I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.559/2015
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
1C_559/2015
Urteil vom 22. Dezember 2015
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Eusebio, Kneubühler,
Gerichtsschreiberin Gerber.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführerin,
gegen
1. CSL Behring Recombinant Facility AG,
vertreten durch Rechtsanwälte Ulrich Keusen und Kathrin Lanz,
2. Burgergemeinde Lengnau,
vertreten durch Rechtsanwalt Marc R. Bercovitz,
Beschwerdegegnerinnen,
Kanton Bern,
handelnd durch den Regierungsrat des Kantons Bern, Staatskanzlei, und dieser
vertreten durch die Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion, Direktorin,
Einwohnergemeinde Lengnau,
handelnd durch den Gemeinderat Lengnau.
Gegenstand
Kantonale Überbauungsordnung CSL Lengnau; Einsprachelegitimation,
Beschwerde gegen das Urteil vom 23. September 2015 des Verwaltungsgerichts des
Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung, Einzelrichterin.
Sachverhalt:
A.
Die CSL Behring Recombinant Facility AG (nachfolgend: CSL) beabsichtigt, auf
den Parzellen Nrn. 2912 und 3257 in Lengnau eine Produktionsanlage zur
Herstellung von Blutgerinnungsfaktoren zu erstellen. Die Parzellen befinden
sich im Eigentum der Burgergemeinde Lengnau und liegen im kantonalen
Entwicklungsschwerpunkt Arbeiten (ESP-A) Lengnaumoos gemäss kantonalem
Richtplan. Die planungsrechtlichen Grundlagen sollen mittels einer kantonalen
Überbauungsordnung (KÜO) geschaffen werden. Mit Beschluss vom 24. Juni 2014
bezeichnete der Regierungsrat den Erlass der KÜO als prioritäres Verfahren im
Sinne von Art. 2a des Berner Koordinationsgesetzes vom 21. März 1994 (KoG; BSG
724.1).
Am 3. November 2014 reichte die CSL ein Baugesuch ein für den Neubau einer
Produktionsanlage inklusive dazugehörender Administrations-, Lager- und
Logistikgebäude. Die Burgergemeinde Lengnau stellte am 4. November 2014 ein
Baugesuch für die Detailerschliessung des KÜO-Areals. Die ehemaligen
Städtischen Werke Grenchen (SWG) ersuchten am 19. September 2014 um die
Bewilligung für die Umlegung der Gashochdruckleitung. Diese
Bewilligungsverfahren wurden von der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion
des Kantons Bern (JGK) mit dem Planerlassverfahren koordiniert.
Gegen das Vorhaben erhob A.________ am 9. Februar 2015 Einsprache. Mit
Verfügung vom 30. April 2015 beschloss die JGK die KÜO "CSL Lengnau", erteilte
die beantragten Bewilligungen und entschied über die Einsprachen; auf diejenige
von A.________ trat sie nicht ein.
B.
Gegen diese Verfügung erhoben A.________ und weitere Einsprecher am 1. Juni
2015 je einzeln Beschwerde an den Regierungsrat des Kantons Bern. Dieser
vereinigte die Beschwerdeverfahren und wies die Rechtsmittel am 29. Juni 2015
ab.
C.
Dagegen erhob A.________ am 30. Juli 2015 Beschwerde an das Verwaltungsgericht
des Kantons Bern. Dieses wies die Beschwerde mit Urteil der Einzelrichterin vom
23. September 2015 ab, soweit es darauf eintrat.
D.
Gegen den verwaltungsgerichtlichen Entscheid hat A.________ am 26. Oktober 2015
(Poststempel), mit Ergänzung vom 30. Oktober 2015, Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht erhoben. Sie
beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Sache zur
Neubeurteilung an die JGK zurückzuweisen.
E.
Die CSL, die Burgergemeinde Lengnau und das Verwaltungsgericht beantragen, die
Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Die JGK und die
Einwohnergemeinde Lengnau schliessen auf Abweisung der Beschwerde.
Am 16. November 2015 reichte die Beschwerdeführerin eine weitere
Beschwerdeergänzung und zusätzliche Unterlagen zu den Akten.
In ihrer Replik vom 3. Dezember 2015 hält die Beschwerdeführerin an ihren
Anträgen fest und reicht weitere Unterlagen ein.
F.
Mit Verfügung vom 16. November 2015 wurde das Gesuch um aufschiebende Wirkung
abgewiesen.
Erwägungen:
1.
Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid des
Verwaltungsgerichts (Art. 86 Abs. 1 lit. d und 90 BGG), der eine
Nichteintretensverfügung der JGK in einer öffentlich-rechtlichen Angelegenheit
(Art. 82 lit. a BGG) bestätigt. Die Beschwerdeführerin ist als Partei des
kantonalen Verfahrens zur Beschwerde befugt, soweit sie geltend macht, ihr sei
die Einsprachebefugnis zu Unrecht abgesprochen und ihr das rechtliche Gehör
verweigert worden (Art. 89 Abs. 1 BGG). Auf die rechtzeitig erhobene Beschwerde
ist daher grundsätzlich einzutreten.
Soweit die Beschwerdeführerin materielle Kritik am Bauvorhaben und an dessen
Behandlung im prioritären Verfahrens äussert, liegt dies ausserhalb des
Streitgegenstands, weshalb darauf nicht einzutreten ist.
Die Beschwerdeschrift muss die Begehren und deren Begründung mit Angabe der
Beweismittel enthalten (Art. 42 Abs. 1 BGG). Spätere Ergänzungen der
Beschwerdeschrift sind nur ausnahmsweise zulässig, unter den besonderen
Voraussetzungen nach Art. 43 BGG, die hier nicht vorliegen. Die
Beschwerdeergänzungen vom 30. Oktober und 16. November 2015 können daher nicht
berücksichtigt werden.
2.
Zunächst ist die von der Beschwerdeführerin gerügte Verletzung des rechtlichen
Gehörs vor dem Regierungsrat zu prüfen.
2.1. Der damalige Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin verfasste am 26. Juni
2015 eine Replik zu den Vernehmlassungen der Gegenseite und der Vorinstanzen,
die aufgrund eines Versehens der Post erst am 30. Juni 2015 der instruierenden
Behörde (Rechtsamt der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion) zugestellt wurde.
Diese fragte aber am 29. Juni 2015 telefonisch beim Rechtsvertreter nach,
woraufhin ihr die Replik per E-Mail zugestellt wurde. Der Entscheid des
Regierungsrats erging noch am selben Tag.
Das Verwaltungsgericht hielt fest, dass nach kantonaler Praxis im Verfahren vor
dem Regierungsrat grundsätzlich ein Replikrecht bestehe, d.h. das Recht, zu
allen von der Vorinstanz und den Gegenparteien eingereichten Eingaben Stellung
zu nehmen, unabhängig von deren Entscheidrelevanz. Allerdings habe die
Beschwerdeführerin in ihrer Replik im Wesentlichen nochmals die Argumente ihrer
Beschwerde vom 1. Juni 2015 wiederholt; diese seien vom Regierungsrat im
angefochtenen Entscheid geprüft worden. Soweit in der Replik erstmals die Höhe
der Kostennoten der Beschwerdegegnerinnen gerügt worden sei, habe sich der
Regierungsrat damit auseinandergesetzt und den Parteikostenersatz gekürzt.
Insofern habe er die Replik nicht nur tatsächlich erhalten, sondern sie auch
rechtsgenüglich berücksichtigt. Er sei daher nicht verpflichtet gewesen, mit
seinem Entscheid länger zuzuwarten.
2.2. Die Beschwerdeführerin wendet dagegen ein, der Regierungsrat habe sich
nicht mit sämtlichen Vorbringen der Replik auseinandergesetzt, insbesondere
nicht mit dem Argument, die KÜO lasse weithin sichtbare Bauten in Höhe von 40 m
zu.
Dieser Vorwurf trifft nicht zu: Das Argument der Beschwerdeführerin, die KÜO
lasse Hochhäuser zu, die in einer von Niedrigbauten geprägten Gemeinde wie
Lnegnau weithin sichtbar seien, wurde vom Regierungsrat in seinen Erwägungen
zur Einsprachelegitimation der Beschwerdeführerin ausdrücklich erwähnt (E. 2a
S. 6) und behandelt (E. 2d S. 9 oben) : Der Regierungsrat ging davon aus, dass
kein direkter Sichtkontakt zwischen den Grundstücken der Beschwerdeführerin und
dem Standort der KÜO bestehe, weshalb auch die ästhetische Gestaltung des
Bauvorhabens keine hinreichende Beziehungsnähe begründe.
Damit hat sich der Regierungsrat mit den in der Replik enthaltenen Vorbringen
auseinandergesetzt, und zwar nicht nur im Kostenpunkt (vgl. E. 13c S. 45),
sondern auch hinsichtlich der Einsprachelegitimation der Beschwerdeführerin.
Das Verwaltungsgericht hat daher eine Verletzung des rechtlichen Gehörs zu
Recht verneint.
3.
Streitig ist in erster Linie die Einsprachebefugnis der Beschwerdeführerin.
Diese richtet sich nach kantonalem Recht (hier: Art. 35 Abs. 2 lit. a, 60 Abs.
2 und 61a Abs. 2 lit. a des Berner Baugesetzes vom 9. Juni 1985 [BauG; BSG
721.0]). Dieses muss die Legitimation aber mindestens im gleichen Umfang wie
für die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das
Bundesgericht gewährleisten (Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG; Art. 111 Abs. 1 BGG).
Vorliegend beruft sich die Beschwerdeführerin auf die Verletzung dieser
bundesrechtlichen Mindestanforderungen. Diese sind daher nachfolgend zu prüfen.
3.1. Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht
ist berechtigt, wer durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt ist und
ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung besitzt (Art. 89
Abs. 1 BGG). Verlangt wird, dass der Beschwerdeführer über eine spezifische
Beziehungsnähe zur Streitsache verfügt (lit. b) und einen praktischen Nutzen
aus der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids zieht (lit. c).
Die Nähe der Beziehung zum Streitgegenstand muss bei Bauprojekten insbesondere
in räumlicher Hinsicht gegeben sein. Ein schutzwürdiges Interesse liegt vor,
wenn die tatsächliche oder rechtliche Situation des Beschwerdeführers durch den
Ausgang des Verfahrens beeinflusst werden kann (BGE 133 II 409 E. 1.3 S. 413
mit Hinweisen).
Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts sind Nachbarn von Bauprojekten zur
Beschwerdeführung legitimiert, wenn sie mit Sicherheit oder zumindest grosser
Wahrscheinlichkeit durch Immissionen (Lärm, Staub, Erschütterungen, Licht oder
andere Einwirkungen) betroffen werden, die der Bau oder Betrieb der fraglichen
Anlage hervorruft. Sind solche Beeinträchtigungen zu erwarten, kann ein grosser
Kreis von Personen zur Beschwerdeführung legitimiert sein, etwa beim Betrieb
eines Flughafens oder einer Schiessanlage (BGE 136 II 281 E. 2.3.1 S. 285 mit
Hinweisen).
Als wichtiges Kriterium zur Beurteilung der Betroffenheit dient die räumliche
Distanz zum umstrittenen Bauvorhaben. Die Rechtsprechung bejaht in der Regel
die Legitimation von Nachbarn, deren Liegenschaften sich in einem Umkreis von
bis zu rund 100 m befinden. Bei grösseren Entfernungen muss eine
Beeinträchtigung aufgrund der konkreten Gegebenheiten glaubhaft gemacht werden.
Dabei darf nicht schematisch auf einzelne Kriterien (insbesondere Distanzwerte)
abgestellt werden, sondern ist eine Gesamtwürdigung anhand der konkreten
Verhältnisse erforderlich (BGE 140 II 214 E. 2.3 S. 219 f. mit Hinweisen).
Schliesslich kann sich die besondere Betroffenheit daraus ergeben, dass durch
die streitige Anlage ein besonderer Gefahrenherd geschaffen wird und sich die
Anwohner einem erhöhten Risiko ausgesetzt sehen. Insbesondere für Beschwerden
im Bereich der Störfallvorsorge ist dem Gefährdungspotenzial einer Anlage
Rechnung zu tragen: Jedermann, der innerhalb eines Bereichs lebt, der von einem
Störfall besonders betroffen wäre, hat ein schutzwürdiges Interesse daran, dass
der Eigenart und der Grösse der Gefahr angemessene und geeignete
Schutzmassnahmen ergriffen werden (BGE 120 Ib 379 E. 4d S. 388 mit Hinweisen).
Der besonders betroffene Personenkreis lässt sich hier über den potenziellen
Einwirkungskreis des Störfalls bestimmen und abgrenzen (BGE 140 II 315 E. 4.6
und 4.7 S. 328 f. mit Hinweisen).
Im Urteil BGE 120 Ib 379, in dem es ebenfalls um eine Anlage zur Herstellung
von Blutgerinnungsmitteln ging, wurde eine erhöhte Gefahr für die Anwohner
bejaht, die von den Auswirkungen eines Störfalls am unmittelbarsten betroffen
wären. Das Bundesgericht ging damals davon aus, dass zumindest einige der
Beschwerdeführer, die wenige hundert Meter um die Anlage herum wohnten, stärker
betroffen wären als jedermann (E. 4e S. 389).
3.2. Nach den insoweit unstreitigen Feststellungen der Vorinstanz ist die
Beschwerdeführerin Eigentümerin der Liegenschaft N.________ in Lengnau und
Mieterin der benachbarten Liegenschaft O.________. Diese liegen im nördlichen
Teil von Lengnau, rund 1 km nordöstlich des Areals der KÜO, das sich am
südöstlichen Dorfrand befindet. Die Entfernung der geplanten Bauten zur
Parzelle der Beschwerdeführerin beträgt mehr als 1 km. Dazwischen liegen grosse
Teile des Dorfs Lengnau (mehrheitlich Wohngebiete), das von mehreren Strassen
und der Bahnlinie unterteilt wird.
Unter diesen Umständen ist die Würdigung der Vorinstanzen, dass die
Beschwerdeführerin keine besondere räumliche Beziehungsnähe zum Bau aufweist
und von deren Emissionen im Normalbetrieb nicht besonders betroffen ist, nicht
zu beanstanden. Dies gilt selbst dann, wenn sie von ihren Liegenschaften aus
Sichtkontakt zu den geplanten Industriebauten haben sollte (was vom
Verwaltungsgericht offen gelassen wurde) : Aufgrund der grossen Entfernung wäre
sie von deren Anblick nicht mehr als die Allgemeinheit betroffen.
Gleiches gilt für die von der Beschwerdeführerin befürchtete
Trinkwasserknappheit bei Trockenheit, aufgrund des hohen Wasserverbrauchs der
Anlage: Auch diese betrifft sie in gleicher Weise wie alle Trinkwasserbezüger
in der Umgebung. Auch die von ihr befürchtete Verschmutzung des Abwassers und
die Beeinträchtigung des Naherholungsgebiets Lengnaumoos berühren sie nicht
spezifisch und vermögen daher keine Legitimation zu begründen.
3.3. Zu prüfen ist, ob die Beschwerdeführerin bei einem Störfall einer erhöhten
Gefährdung ausgesetzt wäre und aufgrund dessen zur Beschwerde befugt ist.
3.3.1. Dies wurde vom Regierungsrat verneint, gestützt auf den in den
Baugesuchsakten liegenden Kurzbericht gemäss Störfallverordnung vom 27. Februar
1991 (StFV; SR 814.012) für stationäre Betriebe mit chemischen Gefahrenstoffen.
Das Projekt fällt aufgrund der deklarierten Mengen an Salpetersäure und
Natronlauge in den Geltungsbereich der Störfallverordnung. Der Regierungsrat
gelangte zum Ergebnis, dass auch die schlimmstmöglichen Störfallszenarien
(Havarie eines Tank-LKW mit stark wassergefährdender Natronlauge; Explosion des
Ethanollagers mit Trümmerwurf) höchstens den unmittelbaren Umkreis der Anlage
betreffen würden, nicht aber die in rund 1 km Entfernung wohnende
Beschwerdeführerin. Das Verwaltungsgericht erachtete diese Ausführungen als
überzeugend. Soweit die Beschwerdeführerin im Explosionsfall einen Unterbruch
der Stromversorgung befürchte, wären alle Strombezüger davon in gleicher Weise
betroffen.
Die Beschwerdeführerin setzt sich mit diesen Erwägungen nicht substanziiert
auseinander und legt nicht dar, inwiefern sie in tatsächlicher Hinsicht
offensichtlich unrichtig oder in rechtlicher Hinsicht bundesrechtswidrig wären;
dies ist auch nicht ersichtlich.
3.3.2. Sie macht dagegen geltend, dass es weitere Gefahren geben könnte, die
noch nicht analysiert und berechnet worden seien; ohnehin sei ledigilich die
erste Bauetappe berücksichtigt worden.
Der Entscheid der JGK enthält die Auflage, vor Rohbaubeginn mit den
verantwortlichen Stellen eine Gefahrenanalyse zu erstellen, in welcher
insbesondere darzulegen sei, ob und wie sich mögliche Ereignisse der Bahn oder
Gasleitung auf störfallrelevante Anlagen der CSL auswirkten und ob weitere
Auswirkungen, ausgehend von der CSL, möglich seien. Diese Auflage erfolgte in
Berücksichtigung des Fachberichts des kantonalen Laboratoriums vom 17. Dezember
2014. Daraus ergibt sich zwar, dass weitere Störfallszenarien möglich sind,
insbesondere im Zusammenhang mit Bahn- oder Gasleitungsunfällen im Umfeld der
geplanten Anlage. Dagegen ist weder ersichtlich noch wird dargelegt, inwiefern
diese gravierendere Folgen haben könnten als die vom Regierungsrat
untersuchten worst-case -Szenarien und die über 1 km entfernte
Beschwerdeführerin besonders betreffen würden.
Sofern - wie die Beschwerdeführerin befürchtet - zu einem späteren Zeitpunkt
zusätzliche Anlagen im Perimeter der KÜO errichtet werden, müssten diese im
ordentlichen Verfahren bewilligt werden. In diesem Rahmen müsste das
Gefährdungspotenzial der Gesamtanlage neu ermittelt und allenfalls neu über die
Einsprachebefugnis der Beschwerdeführerin entschieden werden.
4.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen. Bei diesem Ausgang des
Verfahrens wird die Beschwerdeführerin kosten- und entschädigungspflichtig
(Art. 66 und 68 BGG). Die Burgergemeinde Lengnau ist als Grundeigentümerin am
Verfahren beteiligt und hat daher - wie die CSL - Anspruch auf eine
Parteientschädigung.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Die Beschwerdeführerin hat die Beschwerdegegnerinnen für das bundesgerichtliche
Verfahren mit je Fr. 3'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Kanton Bern, der Einwohnergemeinde Lengnau
und dem Verwaltungsgericht des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung,
Einzelrichterin, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 22. Dezember 2015
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Die Gerichtsschreiberin: Gerber
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