurer la suppression de
constructions et installations désaffectées, action dictée le plus souvent par
des motifs de protection du paysage - ce que ne conteste pas la recourante -,
ce qui ressortit manifestement des compétences du législateur cantonal (art. 78
al. 1 Cst.). La suppression peut également être dictée par d'autres motifs
d'intérêt public (message du Conseil d'Etat du 11 juin 2015 accompagnant le
projet de décret, ch. 3). On peut imaginer des risques liés à la sécurité
lorsqu'un bâtiment menace de s'effondrer, ce qui relève strictement du droit de
la construction et n'est pas de la compétence fédérale (art. 75 Cst.).
Pour des cas liés à des risques environnementaux, les autorités devront de
toute évidence appliquer les dispositions d'exécution du droit fédéral. En
effet, comme le relève la recourante elle-même, le droit cantonal valaisan
prévoit déjà, dans les législations en matière de protection des eaux et de
protection de l'environnement, des dispositions similaires à la règle
litigieuse, permettant aux autorités compétentes d'exiger des sûretés pour
garantir les obligations découlant de ces lois. De telles normes font partie de
la législation d'exécution du droit fédéral, qu'elles complètent sans violer la
primauté du droit fédéral. A cet égard, l'éventuelle démultiplication des
compétences pour les procédures dirigées contre des constructions nécessitant
un assainissement et un démantèlement n'est pas incompatible avec ce principe:
une procédure peut l'emporter sur l'autre (notamment si l'assainissement
implique nécessairement la suppression de la construction) ou deux procédures
peuvent être réunies conformément au principe de coordination (notamment si
l'assainissement n'implique pas le démantèlement qui, alors, devra être ordonné
sur la base de la disposition litigieuse).
4.3. En résumé, la nouvelle disposition n'empiète pas sur les compétences de la
Confédération en droit de l'environnement. Les travaux préparatoires démontrent
sans ambiguïté que le but poursuivi par le décret est bien d'instaurer un
régime comparable à ce qui existe en droit de l'environnement pour couvrir les
situations qui, précisément, échappent à son champ d'application.
Enfin, toujours en lien avec ce grief, dans sa réplique, la recourante affirme
que, contrairement aux autres dispositions cantonales prévoyant une obligation
de démantèlement, le décret n'impose pas un démantèlement en raison d'un
manquement aux normes de droit de la construction, mais sanctionne une
situation légale. Cette argumentation, peu claire, n'est pas convaincante. On
ne voit pas en quoi l'ordre de suppression résultant d'une pesée générale
d'intérêts devrait sanctionner un comportement nécessairement illégal.
Le grief d'atteinte à la primauté du droit fédéral est en tous points mal
fondé.
5.
La recourante se prévaut enfin d'une atteinte à la garantie de la propriété et
à la liberté économique. Vu la gravité de cette atteinte, le décret serait
selon elle insuffisamment clair et précis.
5.1. La garantie de la propriété et la liberté économique ancrées à l'art. 26
al. 1 Cst. ne sont pas absolues. Comme tout droit fondamental, elles peuvent
être restreintes aux conditions fixées à l'art. 36 Cst. La restriction doit
ainsi notamment reposer sur une base légale. Lorsque l'atteinte est grave,
outre que la base légale doit être une loi au sens formel, celle-ci doit être
claire et précise (ATF 140 I 168 consid. 4 p. 170; 119 Ia 362 consid. 3a p.
366; 115 Ia 333 consid. 2a p. 336). L'atteinte au droit de propriété est tenue
pour particulièrement grave lorsque la propriété foncière est enlevée de force
ou lorsque des interdictions ou des prescriptions positives rendent impossible
ou beaucoup plus difficile une utilisation du sol actuelle ou future conforme à
sa destination (ATF 140 I 168 consid. 4 p. 170; 135 III 633 consid. 4.3. p.
637; 131 I 333 consid. 4.2 p. 340).
5.2. La recourante relève différents éléments qui rendraient selon elle la loi
insatisfaisante du point de vue des exigences de clarté et de précision.
Elle affirme tout d'abord que la distinction entre un cas d'interruption de
l'activité ordinaire et un cas de cessation provisoire serait difficile à
opérer. Or, c'est précisément parce que les intentions et les perspectives
concrètes des intéressés quant au caractère définitif de l'abandon d'une
construction peuvent varier de cas en cas, qu'il n'est pas possible d'édicter
des formules générales au niveau de la loi. Le système établi par la nouvelle
disposition est particulièrement adéquat en cas de doute sur une éventuelle
réutilisation des constructions: le principe même de la garantie permet en
effet de différer la suppression du bâtiment sans que la collectivité encoure
le risque d'une défaillance des personnes concernées. En outre, la
participation de l'intéressé à la procédure (al. 2) doit précisément lui
permettre d'exposer d'éventuelles perspectives de reprise d'une activité, de
réaffectation, etc.
La recourante critique ensuite la difficulté qu'il y aurait à distinguer les
mesures environnementales des mesures de droit de la construction. Elle
n'expose toutefois pas en quoi cette distinction serait délicate. En effet, les
mesures s'imposant en vertu de la protection de l'environnement doivent d'ores
et déjà être déterminées en vertu du droit en vigueur de la protection de
l'environnement et des eaux (cf. consid. 4 ci-dessus); cela se fait
généralement sur la base d'études de spécialistes. Le fait d'introduire de
nouvelles mesures, justifiées par la protection d'autres intérêts publics, ne
rend par conséquent pas nécessaire de nouvelle distinction, celle-ci s'imposant
déjà actuellement pour définir les mesures liées à la protection de
l'environnement.
La recourante fait encore valoir que les règles usuelles en matière
d'expropriation ne sont pas traitées. Elle n'apporte aucune précision sur ce
grief, n'indique pas à quelles règles elle fait allusion ni les motifs pour
lesquels celles-ci auraient dû être prévues dans la disposition litigieuse. Non
motivé, cet argument ne sera pas examiné (art. 106 al. 2 LTF, consid. 2.2
ci-dessus).
5.3. La recourante affirme enfin appellatoirement que "le décret implique une
restriction au droit de la propriété [et à la liberté économique] dans de
nombreux cas où cela n'est pas nécessaire". Elle préjuge ainsi de la manière
dont le décret sera appliqué, alors que l'examen du respect des conditions à la
restriction du droit de propriété devra justement intervenir (et cas échéant
être contrôlé par la voie judiciaire) lors du processus décisionnel, par
rapport au cas particulier. A l'inverse, elle ne démontre pas, ni même
n'allègue, que la restriction au droit de propriété serait toujours, dans tous
les cas, incompatible avec les conditions de l'art. 36 Cst. Le grief est ainsi
mal fondé.
6.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté, aux frais de son
auteur, qui succombe (art. 66 a. 1 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 3'000 francs, sont mis à la charge de la
recourante.
3.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires de la recourante, au Conseil
d'Etat du canton du Valais et au Grand Conseil du canton du Valais.
Lausanne, le 2 juin 2016
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Fonjallaz
La Greffière : Sidi-Ali
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