I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.521/2015
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
1C_521/2015
Urteil vom 9. August 2016
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, präsidierendes Mitglied,
Bundesrichter Eusebio, Kneubühler,
Gerichtsschreiber Dold.
Verfahrensbeteiligte
1. A.________,
2. B.________,
3. C.________,
4. D.________,
5. E.________,
6. F.________,
7. G.________,
8. H.________,
Beschwerdeführer,
alle vertreten durch Rechtsanwältin Mirella Piasini,
gegen
Kinderkrippe I.________,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Simon Schaltegger,
Bausektion der Stadt Zürich,
Amtshaus IV, Lindenhofstrasse 19, 8021 Zürich.
Gegenstand
Baubewilligung,
Beschwerde gegen das Urteil vom 19. August 2015 des Verwaltungsgerichts des
Kantons Zürich, 1. Abteilung, 1. Kammer.
Sachverhalt:
A.
Mit Bauentscheid vom 15. April 2014 erteilte die Bausektion der Stadt Zürich
der Kinderkrippe I.________ die baurechtliche Bewilligung für eine
Nutzungsänderung im Erd- und Dachgeschoss des Wohnhauses (Kinderkrippe anstelle
Wohnen) auf dem Grundstück Kat.-Nr. RI3550 am Hambergersteig 8 in Zürich.
Die dagegen erhobenen Rekurse wies das Baurekursgericht des Kantons Zürich mit
Entscheid vom 21. November 2014 ab.
Dagegen führten unter anderen A.________, B.________, C.________, D.________,
E.________, F.________, G.________ und H.________ Beschwerde beim
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Mit Urteil vom 19. August 2015 wies
dieses das Rechtsmittel ab.
B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht vom
8. Oktober 2015 beantragen die genannten Personen, das Urteil des
Verwaltungsgerichts sei aufzuheben und die Baubewilligung zu verweigern.
Das Verwaltungsgericht und die Beschwerdegegnerin beantragen, die Beschwerde
sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Die Bausektion schliesst auf
Abweisung der Beschwerde. Das ebenfalls zur Vernehmlassung eingeladene
Bundesamt für Umwelt (BAFU) ist der Auffassung, der angefochtene Entscheid sei
mit der Lärmschutzgesetzgebung des Bundes vereinbar. Die Beschwerdeführer
halten in ihrer Stellungnahme dazu an ihren Anträgen und Rechtsauffassungen
fest. Die Beschwerdegegnerin, die Bausektion und die Beschwerdeführer haben
sich erneut vernehmen lassen.
Mit Präsidialverfügung vom 4. November 2015 hat das Bundesgericht das Gesuch
der Beschwerdeführer um aufschiebende Wirkung abgewiesen.
Erwägungen:
1.
Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid betreffend die
baurechtliche Bewilligung einer Umnutzung, welcher der Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten unterliegt (Art. 82 ff. BGG). Die
Beschwerdeführer sind Eigentümer oder Mieter von an das Baugrundstück
angrenzenden bzw. einzig durch den Hambergersteig davon getrennten
Liegenschaften. Sie sind zur Beschwerde berechtigt (Art. 89 Abs. 1 BGG). Auf
die Beschwerde ist grundsätzlich einzutreten.
2.
Das Baugrundstück gehört zur zweigeschossigen Wohnzone W2bl, wo grundsätzlich
ein Mindestwohnanteil von 90 % gilt. Es grenzt im Nordwesten an den
Hambergersteig, eine mit einem Fahrverbot für Unberechtigte versehene
Privatstrasse, und im Übrigen an mit Wohnbauten überbaute Grundstücke. Die
Beschwerdegegnerin plant, das ausschliesslich dem Wohnen dienende Gebäude im
Erd- und Obergeschoss als Kinderkrippe zu nutzen; das mehrheitlich über dem
gestalteten Terrain liegende Untergeschoss soll dagegen weiterhin dem Wohnen
dienen. Zudem soll auch der parkähnliche Garten den Krippenkindern zur
Verfügung stehen.
3.
3.1. Die Beschwerdeführer machen zunächst eine willkürlich Auslegung von Art. 6
Abs. 4 und 4bis der Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich vom 23. Oktober 1991
(AS 700.100; im Folgenden: BZO) durch das Verwaltungsgericht geltend. Die
beiden Bestimmungen haben folgenden Wortlaut:
4 In Gebieten mit einem vorgeschriebenen Wohnanteil von 90 % darf der
Wohnanteil zugunsten von Betrieben und Einrichtungen, welche vorwiegend die in
einem näheren Umkreis wohnende Bevölkerung mit Dingen oder Dienstleistungen des
alltäglichen Bedarfs versorgen, auf höchstens folgende Werte herabgesetzt
werden:
50 % in zweigeschossigen Zonen
66 % in dreigeschossigen Zonen
75 % in viergeschossigen Zonen
80 % in fünfgeschossigen Zonen
4bis Zugunsten von Kinderbetreuungseinrichtungen (Krippen, Horte und
dergleichen) sowie für Kindergärten darf unabhängig von der geltenden
Wohnanteilspflicht der Wohnanteil unbeschränkt herabgesetzt werden.
Die Beschwerdeführer bringen vor, Abs. 4bis sei in engstem Zusammenhang mit
Abs. 4 zu verstehen. Hätte dies der Gesetzgeber nicht so gewollt, hätte die
Bestimmung auch in einem neuen Absatz untergebracht werden können. Daraus
folge, dass in Abs. 4bis zwar eine Ausnahme von der Prozentregelung gemäss Abs.
4 statuiert werde, nicht aber von der Voraussetzung, dass diese Art von
Betrieben dem täglichen Bedarf der Quartierbewohner zu dienen habe. Die
Vorinstanz habe denn auch in einem in der Presse kommentierten Urteil die
Qualifizierung eines Hundehorts als quartierbezogenen Betrieb verneint. Würde
stattdessen für jegliche Kindertagesstätte, egal, ob sie einem Bedürfnis der
Quartierbewohner diene, beliebig viel Wohnfläche geopfert, liesse sich der
Wohnanteilplan aushebeln. Das habe der Gesetzgeber nicht gewollt. Der Stadtrat
von Zürich habe in seiner Weisung an den Gemeinderat vom 29. Januar 2014
vielmehr ausgeführt, Kinderbetreuungen seien eher als kleinmassstäbliche
Einrichtungen konzipiert, die im Sinne der Quartierversorgung dispers über das
ganze Stadtgebiet verteilt seien. Das stärke die Identität im Quartier, fördere
die Zusammengehörigkeit und erlaube den Eltern und Kindern kurze Wege.
3.2. Die Vorinstanz führt aus, entsprechend dem Wortlaut von Art. 6 Abs. 4bis
BZO sei für die Herabsetzung des Wohnanteils zugunsten von
Kinderbetreuungseinrichtungen (Krippen, Horte und dergleichen) nicht
erforderlich, dass diese vorwiegend die in einem näheren Umkreis wohnende
Bevölkerung mit Dingen oder Dienstleistungen des alltäglichen Bedarfs
versorgten. Aus dem Planungsbericht der Stadt Zürich vom 22. Januar 2014 zur
Teilrevision Bau- und Zonenordnung ergebe sich im Übrigen kein Hinweis darauf,
dass die Stadt Zürich an diesem Erfordernis festhalten wollte. Ziel sei die
erleichterte Zulassung von Kinderbetreuungseinrichtungen in Wohnzonen gewesen.
Demnach könne Art. 6 Abs. 4bis BZO als vorbehaltslose Privilegierung der
Kinderbetreuungseinrichtungen, welche für die Bewilligung keinen
Bedarfsnachweis im Quartier verlange, verstanden werden. Die Voraussetzungen
für eine Herabsetzung des Wohnanteils gemäss Art. 6 Abs. 4bis BZO seien
vorliegend erfüllt.
3.3. Die Auslegung und Anwendung von kantonalem und kommunalem Recht prüft das
Bundesgericht grundsätzlich nur unter dem Blickwinkel des Willkürverbots.
Willkür liegt nach der Rechtsprechung nicht schon dann vor, wenn eine andere
Lösung ebenfalls vertretbar erscheint oder gar vorzuziehen wäre. Das
Bundesgericht weicht vom Entscheid der kantonalen Instanz nur ab, wenn dieser
offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem
Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass
verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft (BGE
136 I 316 E. 2.2.2 S. 318 f. mit Hinweisen).
Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut der massgeblichen Bestimmung.
Weiter sind der Zweck der Regelung und der Sinnzusammenhang, in dem die Norm
steht, zu berücksichtigen. Schliesslich dient auch die Entstehungsgeschichte
als Hilfsmittel, um den Sinn der Norm zu erkennen (BGE 141 II 220 E. 3.3.1 S.
225 mit Hinweisen).
3.4. Im Gegensatz zu Abs. 4 von Art. 6 BZO ist in Abs. 4bis nicht davon die
Rede, dass die betroffenen Betriebe und Einrichtungen vorwiegend die in einem
näheren Umkreis wohnende Bevölkerung mit Dingen oder Dienstleistungen des
alltäglichen Bedarfs versorgen müssen. Der Wortlaut der Bestimmung spricht
somit gegen die Auffassung der Beschwerdeführer. Deren gesetzessystematisches
Argument, wonach sich die genannte Voraussetzung aus dem engen Zusammenhang der
beiden Bestimmungen ergebe, zumal die Ausnahmeregelung für
Kinderbetreuungseinrichtungen auch in einem neuen Absatz hätte untergebracht
werden können, überzeugt ebenfalls nicht, denn bei Abs. 4bis handelt es sich ja
um einem eigenen Absatz. Dass ein inhaltlicher Zusammenhang zwischen Abs. 4 und
Abs. 4bis besteht, ist zudem augenscheinlich. Daraus kann jedoch nicht
abgeleitet werden, die in Abs. 4 genannte Voraussetzung gelte auch im
Anwendungsbereich von Abs. 4bis. Dem Argument der Vorinstanz, wonach sich auch
aus der Entstehungsgeschichte der Ausnahmeregelung für
Kinderbetreuungseinrichtungen nichts anderes ergebe, vermögen die
Beschwerdeführer schliesslich nichts entgegen zu halten. Die von ihnen
angeführte Passage aus der Weisung des Stadtrats, wonach Kinderbetreuungen eher
als kleinmassstäbliche Einrichtungen konzipiert seien, die im Sinne der
Quartierversorgung dispers über das ganze Stadtgebiet verteilt seien, ist
deskriptiver und nicht normativer Natur. Aus dem weiteren Inhalt der Weisung
wird klar, dass auch der Stadtrat davon ausgeht, Kinderbetreuungseinrichtungen
seien in Wohnzonen zonenkonform. Die neue Bestimmung solle deshalb in die BZO
aufgenommen werden, weil Kinderbetreuungseinrichtungen nicht zum Wohnen im
engeren Sinn zählten bzw. nicht dem Wohnanteil angerechnet würden:
"Die Einrichtungen befinden sich überwiegend in Wohnzonen oder in anderen Zonen
mit hohem Wohnanteil (Quartiererhaltungs- und Kernzonen), wo sie zonenkonform
sind. Weil die Flächen für Kinderbetreuungseinrichtungen aber nicht zum Wohnen
im engeren Sinn zählen, bzw. nicht dem Wohnanteil angerechnet werden, entstehen
oft Konflikte mit der Erfüllung des Mindestwohnanteils. Im Sinne einer
pragmatischen Abwägung der verschiedenen öffentlichen Interessen wurde gemäss
bisheriger Praxis in solchen Fällen eine Ausnahmebewilligung erteilt. Diese
Praxis ist aufgrund eines Rechtsmittelentscheids zukünftig nicht mehr
möglich.... Für diese Fälle sei eine Anpassung der Grundordnung, also der Bau-
und Zonenordnung, nötig. In diesem Sinne werden die Vorschriften in Art. 6 Abs.
4bis und Art. 40 Abs. 4bis BZO eingeführt, wonach zugunsten von Einrichtungen
der Kinderbetreuung (Krippen, Horte und dergleichen) unabhängig von der
geltenden Wohnanteilspflicht der Wohnanteil unbeschränkt herabgesetzt werden
darf."
Die Rüge der willkürlichen Auslegung von Art. 6 Abs. 4 und 4bis BZO ist somit
unbegründet.
4.
4.1. Die Beschwerdeführer bringen weiter vor, angesichts des Gartens, der von
den Kindern genutzt werden solle, sei die Krippe einem mässig störenden
Spielplatz gleichzusetzen. Gemäss Art. 16 Abs. 1 BZO seien indessen in der
betreffenden Zone nur nicht störende Betriebe zugelassen. Wenn die Vorinstanz
von 29 Kindern ausgehe, übersehe sie zudem, dass das Betriebskonzept ändern und
auch mehr untergebracht werden könnten. Zudem seien weder vorläufige Angaben
zur Anzahl Kinder noch das Betriebskonzept oder die Öffnungszeiten verbindlich
festgelegt. Der von Kleinkindern in grösseren Gruppen verursachte Lärm sei
einseitig, schlecht kontrollierbar und oft unangenehm, weshalb er in einer
ausgesprochenen Wohnzone nicht akzeptiert werden müsse. Die Darstellung, wonach
die Kinderkrippe vor allem den Quartierbewohnern diene, sei unglaubwürdig.
Vielmehr würden Eltern aus den Gemeinden am rechten Zürichseeufer ihre Kinder
mit dem Auto hinbringen, um dann in die Stadt weiterzufahren. Es sei davon
auszugehen, dass auf dem schmalen, steilen und nur mit einer einzigen
Strassenlaterne beleuchteten Hambergersteig ein beachtlicher Mehrverkehr
entstehe. Das Verwaltungsgericht verkenne in dieser Hinsicht, dass das
Fahrverbot auf der Privatstrasse nicht für Anwohner und Zubringer gelte und
damit auch nicht für die Benutzer der Krippe. Der angefochtene Entscheid
verletze deshalb § 52 Abs. 3 des Planungs- und Baugesetzes des Kantons Zürich
vom 7. September 1975 (PBG; LS 700.1) und Art. 16 Abs. 1 BZO.
4.2. Wohnzonen sind nach § 52 Abs. 1 PBG in erster Linie für Wohnbauten
bestimmt. Nach Abs. 2 kann die kommunale Bau- und Zonenordnung in Wohnzonen
mässig störende (oder auch nur nicht störende) Betriebe zulassen; stark
störende Betriebe und solche, die unverhältnismässigen Verkehr auslösen, sind
jedoch unzulässig. In der Stadt Zürich sind gemäss Art. 16 Abs. 1 BZO in
Gebieten mit einem Wohnanteil von 90 % nebst Wohnnutzungen nur nicht störende
Gewerbe- und Dienstleistungsnutzungen zulässig.
4.3. Die Vorinstanz legt dar, § 52 Abs. 1 PBG wolle in erster Linie der
Zweckentfremdung von Wohnraum entgegensteuern. Gemäss der Baudirektion des
Kantons Zürich zählten Kinderkrippen hinsichtlich Lärmimmissionen zu den nicht
störenden Betrieben. Auch nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung seien
Wohnzonen unter anderem für den Aufenthalt von Kindern bestimmt, womit
Kinderlärm in ihnen grundsätzlich zu dulden sei. Ein funktionales Verständnis
von "Wohnen", gemäss welchem der Aufenthalt von Kindern in Kindertagesstätten
als Wohnnutzung ausgelegt wird, erachte das Bundesgericht als vertretbar. Zudem
sei die Krippe aufgrund von Art. 6 Abs. 4bis BZO nicht mehr auf eine
Ausnahmebewilligung angewiesen.
Die Beschwerdegegnerin gehe davon aus, dass die Eltern/Kunden aus dem Quartier
stammten und ihre Kinder normalerweise zu Fuss in die Krippe bringen würden. Es
werde auch nicht um eine Bewilligung zur Erstellung weiterer Parkplätze
ersucht. Nach Beurteilung des Baurekursgerichts bestehe denn auch keine Pflicht
zur Erstellung zusätzlicher Abstellplätze. Weiter handle es sich beim
Hambergersteig um eine mit einem Fahrverbot für Unberechtigte belegte
Privatstrasse, deren Durchfahrt aufgrund der Pfosten auf der Höhe des
Baugrundstücks nicht möglich sei. In der Beitragsvereinbarung der
Beschwerdegegnerin werde unter der Rubrik "Wichtig" zudem ausdrücklich darauf
hingewiesen, dass der Hambergersteig nicht mit dem Auto befahren werden dürfe
und im Parkhaus in der Mühle Tiefenbrunnen und in der blauen Zone Parkplätze
zur Verfügung stünden. Ein entsprechender Hinweis finde sich auch im
Krippenreglement. Schliesslich gehöre das Baugrundstück gemäss dem Amt für
Raumentwicklung des Kantons Zürich zur ÖV-Güteklasse A, was eine sehr gute
Erschliessung des Standorts bedeute. Auch wenn heute grundsätzlich noch nicht
gesagt werden könne, wie viele der Eltern ihre Kinder auf welche Weise (zu
Fuss, mit den öffentlichen Verkehrsmitteln oder dem Auto) in die Krippe bringen
werden, bestünden zurzeit keine Hinweise, dass sich die Eltern weder an die
verkehrspolizeilichen Anordnungen noch an die vertraglichen Vereinbarungen
halten würden. Angesichts dieser Umstände sei trotz der publikumsintensiveren
Gebäudenutzung nicht davon auszugehen, dass die Kinderkrippe erheblichen
Mehrverkehr auslöse. Sie sei deshalb als zonenkonform zu beurteilen.
4.4. Ob ein Bauvorhaben innerhalb der Bauzone zonenkonform ist oder
ausnahmsweise bewilligt werden kann, beurteilt sich nach selbstständigem
kantonalem bzw. kommunalem Recht und damit unter dem Gesichtswinkel der Willkür
(vgl. E. 3.3 hiervor).
4.5. Das Bundesgericht hat in seiner Rechtsprechung bereits dargelegt, dass
Wohnzonen offensichtlich auch für den Aufenthalt von Kindern bestimmt sind,
womit Kinderlärm in ihnen grundsätzlich zu dulden ist. Es hat ein
entsprechendes funktionales Verständnis von "Wohnen" jedenfalls bei kleineren
Einrichtungen als vertretbar erachtet (Urteil 1C_148/2010 vom 6. September 2010
E. 2.2.3, in: ZBl 112/2011 S. 489 betreffend eine Kindertagesstätte mit 24
Betreuungsplätzen in einem Gebiet von Aarau, wo ebenfalls keine störenden
Betriebe zulässig waren). Aus einem späteren Entscheid des Bundesgerichts
betreffend die Stadt Zürich ergibt sich weiter, dass auch grössere
Kindertagesstätten in ihrer Zweckbestimmung mit der Wohnzone eng verbunden
bleiben und daher an sich zonenkonform sind, wobei die regelmässige Bewilligung
grösserer Einrichtungen in Zonen mit Mindestwohnanteilen aber eine grundlegende
Änderung der bestehenden Nutzungsvorschriften bedeuten und deshalb
planungsrechtliche Anpassungen voraussetzen würde. Es hielt in Bezug auf den
damals zu entscheidenden Fall fest, denkbar wäre eine Änderung der
Wohnanteilsregelung in der Bauordnung bzw. im Zonenplan, eine verhältnismässige
Dimensionierung der Zonen für öffentliche Bauten und Anlagen oder auch die
Berücksichtigung von Kindertagesstätten in Sondernutzungsplänen (Urteil 1C_207/
2012 vom 15. März 2013 E. 2.3 mit Hinweisen, in: ZBl 115/2014 S. 331). Eine
derartige Änderung der Wohnanteilsregelung hat die Stadt Zürich mit dem
erwähnten Art. 6 Abs. 4bis BZO mittlerweile vorgenommen (vgl. E. 3 hiervor).
Selbst wenn die vorliegend umstrittene Kinderkrippe nicht mehr zu den kleineren
Einrichtungen gezählt werden könnte oder ein künftiges Wachstum dieser
Qualifizierung entgegen stünde, durfte die Vorinstanz die Zonenkonformität
insofern bejahen, ohne in Willkür zu verfallen. Dem steht auch § 52 Abs. 2 PBG
nicht entgegen. Danach sind Betriebe, die unverhältnismässigen Verkehr
auslösen, unzulässig. Bei einer Kinderkrippe, die auf maximal 29 Plätze
ausgerichtet ist, davon auszugehen, es werde kein unverhältnismässiger Verkehr
ausgelöst, erscheint nicht als willkürlich.
5.
5.1. Die Beschwerdeführer rügen eine willkürliche Anwendung von §§ 233 und 237
PBG sowie der kantonalen Normalien vom 9. Dezember 1987 über die Anforderungen
an Zugänge (Zugangsnormalien; LS 700.5). Sie bringen vor, dass aufgrund der
mindestens 29 Kinder und mindestens sechs Betreuungspersonen mit einem
erheblich höheren Verkehrsaufkommen auf dem knapp 4 m schmalen und steilen
Hambergersteig zu rechnen sei. Dort würde schon die Begegnung von zwei
kleineren Personenwagen zu Manövrierproblemen führen. Zwar gebe es Parkplätze
auf der Seefeldstrasse, doch seien diese insbesondere morgens und abends
mehrheitlich besetzt. Dass Eltern in das Parkhaus der Mühle Tiefenbrunnen
fahren oder ihr Auto auf dem Parkplatz beim Bahngleis abstellen würden, sei
unwahrscheinlich, zumal beides kostenpflichtig sei. Die Vorinstanz sei auch zu
Unrecht davon ausgegangen, dass gemäss § 6 Abs. 2 der Zugangsnormalien die
Grenzwerte erhöht werden dürften, weil eine gute Erschliessung mit öffentlichen
Verkehrsmitteln bestehe. Zwar liege das Baugrundstück nahe beim Bahnhof
Tiefenbrunnen und der Tramhaltestelle Tiefenbrunnen. Doch müsse man von dort
einen ca. 800 m langen Umweg über den Bahnübergang machen, weil die
Bahnunterführung nicht kinderwagentauglich sei. Auch von der Tramstation
Wildbachstrasse her sei das Baugrundstück nur über den Bahnübergang erreichbar.
5.2. Das Verwaltungsgericht legt zum einen dar, dass die Erschliessung
vorliegend nicht zu prüfen sei, zumal durch die vorgesehene Nutzungsänderung
von den bisherigen Verhältnissen nicht wesentlich abgewichen werde (§ 233 Abs.
2 PBG). Zum andern hält es fest, dass die Erschliessungsanforderungen gemäss §
237 Abs. 1 PBG und den Zugangsnormalien erfüllt seien. Nach § 6 Abs. 2 der
Zugangsnormalien würden in dichter Bebauung und bei guter Erschliessung andere
Werte gelten. Beide Voraussetzungen seien vorliegend erfüllt. Auch in dieser
Hinsicht sei die Kritik der Beschwerdeführer am Entscheid des Baurekursgerichts
unbegründet.
Das Baurekursgericht führte aus, der Hambergersteig erschliesse von der
Seefeldstrasse bis zu den Pfosten auf der Höhe des Baugrundstücks 39
Wohneinheiten. Damit habe er gemäss dem Anhang zu den Zugangsnormalien den
technischen Anforderungen an eine Zufahrtsstrasse zu genügen, mithin eine
Breite von 4 m bis 4.75 m aufzuweisen. Auf der Höhe des Baugrundstücks habe der
Hambergersteig eine Breite von 4 m, gegen die Seefeldstrasse hinunter
verbreitere er sich auf 4.9 m, womit er für die dichte, mit öffentlichen
Verkehrsmitteln gut erschlossene Bebauung genügende Dimensionen erreiche.
Angesichts der Tatsache, dass es sich beim Hambergersteig um eine Privatstrasse
handle, die mit einem Fahrverbot für Unberechtigte belegt sei, und da die
Durchfahrt aufgrund der Pfosten auf der Höhe des Baugrundstücks nicht möglich
sei, sei das Verkehrsaufkommen entsprechend gering. Daher sei auch das Fehlen
eines Trottoirs oder Fussgängerschutzstreifens wenig problematisch.
5.3. Die Erteilung einer Baubewilligung setzt voraus, dass das Baugrundstück
erschlossen ist (Art. 22 Abs. 2 lit. b RPG [SR 700]). Die einzelnen
Anforderungen an eine hinreichende Erschliessung ergeben sich vor allem aus dem
kantonalen Recht (vgl. §§ 236 f. PBG) und der kantonalen Gerichts- und
Verwaltungspraxis. Diese haben sich an den bundesrechtlichen Rahmen zu halten.
Das entsprechende kantonale Recht kann insbesondere das Ausmass der
Erschliessungsanlagen und die Anforderungen an die genügende Zugänglichkeit in
abstrakter Weise festlegen (vgl. im Einzelnen Urteil 1C_376/2007 vom 31. März
2008 E. 4.1 mit Hinweis). Bei der Beurteilung der Erschliessung steht den
kantonalen und kommunalen Behörden ein erhebliches Ermessen zu. Das
Bundesgericht überprüft die Auslegung und Anwendung des kantonalen Rechts auf
Willkür hin (a.a.O., E. 4.2; BGE 121 I 65 E. 3a S. 68 mit Hinweisen).
5.4. Wenn die Vorinstanz die Erschliessung mit öffentlichen Verkehrsmitteln als
gut qualifizierte, wendete sie § 6 Abs. 2 der Zugangsnormalien nicht
willkürlich an. Gemäss dem angefochtenen Entscheid befindet sich der Bahnhof
Tiefenbrunnen in 200 m und die nächstgelegene Tramhaltestelle in 250 m Distanz.
Die Behauptung der Beschwerdeführer, die Bahnhofsunterführung sei nicht
kinderwagentauglich, ist zudem nicht geeignet, diese Sachverhaltsfeststellungen
als willkürlich erscheinen zu lassen (Art. 97 Abs. 1 BGG). Das Baurekursgericht
hat einen Augenschein genommen und dabei auch die Unterführung inspiziert und
fotografiert. Auf dem Foto ist ersichtlich, dass die Treppe der Unterführung
mit einer Rampe für Kinderwagen eingerichtet ist.
Unter diesen Voraussetzungen ergibt sich aus dem Anhang der Zugangsnormalien
eine Mindeststrassenbreite von 4.00-4.75 m. Diese wird gemäss den
Sachverhaltsfeststellungen der Vorinstanzen eingehalten. Das Verwaltungsgericht
verletzte somit das Willkürverbot nicht, wenn es die
Erschliessungsanforderungen des kantonalen Rechts als erfüllt erachtete. Offen
bleiben kann damit, ob dies überhaupt zu prüfen gewesen wären (§ 233 Abs. 2
PBG).
6.
6.1. Die Beschwerdeführer rügen schliesslich mit Hinweis auf den Verkehrs- und
den Kinderlärm eine Verletzung von Art. 11, 15 und 23 USG (SR 814.01). Es sei
lebensfremd anzunehmen, dass die Eltern den Hambergersteig nicht befahren
würden. Zudem sei weder die Anzahl der betreuten Kinder gesichert noch seien
die Öffnungszeiten verbindlich festgelegt.
6.2. Die weitgehende Umnutzung des Wohnhauses zu einer Kinderkrippe ist einer
vollständigen Zweckänderung gleichzusetzen (Art. 2 Abs. 2 der
Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 [LSV; SR 814.41]; vgl. Urteil
1A.213/2000 vom 21. März 2001 E. 2d mit Hinweisen, in: URP 2001 S. 500). Es
handelt sich damit um eine neue ortsfeste Anlage im Sinne des Umwelt- bzw.
Lärmschutzrechts (Art. 7 Abs. 7 USG und Art. 2 Abs. 1 LSV). Der Anlage
zuzurechnen sind alle Geräusche, die durch ihre bestimmungsgemässe Benutzung
verursacht werden, und zwar unabhängig davon, ob sie innerhalb oder ausserhalb
des Gebäudes erzeugt werden (BGE 133 II 292 E. 3.1 S. 295 f. mit Hinweisen).
Dazu gehört insbesondere auch der Lärm, den Personen bei Fahrten zur und weg
von der Krippe verursachen (BGE 130 II 32 E. 2.1 S. 35; 123 II 325 E. 4a S. 327
f.; Urteil 1C_58/2011 vom 13. Juli 2011 E. 3.1, in: URP 2012 S. 13; je mit
Hinweisen). Da es für "untechnischen" Alltagslärm, wie er vorliegend in Frage
steht, keine spezifischen Belastungsgrenzwerte gibt, hat die Beurteilung der
Lärmimmissionen unter Berücksichtigung der Art. 19 und 23 USG unmittelbar
gestützt auf Art. 15 USG zu erfolgen (Art. 40 Abs. 3 LSV). Im Rahmen dieser
Einzelfallbeurteilung sind der Charakter des Lärms, Zeitpunkt und Häufigkeit
seines Auftretens sowie die Lärmempfindlichkeit bzw. Lärmvorbelastung zu
berücksichtigen. Neue Anlagen dürfen im Hinblick auf die Einhaltung der
Planungswerte während der Nacht höchstens geringfügige Störung verursachen (BGE
137 II 30 E. 3.4 S. 36; Urteil 1C_58/2011 vom 13. Juli 2011 E. 4.1, in: URP
2012 S. 13; je mit Hinweisen). Zudem sind die von einer neuen Anlage erzeugten
Emissionen im Rahmen der Vorsorge soweit zu begrenzen, als dies technisch und
betrieblich möglich sowie wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 Abs. 2 USG und 7
Abs. 1 lit. a LSV).
6.3. Das Verwaltungsgericht hält mit Verweis auf seine oben wiedergegebenen
Ausführungen (E. 4.3 i.f. hiervor) fest, es sei nicht von einem erheblichen
Mehrverkehr auszugehen. Was den Kinderlärm betreffe, ergebe sich aus einem bei
den Akten liegenden E-Mail der Krippenaufsicht vom 6. Februar 2015, dass für
die geplante Kinderkrippe maximal drei Gruppen und insgesamt maximal 29 Kinder
grundsätzlich zulässig seien. Demnach sei vorliegend von maximal 29
Krippenplätzen auszugehen. Gemäss Betriebskonzept würden in der Krippe drei
Gruppen geführt, wobei 6-9 Plätze für Babys bis 18 Monate geplant seien. Dem
Schreiben vom 11. Februar 2014 betreffend wichtige Fragen für öffentliche oder
private Einrichtungen für Kinderbetreuung lasse sich weiter entnehmen, dass im
Durchschnitt ca. 75 % Kinder anwesend sein werden. Demnach sei von 21-22
täglich anwesenden Kindern auszugehen. Aus dem Schreiben ergebe sich weiter,
dass die Krippe von 7.00 bis 18.30 Uhr geöffnet sein werde. Jede Gruppe gehe
einmal am Tag (Vormittag oder Nachmittag) in Begleitung einer Erzieherin nach
draussen. Die einzelnen Gruppen gingen aus Sicherheitsgründen und um allfällige
Lärmemissionen zu vermeiden getrennt nach draussen. Die Beschwerdegegnerin gehe
davon aus, dass allerhöchstens (tatsächlich aber in der Regel weit unter) 20
Kinder gleichzeitig und begleitet im Garten spielen werden. Von 12.00 bis 14.00
Uhr sei Mittagsruhe. Demnach hielten sich in der sensiblen Mittagszeit und an
den Wochenenden keine Kinder im Garten auf. Angesichts dieser Umstände sei auch
in Berücksichtigung der ruhigen Umgebung davon auszugehen, dass der
Krippenbetrieb auf dem Baugrundstück - solange sich nicht mehr als 20 Kinder
gleichzeitig im Freien aufhalten - für die benachbarten Anwohner nicht mehr als
geringfügige Störungen verursachte. Sollte jedoch vom Betriebskonzept oder der
maximalen Anzahl Krippenplätze abgewichen werden, wären einschränkende
Anordnungen zu prüfen.
6.4. Das BAFU teilt in seiner Vernehmlassung die Auffassung des
Verwaltungsgerichts, wonach der Betrieb der neuen Kinderkrippe die massgebenden
Planungswerte einhält. Aufgrund der Tatsachen, dass die Kindergruppen getrennt
und in Begleitung einer Erzieherin in den Garten gingen, was eine gewisse
Kontrolle über das Lärmaufkommen ermögliche, dass sich der Kinderlärm auf
Werktage beschränke und dass sich während der sensiblen Mittagszeit in der
Regel keine Kinder im Garten aufhielten, seien auch keine weiteren
vorsorglichen Massnahmen zu treffen.
Auch hinsichtlich des vom Zubringerverkehr verursachten Lärms schliesst sich
das BAFU der Auffassung des Verwaltungsgerichts an. Ergänzend hält es fest,
dass selbst wenn im unrealistischen, schlimmsten Fall pro Tag alle Kinder
einzeln mit Autos gebracht und geholt würden, einige Zulieferfahrten
stattfänden und auch das Betreuungspersonal mit dem Auto anreisen würde, was in
etwa 100 zusätzlichen Fahrten pro Tag entspräche, der massgebende
Immissionsgrenzwert für Strassenlärm erfahrungsgemäss deutlich eingehalten
würde. Dies sei insbesondere deshalb so, weil die Fahrten aufgrund der engen
Strassenverhältnisse mit sehr tiefer Geschwindigkeit erfolgen müssten.
6.5. Das Bundesgericht hat im bereits erwähnten Urteil 1C_148/2010 vom 6.
September 2010 festgehalten, dass es auch in einer eher ruhigen Wohnzone den
Nachbarn zuzumuten sei, von Montag bis Freitag zwischen 6.30 bis 12.00 und
13.00 bis 19.00 Uhr den Lärm von in der Regel nicht mehr als 20 im Garten
spielenden Kindern zu dulden (a.a.O., E. 2.2.3). Im von der Vorinstanz
erwähnten E-Mail der Krippenaufsicht der Stadt Zürich wird ausgeführt, dass aus
Sicht der Krippenaufsicht aufgrund der Raumsituation und aufgrund der
Nettonutzfläche ein Betreuungsangebot mit maximal drei Gruppen und insgesamt
maximal 29 Kindern grundsätzlich bewilligt werden könnte (vgl. zur
Bewilligungspflicht Art. 13 ff. der Verordnung vom 19. Oktober 1977 über die
Aufnahme von Pflegekindern [Pflegekinderverordnung, PAVO; SR 211.222.338]). Es
sei jedoch noch abzuklären, ob die erforderlichen Nebenräume vorhanden seien,
weshalb derzeit davon auszugehen sei, dass die genannte Zahl nicht
überschritten werden dürfe, sondern eher zu reduzieren sei. Unter diesen
Umständen ist davon auszugehen, dass nicht mehr als 20 Kinder gleichzeitig im
Garten spielen werden, zumal die Krippe wie von der Vorinstanz erwähnt wohl
nicht permanent voll besetzt sein wird, die Kinder in Gruppen aufgeteilt sind
und sich darunter zudem auch Babys befinden. Hinzu kommt, dass die Kinder in
Begleitung einer Erzieherin nach draussen gehen und zwischen 12.00 und 14.00
Uhr Mittagsruhe herrscht. Das Lärmaufkommen beschränkt sich somit auf die
Werktage sowie nicht sensible Tageszeiten und lässt sich durch die
Beaufsichtigung in einem gewissen Umfang kontrollieren. Unter diesen
Voraussetzungen ist dem Verwaltungsgericht keine Bundesrechtsverletzung
vorzuwerfen, wenn es von höchstens geringfügigen Störungen ausgeht und
festhält, auch gestützt auf das Vorsorgeprinzip seien keine weiteren Massnahmen
anzuordnen.
Auch hinsichtlich des Verkehrslärms ist der angefochtene Entscheid nicht zu
beanstanden. Selbst wenn die durch das Verwaltungsgericht getroffene Annahme,
dass auf dem Hambergersteig nicht von einem erheblichen Mehrverkehr auszugehen
sei, nicht zuträfe und sämtliche Zu- und Wegfahrten mit dem Auto erfolgten,
wäre nach Auffassung des BAFU der massgebende Immissionsgrenzwert eingehalten.
Die Beschwerdeführer setzen sich mit diesen Feststellungen der Fachbehörde des
Bundes nicht auseinander und es ist auch kein Grund ersichtlich, davon
abzuweichen. Zudem handelt es sich, wie sich das BAFU selbst ausdrückt, um ein
unrealistisches Worst-Case-Szenario. Vor dem Hintergrund der obigen
Ausführungen ist vielmehr davon auszugehen, dass die Zahl der Fahrten von der
Seefeldstrasse zur Krippe deutlich tiefer sein wird.
7.
Die Beschwerde ist aus den genannten Gründen abzuweisen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten den Beschwerdeführern
aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Die Beschwerdeführer haben der anwaltlich
vertretenen Beschwerdegegnerin eine angemessene Parteientschädigung
auszurichten (Art. 68 Abs. 2 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden den Beschwerdeführern auferlegt.
3.
Die Beschwerdeführer haben die Beschwerdegegnerin für das bundesgerichtliche
Verfahren mit Fr. 3'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Bausektion der Stadt Zürich, dem
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 1. Abteilung, 1. Kammer, und dem
Bundesamt für Umwelt schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 9. August 2016
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Das präsidierende Mitglied: Merkli
Der Gerichtsschreiber: Dold
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