I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.512/2015
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
1C_512/2015
Urteil vom 16. März 2016
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Kneubühler,
Gerichtsschreiber Uebersax.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
gegen
Kantonspolizei Basel-Stadt,
Binningerstrasse 21, 4001 Basel,
Justiz- und Sicherheitsdepartement des Kantons Basel-Stadt, Bereich Recht,
Spiegelgasse 6-12, 4001 Basel.
Gegenstand
Rayonverbot,
Beschwerde gegen das Urteil vom 2. September 2015 des Appellationsgerichts des
Kantons Basel-Stadt als Verwaltungsgericht.
Sachverhalt:
A.
A.a. Am 1. Oktober 2013 kam es vor dem auf 20.45 Uhr angesetzten Fussballspiel
der UEFA Champions League zwischen dem FC Basel und dem FC Schalke 04 in der
Nähe des Stadions St. Jakobs-Park in Basel in der Zeit von ungefähr 18.30 bis
19.00 Uhr zu einer gewalttätigen Auseinandersetzung zwischen Anhängern der
beiden Mannschaften. Gemäss dem Rapport der Kantonspolizei Basel-Stadt griffen
rund 150 bis 200 mehrheitlich vermummte Anhänger des FC Basel bei der
Verzweigung der St. Jakob-Strasse und der Gellertstrasse Anhänger der
gegnerischen Mannschaft an. Beim Versuch der Polizei, mit dem Einsatz von
Gummischrot, Pfefferspray und Tränengas eine direkte Auseinandersetzung
zwischen den beiden Gruppierungen zu verhindern, kam es zu insgesamt 20
Verletzten, wovon drei hospitalisiert werden mussten. Über die Vorgänge wurden
Videoaufnahmen erstellt.
A.b. Im Rahmen der nachfolgenden polizeilichen Ermittlungen konnte ein bei der
Fahndung der Kantonspolizei beigezogener Szenekenner bei der Sichtung des
Videomaterials A.________ als eine der vermummten Personen identifizieren, die
sich an vorderster Front der FCB-Anhänger aufhielten. Mit Verfügung vom 22.
Januar 2014 auferlegte die Kantonspolizei Basel-Stadt A.________ ein
Rayonverbot für den Zeitraum vom 22. Januar 2014 bis zum 21. Januar 2015 für
das Areal St. Jakob. Ausdrücklich wurde ihm untersagt, sich im erwähnten
Zeitraum "während Sportveranstaltungen (namentlich an sämtlichen Fussball- und
Eishockeyspielen), respektive 6 Stunden vor und nach dem Anlass... im Rayon...
aufzuhalten". Beigelegt waren Pläne, die das Rayonverbot weiter
konkretisierten.
A.c. Am 23. Oktober 2014 wies das Justiz- und Sicherheitsdepartement (JSD) des
Kantons Basel-Stadt einen gegen das verfügte Rayonverbot erhobenen Rekurs von
A.________ ab.
B.
Mit Urteil vom 2. September 2015 stellte das Appellationsgericht des Kantons
Basel-Stadt als Verwaltungsgericht in teilweiser Gutheissung eines bei ihm
erhobenen Rekurses fest, dass das verfügte Rayonverbot in sachlicher Hinsicht
wegen seiner Bezugnahme auf sämtliche Sportveranstaltungen unverhältnismässig
war; im Übrigen wies es den Rekurs ab.
C.
Dagegen führt A.________ beim Bundesgericht Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit dem Antrag, das Urteil des
Appellationsgerichts aufzuheben; weiter verlangt er, es sei ihm Einsicht in die
Vernehmlassung der Kantonspolizei vom 20. März 2014 an das Justiz- und
Sicherheitsdepartement zu gewähren und es sei festzustellen, dass das Verbot
der Selbstbelastung sowie der Grundsatz der Unschuldsvermutung verletzt seien;
überdies sei die Angelegenheit unter verschiedenen Gesichtspunkten an das
Appellationsgericht zurückzuweisen. In prozessualer Hinsicht ersuchte
A.________ um Erteilung der aufschiebenden Wirkung.
Die Kantonspolizei Basel-Stadt reichte keine Vernehmlassung ein. Das Justiz-
und Sicherheitsdepartement beantragt Abweisung der Beschwerde. Das
Appellationsgericht schliesst auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf
einzutreten sei. A.________ äusserte sich am 2. Dezember 2015 nochmals zur
Sache.
D.
Mit Verfügung vom 4. Dezember 2015 wies der Instruktionsrichter der I.
öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts das Gesuch um Erteilung der
aufschiebenden Wirkung ab.
Erwägungen:
1.
1.1. Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid, mit dem ein
Rayonverbot gemäss Art. 4 des Konkordats über Massnahmen gegen Gewalt
anlässlich von Sportveranstaltungen vom 15. November 2007 (SG 123.400; im
Folgenden: Konkordat) bestätigt wird. Dagegen steht grundsätzlich die
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen
(Art. 82 lit. a und Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG; Urteil des Bundesgerichts 1C_88/
2011 vom 15. Juni 2011 E. 1).
1.2. Streitgegenstand bildet das vom Beschwerdeführer angefochtene Rayonverbot,
soweit das Appellationsgericht dieses in teilweiser Gutheissung des bei ihm
erhobenen Rekurses durch die entsprechende Feststellung der
Unverhältnismässigkeit nicht in seinen Wirkungen beschränkt hat. Soweit der
Beschwerdeführer insofern vor der Vorinstanz mit seinen Anliegen durchgedrungen
ist, ist er vor Bundesgericht nicht mehr beschwert und damit mangels
schutzwürdigen Interesses (Art. 89 Abs. 1 lit. c BGG) auch nicht mehr zur
Beschwerde berechtigt.
1.3. Das Rayonverbot ist am 21. Januar 2015 abgelaufen. Der Beschwerdeführer
behauptet allerdings ein weiterhin aktuelles praktisches und damit
schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung des Rayonverbots.
1.3.1. Der Beschwerdeführer beruft sich dafür erstens auf das im Anschluss an
das Rayonverbot ausgesprochene Stadionverbot, das ihm von der FC Basel 1893 AG
für die Dauer vom 11. Februar 2014 bis zum 10. Februar 2016 auferlegt wurde.
Zwar ist unter den Verfahrensbeteiligten strittig, welche rechtliche Wirkung
das öffentlich-rechtliche Rayonverbot auf das grundsätzlich privatrechtliche
Stadionverbot zeitigt. Wie es sich damit verhält, kann aber offen bleiben, ist
doch inzwischen auch die Gültigkeitsdauer des Stadionverbots abgelaufen.
1.3.2. Zweitens begründet der Beschwerdeführer sein aktuelles praktisches
Interesse mit der Eintragung ins elektronische Informationssystem HOOGAN, das
mit dem verfügten Rayonverbot verbunden ist. In dieses, vom Bundesamt für
Polizei betriebene System werden Daten wie insbesondere gerichtlich
ausgesprochene oder bestätigte Rayonverbote oder ähnliche behördliche
Massnahmen gegenüber Personen aufgenommen, die sich bei Sportveranstaltungen im
In- und Ausland gewalttätig verhalten haben (Art. 8 Abs. 1 der Verordnung vom
4. Dezember 2009 über verwaltungspolizeiliche Massnahmen und
Informationssysteme des Bundesamtes für Polizei; SR 120.52). Die Daten werden
frühestens drei und spätestens zehn Jahre nach Ablauf der Massnahme gelöscht
(vgl. Art. 12 der genannten Verordnung). Dem Beschwerdeführer können dadurch
Nachteile entstehen, die ihm ein aktuelles praktisches Interesse an der
Beschwerdeerhebung vor Bundesgericht verschaffen (Urteil des Bundesgerichts
1C_88/2011 vom 15. Juni 2011 E. 1).
1.3.3. Unter diesen Umständen kann dahingestellt bleiben, ob ausnahmsweise auf
die Beschwerde auch ohne aktuelles praktisches Interesse einzutreten wäre, wie
der Beschwerdeführer ergänzend geltend macht.
2.
2.1. Das Rayonverbot stützt sich auf das Konkordat vom 15. November 2007 (vgl.
zum Rayonverbot BGE 140 I 2 E. 11 S. 37 ff.; 137 I 31, insbes. E. 6 S. 44 ff.).
Das Konkordat wurde am 11. November 2009 vom Grossen Rat des Kantons
Basel-Stadt genehmigt und für diesen Kanton in der ergänzenden
regierungsrätlichen Verordnung vom 5. Mai 2009 betreffend die Umsetzung des
Konkordats über Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen (SG
123.410) konkretisiert. Beim Konkordat handelt es sich um interkantonales
Recht, dessen Verletzung vor Bundesgericht gerügt werden kann (Art. 95 lit. e
BGG). Allerdings prüft das Bundesgericht die Anwendung interkantonalen Rechts -
wie auch die Verletzung von Grundrechten - nicht von Amtes wegen, sondern nur
insoweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet
worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG; vgl. das Urteil des Bundesgerichts 1C_88/2011
vom 15. Juni 2011 E. 2).
2.2. Das Bundesgericht ist an den von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt
gebunden, soweit dieser nicht offensichtlich unrichtig ist oder auf einer
Rechtsverletzung im Sinne von Artikel 95 BGG beruht (Art. 105 und Art. 97 Abs.
1 BGG).
3.
3.1. Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung des rechtlichen Gehörs (Art. 29
Abs. 2 BV; Art. 6 Ziff. 1 EMRK), weil es der Präsident des Appellationsgerichts
mit Verfügung vom 27. Mai 2015 abgelehnt habe, ihm antragsgemäss Einsicht in
die Vernehmlassung der Kantonspolizei Basel-Stadt an das Justiz- und
Sicherheitsdepartement zu gewähren.
3.2. Bei der verfahrensleitenden Verfügung vom 27. Mai 2015 des
Appellationsgerichtspräsidenten handelt es sich um einen nicht selbständig beim
Bundesgericht anfechtbaren Zwischenentscheid (vgl. Art. 93 Abs. 1 und 2 BGG).
Der Beschwerdeführer kann die Verfügung daher im Rahmen seiner Beschwerde gegen
den Endentscheid mitanfechten (Art. 93 Abs. 3 BGG).
3.3. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung handelt es sich bei den auf
das Konkordat über Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportanlässen
gestützten Massnahmen um solche polizei- und nicht strafrechtlicher Natur. Sie
sind mithin dem Verwaltungshandeln zuzuordnen und unterstehen den
entsprechenden Rechtsregeln und Grundsätzen (BGE 140 I 2 E. 5 und 6 S. 14 ff.;
137 I 31 E. 4 S. 41 f.). Dazu zählen der Anspruch auf ein faires Verfahren und
auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 1 und 2 BV, wobei hier offen bleiben
kann, wie weit allenfalls auch Art. 6 Ziff. 1 EMRK anwendbar wäre. Gemäss der
Rechtsprechung folgt aus dem genannten Anspruch das Recht der Parteien,
Einsicht in die Akten eines hängigen Verfahrens zu nehmen und sich dazu zu
äussern. Das Akteneinsichtsrecht bezieht sich grundsätzlich auf sämtliche
verfahrensbezogenen Akten; ausgenommen sind praxisgemäss rein interne Akten,
die ausschliesslich für die interne Meinungsbildung bestimmt sind und denen
kein Beweischarakter zukommt (BGE 125 II 473 E. 4a S. 474 f. mit Hinweisen).
Nicht erforderlich ist, dass die Akten den Entscheid in der Sache tatsächlich
beeinflussen könnten. Die Einsicht in die Akten, die für ein bestimmtes
Verfahren erstellt oder beigezogen wurden, kann demnach nicht mit der
Begründung verweigert werden, die betreffenden Dokumente seien für den
Verfahrensausgang belanglos; vielmehr muss es dem Betroffenen selber überlassen
sein, die Relevanz der Akten zu beurteilen (BGE 132 V 387 E. 3.2 S. 389). Diese
Rechtsregeln gelten grundsätzlich sowohl für verwaltungsinterne als auch für
gerichtliche Verfahren.
3.4. In seiner Rekursbegründung vom 21. November 2014 ersuchte der
Beschwerdeführer erstmals um Einsicht in die Stellungnahme der Kantonspolizei
Basel-Stadt vom 20. März 2014. Damals hätte er sich dafür allerdings an das
Justiz- und Polizeidepartement des Kantons wenden müssen, da sich die Akten
noch dort und nicht beim Appellationsgericht befanden. Dieses behandelte das
erste Einsichtsgesuch nicht. In der Folge berief sich das Justiz- und
Sicherheitsdepartement in Ziff. 11 und 12 seiner Rekursantwort vom 13. Mai 2013
an das Appellationsgericht unter gleichzeitiger Überweisung der Vorakten ans
Gericht ausdrücklich auf die fragliche Stellungnahme der Kantonspolizei
Basel-Stadt vom 20. März 2014. Mit Verfügung vom 18. Mai 2015 stellte der
Appellationsgerichtspräsident dem Beschwerdeführer die Rekursantwort des
Departements zu und setzte ihm zugleich Frist bis zum 5. Juni 2015 um
Mitteilung, ob er anstelle einer schriftlichen Replik eine öffentliche
Gerichtsverhandlung wünsche. Mit separater Eingabe vom 26. Mai 2015 ersuchte
der Beschwerdeführer nochmals um Einsicht in die Stellungnahme der
Kantonspolizei Basel-Stadt vom 20. März 2014. Dies lehnte der
Appellationsgerichtspräsident am 27. Mai 2015 mit der Begründung ab, die
fragliche Stellungnahme bilde nicht Bestandteil der verwaltungsgerichtlichen
Rekursakten und das Einsichtsrecht gehe bei verwaltungsinternen Akten weniger
weit als bei gerichtlichen. In der Folge reichte der Beschwerdeführer dem
Appellationsgericht am 4. Juni 2015 seine schriftliche Replik ein.
3.5. Es kann hier offen bleiben, ob die Vorinstanz das erste in der
Rekursbegründung mitenthaltene Gesuch des Beschwerdeführers um Akteneinsicht
formell hätte behandeln müssen, obwohl das fragliche Schriftstück damals noch
beim Departement lag. Die Akten des Justiz- und Sicherheitsdepartements, in
denen sich die Stellungnahme der Kantonspolizei Basel-Stadt vom 20. März 2014
befindet, wurden dem Appellationsgericht zusammen mit der Rekursantwort am 13.
Mai 2015 überwiesen. Als der Beschwerdeführer am 26. Mai 2015 das
Appellationsgericht zum zweiten Mal um Einsicht ersuchte, lag das Dokument also
bei der Vorinstanz. Der Beschwerdeführer stellte das Gesuch sodann während der
ihm gewährten Frist um Mitteilung, ob er eine öffentliche Verhandlung wünsche
oder sich mit einer schriftlichen Replik begnüge. Damit stand es ihm noch
offen, sich zur ganzen Streitsache zu äussern, wie er das an einer öffentlichen
Verhandlung mündlich, aber auch schriftlich in seiner Replikschrift hätte tun
können. Mit anderen Worten konnte ihm nicht entgegengehalten werden, der Antrag
auf Akteneinsicht sei verspätet. Das machte im Übrigen auch der
Appellationsgerichtspräsident nicht geltend. Vielmehr begründete er seinen
ablehnenden Entscheid primär damit, das fragliche Dokument bilde nicht
Bestandteil der Gerichtsakten. Streng formell, soweit zwischen administrativen
und gerichtlichen Akten unterschieden wird, mag das zwar zutreffen; die
unterinstanzlichen Verwaltungsakten befanden sich aber im fraglichen Zeitpunkt
beim Appellationsgericht, das aufgrund des Devolutiveffekts auch über die
Verfahrensherrschaft verfügte. Sie bildeten damit Teil der Gerichtsakten, die
dem Einsichtsrecht des Beschwerdeführers unterlagen. Es oblag daher dem
Gericht, über die Einsicht in die Verfahrensakten zu befinden und die
Unterscheidung, ob es sich um Gerichts- oder Verwaltungsakten handelte, war für
die Frage der Einsichtsgewährung nicht mehr von Belang. Subsidiär berief sich
der Appellationsgerichtspräsident darauf, das Akteneinsichtsrecht sei im
Verwaltungsverfahren nicht so weit zu handhaben wie im Gerichtsprozess; im
Administrativverfahren beziehe sich das Einsichtsrecht nur auf Akten, die
geeignet seien, das Ergebnis zu beeinflussen. Gemeint ist wohl vor allem, dass
es im Verwaltungsverfahren vermehrt zu rein internen Aktennotizen, in die keine
Einsicht gewährt werden muss, kommen kann als im Gerichtsprozess. Im
vorliegenden Zusammenhang geht es jedoch nicht um eine rein interne Aktennotiz,
sondern um die Stellungnahme der Kantonspolizei an das Departement, mit der
sich die Polizei zur Begründung der ursprünglichen Aussprechung des
Rayonverbots äusserte. Diese Stellungnahme wurde überdies nicht nur im
Rekursentscheid des Departements vom 23. Oktober 2014 erwähnt, sondern von
diesem auch noch in dessen Rekursantwort an das Appellationsgericht vom 13. Mai
2015 (in den Ziff. 11 und 12) ausdrücklich angerufen. Das Dokument erscheint
daher nicht nur für die Legitimierung des strittigen Rayonverbots als geeignet,
sondern bildet auch unmittelbar eine Grundlage für dessen rechtliche
Begründung, die vor der Vorinstanz immer noch von Belang und zu überprüfen war.
3.6. Das Appellationsgericht hätte demnach dem Beschwerdeführer Einsicht in die
Stellungnahme der Kantonspolizei vom 20. März 2014 an das Justiz- und
Sicherheitsdepartement gewähren müssen. Indem es sein entsprechendes Gesuch
ablehnte, verweigerte es ihm das rechtliche Gehör. Dieser Mangel wurde auch
nicht nachträglich geheilt und kann vom Bundesgericht, das nur über eine
eingeschränkte Kognition verfügt, nicht behoben werden. Angesichts der
formellen Natur des Anspruchs auf rechtliches Gehör ist der angefochtene
Entscheid daher ohne Prüfung in der Sache aufzuheben. Die Vorinstanz wird den
Gehörsmangel zu korrigieren und danach über die Angelegenheit neu zu
entscheiden haben.
4.
Die Beschwerde erweist sich als begründet und ist gutzuheissen. Das Urteil des
Appellationsgerichts des Kantons Basel-Stadt vom 2. September 2015 muss
aufgehoben werden, soweit es für den Beschwerdeführer nachteilig ist. Die Sache
geht zurück an die Vorinstanz zu neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen.
Bei diesem Verfahrensausgang sind keine Kosten zu erheben (vgl. Art. 66 BGG).
Eine Parteientschädigung wird nicht beantragt und wäre dem nicht anwaltlich
vertretenen Beschwerdeführer praxisgemäss ohnehin nicht zuzusprechen (vgl. Art.
68 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
1.1. Die Beschwerde wird gutgeheissen, und das Urteil des Appellationsgerichts
des Kantons Basel-Stadt als Verwaltungsgericht vom 2. September 2015 wird
aufgehoben, soweit es zum Nachteil des Beschwerdeführers ausgefallen ist.
1.2. Die Sache wird an das Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt als
Verwaltungsgericht zurückgewiesen zu neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen.
2.
Es werden keine Kosten erhoben.
3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Kantonspolizei Basel-Stadt, dem
Justiz- und Sicherheitsdepartement (JSD) des Kantons Basel-Stadt und dem
Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt als Verwaltungsgericht schriftlich
mitgeteilt.
Lausanne, 16. März 2016
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Der Gerichtsschreiber: Uebersax
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