I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.529/2015
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 1/2}
1C_529/2015
Arrêt du 5 avril 2016
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges Fonjallaz, Président,
Merkli, Karlen, Chaix et Kneubühler.
Greffier : M. Kurz.
Participants à la procédure
Claudio Sauro Graziano, représenté par Maîtres Malek Adjadj et Steve Alder,
avocats, Fontanet et associés,
recourant,
contre
Comité d'initiative Halte aux magouilles immobilières,
intimé,
Conseil d'Etat de la République et canton de Genève, rue de l'Hôtel-de-Ville 2,
1204 Genève.
Objet
Initiative populaire cantonale IN 156 "Halte aux magouilles immobilières, OUI à
la loi Longchamp",
recours contre l'arrêt de la Cour de justice de la République et canton de
Genève, Chambre constitutionnelle, du 2 septembre 2015.
Faits :
A.
La loi générale genevoise sur les zones de développement, du 29 juin 1957
(LGZD, RS/GE L 1 35) fixe les conditions applicables à l'aménagement et à
l'occupation rationnelle des zones de développement affectées à l'habitat, aux
commerces et aux autres activités du secteur tertiaire. Elle définit les
conditions auxquelles le Conseil d'Etat peut autoriser l'application des normes
d'une telle zone (art. 1). En principe, la délivrance de permis de construire
dans une zone de développement est subordonnée à l'adoption préalable d'un plan
de quartier (art. 2), selon la procédure prévue aux art. 3 ss. La loi prévoit
les indices de densité minimaux qui vont de 2,5 à 0,8 (art. 2A). Elle fixe des
taux minimums de logements d'utilité publique (art. 4A). Intitulé "Besoins
d'intérêt général", l'art. 5 LGZD impose notamment que les logements destinés à
la location ou à la vente répondent à un besoin prépondérant d'intérêt général.
B.
Le 14 mars 2014, le Conseil d'Etat genevois a présenté un projet de
modification de la LGZD (modification également appelée "loi Longchamp"). Il
rappelait la situation du marché du logement dans le canton, présentant
notamment un taux de vacance inférieur à 0,2%, ainsi qu'une hausse massive des
prix dès le milieu des années 2000. Plusieurs types d'abus avaient été
constatés dans le cadre d'opérations PPE en zone de développement: certains
logements n'étaient pas vendus immédiatement mais gardés en location et vendus
au prix du marché à la fin de la période de contrôle. Cette thésaurisation ou
ces acquisitions à des fins d'investissements empêchaient les acheteurs de la
classe moyenne d'accéder à la propriété de logements. Dans ce projet initial
(ci-après: PL 11141), le Conseil d'Etat proposait dès lors notamment de
compléter l'art. 5 al. 1 let. b LGZD en imposant que les logements destinés à
la vente soient occupés par leurs propriétaires.
Le 14 mars 2014, le Grand Conseil genevois a adopté une modification de la LGZD
prévoyant notamment, au lieu de l'obligation d'habiter, que seules les
personnes non encore propriétaires dans le canton de Genève pouvaient acquérir
un logement en zone de développement (principe du primo-acquérant). Par arrêt
du 15 janvier 2015 (1C_223, 225 et 289/2014), le Tribunal fédéral a annulé
cette modification; celle-ci reposait sur un intérêt public indéniable, soit la
lutte contre la spéculation et les abus; toutefois, elle ne permettait
qu'imparfaitement d'atteindre le but recherché et impliquait une restriction au
droit d'acquérir dans de nombreux cas où cela n'était pas nécessaire. Elle
créait enfin une inégalité de traitement avec les personnes déjà propriétaires
en dehors du canton de Genève.
C.
Par arrêté du 29 octobre 2014, le Conseil d'Etat a constaté l'aboutissement de
l'initiative législative cantonale intitulée "Halte aux magouilles
immobilières, OUI à la loi Longchamp" (ci-après: l'initiative ou IN 156).
Celle-ci reprend le principe de l'obligation d'habiter sous la forme suivante:
Art. 1
La loi générale sur les zones de développement, du 29 juin 1957, est modifiée
comme suit :
Art. 5, al. 1, lettre b (nouvelle teneur)
¹ En exécution de l'article 2, alinéa 1, lettre b, la délivrance de
l'autorisation de construire est subordonnée à la condition que:
Logements destinés à la vente
b) les bâtiments d'habitation destinés à la vente, quel que soit le mode
d'aliénation (notamment cession de droits de copropriété d'étages ou de parties
d'étages, d'actions ou de parts sociales) répondent, par le nombre, le type et
le prix des logements prévus, à un besoin prépondérant d'intérêt général; les
logements destinés à la vente doivent être occupés par leur propriétaire, sauf
justes motifs agréés par le département. Sont notamment considérés comme des
justes motifs:
1° des circonstances imprévisibles au moment de l'acquisition du logement,
soit, notamment, le divorce des acquéreurs, le décès, la mutation temporaire
dans un autre lieu de travail ou un état de santé ne permettant plus le
maintien dans le logement;
2° le fait que le propriétaire du bien-fonds ait reçu le ou les appartements
concernés en paiement du prix du terrain pour permettre la construction de
logements prévus sur son bien-fonds ou une circonstance d'échange analogue;
3° une situation sur le marché du logement ne permettant pas de trouver un
acquéreur au prix contrôlé et admis par l'Etat.
Art. 8A Aliénation des logements destinés à la vente (nouveau)
Si un logement destiné à la vente selon l'article 5, alinéa 1, lettre b, est
loué pendant la période de contrôle instituée par l'article 5, alinéa 3, son
aliénation ne peut en principe pas être autorisée en application de l'article
39, alinéa 4, lettre a, de la loi sur les démolitions, transformations et
rénovations de maisons d'habitation, du 25 janvier 1996.
Art. 9 Mesures et sanctions (nouvelle teneur)
¹ Tout contrevenant aux dispositions légales et réglementaires ou aux
conditions fixées pour le déclassement est passible d'une amende administrative
n'excédant pas 20% du prix de revient total de l'immeuble tel qu'il a été prévu
par le plan financier.
² Au surplus, les mesures et sanctions prévues aux titres V et VI de la loi sur
les constructions et installations diverses, du 14 avril 1988, sont applicables
par analogie.
Art. 12 Dispositions transitoires, al. 4 et 5 (nouveaux)
? Les articles 5, alinéa 1, lettre b, et 8A sont applicables à compter du
lendemain de sa promulgation dans la Feuille d'avis officielle aux logements
destinés à la vente, situés dans des bâtiments dont la date d'entrée moyenne
des habitants est postérieure au 1er janvier 2010 et n'ayant fait l'objet
d'aucune acquisition.
? Les articles 5, alinéa 1, lettre b, et 8A sont applicables à compter du
premier jour du mois suivant un délai de 3 ans après la publication de la
présente initiative dans la FAO aux logements situés dans des bâtiments dont la
date d'entrée moyenne des habitants est postérieure au 1er janvier 2010, ayant
fait l'objet d'au moins une acquisition. Le délai peut être prolongé si le
propriétaire a fait preuve de diligence pour libérer l'appartement de ses
occupants mais se trouve encore en cours de procédure judiciaire ou dans le
délai de protection institué à l'article 271a, alinéa 1, lettre e, du code des
obligations, à la date fixée ci-avant.
? Les mesures et sanctions administratives selon l'article 9 ne sont
applicables, en lien avec l'obligation d'occupation par les propriétaires selon
l'article 5, alinéa 1, lettre b, qu'aux logements construits après la date
fixée à l'alinéa 1. Le délai peut être prolongé si le propriétaire a fait
preuve de diligence pour libérer l'appartement de ses occupants mais se trouve
encore en cours de procédure judiciaire ou dans le délai de protection institué
à l'article 271a, alinéa 1, lettre e, du code des obligations, à la date fixée
à l'alinéa 1.
Art. 2
La loi sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons
d'habitation (mesures de soutien en faveur des locataires et de l'emploi), du
25 janvier 1986, est modifiée comme suit :
Art. 39, al. 4, lettre a (nouvelle teneur)
Motifs d'autorisation
4 Le département autorise l'aliénation d'un appartement si celui-ci :
a) a été dès sa construction soumis au régime de la propriété par étages ou à
une forme de propriété analogue, sous réserve du régime applicable à
l'aliénation d'appartements destinés à la vente régi par l'article 8A de la loi
générale sur les zones de développement;
Art. 3 Entrée en vigueur
La présente loi entre en vigueur le lendemain de son approbation en votation
populaire.
Le 4 février 2015, le Conseil d'Etat a déclaré valide l'IN 156. Celle-ci était
notamment conforme au droit supérieur. L'obligation d'habiter (art. 5 LGZD) et
l'interdiction de revente en cas de location (art. 8A LGZD) étaient justifiées
par un intérêt public.
D.
Par arrêt du 2 septembre 2015, la Chambre constitutionnelle de la Cour de
justice genevoise a partiellement admis le recours formé par Claudio Sauro
Graziano. Bien que le texte de l'initiative ne soit pas des plus clair,
l'obligation d'habiter le logement (de même que l'interdiction d'aliéner en cas
de location sans justes motifs) était limitée à la période de contrôle, soit
dix ans; cette obligation impliquait que des personnes morales ne pouvaient
acquérir des logements en zone de développement. L'acquisition par des entités
du type société coopérative n'était pas exclue pour autant que l'occupation
personnelle par les sociétaires soit garantie. La loi fédérale sur les
privilèges, les immunités et les facilités, ainsi que sur les aides financières
accordés par la Suisse en tant qu'Etat hôte (LEH, RS 192.12) permettait aux
bénéficiaires institutionnels d'acquérir des immeubles pour leurs besoins
officiels, sur autorisation du DFAE. Une occupation personnelle par le chef de
mission pourrait satisfaire aux exigences posées par l'initiative. L'art. 7
let. j LFAIE permettait aux frontaliers d'acquérir une résidence secondaire
dans la région de leur lieu de travail. L'obligation d'habiter pourrait être
considérée comme respectée lorsque l'intéressé séjourne de façon "effective et
intense", même en l'absence de domicile. Les dispositions légales proposées par
l'initiative, suffisamment claires, poursuivaient des buts d'intérêt public. Le
principe de la proportionnalité était respecté: des exceptions pouvaient être
aménagées pour les cas de successions ou de familles recomposées. Les
dispositions transitoires (art. 12 al. 4, 5 et 6 LGZD) ont en revanche été
annulées, faute de délais et de modalités d'adaptation suffisants en faveur des
propriétaires actuels.
E.
Par acte du 12 octobre 2015, Claudio Sauro Graziano forme un recours en matière
de droit public par lequel il demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt de
la Chambre constitutionnelle et de constater que l'art. 5 al. 1 let. b LGZD est
contraire à la LEH, à la LFAIE et aux art. 26 et 27 Cst. Subsidiairement, il
conclut au renvoi de la cause à la Chambre constitutionnelle.
La Chambre constitutionnelle persiste dans les considérants et le dispositif de
son arrêt. Le Conseil d'Etat - soit pour lui la Chancellerie d'Etat - conclut
au rejet du recours. Le Comité d'initiative s'en rapporte aux conclusions du
Conseil d'Etat. Dans ses dernières observations, le recourant a persisté dans
ses conclusions.
Considérant en droit :
1.
Selon l'art. 82 let. c LTF, le Tribunal fédéral connaît des recours qui
concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations
populaires.
1.1. Cette disposition permet de recourir contre l'ensemble des actes affectant
les droits politiques (ATF 138 I 171 consid. 1.1 p. 175 et les arrêts cités).
Elle permet en particulier au citoyen de se plaindre de ce qu'une initiative
populaire a été indûment soustraite au scrutin populaire, parce qu'elle a été
déclarée totalement ou partiellement invalide par l'autorité cantonale chargée
de cet examen (ATF 134 I 172 consid. 1). Elle permet également de contester la
décision, prise par l'autorité cantonale, de valider une initiative et de la
présenter au vote populaire, pour autant que le droit cantonal charge
l'autorité compétente de vérifier d'office la conformité des initiatives aux
règles supérieures. Dans ce cas, le citoyen dispose d'une prétention à ce que
ce contrôle obligatoire soit effectué correctement et à ce que le corps
électoral soit dispensé de se prononcer, le cas échéant, sur des dispositions
qui paraissent d'emblée contraires au droit matériel supérieur (ATF 128 I 190
consid. 1.3 p. 194). Selon l'art. 60 de la Constitution genevoise (Cst./ GE),
la validité des initiatives populaires cantonales est examinée par le Conseil
d'Etat; cet examen porte sur l'unité du genre (al. 2), de la matière (al. 3) et
la conformité au droit supérieur. Cela ouvre à ce stade la voie du recours pour
violation des droits politiques.
1.2. La qualité pour recourir appartient à toute personne à laquelle la
législation cantonale accorde l'exercice des droits politiques, même si elle
n'a aucun intérêt personnel à l'annulation de l'acte attaqué (ATF 138 I 171
consid. 1.3 p. 176; 134 I 172 consid. 1.3.3 p. 176; 128 I 190 consid. 1 p.
192). La qualité pour agir du recourant, électeur dans le canton de Genève, est
donc indiscutable. Le recours est par ailleurs formé en temps utile (art. 100
al. 1 LTF) contre une décision rendue en dernière instance cantonale (art. 86
al. 1 let. d et 88 al. 2 LTF).
1.3. Dans ses conclusions, le recourant demande principalement la constatation
que l'art. 5 al. 1 let. b LGZD est contraire à différentes dispositions du
droit supérieur. Selon la jurisprudence, les conclusions en constatation de
droit, qui ont un caractère subsidiaire (cf. ATF 135 I 119 consid. 4 p. 122),
ne sont recevables que lorsque des conclusions condamnatoires ou formatrices
sont exclues (arrêt 2C_58/2015 du 23 octobre 2015 consid. 2.3). En
l'occurrence, le recourant ne reprend pas les conclusions présentées en
instance précédente qui tendaient à l'annulation de l'arrêté du Conseil d'Etat
et à l'invalidation de l'initiative, alors que de telles conclusions eussent
été recevables au regard de l'art. 107 LTF. Ses conclusions en constatation ne
concernent que l'art. 5 al. 1 let. b LGZD, et non les autres dispositions
contenues dans l'initiative et qui n'ont pas été annulées par l'arrêt cantonal
(art. 8A, 9, art. 39 al. 4 let. a LDTR). Le recourant demande également le
renvoi de la cause à la Chambre constitutionnelle sans toutefois expliquer le
sens d'un tel renvoi. La question de la recevabilité des conclusions présentées
peut toutefois demeurer indécise, compte tenu de l'issue du recours.
2.
Dans un premier grief, le recourant estime que l'obligation d'occuper
personnellement un logement acquis en zone de développement serait contraire à
l'art. 16 LEH qui permet aux bénéficiaires institutionnels d'acquérir des
immeubles pour leurs besoins officiels. Le recourant relève que l'IN 156 est
rédigée de toute pièce et ne pourrait plus être modifiée ou assouplie par le
Grand Conseil. Dans la mesure où l'initiative reprend le PL 11141, les travaux
préparatoires seraient déterminants pour l'interprétation de ce texte. Comme
l'a relevé le Tribunal fédéral dans son arrêt du 15 janvier 2015 (consid. 4.4),
la disposition devrait faire l'objet d'une interprétation stricte, les justes
motifs de dérogation devant être admis de façon restrictive. Or, aucun des
motifs prévus ne pourrait s'appliquer à la situation des bénéficiaires
institutionnels. Le caractère exemplatif de la liste ne permettrait pas des
dérogations dans des cas totalement distincts de ceux qui sont mentionnés.
2.1. D'une manière générale, une initiative populaire cantonale, quelle que
soit sa formulation, doit respecter les conditions matérielles qui lui sont
imposées. Elle ne doit, en particulier, rien contenir de contraire au droit
supérieur, qu'il soit cantonal, intercantonal, fédéral ou international (ATF
133 I 110 consid. 4.1 p. 115 s.). En vertu du principe de la force dérogatoire
du droit fédéral ancré à l'art. 49 al. 1 Cst., les cantons ne sont pas
autorisés à légiférer dans les matières exhaustivement réglementées par le
droit fédéral. Dans les autres domaines, ils peuvent édicter des règles de
droit, pour autant qu'elles ne violent ni le sens ni l'esprit du droit fédéral
et qu'elles n'en compromettent pas la réalisation (ATF 134 I 125 consid. 2.1 p.
128; 133 I 286 consid. 3.1 p. 290 et les arrêts cités).
Pour examiner la validité matérielle d'une initiative, la première règle
d'interprétation est de prendre pour point de départ le texte de l'initiative,
qu'il faut interpréter selon sa lettre et non pas selon la seule volonté des
initiants (ATF 129 I 392 consid. 2.2 p. 395; 123 I 152 consid. 2c p. 155 et les
arrêts cités). Lorsque, à l'aide des méthodes reconnues, le texte d'une
initiative se prête à une interprétation la faisant apparaître comme conforme
au droit supérieur, elle doit être déclarée valable et être soumise au peuple.
L'interprétation conforme doit ainsi permettre d'éviter autant que possible les
déclarations d'invalidité (ATF 132 I 282 consid. 3.1 p. 286; 129 I 392 consid.
2.2 p. 395). Tel est le sens de l'adage "in dubio pro populo", selon lequel un
texte n'ayant pas un sens univoque doit être interprété de manière à favoriser
l'expression du vote populaire (cf. ATF 134 I 172 consid. 2.1; 111 Ia 292
consid. 3c p. 300; 104 Ia 343 consid. 4 p. 348; 101 Ia 354 consid. 9c p. 367).
Cela découle également du principe de la proportionnalité (art. 34 et 36 al. 2
et 3 Cst.), selon lequel une intervention étatique doit porter l'atteinte la
plus restreinte possible aux droits des citoyens. Les décisions d'invalidation
doivent autant que possible être limitées, en retenant la solution la plus
favorable aux initiants (ATF 134 I 172 consid. 2.1 p. 177; 132 I 282 consid.
3.1 p. 286 et les arrêts cités; 129 I 381 consid. 4a p. 388). Cela étant, la
marge d'appréciation de l'autorité de contrôle est évidemment plus grande
lorsqu'elle examine une initiative non formulée que lorsqu'elle se trouve en
présence d'une initiative rédigée de toutes pièces, sous la forme d'un acte
normatif (ATF 124 I 107 consid. 5b/aa p. 119 et les arrêts cités).
2.2. Le fait que l'IN 156 reprend le principe consacré par le PL 11141 ne
signifie pas pour autant que l'interprétation des deux textes soit
obligatoirement la même. Les intentions des initiants ne sont en effet pas
nécessairement identiques et, contrairement à ce qui est le cas lors de
l'élaboration d'une loi, l'autorité ne s'est pas encore prononcée sur la
manière dont le texte sera appliqué. Rien n'empêche dès lors de procéder à une
interprétation conforme lorsque celle-ci est imposée par le respect du droit
supérieur et lorsqu'il ne fait pas de doute que la volonté des initiants est de
s'accommoder d'une telle interprétation plutôt que de voir leur démarche
invalidée.
2.3. Selon l'art. 2 LEH, la Confédération peut accorder des privilèges,
immunités et facilités à divers bénéficiaires institutionnels (organisations et
institutions intergouvernementales et internationales, missions diplomatiques)
ou personnes physiques. Les privilèges, immunités et facilités sont déterminés
à l'art. 3 LEH. Selon l'art. 16 LEH, les bénéficiaires institutionnels peuvent
acquérir des immeubles pour leurs besoins officiels. La surface ne doit pas
être supérieure à ce qu'exige l'affectation de l'immeuble (al. 1). L'acquéreur
adresse sa requête au Département fédéral des affaires étrangères (DFAE), avec
copie à l'autorité compétente du canton intéressé (al. 2). Après avoir consulté
l'autorité compétente du canton intéressé, le département vérifie si
l'acquéreur est un bénéficiaire institutionnel visé à l'art. 2 al. 1 et si
l'acquisition est effectuée à des fins officielles, puis rend une décision. Une
décision positive présuppose que les autorisations nécessaires ont été
accordées par les autorités compétentes, notamment les autorisations de
construire et celles requises en matière de sécurité (al. 3).
Il résulte de ce qui précède que le bénéficiaire institutionnel ne dispose
nullement d'un droit inconditionnel à une autorisation d'acquérir. Dans le
cadre de la procédure d'autorisation, le DFAE s'assure en effet du besoin en
tenant compte des immeubles déjà à disposition, de la surface nécessaire et du
but de l'acquisition (résidence du chef de mission, chancellerie de la
représentation, bureaux officiels de l'organisation, etc.); il peut en outre
fixer des conditions (cf. art. 25 al. 2 à 4 de l'ordonnance sur l'Etat hôte -
OLEH, RS 192.121). Par ailleurs, le droit de décision du département fédéral
laisse subsister l'ensemble des compétences cantonales en matière d'aménagement
du territoire et de droit des constructions. Ainsi, l'art. 16 al. 3 LEH réserve
expressément les autorisations cantonales nécessaires, notamment les
autorisations de construire et celles requises en matière de sécurité. Les
dispositions cantonales sur l'affectation des bâtiments doivent ainsi être
respectées, y compris l'obligation de résidence découlant de l'art. 5 LGZD. Il
appartiendra dès lors à l'autorité cantonale de décider si et dans quelle
mesure la vocation de la zone de développement permet l'acquisition d'immeubles
à des fins officielles. Le droit fédéral ne saurait ainsi faire obstacle à
l'art. 5 al. 1 let. b LGZD.
2.4. La cour cantonale évoque le cas spécifique de la résidence du chef de
mission (art. 25 al. 2 let. b OLEH). Elle n'exclut pas qu'une autorisation
puisse être accordée à un bénéficiaire institutionnel pour les besoins d'une
telle résidence. A supposer que le droit fédéral impose dans ces cas la
délivrance d'une autorisation, il est possible qu'une dérogation, prévue par le
texte de l'initiative, puisse alors être accordée. En effet, dans le cas d'un
usage en tant que résidence, en soi compatible avec une affectation en tant que
logement, l'autorité pourrait tenir compte du fait que l'acquisition ne peut,
selon le droit fédéral, être faite que par un bénéficiaire institutionnel et
non à titre individuel (art. 16 al. 1 LEH; art. 9 LOEH); dans la mesure où le
logement est effectivement occupé par l'une des personnes mentionnées à l'art.
11 OLEH, une exception est certes envisageable pour tenir compte des modalités
d'acquisition fixées par le droit fédéral. Comme le relève la cour cantonale,
de tels cas seraient suffisamment rares et spécifiques pour faire l'objet d'une
dérogation sans ouvrir la porte à des abus.
Le grief relatif à la LEH doit ainsi être écarté.
3.
Le recourant soutient ensuite que l'initiative violerait l'art. 7 let. j de la
loi fédérale sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger
(LFAIE, RS 211.412.41). Lue conjointement avec l'art. 7 de l'annexe I à
l'Accord sur la libre circulation des personnes (ALCP, RS 0.142.112.681), cette
disposition permettrait aux travailleurs frontaliers d'acquérir un immeuble à
titre de résidence secondaire. L'exigence d'occupation personnelle porterait
atteinte à ce droit. La cour cantonale a considéré que cette exigence pouvait
être considérée comme respectée pour une personne résidant de façon "effective
et intense", sans pour autant être domiciliée. Le recourant estime que cette
notion indéterminée ne correspondrait ni à la notion de frontalier, ni à celle
de résidence secondaire. La cour cantonale méconnaîtrait aussi que selon les
travaux préparatoires du PL 11141, la notion d'occupation personnelle devait
correspondre à celle de domicile. L'octroi d'une dérogation ne serait pas non
plus envisageable, compte tenu de l'interprétation restrictive qu'il y aurait
lieu de donner aux justes motifs.
3.1. Selon l'art. 7 let. f ALCP, les ressortissants des Etats membres de la
Communauté européenne ont le droit d'acquérir des immeubles dans la mesure où
ceux-ci sont liés à l'exercice des droits conférés par l'accord. Selon l'art. 7
de l'Annexe I, les travailleurs salariés frontaliers sont des ressortissants
d'une partie contractante ayant leur résidence sur le territoire d'une partie
contractante et qui exercent une activité salariée sur le territoire de l'autre
partie en retournant à leur domicile en principe chaque jour, ou au moins une
fois par semaine. Selon l'art. 9 de l'Annexe I, ces travailleurs doivent
bénéficier de l'égalité de traitement avec les travailleurs nationaux salariés
notamment en matière de logement, y compris l'accès à la propriété des
logements dont ils ont besoin. L'art. 25 al. 3 de l'annexe I précise ainsi que
les frontaliers bénéficient des mêmes droits qu'un ressortissant national en ce
qui concerne l'acquisition des immeubles qui servent à l'exercice d'une
activité économique et d'une résidence secondaire.
L'art. 7 LFAIE est intitulé "Autres exceptions à l'assujettissement". Sa lettre
j prévoit que ne sont pas assujettis au régime de l'autorisation "les
ressortissants des Etats membres de la Communauté européenne [...] qui, en tant
que frontaliers, acquièrent une résidence secondaire dans la région de leur
lieu de travail". Entrée en vigueur le 1 ^er juin 2002, cette disposition a été
introduite en relation avec l'art. 25 par. 3 Annexe I ALCP (FF 1999 5670 ch.
275.31). L'exception vaut pour une (seule) résidence secondaire, mais non pour
un logement de vacances (FF 1999 5622 ch. 273.14, 5670 ch. 275.31, 5671 ch.
275.32). La notion de résidence secondaire ne doit pas être interprétée de
manière trop restrictive; il peut s'agir, en particulier, d'un terrain non bâti
sur lequel il est question de faire construire un immeuble (ATF 135 II 128
consid. 2.1 p. 132 et les références citées).
3.2. Les dispositions qui précèdent ont pour but de garantir l'égalité de
traitement entre les travailleurs frontaliers et les travailleurs nationaux.
Rien dans l'initiative ne vient compromettre cet objectif. Les conditions
posées par la LGZD ne prévoient en soi aucune distinction entre un
ressortissant Suisse et une personne ayant le statut de frontalier. L'art. 25
al. 3 de l'Annexe I précise que l'accord n'affecte pas les règles en vigueur
dans l'Etat d'accueil concernant en particulier le commerce de terrains non
bâtis et de logements. Le droit à l'égalité de traitement ne saurait ainsi
permettre à certains acquéreurs de contourner l'obligation d'occuper applicable
pour certaines zones. Quant à l'art. 7 let. j LFAIE, il institue une dispense
d'autorisation mais n'implique nullement un droit inconditionnel à une
acquisition.
3.3. Dans la mesure où il suffit que l'intéressé retourne au moins une fois par
semaine à son domicile sur le territoire d'une autre partie contractante,
l'accord (art. 13 par. 1 de l'Annexe I) élargit la notion de frontalier, en
comparaison avec d'autres conventions, notamment en matière fiscale
(conventions de double imposition), qui exigent un retour quotidien (ATF 135 II
128 consid. 2.2 p. 133; FF 1999 5621 ch. 273.13, 5656 ch. 274.32). C'est dès
lors avec raison que la cour cantonale envisage qu'une autorisation puisse,
dans certaines circonstances, être accordée à un travailleur frontalier qui,
par hypothèse, occuperait son logement en Suisse durant la plus grande partie
de la semaine. Entendue dans ce sens, la notion de résidence "effective et
intense" correspond à la définition de frontalier telle qu'elle découle de
l'accord.
Le texte de l'initiative se prête ainsi à une interprétation conforme aux
dispositions du droit fédéral et conventionnel. Contrairement à ce que soutient
le recourant, cette interprétation n'implique pas le recours excessif à des
dérogations. Le grief doit par conséquent être écarté.
4.
Le recourant soutient ensuite que l'initiative porterait une atteinte excessive
à la garantie de la propriété et à la liberté économique. Il estime que la
liste de justes motifs permettant de déroger à l'obligation d'occuper
personnellement serait trop restrictive. Il évoque plusieurs exemples: le cas
de l'employé d'une multinationale sachant d'emblée qu'il sera muté dans un
proche avenir; la personne âgée envisageant l'admission prochaine dans un home.
Dans ces cas, la condition de l'imprévisibilité ne serait pas remplie et une
interprétation souple ne serait pas possible. Dans d'autres cas, la Chambre
constitutionnelle a estimé que l'autorisation d'acquérir ne pourrait être
accordée: tel serait le cas du père de famille voulant acquérir plusieurs
logements pour sa descendance, alors que cette intention n'a rien de
spéculatif. Le recourant évoque aussi le cas des caisses de prévoyance
professionnelle voulant louer les logements à leurs pensionnés, alors qu'il ne
s'agit pas d'une opération rentable. Le recourant estime qu'il existerait
d'autres moyens pour mettre fin aux opérations spéculatives en zone de
développement en prenant en compte, comme justes motifs, le fait que le
propriétaire ne peut plus, de bonne foi, occuper son logement.
4.1. Conformément à l'art. 36 Cst., toute restriction d'un droit fondamental
doit reposer sur une base légale qui doit être de rang législatif en cas de
restriction grave (al. 1); elle doit en outre être justifiée par un intérêt
public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui (al. 2) et, selon
le principe de la proportionnalité, se limiter à ce qui est nécessaire et
adéquat à la réalisation des buts d'intérêt public poursuivis (al. 3), sans
violer l'essence du droit en question (al. 4). La garantie de la propriété
ancrée à l'art. 26 al. 1 Cst., qui protège les droits patrimoniaux tel que
celui de conserver sa propriété, d'en jouir et de l'aliéner (ATF 131 I 333
consid. 3.1 p. 338), n'est pas absolue. Comme tout droit fondamental, elle peut
être restreinte aux conditions rappelées ci-dessus. De la même manière, la
liberté économique (art. 27 Cst.) peut se voir limitée par des mesures
restrictives poursuivant des motifs d'ordre public, de politique sociale ou des
mesures ne servant pas en premier lieu des intérêts économiques (arrêt 2C_123/
2013 consid. 2c non publié à l'ATF 140 I 218). Le droit public peut en
particulier interdire, ou au contraire imposer la conclusion de contrats entre
certaines personnes, sans que cela ne viole en soi le droit fédéral. La liberté
contractuelle, énoncée à l'art. 1 CO, bénéficie certes de la protection assurée
par le principe de primauté du droit fédéral (ATF 102 Ia 533 consid 10a p.
542). Elle n'est toutefois pas illimitée (cf. art. 19 et 20 CO) et certaines
dérogations à cette liberté peuvent aussi se justifier, notamment dans le
domaine du logement (ATF 135 I 233; 113 Ia 126 consid. 8c p. 139).
4.2. Selon la jurisprudence, le principe de la proportionnalité exige que les
mesures mises en oeuvre soient propres à atteindre le but visé (règle de
l'aptitude) et que celui-ci ne puisse être atteint par une mesure moins
contraignante (règle de la nécessité); il doit en outre y avoir un rapport
raisonnable entre ce but et les intérêts compromis (principe de la
proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; ATF 140 I
218 consid. 6.7.1 p. 235; 134 I 221 consid. 3.3 p. 227; 132 I 49 consid. 7.2 p.
62; 130 I 65 consid. 3.5.1 p. 69; 128 II 292 consid. 5.1 p. 297 et les arrêts
cités). Le Tribunal fédéral examine en principe librement les questions
d'intérêt public et de proportionnalité, en s'imposant toutefois une certaine
réserve lorsqu'il s'agit de tenir compte de circonstances locales ou de
trancher de pures questions d'appréciation (ATF 140 I 168 consid. 4.2.1 p. 173
et les arrêts cités).
4.3. L'intérêt public poursuivi par l'initiative est le même que lors de la
précédente tentative de révision de la LGZD. Dans son arrêt du 15 janvier 2015,
le Tribunal fédéral rappelle que le canton de Genève connaît une sévère pénurie
affectant toutes les catégories de logement. Le but de la LGZD est de permettre
la création de logements répondant aux besoins prépondérants de la population,
qu'il s'agisse des loyers ou des prix de vente. Or, des dysfonctionnements de
plusieurs ordres ont été constatés dans le cadre d'opérations en PPE en zone de
développement: certains appartements étaient loués au maximum du loyer fixé par
l'Etat, puis vendus au prix du marché à l'issue de la période de contrôle. Des
lots entiers étaient ainsi acquis par les mêmes personnes, ce qui privait la
classe moyenne de l'accès à la propriété d'un logement. Le but de l'initiative
est ainsi de s'assurer que les appartements en PPE situés en zone de
développement sont bien attribués aux personnes qui en ont besoin en luttant
contre la spéculation ou la détention d'appartements à de pures fins
d'investissement.
La jurisprudence constante considère que la lutte contre la pénurie de
logements correspond à un intérêt public évident, qu'il s'agisse de lutter
contre les ventes d'appartements loués (ATF 113 Ia 126 consid. 7a p. 133),
contre le maintien d'appartements vides (ATF 119 Ia 348), de justifier un droit
de préemption de l'Etat sur des terrains (arrêt 1C_30/2008 du 24 novembre 2008,
SJ 2009 I 257), d'imposer certains types de locataires (ATF 131 I 333) ou de
contrôler le montant des loyers (ATF 101 Ia 510). La construction de logements
et l'accession à la propriété à des fins d'habitation constituent des objectifs
consacrés par la Constitution fédérale elle-même (art. 108 Cst.). L'initiative
poursuit ainsi un intérêt public aussi important qu'évident (arrêt 1C_223/2014
du 15 janvier 2015 consid. 4.3).
4.4. En zone de développement, les mesures de contrôle de l'Etat sur les prix
de vente ou les loyers ou les autres conditions posées à l'acquisition d'un
appartement apparaissent comme une contrepartie à l'intervention étatique:
celle-ci a en effet permis, par le déclassement et l'application des règles
spécifiques à ce type de zone, une plus-value foncière, une densification des
surfaces et une construction à un coût modéré. Dans ce cas, l'Etat peut dès
lors poser certaines conditions propres à la réalisation d'un intérêt public
déterminé (arrêt 1C_223, 225, 289/2014 du 15 janvier 2015 consid. 4.4.1; ATF 98
Ia 194 consid. 2b p. 200).
4.5. L'obligation d'occuper personnellement le logement acquis en zone de
développement cause certes une atteinte au droit de propriété et à la liberté
économique puisque l'intéressé se trouve limité dans sa faculté d'aliéner ou de
louer son bien. Il se voit aussi imposer une obligation d'habiter
personnellement, ce qui porte atteinte à sa liberté d'user librement de sa
propriété. Cela ne touche cependant pas à l'essence même du droit de propriété,
mais seulement à un aspect de celui-ci. En outre, contrairement à la solution
du primo-acquérant, cette obligation permet clairement d'atteindre l'objectif
recherché, qui est d'éviter les opérations spéculatives en s'assurant que
l'acquéreur d'un logement est bien la personne qui l'utilisera. La règle
d'aptitude est à l'évidence respectée, ce que le recourant ne conteste du reste
pas.
4.6. Le recourant part de la prémisse que les justes motifs permettant de
déroger à l'obligation d'habiter devraient être admis de manière restrictive.
Rien ne permet toutefois d'affirmer que tel sera obligatoirement le cas. La
liste de justes motifs est clairement exemplative, comme cela ressort de
l'emploi de l'adverbe "notamment" à l'art. 5 al. 1 let. b LGZD. Ainsi, dans les
deux premiers exemples évoqués par le recourant, la Chambre constitutionnelle a
estimé qu'une dérogation n'était envisageable que dans la mesure où les
circonstances nouvelles n'étaient pas déjà prévisibles au moment de
l'acquisition, comme cela ressort du ch. 1° de la disposition qui mentionne les
cas de décès, de divorce et de mutation temporaire. Lorsque le changement de
situation est envisagé au moment de l'acquisition, il est évident que celle-ci
n'est pas effectuée dans la perspective d'un logement à long terme, ce qui
apparaît contraire aux buts de la réglementation. L'acquisition de plusieurs
appartements afin d'en faire profiter plus tard ses descendants apparaît elle
aussi contraire aux buts recherchés; il s'agit en effet d'une opération sinon
d'investissement, du moins de prévoyance familiale au terme de laquelle les
logements ne seraient pas immédiatement occupés par leurs propriétaires. Le cas
des caisses de prévoyance professionnelles devrait en principe être réglé de la
même manière dans la mesure où le but poursuivi, même s'il n'est pas à
strictement parler spéculatif, reste un but d'investissement et compromettrait
l'acquisition de logements par des personnes physiques.
En définitive, rien dans le texte de l'initiative n'empêche une interprétation
souple de la notion de justes motifs, telle que la cour cantonale l'a
préconisée et à laquelle le Conseil d'Etat s'est d'ores et déjà rallié. La
formulation proposée par le recourant (circonstances "justifiant que de bonne
foi le propriétaire ne puisse plus occuper personnellement son logement") n'est
guère éloignée de l'interprétation proposée et ne justifie pas une invalidation
de l'initiative.
4.7. Le recourant estime que les sanctions à une violation de l'obligation
d'habiter seraient excessives. L'art. 9 LGZD prévoit déjà une amende d'un
montant correspondant à 20% du prix de revient total de l'immeuble (al. 1),
ainsi que la possibilité de prendre les mesures et sanctions prévues dans la
loi sur les constructions et installations diverses (LCI), soit notamment un
ordre de remise en état (al. 2). Ces mesures seraient largement suffisantes
pour atteindre l'objectif poursuivi. Dès lors, l'interdiction de vente en cas
de location durant la période de contrôle (art. 8A) serait excessive; il
conviendrait de lui préférer une confiscation du produit de la location ou une
prolongation proportionnelle de la période de contrôle.
4.7.1. Les sanctions prévues à l'art. 9 LGZD n'ont rien d'excessif; le montant
de 20% du prix de revient constitue le maximum de l'amende administrative. Le
renvoi aux dispositions de la LCI permet d'élargir le choix des sanctions afin
de permettre à l'autorité de choisir la plus appropriée au cas concret; il peut
ainsi s'agir d'une interdiction d'utiliser (art. 129 let. d LCI) ou d'un ordre
de remise en état (art. 129 let. e LCI), la cour cantonale rappelant à ce
propos que selon la jurisprudence, la remise en état peut aussi consister dans
l'obligation de restituer les loyers perçus en trop. L'autorité administrative
dispose ainsi d'une palette élargie de sanctions, de manière à permettre une
intervention proportionnée. Au demeurant, les décisions prises à ce sujet étant
sujettes à recours, une protection juridique suffisante est assurée, ce qui
permettra un contrôle concret de la norme (ATF 140 I 2 consid. 4 p. 14; 137 I
31 consid. 2 p. 39 s.; 135 II 243 consid. 2 p. 248).
4.7.2. L'art. 8A LGZD institue une sanction supplémentaire dans le cas où un
appartement est loué durant la période de contrôle en dépit de l'obligation
d'habiter. Une aliénation ne peut en principe pas être autorisée en application
de l'art. 39 al. 1 LDTR. Selon cette disposition, l'aliénation, sous quelque
forme que ce soit (notamment cession de droits de copropriété d'étages ou de
parties d'étages, d'actions, de parts sociales), d'un appartement à usage
d'habitation, jusqu'alors offert en location, est soumise à autorisation dans
la mesure où l'appartement entre, à raison de son loyer ou de son type, dans
une catégorie de logements où sévit la pénurie. Selon l'art. 39 al. 2 LDTR, le
département refuse l'autorisation lorsqu'un motif prépondérant d'intérêt public
ou d'intérêt général s'y oppose. L'intérêt public et l'intérêt général résident
dans le maintien, en période de pénurie de logements, de l'affectation locative
des appartements loués.
Il apparaît ainsi qu'un refus peut déjà être prononcé en application directe
des dispositions actuelles, l'intérêt au maintien d'un usage locatif pouvant
également être reconnu dans le cas visé à l'art. 8A LGZD. Dans la mesure où
l'obligation d'occuper personnellement le logement constitue une atteinte
proportionnée aux droits constitutionnels, on ne saurait tenir pour
inadmissible une norme destinée à s'assurer du respect de cette exigence. En
tant qu'elle opère un simple renvoi à une disposition existante - qu'elle vient
par ailleurs compléter - et qu'elle n'est pas applicable sans nuance (comme en
atteste l'expression en principe), la disposition litigieuse n'apparaît pas
disproportionnée.
Quant aux variantes préconisées par le recourant, elles ne présentent pas
d'avantages du point de vue de la prévention des abus comme de la
proportionnalité au sens étroit. La confiscation du loyer illicite est, comme
on l'a vu, déjà possible, et la prolongation de la période de contrôle au
prorata de la durée de non-occupation poserait des problèmes d'établissement
des faits et paraît ainsi difficile à mettre en oeuvre.
4.7.3. Dans un ultime grief, le recourant estime que rien dans le texte de
l'initiative ne permet d'affirmer que l'interdiction de louer serait limitée à
dix ans, comme l'a retenu la Chambre constitutionnelle. Ni le Conseil d'Etat,
ni les initiants eux-mêmes n'auraient confirmé une telle interprétation. En
réalité, l'initiative ne prévoit aucune limite à l'obligation d'occuper, ce qui
serait contraire à la garantie de la propriété et à la liberté économique.
L'interprétation conforme à laquelle s'est livrée la Chambre constitutionnelle
sur ce point ne se fonde certes pas sur les déclarations des initiants ou du
Conseil d'Etat lors de la procédure de recours. Elle repose en revanche sur la
teneur même de l'initiative. Le texte proposé vient en effet s'insérer dans une
loi qui instaure, à son art. 5 al. 3, un contrôle des prix de vente et des
loyers durant une période de dix ans. L'art. 8A de l'initiative en tient aussi
compte puisqu'il empêche la location durant la même période. On peut dès lors
en déduire que l'obligation d'habiter est elle aussi limitée dans la même
mesure. La Chambre constitutionnelle relève également que devant la Commission
du logement relatif au PL 11141, le Conseiller d'Etat aurait précisé que la
période de dix ans serait "applicable dans tous les cas". Le rapport du Conseil
d'Etat au Grand Conseil sur la prise en considération de l'IN 156, du 4 février
2015, indique que le principe phare du projet de loi repris par l'initiative
est "l'obligation pour un propriétaire d'habiter son bien en zone de
développement pendant la période de contrôle" (p. 5). Ainsi, l'interprétation
conforme retenue par la cour cantonale se trouve confirmée non seulement par le
texte de l'initiative, mais aussi par les déclarations des autorités. Le simple
fait que les initiants et le Conseil d'Etat ne se soient pas exprimés sur cette
question durant la procédure cantonale de recours apparaît dès lors sans
pertinence.
5.
Sur le vu de ce qui précède, le recours est rejeté dans la mesure où il est
recevable. Conformément à l'art. 66 al. 1 LTF, les frais judiciaires sont mis à
la charge du recourant. Il n'est alloué de dépens ni à l'autorité (art. 68 al.
3 LTF), ni au Comité d'initiative qui s'est contenté de s'en rapporter aux
conclusions du Conseil d'Etat, sans présenter d'observations.
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 1'000 fr., sont mis à la charge du recourant.
3.
Il n'est pas alloué de dépens.
4.
Le présent arrêt est communiqué aux parties, au Conseil d'Etat et à la Cour de
justice de la République et canton de Genève, Chambre constitutionnelle.
Lausanne, le 5 avril 2016
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Fonjallaz
Le Greffier : Kurz
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