I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.515/2015
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
1C_515/2015
Urteil vom 2. Juni 2016
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Kneubühler,
Gerichtsschreiber Stohner.
Verfahrensbeteiligte
1. A.________,
2. B.________,
3. C.________,
4. D.________,
5. E.________,
Beschwerdeführer 1 - 5,
alle vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Roland Müller,
gegen
Bau- und Justizdepartement des Kantons Solothurn,
Werkhofstrasse 65, Rötihof, 4509 Solothurn,
F.________ AG in Nachlassliquidation,
vertreten durch Fürsprecher Pierre de Raemy.
Gegenstand
Sanierungswertzone Dornach; Kosten,
Beschwerde gegen das Urteil vom 31. August 2015 des Verwaltungsgerichts des
Kantons Solothurn.
Sachverhalt:
A.
Die G.________ AG (heute F.________ AG in Nachlassliquidation) betrieb ab 1895
in Dornach eine Buntmetallgiesserei. Ab 1983 wurden diverse Bodenuntersuchungen
im Umfeld des Werkareals durchgeführt, die aufzeigten, dass die Böden im
umliegenden Gebiet mit den Schwermetallen Kupfer, Cadmium und Zink belastet
sind. 2006 wurde eine Sanierungswertzone ausgeschieden, innerhalb welcher die
altlastenrechtlichen Sanierungswerte für Kupfer und teilweise für Cadmium
überschritten sind. Anfangs 2012 wurde ein Sanierungsprojekt ausgearbeitet,
welches die Sanierungsmethoden und die geschätzten Kosten aufführt.
Mit Verfügung vom 29. September 2014 stellte das Bau- und Justizdepartement des
Kantons Solothurn (BJD/SO) fest, dass es sich bei der "Sanierungswertzone
Dornach" um einen sanierungsbedürftigen belasteten Standort im Sinne des
Altlastenrechts handelt. Es verfügte Sanierungsmassnahmen gemäss
ausgearbeitetem Sanierungsprojekt. Weiter regelte es die prozentuale und
betragsmässige Verteilung der zum Teil bereits aufgelaufenen, zum Teil
erwarteten Sanierungskosten. Das BJD/SO qualifizierte die F.________ AG in
Nachlassliquidation als Verhaltensstörerin bzw. Verhaltensverursacherin und die
Eigentümer der Grundstücke in der Sanierungswertzone Dornach als Zustandsstörer
bzw. Zustandsverursacher. Die Grundeigentümer wurden je nach Kenntnisstand über
die Bodenbelastung im Erwerbszeitpunkt in vier Kategorien (I - IV) mit je
unterschiedlichem Kostenanteil zwischen 0 und 30 % eingeteilt. Der F.________
AG in Nachlassliquidation wurden entsprechend je nach Grundstück Kostenanteile
von 70 - 100 % auferlegt.
Gegen diese Verfügung des BJD/SO vom 29. September 2014 erhoben unter anderem
A.________, B.________, C.________, D.________ und E.________ Beschwerde beim
Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn. Dieses wies die Beschwerden mit
Urteil vom 31. August 2015 ab, soweit es darauf eintrat.
B.
Mit Eingabe vom 5. Oktober 2015 führen A.________, B.________, C.________,
D.________ und E.________ Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
an das Bundesgericht. Sie beantragen die Aufhebung des vorinstanzlichen Urteils
sowie der Verfügung des BJD/SO vom 29. September 2014 und ihre vollständige
Befreiung von der Kostentragungspflicht. Eventualiter sei der Anteil von
C.________, D.________ und E.________ von 30 % auf 10 % zu reduzieren.
Mit Verfügung vom 8. Dezember 2015 erkannte der Präsident der I.
öffentlich-rechtlichen Abteilung der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu.
Die Vorinstanz und das BJD/SO beantragen die Beschwerdeabweisung. Die
F.________ AG in Nachlassliquidation verzichtet auf eine Vernehmlassung. Das
Bundesamt für Umwelt BAFU hat am 25. Januar 2016 eine Stellungnahme
eingereicht, ohne ausdrücklich Anträge zu stellen. Im Ergebnis erachtet das
BAFU das angefochtene Urteil als konform mit dem Bundesumweltrecht. Mit Eingabe
vom 30. März 2016 halten die Beschwerdeführer an ihren Beschwerdeanträgen fest.
Erwägungen:
1.
Beim angefochtenen Urteil der Vorinstanz handelt es sich um einen kantonal
letztinstanzlichen Endentscheid in einer öffentlich-rechtlichen Angelegenheit
(vgl. Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 sowie Art. 90 BGG). Die
Kostenanteile sind nicht nur prozentual, sondern auch betragsmässig bzw. mit
dem voraussichtlichen Betrag bestimmt worden, sodass insoweit nur noch die
rechnerische Umsetzung des bereits Angeordneten vorbehalten bleibt (vgl. BGE
134 II 124 E. 1.3 S. 127). Die Beschwerdeführer sind nach Art. 89 Abs. 1 BGG
zur Beschwerde berechtigt. Auf die Beschwerde ist grundsätzlich einzutreten.
Anfechtungsobjekt ist indes ausschliesslich das vorinstanzliche Urteil. Soweit
die Beschwerdeführer zusätzlich die Aufhebung der Verfügung des BJD/SO vom 29.
September 2014 beantragen, ist darauf mit Blick auf den Devolutiveffekt der
Beschwerdeverfahren nicht einzutreten (vgl. BGE 139 II 404 E. 2.5 S. 415).
2.
2.1. Gemäss Art. 32d USG (SR 814.01) trägt der Verursacher die Kosten für
notwendige Massnahmen zur Untersuchung, Überwachung und Sanierung belasteter
Standorte (Abs. 1). Sind mehrere Verursacher beteiligt, so tragen sie die
Kosten entsprechend ihren Anteilen an der Verursachung. In erster Linie trägt
die Kosten, wer die Massnahmen durch sein Verhalten verursacht hat. Wer
lediglich als Inhaber des Standorts beteiligt ist, trägt keine Kosten, wenn er
bei Anwendung der gebotenen Sorgfalt von der Belastung keine Kenntnis haben
konnte (Abs. 2). Das zuständige Gemeinwesen trägt den Kostenanteil der
Verursacher, die nicht ermittelt werden können oder zahlungsunfähig sind (Abs.
3).
2.2. Die Rechtsprechung stellt für die Umschreibung des Verursacherbegriffs auf
den polizeirechtlichen Störerbegriff ab (BGE 139 II 106 E. 3 S. 108 ff.). Der
Begriff des in die Kostenverteilung einzubeziehenden Verursachers nach Art. 32d
USG erfasst in Anlehnung an den polizeirechtlichen Störerbegriff sowohl den
Verhaltensstörer, der den Schaden oder die Gefahr selbst oder durch das unter
seiner Verantwortung erfolgende Verhalten Dritter unmittelbar verursacht hat,
als auch den Zustandsstörer, der über die Sache, die den ordnungswidrigen
Zustand bewirkt, rechtliche oder tatsächliche Gewalt hat. Abgrenzungskriterium
ist, analog zum Störerprinzip, die sog. Unmittelbarkeitstheorie. Nur wer eine
Massnahme unmittelbar verursacht hat, gilt als kostenpflichtiger
Verhaltensstörer. Entferntere, lediglich mittelbare Ursachen scheiden hingegen
aus (vgl. zum Ganzen zur Publikation bestimmtes Urteil 1C_418/2015 vom 25.
April 2016 E. 2.2; BGE 131 II 743 E. 3.2 S. 747 f.; Pierre Tschannen / Martin
Frick, Der Verursacherbegriff nach Art. 32d USG, Gutachten zuhanden des BUWAL
vom 11. September 2002, S. 8).
2.3. Die Qualifikation der F.________ AG in Nachlassliquidation als
Verhaltensstörerin bzw. Verhaltensverursacherin und der Beschwerdeführer als
Zustandsstörer bzw. Zustandsverursacher sind unbestritten.
Die Beschwerdeführer beantragen hingegen (in Anwendung von Art. 32d Abs. 2 Satz
3 USG) ihre Kostenbefreiung, was es nachfolgend zu klären gilt (vgl. Art. 106
Abs. 1 BGG).
3.
3.1. Auszugehen ist, soweit für die Beurteilung relevant, von folgendem
Sachverhalt: Der Kanton Solothurn setzte die Bevölkerung am 29. Januar 1988
anlässlich einer öffentlichen Informationsveranstaltung über die aufgrund von
Untersuchungen belegten Bodenbelastungen mit Kupfer, Cadmium und Zink in
Kenntnis (Information über die Bodenbelastung). In den folgenden Jahren wurden
verschiedene ergänzende Untersuchungen durchgeführt, welche sich vor allem mit
den möglichen Folgen der Bodenbelastung für Mensch und Umwelt befassten. Die
Ergebnisse dieser Forschung stellte das kantonale Amt für Umwelt der
Bevölkerung am 16. Juni 1999 vor (Information über die Folgen der
Bodenbelastung). Am 26. April 2006 informierte das Amt für Umwelt die
Bevölkerung über die gestützt auf weitere Untersuchungen vorgenommene
Ausscheidung einer Sanierungswertzone mit parzellengenauer Abgrenzung
(Information über die Sanierungswertzone).
3.2. In seiner Verfügung vom 29. September 2014 teilte das BJD/SO die
Grundeigentümer in der Sanierungswertzone entsprechend ihrem Kenntnisstand über
die Bodenbelastung in vier Kategorien ein (Kategorien I - IV).
Grundeigentümern, die ihr Grundstück vor dem 29. Januar 1988 (Information über
die Bodenbelastung) erworben hatten und daher auch bei gebotener Sorgfalt keine
Kenntnis von der Bodenbelastung haben konnten, wurden keine Sanierungskosten
auferlegt (Kategorie I). Grundeigentümern, welche die Grundstücke zwischen dem
29. Januar 1988 und dem 16. Juni 1999 (Information über die Folgen der
Bodenbelastung) erworben hatten und deshalb die Bodenbelastung, nicht jedoch
deren Folgen kannten, wies es eine Quote von 10 % zu (Kategorie II).
Grundeigentümern, welche ihr Grundstück zwischen dem 16. Juni 1999 und dem 26.
April 2006 (Information über die Sanierungswertzone) erworben hatten und
folglich sowohl die Bodenbelastung als auch deren Folgen kannten, jedoch noch
nicht wussten, ob ihr Grundstück in der Sanierungswertzone liegt bzw.
sanierungsbedürftig ist, auferlegte das BJD/SO einen Kostenanteil von 20 %
(Kategorie III). Grundeigentümer schliesslich, welche die Parzelle erst nach
dem 26. April 2006 erworben haben und daher wussten, dass ihr Grundstück in der
Sanierungswertzone liegt und sanierungsbedürftig ist, haben gemäss Verfügung
einen Kostenanteil von 30 % zu tragen (Kategorie IV). Den jeweiligen
Restanteil, je nach Grundstück zwischen 70 und 100 %, auferlegte das BJD/SO der
F.________ AG in Nachlassliquidation.
3.3. A.________ (Beschwerdeführer 1) erwarb sein Grundstück aufgrund einer
gemischten Schenkung am 29. Januar 1992, B.________ (Beschwerdeführerin 2)
ihres am 21. Oktober 1991. Das BJD/SO teilte deshalb beide in die Kategorie I
ein und wies ihnen eine Kostenquote von je 10 % an der Sanierung zu. Bei
A.________ ergibt diese einen Betrag von voraussichtlich Fr. 18'600.--, bei
B.________ einen solchen von Fr. 2'555.90.
Die Erbengemeinschaft H.________, bestehend aus C.________, D.________ und
E.________, erwarb ihr Grundstück per Erbantritt am 16. Januar 2013. Der
Erblasser hätte gemäss einem Schreiben des BJD/SO vom 15. Juli 2011 keine
Kosten zu tragen gehabt, da er das Grundstück vor dem 29. Januar 1988 erworben
hatte. Aufgrund des Erbantritts wurden C.________, D.________ und E.________
(Beschwerdeführer 3-5) vom BJD/SO mit Verfügung vom 29. September 2014 der
Kategorie IV zugewiesen und ihnen 30 % der Sanierungskosten auferlegt, was
einem voraussichtlichen Betrag von insgesamt Fr. 20'100.-- entspricht.
3.4. Die Vorinstanz hat im angefochtenen Urteil die vom BJD/SO vorgenommene
Abstufung je nach Kenntnisstand über die Bodenbelastung als im Resultat
nachvollziehbar und mit dem Ermessen der Vorinstanz vereinbar erachtet. Sie hat
auch die den Beschwerdeführern konkret zugewiesenen Kostenanteile bestätigt.
Das BAFU teilt diese Auffassung.
3.5. Die Beschwerdeführer bringen vor, sie hätten ihre Grundstücke entweder
durch Schenkung mit Ausgleichspflicht im Erbfall (Beschwerdeführer 1 und
Beschwerdeführerin 2) oder durch Erbschaft (Beschwerdeführer 3-5) von ihren
Eltern erworben, welche ebenfalls nur Zustandsverursacher gewesen seien und die
Grundstücke vor 1981 erworben hätten. Sie dürften nicht wie Käufer behandelt
werden, welche den Grundstückkauf bewusst tätigen könnten, sondern sie seien
derjenigen Kategorie zuzuweisen, in welche ihre Rechtsvorgänger eingeteilt
worden wären (Kategorie I mit Kostenbefreiung). Die Vorinstanzen verletzten mit
der Kostenauflage Art. 32d USG. Zugleich verstosse die Gleichbehandlung von
Käufern und Erben respektive die fehlende Unterscheidung nach der Erwerbsart
(Singular- oder Universalsukzession) gegen das Differenzierungsgebot von Art. 8
BV.
3.6. Die Argumentation der Beschwerdeführer vermag nicht zu überzeugen. Sie
widerspricht Rechtsprechung und Lehre.
Die latente Kostenpflicht des Standortinhabers als Zustandsverursacher geht bei
einer Handänderung ohne Weiteres auf den Erwerber über. Dabei handelt es sich
indes nicht um einen Fall der Rechtsnachfolge. Vielmehr knüpft die latente
Kostenpflicht an die Rechtsbeziehung zum belasteten Standort an und entsteht
somit originär beim neuen Eigentümer oder Inhaber (BGE 139 II 106 E. 5.3.1 S.
116). Der Erwerbsgrund - Universalsukzession (insb. Erbschaft) oder
Singularsukzession (insb. Kauf) - spielt dabei keine Rolle, da die neuen
Eigentümer originär Zustandsstörer werden (KARIN SCHERRER, Handlungs- und
Kostentragungspflichten bei der Altlastensanierung, Diss. Bern 2005, S. 93 f.;
vgl. auch Alain Griffel / Heribert Rausch, in: Ergänzungsband zum Kommentar
USG, Art. 32d N. 7; MARK CUMMINS, Kostenverteilung bei Altlastensanierungen,
Diss. Zürich 2000, S. 118 f.). Entsprechend ist es entgegen der Auffassung der
Beschwerdeführer nicht von Relevanz, wann ihre Rechtsvorgänger die Grundstücke
erworben hatten bzw. dass insbesondere der Erblasser im Fall der
Beschwerdeführer 3-5 keine Kosten zu tragen gehabt hätte.
Aus ihrem nicht einschlägigen Hinweis auf die Regelung bei der
Grundstückgewinnsteuer, welche bei Eigentumswechseln durch Erbgang, Erbvorbezug
oder Schenkungeinen Steueraufschub vorsieht (Art. 12 Abs. 3 lit. a StHG [SR
642.14]), können die Beschwerdeführer nichts zu ihren Gunsten ableiten.
3.7. Die Auferlegung von Kosten an die Beschwerdeführer setzt mit Blick auf
Art. 32 Abs. 2 Satz 3 USG voraus, dass sie bei Anwendung der gebotenen Sorgfalt
Kenntnis von der Bodenbelastung haben konnten.
Für den Sorgfaltsnachweis im Sinne von Art. 32d Abs. 2 Satz 3 USG ist
grundsätzlich auf den Zeitpunkt des Grundstückerwerbs abzustellen. Auf eine
Unkenntnis der Belastung kann sich der Standortinhaber nur berufen, wenn ihm
keine Anhaltspunkte bekannt waren oder hätten bekannt sein müssen, aufgrund
derer nach der Verkehrsanschauung mit der Möglichkeit einer Belastung zu
rechnen war. Derartige Anhaltspunkte können sich beispielsweise aus dem
Nutzungsplan, aus dem Grundbuch oder aus dem Kataster der belasteten Standorte,
aber auch aufgrund der tatsächlichen Nutzung des Grundstücks durch
Rechtsvorgänger oder sonstiger Umstände des Einzelfalls ergeben ( vgl. zum
Ganzen zur Publikation bestimmtes Urteil 1C_418/2015 vom 25. April 2016 E. 4.3
und 4.4; siehe auch Pierre Tschannen, in: Kommentar USG, Art. 32d N. 28;
Scherrer, a.a.O., S. 141 ff.).
Die erste öffentliche Informationsveranstaltung über die Belastung des Gebiets
mit Kupfer, Cadmium und Zink fand, wie dargelegt, bereits 1988 statt. Es ist
daher in Übereinstimmung mit den Auffassungen der Vorinstanzen und des BAFU
davon auszugehen, dass die Beschwerdeführer 1 und die Beschwerdeführerin 2 in
Anwendung der gebotenen Sorgfalt zum Erwerbszeitpunkt von der Belastung
Kenntnis haben konnten. Auf die Beschwerdeführer 3-5, welche ihr Grundstück
erst 2013 erwarben, trifft dies ohnehin zu. Dies wird von den fünf
Beschwerdeführern auch nicht bestritten.
3.8.
3.8.1. Zu prüfen bleibt, ob die konkrete Festsetzung der Kostenbeteiligung der
Beschwerdeführer an den Sanierungskosten für ihr Grundstück bundesrechtskonform
ist (Beschwerdeführer 1 und Beschwerdeführerin 2 je 10 %; Beschwerdeführer 3-5
insgesamt 30 %).
Bei der Festsetzung der Kostenanteile steht den zuständigen Behörden ein
pflichtgemäss auszuübendes Ermessen zu. Bei der Bemessung können neben dem Mass
der Verantwortung auch Billigkeitsgesichtspunkte, wie die wirtschaftliche
Interessenlage und die wirtschaftliche Zumutbarkeit, einbezogen werden.
Namentlich kann berücksichtigt werden, ob der Standortinhaber, der die
Belastung kannte oder kennen musste, einen wirtschaftlichen Vorteil aus der
Belastung gezogen hat und ob ihm aus der Sanierung ein Vorteil erwächst (BGE
139 II 106 E. 5.5 S. 118). In der Regel werden Verhaltensverursacher
durchschnittlich mit 70 - 90 % und Zustandsverursacher mit 10 - 30 %
herangezogen, wobei das Bundesgericht diese Praxis jüngst präzisiert hat. Ein
Kostenanteil von 10 - 30 % bei Zustandsverursachern ergibt sich demnach nicht
bereits aus der Eigentümerstellung zum Zeitpunkt der Kostenverteilungsverfügung
als solcher, sondern erscheint nur dann gerechtfertigt, wenn weitere Umstände
hinzutreten, namentlich wenn der Eigentümer durch die Sanierung einen nicht
unwesentlichen wirtschaftlichen Vorteil erlangt hat oder erlangen wird (vgl.
BGE 139 II 106 E. 5.6 S. 118 f.).
Ein wirtschaftlicher Vorteil durch die Sanierung liegt insbesondere vor, wenn
die Sanierung die Eröffnung neuer, wirtschaftlich einträglicher
Nutzungsmöglichkeiten mit sich bringt oder zu einer verbesserten
Verkäuflichkeit des Grundstücks führt. Die Vorteile schlagen sich regelmässig
in einer Verkehrswertsteigerung des Grundstücks nieder (vgl. Tschannen, a.a.O.,
Art. 32d N. 30).
3.8.2. Die Vorinstanz hat vorliegend überzeugend dargelegt, dass die Sanierung
zu einer erheblichen Wertsteigerung der Grundstücke führt, da diesen nach der
Sanierung uneingeschränkte Baulandqualität zukommt. Der Maximalbetrag, den ein
Zustandsverursacher mit einer 30%-Quote für die Sanierung seines Grundstücks in
der Sanierungswertzone zu tragen hat, beträgt Fr. 77.-- pro m2; im Fall der
Beschwerdeführer 3-5 sind es Fr. 76.-- pro m2. Dieser Betrag ist in Relation zu
setzen zum Quadratmeterpreis, der nach der Sanierung beim Verkauf von
unbelastetem Bauland erzielt werden kann. Zwar sind die Baulandpreise im Kanton
Solothurn nicht öffentlich zugänglich. Im angrenzenden Kanton Basel-Landschaft,
welcher mit dem Kanton Solothurn insoweit vergleichbar ist, betrugen die
durchschnittlichen Quadratmeterpreise für Wohnbauland im Jahr 2014 Fr. 931.--,
für den direkt an Dornach angrenzenden Bezirk Arlesheim sogar Fr. 1'368.--. Die
Preise sind in den letzten Jahren zudem massiv angestiegen (von Fr. 527.-- im
Jahr 2008 auf Fr. 931.-- im Jahr 2014; vgl. zum Ganzen angefochtenes Urteil S.
51 mit Hinweis auf die Angaben des statistischen Amts des Kantons
Basel-Landschaft). Sämtliche Beschwerdeführer erlangen mithin aus der Sanierung
einen beträchtlichen wirtschaftlichen Vorteil, sodass die Auferlegung eines
Kostenanteils von bis zu 30 % respektive von bis zu voraussichtlich Fr.
20'100.-- nicht zu beanstanden ist.
Schliesslich ist der Vorinstanz und dem BAFU auch zuzustimmen, dass die
weitergehende Differenzierung des BJD/SO in Form der Einteilung der
Zustandsverursacher in vier Kategorien je nach ihrem Kenntnisstand über die
Bodenbelastung im Ergebnis nachvollziehbar und mit dem Ermessen des BJD/SO
vereinbar ist. Diese Kategorisierung als solche wird im Übrigen von den
Beschwerdeführern auch nicht beanstandet.
4.
Zusammenfassend ist d ie Beschwerde deshalb abzuweisen, soweit darauf
einzutreten ist. Bei diesem Verfahrensausgang haben die Beschwerdeführer die
Gerichtskosten zu tragen (Art. 66 Abs. 1 und 5 BGG). Die F.________ AG in
Nachlassliquidation, welche keine Vernehmlassung eingereicht hat, und die
kantonalen Behörden haben keinen Anspruch auf Ausrichtung einer
Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 1-3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 5'000.-- werden den Beschwerdeführern auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, dem Bau- und Justizdepartement des
Kantons Solothurn, der F.________ AG in Nachlassliquidation, dem
Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn und dem Bundesamt für Umwelt
schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 2. Juni 2016
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Der Gerichtsschreiber: Stohner
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