I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.511/2015
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 1/2}
1C_511/2015
Urteil vom 12. Oktober 2016
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Karlen, Eusebio, Chaix,
Gerichtsschreiber Mattle.
Verfahrensbeteiligte
1. Walter Infanger,
2. Toni Moser,
3. Christoph Schillig,
4. Annalise Russi,
5. Lea Berdnik,
6. Toni Brand,
7. Alex Inderkum,
8. Alf Arnold,
Beschwerdeführer,
alle vertreten durch Advokat Prof. Dr. Felix Uhlmann,
gegen
Kanton Uri, Rathaus, 6460 Altdorf,
handelnd durch den Regierungsrat des Kantons Uri,
Standeskanzlei Uri, Rathausplatz 1, 6460 Altdorf,
und dieser vertreten durch die Justizdirektion
des Kantons Uri, Rathausplatz 5, 6460 Altdorf.
Gegenstand
Gesamterneuerungswahl des Landrats im Kanton Uri; Wahlkreiseinteilung und
Sitzverteilung,
Beschwerde gegen die Weisungen des Regierungsrats des Kantons Uri vom 29.
September 2015 über die Gesamterneuerungswahl des Landrats.
Sachverhalt:
A.
Der Regierungsrat des Kantons Uri verabschiedete mit Beschluss vom 29.
September 2015 Weisungen über die Gesamterneuerungswahl des Landrats für die
Legislaturperiode 2016-2020 und setzte darin unter anderem die Zahl der von
jeder Gemeinde zu wählenden Landratsmitglieder fest (Amtsblatt des Kantons Uri
vom 2. Oktober 2015). Gleichzeitig stellte der Regierungsrat fest, dass die
Mitglieder des Landrats in Gemeinden, die einen oder zwei Sitze zugeteilt
haben, nach dem Mehrheitswahlsystem (Majorz) gewählt werden, während in
Gemeinden, in denen drei oder mehr Landräte zu wählen sind, das
Verhältniswahlsystem (Proporz) gilt.
B.
Gegen den Beschluss des Regierungsrats vom 29. September 2015 haben Walter
Infanger, Toni Moser, Christoph Schillig, Annalise Russi, Lea Berdnik, Toni
Brand, Alex Inderkum sowie Alf Arnold am 2. Oktober 2015 gemeinsam Beschwerde
in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht erhoben. Sie
beantragen, es sei festzustellen, dass die Wahlkreiseinteilung für die
Gesamterneuerungswahl des Landrats im Kanton Uri vom 28. Februar 2016
verfassungswidrig sei, und der Kanton Uri sei anzuweisen, für die
verfassungskonforme Durchführung der nächsten kantonalen
Gesamterneuerungswahlen im Jahr 2020 besorgt zu sein.
Gleichzeitig haben die Beschwerdeführer eine inhaltlich gleichlautende
Beschwerde beim Regierungsrat eingereicht, welcher darauf mit Beschluss vom 19.
Oktober 2015 nicht eingetreten ist. Dieser Beschluss blieb unangefochten.
C.
Der Regierungsrat beantragt dem Bundesgericht Beschwerdeabweisung. Eventualiter
sei festzustellen, dass die Beibehaltung der gemeindeweisen Wahlkreise mit
einem Sitzanspruch für jede Gemeinde sowie dem Majorzwahlsystem in Gemeinden
bis maximal zwei Sitzen in Verbindung mit dem Proporzwahlsystem nach der
Methode des "Doppelten Pukelsheim" in den übrigen Gemeinden verfassungsmässig
sei. Subeventualiter sei festzustellen, dass die Beibehaltung der
gemeindeweisen Wahlkreise mit einem Sitzanspruch für jede Gemeinde, der im
Majorzverfahren vergeben wird, in Verbindung mit dem Proporzwahlsystem nach der
Methode des "Doppelten Pukelsheim" für die übrigen Sitze verfassungsmässig sei.
Im weiteren Schriftenwechsel halten die Beschwerdeführer und der Regierungsrat
an ihren Anträgen fest.
D.
Die I. öffentlich-rechtliche Abteilung des Bundesgerichts hat am 12. Oktober
2016 in einer öffentlichen Beratung über die Beschwerde entschieden.
Erwägungen:
1.
1.1. Die Verabschiedung der Weisungen über die Gesamterneuerungswahl des
Landrats für die Legislaturperiode 2016-2020 stellt eine Vorbereitungshandlung
zur Wahl des Landrats dar. Mängel bei der Vorbereitung von Wahlen oder
Abstimmungen sind sofort und vor Durchführung des Urnenganges zu rügen (BGE 118
Ia 271 E. 1d S. 274; 118 Ia 415 E. 2a S. 417; Urteil 1C_495/2012 vom 12.
Februar 2014 E. 1.1 mit Hinweisen, nicht publ. in: BGE 140 I 107). Die
Verabschiedung der Weisungen des Regierungsrats ist somit nach Art. 82 lit. c
BGG grundsätzlich mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
anfechtbar.
1.2. Der Regierungsrat ist mangels Zuständigkeit auf die von den
Beschwerdeführern bei ihm erhobene inhaltlich gleichlautende Beschwerde nicht
eingetreten. Gemäss Art. 55 Abs. 1 lit. c der Verordnung des Kantons Uri über
die Verwaltungsrechtspflege vom 23. März 1994 (VRPV; RB 2.2345) unterliegen
Akte des Regierungsrats in kantonalen Stimmrechtsangelegenheiten auch nicht der
Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Obergericht. Der Beschluss des Regierungsrats
vom 29. September 2015 ist somit kantonal letztinstanzlich und kann gemäss Art.
88 Abs. 1 lit. a und Abs. 2 BGG direkt beim Bundesgericht angefochten werden.
Als im Kanton stimm- und wahlberechtigte Personen sind die Beschwerdeführer
nach Art. 89 Abs. 3 BGG zur Beschwerde legitimiert.
1.3. Die Wahl des Landrats für die Legislaturperiode 2016-2020 hat am 28.
Februar 2016 und damit nach Einreichen der Beschwerde beim Bundesgericht
stattgefunden. Wird ein Urnengang während der Hängigkeit einer
Stimmrechtsbeschwerde beim Bundesgericht durchgeführt, so wird die gegen eine
Vorbereitungshandlung gerichtete Beschwerde grundsätzlich so verstanden, dass
sinngemäss auch der Antrag auf Aufhebung der Wahl oder Abstimmung selber
gestellt wird (BGE 116 Ia 359 E. 2c S. 364 mit Hinweis; Urteil 1C_495/2012 vom
12. Februar 2014 E. 1.4 mit Hinweisen, nicht publ. in: BGE 140 I 107).
Allerdings zielte die vorliegend zu beurteilende Beschwerde von vornherein
ausdrücklich nicht auf die Aufhebung der inzwischen durchgeführten Wahl für die
Legislaturperiode 2016-2020 ab. Die Beschwerdeführer verlangen denn auch nicht,
die Weisungen des Regierungsrats vom 29. September 2015 seien aufzuheben.
Vielmehr stellen sie den Antrag, es sei festzustellen, dass das Wahlverfahren,
welches auf die am 28. Februar 2016 durchgeführte Wahl angewandt worden ist,
verfassungswidrig sei. Ausserdem beantragen sie, der Kanton Uri sei
aufzufordern, für die verfassungskonforme Durchführung der nächsten Wahl des
Landrats im Jahr 2020 zu sorgen. Diese Anträge sind im Rahmen von Art. 107 Abs.
2 BGG zulässig, weil die mit der Beschwerde aufgeworfenen Fragen sich unter
gleichen Umständen wieder stellen können, an ihrer Beantwortung wegen ihrer
grundsätzlichen Bedeutung ein hinreichendes öffentliches Interesse besteht und
eine rechtzeitige bundesgerichtliche Prüfung im Einzelfall kaum je möglich ist
(vgl. Urteil 1C_495/2012 vom 12. Februar 2014 E. 1.4 mit Hinweisen, nicht publ.
in: BGE 140 I 107). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2.
Die Beschwerdeführer rügen, das Verfahren für die Wahl des Landrats, wie es in
Art. 88 der Verfassung des Kantons Uri vom 28. Oktober 1984 (KV/UR, SR 131.214)
festgelegt sei, sei bundesverfassungswidrig und stehe insbesondere im
Widerspruch zu Art. 34 i.V.m. Art. 8 BV.
2.1. Gemäss Art. 87 Abs. 2 KV/UR besteht der Landrat aus 64 Mitgliedern. Nach
Art. 88 Abs. 1 KV/UR wählt jede Einwohnergemeinde so viele Landräte, als ihr
zustehen. Für Gemeinden, denen drei oder mehr Landräte zustehen, gilt das
System der Verhältniswahl, für die übrigen das System der Mehrheitswahl. Das
Nähere regelt das Gesetz. Gemäss Art. 88 Abs. 2 KV/UR verteilen sich die 64
Sitze auf die Einwohnergemeinden nach ihrer schweizerischen Wohnbevölkerung
gemäss jeweils neuester eidgenössischer Volkszählung, wobei folgende Regeln
gelten: Die schweizerische Bevölkerungszahl des Kantons wird durch 64 geteilt;
Gemeinden, deren schweizerische Bevölkerungszahl die so ermittelte, auf die
nächste ganze Zahl aufgerundete Ziffer nicht überschreitet, erhalten einen Sitz
zugeteilt und scheiden für die weitere Zuteilung aus (lit. a); Die restlichen
Landratssitze werden auf die verbleibenden Gemeinden verteilt, indem die
schweizerische Bevölkerungszahl dieser Gemeinden durch die Zahl der
verbleibenden Landratssitze geteilt wird; Jede dieser Gemeinden erhält soviel
Sitze, als die sich ergebende Ziffer in ihrer Bevölkerungszahl aufgeht (lit.
b); Die übrigbleibenden Sitze fallen der Reihe nach an die Gemeinden mit den
grössten Restzahlen (lit. c).
2.2. Gestützt auf Art. 87 Abs. 2 und Art. 88 KV/UR verteilte der Regierungsrat
die 64 Sitze für die Wahl des Landrats für die Legislaturperiode 2016-2020 auf
die 20 Einwohnergemeinden wie folgt:
Gemeinde Schweizer Anzahl Wahlsystem
Wohnbevölkerung Sitze
Altdorf 7'857 15 Proporz
Andermatt 1'101 2 Majorz
Attinghausen 1'508 3 Proporz
Bauen 147 1 Majorz
Bürglen 3'738 7 Proporz
Erstfeld 3'044 6 Proporz
Flüelen 1'699 3 Proporz
Göschenen 368 1 Majorz
Gurtnellen 523 1 Majorz
Hospental 173 1 Majorz
Isenthal 508 1 Majorz
Realp 134 1 Majorz
Schattdorf 4'663 9 Proporz
Seedorf 1'712 3 Proporz
Seelisberg 576 1 Majorz
Silenen 1'895 4 Proporz
Sisikon 332 1 Majorz
Spiringen 835 2 Majorz
Unterschächen 691 1 Majorz
Wassen 360 1 Majorz
2.3. Während in der weit überwiegenden Mehrheit der Kantone die Parlamente nach
dem Proporzwahlverfahren besetzt werden, und nur die Kantone Graubünden und
Appenzell I.Rh. für die Wahl der Mitglieder ihrer Parlamente ein reines
Majorzverfahren anwenden, kennt der Kanton Uri nach dem Ausgeführten ein
gemischtes Wahlsystem, welches - ähnlich wie der Kanton Appenzell A.Rh. -
Elemente sowohl des Majorz- als auch des Proporzprinzips enthält (ausführlich
zu den verschiedenen Typen von Parlamentswahlsystemen BGE 140 I 394 E. 6 f. S.
396 ff.).
3.
3.1. Die Kantone sind in der Ausgestaltung ihres politischen Systems und des
Wahlverfahrens weitgehend frei. Art. 39 Abs. 1 BV hält fest, dass die Kantone -
entsprechend ihrer Organisationsautonomie - die Ausübung der politischen Rechte
in kantonalen und kommunalen Angelegenheiten regeln. Diese Zuständigkeit wird
nach den Mindestanforderungen gemäss Art. 51 Abs. 1 BV sowie im Rahmen der
bundesverfassungsrechtlichen Garantie von Art. 34 BV ausgeübt (BGE 140 I 394 E.
8 S. 401 mit Hinweisen).
3.2. Nach Art. 51 Abs. 1 BV gibt sich jeder Kanton eine demokratische
Verfassung. Diese bedarf der Zustimmung des Volkes und muss revidiert werden
können, wenn die Mehrheit der Stimmberechtigten es verlangt. Dazu gehört, dass
die kantonalen Verfassungen ein vom Volk direkt gewähltes Parlament vorsehen
und den Grundsatz der Gewaltenteilung beachten. Ein bestimmtes Wahlsystem für
die Wahl der Kantonsparlamente schreibt Art. 51 Abs. 1 BV nicht vor. Die
Kantone sind grundsätzlich - d.h. im Rahmen der übrigen verfassungsrechtlichen
Bestimmungen - frei, über die Modalitäten der demokratischen Mitwirkung zu
bestimmen. Sie nehmen mit der Ausgestaltung eine bewusste Wahl vor, die für den
demokratischen Prozess von grundlegender Bedeutung ist, und tragen sowohl für
Vor- als auch für Nachteile ihre eigene Verantwortung (BGE 140 I 394 E. 8.1 S.
401 f. mit Hinweisen).
3.3. Eine bedeutsame Schranke bei der Ausgestaltung des Verfahrens für die Wahl
der kantonalen Parlamente bildet allerdings Art. 34 BV. Art. 34 Abs. 1 BV
gewährleistet die politischen Rechte (auf Bundes- sowie Kantons- und
Gemeindeebene) in abstrakter Weise und ordnet die wesentlichen Grundzüge der
demokratischen Partizipation im Allgemeinen. Der Gewährleistung kommt
Grundsatzcharakter zu. Sie weist Bezüge auf zur Rechtsgleichheit (Art. 8 BV)
sowie zur Rechtsweggarantie (Art. 29a BV). Der konkrete Gehalt der politischen
Rechte mit ihren mannigfachen Teilgehalten ergibt sich nicht aus der
Bundesverfassung, sondern in erster Linie aus dem spezifischen
Organisationsrecht des Bundes bzw. der Kantone (BGE 140 I 394 E. 8.2 S. 402 mit
Hinweisen). Die in Art. 34 Abs. 2 BV verankerte Wahl- und Abstimmungsfreiheit
gibt den Stimmberechtigten Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis
anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig
und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Es soll garantiert werden, dass jeder
Stimmberechtigte seinen Entscheid gestützt auf einen möglichst freien und
umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen und entsprechend mit seiner
Stimme zum Ausdruck bringen kann. Die Wahl- und Abstimmungsfreiheit
gewährleistet die für den demokratischen Prozess und die Legitimität
direktdemokratischer Entscheidungen erforderliche Offenheit der
Auseinandersetzung (BGE 140 I 394 E. 8.2 S. 402 mit Hinweisen).
3.4. Bestandteil von Art. 34 BV bildet die Wahlrechtsgleichheit, welche sich in
drei Teilgehalte unterteilen lässt. Die Zählwertgleichheit bedeutet, dass alle
Stimmen formell gleich behandelt werden. Alle Wähler desselben Wahlkreises
verfügen über die gleiche Anzahl von Stimmen, haben die gleichen Möglichkeiten
zur Stimmabgabe und alle gültig abgegebenen Stimmen werden bei der Auszählung
gleich berücksichtigt. Differenzierungen des Stimmgewichts sind unzulässig. Die
Stimmkraft- oder Stimmgewichtsgleichheit garantiert jedem Wähler, dass seine
Stimme nicht nur gezählt, sondern gleich wie alle anderen Stimmen verwertet
wird. Das Verhältnis zwischen der repräsentierten Bevölkerung und der
zugeteilten Sitzzahl soll in den einzelnen Wahlkreisen möglichst gleich sein.
Die Zuweisung der Sitze an die Wahlkreise darf sich nur an der
Bevölkerungsgrösse messen. Die Erfolgswertgleichheit soll schliesslich
sicherstellen, dass allen Stimmen derselbe Erfolg zukommt, d.h. dass sie
materiell und in gleicher Weise zum Wahlergebnis beitragen und bei der
Mandatsverteilung berücksichtigt werden. Dem Grundsatz der Zählwertgleichheit
kommt absoluter Charakter zu. Dagegen lässt die bundesgerichtliche
Rechtsprechung bis zu einem gewissen Grad sachlich gerechtfertigte
Einschränkungen der Stimmkrafts- und der Erfolgswertgleichheit zu. Wegen des
hohen Stellenwertes der betroffenen politischen Rechte sind solche
Einschränkungen allerdings nur mit Zurückhaltung anzuerkennen (vgl. BGE 140 I
394 E. 8.3 S. 403).
3.5. Die aus Art. 34 Abs. 2 BV fliessende Erfolgswertgleichheit hat nach der
Auslegung des Bundesgerichts wahlkreisübergreifenden Charakter, indem sie auch
eine innerhalb des gesamten Wahlgebiets gleiche Verwirklichung des Erfolgswerts
bedingt. Wenn sich ein Kanton in Bezug auf das Wahlverfahren seines Parlaments
für das Proporzprinzip entschieden hat, hat er von Bundesrechts wegen dafür zu
sorgen, dass die abgegebenen Stimmen wahlkreisübergreifend möglichst in
gleicher Weise zum Wahlergebnis beitragen und bei der Mandatsverteilung
berücksichtigt werden (vgl. BGE 136 I 352 E. 3.3 ff. S. 357 ff. sowie E. 5.1 S.
363; 136 I 376 E. 4.1 ff. S. 378 ff.; Urteil 1C_407/2011 etc. vom 19. März 2012
E. 5.1 ff.). Gegen eine solche Auslegung von Art. 34 Abs. 2 BV wird in der
Lehre vorgebracht, es gebe zwar durchaus Kantone, die sich für ein auf das
ganze Wahlgebiet bezogenes Proporzwahlverfahren entschieden hätten. Im Recht
anderer Kantone sei der Begriff des Proporzes bzw. der Verhältniswahl hingegen
- wie im Bund für die Wahl des Nationalrats - nicht systembezogen, sondern als
blosse Entscheidungs- bzw. Zuteilungsregel zu verstehen, die bei der Umrechnung
von Stimmen in Mandate rein wahlkreisbezogen zur Anwendung gelangen solle. In
einem solchen Kontext könne der Grundsatz der Erfolgswertgleichheit nur eine
reduzierte Tragweite haben, nämlich im Sinne einer wahlkreisbezogenen
Verwirklichung der Proportionalität (GIOVANNI BIAGGINI, Majorz und
majorzgeprägte Mischsysteme: Parlamentswahlverfahren mit Verfallsdatum?, ZBl
117/2016, S. 424 ff.).
Die Auslegung, wonach Art. 34 Abs. 2 BV im Proporzwahlverfahren (unter anderem)
eine innerhalb des gesamten Wahlgebiets gleiche Verwirklichung des Erfolgswerts
bedingt, entspricht indessen der gefestigten Praxis des Bundesgerichts. Wenn
sich ein Kanton zum Proporzwahlverfahren bekennt, bleibt für eine rein
wahlkreisbezogene Verwirklichung der Proportionalität kein Platz. Diesem
Verständnis der aus Art. 34 Abs. 2 BV fliessenden Erfolgswertgleichheit
entsprechend hat die Bundesversammlung der ursprünglichen Fassung von § 48 Abs.
3 der neuen Verfassung des Kantons Schwyz, wonach die Sitze des Kantonsrats
bloss innerhalb eines Wahlkreises nach dem Grund satz der Verhältniswahl
ermittelt werden sollten, am 14. März 2013 gemäss einem entsprechenden Antrag
des Bundesrats die Gewährleistung versagt (BBl 2013 2621; vgl. auch die
Botschaft des Bundesrats zur Gewährleistung der Verfassung des Kantons Schwyz
vom 15. August 2012, BBl 2012 7913 ff.). In BGE 140 I 107, welcher die Wahl des
Staatsrats des Kantons Wallis betraf, hat das Bundesgericht sodann ausdrücklich
festgehalten, die Behörden des Kantons Wallis könnten sich nicht (mehr) darauf
berufen, die Kantonsverfassung schreibe lediglich einen Bezirksproporz vor,
weshalb es dem Walliser Gesetzgeber obliege, im Rahmen der
bundesverfassungskonform ausgelegten Kantonsverfassung die für eine auf das
ganze Kantonsgebiet bezogene und mit Art. 34 Abs. 2 BV vereinbare Proporzwahl
erforderlichen Voraussetzungen zu schaffen (a.a.O., E. 5.2 S. 113).
Verschiedene Kantone, deren Parlamentswahlverfahren zunächst nicht eine
innerhalb des gesamten Wahlgebiets gleiche Verwirklichung des Erfolgswerts
gewährleisteten, haben ihr Wahlverfahren inzwischen entsprechend angepasst. Am
Begriffsverständnis der aus Art. 34 Abs. 2 BV fliessenden Erfolgswertgleichheit
als Prinzip mit wahlkreisübergreifendem Charakter ist mit Blick auf die
Grundsätze der Rechtssicherheit und der Rechtsgleichheit festzuhalten.
Der Umstand, dass im Bund bei der Wahl des Nationalrats, f ür welche nach Art.
149 Abs. 2 BV das Proporzprinzip gilt,eine bundesweite gleiche Verwirklichung
des Erfolgswerts ebenfalls nicht gewährleistet ist, ändert daran nichts. Ob das
Verfahren für die Nationalratswahl gemäss Art. 16 ff. BPR mit Art. 34 Abs. 2 BV
vereinbar ist, wurde vom Bundesgericht noch nie vertieft überprüft; dieses wäre
mit Blick auf Art. 190 BV ohnehin an die bundesgesetzliche Regelung
gebunden.Immerhin fragt sich, ob das geltende Verfahren für die Wahl des
Nationalrats nicht bereits in Art. 149 BV verbindlich vorbestimmt ist und diese
Verfassungsnorm Art. 34 BV als lex specialis vorgeht (vgl. Urteil 1C_322/2015
vom 19. August 2015 E. 3.2). Zudem ist die Nationalratswahl in verschiedener
Hinsicht nicht mit der Wahl eines kantonalen Parlaments vergleichbar.
Namentlich haben die Kantone, welche die Wahlkreise für die Wahl des
Nationalrats bilden, insofern eine andere, besondere Stellung, als sie - anders
als innerkantonale Wahlkreise - souveräne Mitglieder eines Bundesstaates sind
und über eigene staatliche Kompetenzen verfügen sowie an der Willensbildung des
Bundes beteiligt sind (vgl. Art. 1, 3 sowie Art. 42 ff. BV). Die
wahlkreisübergreifende Berücksichtigung von Stimmen innerhalb der Gliedstaaten
kann nicht ohne weiteres einer gliedstaaten- bzw. kantonsübergreifenden
Einflussnahme gleichgesetzt werden.
4.
Es stellt sich vorab die Frage, ob das Bundesgericht im vorliegenden Verfahren
Art. 88 KV/UR daraufhin zu überprüfen hat, ob er mit der aus Art. 34 BV
fliessenden Wahlrechtsgleichheit im Einklang steht.
4.1. Gemäss ständiger Rechtsprechung sieht das Bundesgericht in Anbetracht von
deren Gewährleistung durch die Bundesversammlung (vgl. Art. 51 Abs. 2 BV) nicht
nur von einer abstrakten Normenkontrolle, sondern grundsätzlich auch von einer
inzidenten Kontrolle von Bestimmungen von Kantonsverfassungen ab (BGE 138 I 378
E. 5.2 S. 383 f. mit Hinweisen). Ob an dieser von der Lehre zum Teil stark
kritisierten Rechtsprechung festgehalten werden kann oder ob die
bundesgerichtliche Praxis aufgegeben oder gelockert werden müsste, liess das
Bundesgericht zuletzt ausdrücklich offen (BGE 138 I 378 E. 5.3 S. 384).
Jedenfalls überprüft es im Anwendungsfall Bestimmungen einer Kantonsverfassung,
wenn das übergeordnete Recht im Zeitpunkt der Gewährleistung noch nicht in
Kraft war oder sich seither in einer Weise weiterentwickelt hat, der es
Rechnung zu tragen gilt (BGE 140 I 394 E. 9.1 S. 403 f. mit Hinweisen).
4.2. Bei der aus Art. 34 BV fliessenden Wahlrechtsgleichheit handelt es sich um
ein übergeordnetes Verfassungsprinzip, welches in den letzten Jahren weiter
entwickelt worden ist. Am 18. Dezember 2002 hat das Bundesgericht festgestellt,
dass die Wahlkreiseinteilung für die Wahl des Gemeinderats der Stadt Zürich mit
der Wahlrechtsgleichheit nicht vereinbar ist (BGE 129 I 185). Seither hatte das
Bundesgericht in mehreren Entscheiden darüber zu befinden, unter welchen
Voraussetzungen und in welchem Umfang bei kantonalen Parlamentswahlen
Einschränkungen der Stimmkrafts- und der Erfolgswertgleichheit zulässig sind (
BGE 140 I 394; 140 I 107; 136 I 352, 364, 376; 131 I 74, 85; Urteil 1C_407/2011
etc. vom 19. März 2012). Während sich das Bundesgericht seit dem Jahr 2002
zunächst mehrmals mit der Rechtmässigkeit von Verfahren für Parlamentswahlen zu
beschäftigen hatte, für die grundsätzlich das Prinzip des Proporzes galt, hatte
es zuletzt die Verfassungsmässigkeit des gemischten Wahlsystems des Kantons
Appenzell A.Rh. zu prüfen (vgl. BGE 140 I 394), welches wie das Wahlsystem des
Kantons Uri Elemente sowohl des Majorz- als auch des Proporzprinzips enthält.
Am 14. März 2013 hat sodann die Bundesversammlung wie erwähnteiner Bestimmung
der revidierten Verfassung des Kantons Schwyz die Gewährleistung verwehrt,
welche den Grundsatz der Erfolgswertgleichheit bei der Wahl des Kantonsrats
eingeschränkt hätte (Bundesbeschluss über die Gewährleistung der Verfassung des
Kantons Schwyz vom 14. März 2013 [BBl 2013 2621] sowie AB 2013 N 341 ff.).
4.3. Art. 88 KV/UR wurde von der Bundesversammlung am 3. Oktober 1985 (BBl 1985
II 1343) bzw. am 14. Dezember 1990 (BBl 1990 III 1799) gewährleistet. Der
seither erfolgten Weiterentwicklung des Prinzips der Wahlrechtsgleichheit gilt
es vorliegend Rechnung zu tragen. Somit ist nachfolgend zu prüfen, ob das in
Art. 88 KV/UR geregelte Verfahren für die Wahl des Landrats mit Art. 34 BV zu
vereinbaren ist.
5.
Die Beschwerdeführer bringen zunächst vor, im Kanton Uri seien fast alle
Proporzwahlkreise zu klein, was zu einem viel zu hohen Anteil gewichtsloser
Stimmen führe.
5.1. Soweit sich ein Kanton zum Proporzwahlverfahren bekennt, erlangt der
Grundsatz der Erfolgswertgleichheit besondere Bedeutung. Ein Proporzverfahren
zeichnet sich dadurch aus, dass es den verschiedenen Gruppierungen eine
Vertretung ermöglicht, die weitgehend ihren Wähleranteilen entspricht. Die Zahl
der gewichtslosen Stimmen ist auf ein Minimum zu begrenzen (BGE 129 I 185 E.
7.3 S. 199 f.; Urteil 1C_495/2012 vom 12. Februar 2014 E. 3.2, nicht publ. in:
BGE 140 I 107). Wenn in einer Mehrzahl von Wahlkreisen gewählt wird, hängt die
Realisierung des Verhältniswahlrechts unter anderem von der Grösse der
Wahlkreise ab. Je mehr Mandate einem Wahlkreis zustehen, desto tiefer ist das
natürliche Quorum, d.h. der Stimmenanteil, den eine Liste benötigt, um bei der
ersten Sitzverteilung einen Sitz zu erhalten. Ein tiefes natürliches Quorum
trägt dazu bei, dass alle grösseren politischen Kräfte nach Massgabe ihrer
Parteistärke im Parlament Einsitz nehmen können. Stehen einem Wahlkreis
hingegen nur wenige Mandate zu, kann dies dazu führen, dass die Parteistärke im
Parlament ungenau abgebildet wird. Kleine Wahlkreise bzw. hohe natürliche
Quoren können zudem zur Folge haben, dass nicht bloss unbedeutende
Splittergruppen, sondern auch Minderheitsparteien mit einem gefestigten
Rückhalt in der Bevölkerung von der Mandatsverteilung gänzlich ausgeschlossen
bleiben (BGE 136 I 352 E. 3.4 S. 357 f., 364 E. 2.2 S. 366 f., 376 E. 4.1 S.
379; 129 I 185 E. 7.3 S. 199 f. und E. 7.6 S. 201 ff.; Urteil 1C_495/2012 vom
12. Februar 2014 E. 3.2, nicht publ. in: BGE 140 I 107; je mit Hinweisen).
Fehlen geeignete ausgleichende Massnahmen, sind zu kleine Wahlkreise mit einem
echten Verhältniswahlrecht und im Grundsatz mit Art. 34 Abs. 2 BV nicht
vereinbar.
5.2. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts sind natürliche Quoren (wie
auch direkte, gesetzliche Quoren), welche die Limite von 10 % übersteigen,
grundsätzlich unzulässig, wobei dieser Wert als Zielgrösse gilt. Ausnahmsweise
können Gründe überkommener Gebietsorganisation proporzfremde Elemente und somit
ein Abweichen vom Verhältniswahlrecht rechtfertigen. Es kann sich dabei um
historische, föderalistische, kulturelle, sprachliche oder religiöse Gründe
handeln, welche kleine Wahlkreise als eigene Identitäten und als "Sonderfall"
erscheinen lassen und ihnen - auf Kosten des Proporzes - im Sinne eines
Minderheitenschutzes einen Vertretungsanspruch einräumen. Das Bundesgericht hat
allerdings betont, dass es hierfür ausreichender sachlicher Gründe bedarf. Je
grösser die Abweichungen vom Proporzverfahren und von der Erfolgswertgleichheit
sind, desto gewichtiger müssen sich die rechtfertigenden Gründe erweisen (BGE
136 I 352 E. 3.5 S. 359 und E. 4.1 S. 360 f., 376 E. 4.7 S. 384 f.; Urteil
1C_495/2012 vom 12. Februar 2014 E. 3.2, nicht publ. in: BGE 140 I 107; je mit
Hinweisen).
Bei der Prüfung der Frage, ob Gründe überkommener Gebietsorganisation
ausnahmsweise Wahlkreise mit einem natürlichen Quorum von über 10 %
rechtfertigen, ist zu berücksichtigen, dass es Möglichkeiten gibt, im Sinne
eines Minderheitenschutzes an kleinen Wahlkreisen festzuhalten und dennoch eine
relativ genaue Abbildung der Parteistärke im Parlament zu gewährleisten. Zu
denken ist namentlich an die Schaffung von Wahlkreisverbänden sowie an die
Methode "Doppelter Pukelsheim". Entsprechende Verfahren haben sich in den
letzten Jahren in verschiedenen Kantonen etabliert und bewährt. Wird nach
diesen Methoden vorgegangen, so kann auch in kleinen Wahlkreisen im Sinne eines
Minderheitenschutzes eine angemessene Vertretung im Parlament garantiert werden
(BGE 140 I 107 E. 4.1 S. 110 f. mit Hinweisen). Macht ein Kanton von diesen
Möglichkeiten keinen Gebrauch, lassen sich im Proporzwahlverfahren jedenfalls
Wahlkreise, die gemessen am Leitwert eines grundsätzlich noch zulässigen
natürlichen Quorums von 10 % deutlich zu klein sind, selbst dann nicht mehr
rechtfertigen, wenn gewichtige historische, föderalistische, kulturelle,
sprachliche oder religiöse Gründe für die Wahlkreiseinteilung bestehen (vgl.
BGE 140 I 107 E. 4.1 S. 111 mit Hinweisen).
5.3. In Anwendung von Art. 88 KV/UR wurden bei der Landratswahl 2016 50 von 64
Mandaten im Proporzverfahren vergeben, verteilt auf acht Gemeinden mit drei
oder mehr Landratssitzen. Für die im Proporzverfahren wählenden Gemeinden
findet die Landratswahl zwingend an der Urne statt (Art. 30 Abs. 2 Satz 2 KV/
UR) und regeln die Artikel 22 ff. des Proporzgesetzes des Kantons Uri vom 3.
März 1991 (Proporzgesetz; RB 2.1205) die Verteilung der Sitze nach Auszählung
der Stimmen. Die Zahl der gültigen Stimmen (Parteistimmen) aller Listen wird
durch die um eins vermehrte Zahl der zu vergebenden Sitze geteilt (Art. 22 Abs.
1 Satz 1). Das Ergebnis, auf die nächste ganze Zahl aufgerundet, bildet die
massgebende Verteilungszahl (Art. 22 Abs. 1 Satz 2). Jeder Liste werden so
viele Sitze zugeteilt, als die Verteilungszahl in ihrer Stimmenzahl enthalten
ist (Art. 22 Abs. 2). Die verbleibenden Sitze werden nach den Regeln von Art.
22 Abs. 3 und Art. 23 zugeteilt. Jede Gruppe miteinander verbundener Listen
(gemäss Art. 13) wird bei der Verteilung der Sitze zunächst wie eine einzige
Liste behandelt (Art. 24 Abs. 1). Auf die einzelnen Listen der Gruppe werden
die Sitze nach den Artikeln 22 und 23 verteilt (Art. 24 Abs. 2).
In den acht Gemeinden, die im Proporzverfahren wählten, benötigten die an der
Wahl des Landrats teilnehmenden Listen bzw. verbundenen Listen folgende
Stimmenanteile, um bei der ersten Sitzverteilung einen Sitz zu erhalten: In
drei Gemeinden mit je drei Sitzen 25 %, in einer Gemeinde mit vier Sitzen 20 %,
in einer Gemeinde mit sechs Sitzen 14.3 %, in einer Gemeinde mit sieben Sitzen
12.5 %, in einer Gemeinde mit neun Sitzen 10 % und in einer Gemeinde mit 15
Sitzen 6.3 %. In sechs von acht im Proporzverfahren wählenden Gemeinden ergaben
sich demnach natürliche Quoren von mehr als den grundsätzlich noch
hinzunehmenden 10 %, wobei dieser Wert namentlich in den Gemeinden mit drei und
vier Sitzen sehr deutlich überschritten wurde.
5.4. Gründe, die derart erhebliche Einbrüche in das Proporzwahlverfahren
rechtfertigen könnten, werden vom Regierungsrat nicht dargetan und sind auch
keine ersichtlich (vgl. auch Bericht und Antrag des Regierungsrats an den
Landrat zur Reform des Wahlsystems vom 25. März 2014 [nachfolgend: Bericht zum
Postulat Dimitri Moretti], S. 12). Soweit für die Wahl des Landrats das
Proporzverfahren zur Anwendung gelangt, bleibt für eine rein wahlkreisbezogene
Verwirklichung der Proportionalität kein Platz. Daran ändert auch der Umstand
nichts, dass die Verfassung des Kantons Uri für die Wahl des Landrats ein
gemischtes Wahlsystem vorsieht (vgl. BGE 136 I 376 E. 4.2 ff. S. 379 ff. und E.
5.1 S. 386 sowie Urteil 1C_407/2011 etc. vom 19. März 2012 E. 5.5). Will der
Kanton Uri an den Gemeinden als Wahlkreise festhalten, so muss er - jedenfalls
soweit das Proporzwahlverfahren zur Anwendung gelangt - in geeigneter Weise ihm
zur Verfügung stehende ausgleichende Massnahmen ergreifen. Indem der kantonale
Verfassungs- bzw. Gesetzgeber von diesen Möglichkeiten bisher keinen Gebrauch
gemacht hat, hat er ein Wahlverfahren geschaffen, das mit der in Art. 34 Abs. 2
BV garantierten Wahl- und Abstimmungsfreiheit nicht im Einklang steht. Damit
erweist sich die Beschwerde als begründet.
6.
Die Beschwerdeführer machen weiter geltend, die bestehende Wahlkreiseinteilung
sei mit erheblichen Verzerrungen der Stimmkraftgleichheit verbunden. Zudem
führe die Regelung, wonach die Gemeinden, die nur einen Sitz oder zwei Sitze
für den Landrat zugeteilt erhalten, im Majorzverfahren wählen, ebenfalls zu
einem viel zu hohen Anteil gewichtsloser Stimmen. Der Regierungsrat indessen
wirft die Frage auf, ob sich - im Sinne des von ihm im Bericht zum Postulat
Dimitri Moretti zur vertieften Prüfung vorgeschlagenen Modells (a.a.O., S. 5
ff.) - die Beibehaltung des Majorzprinzips in den Gemeinden mit einem Sitz oder
zwei Sitzen bzw. ein entsprechend ausgestaltetes gemischtes Wahlsystem
rechtfertigen liesse, wenn der kantonale Verfassungs- bzw. Gesetzgeber für die
Gemeinden mit mindestens drei Sitzen Massnahmen zur Eliminierung der Einbrüche
in das Proporzwahlverfahren ergreifen würde, namentlich wenn in diesen
Gemeinden künftig die Methode "Doppelter Pukelsheim" angewandt würde.
6.1. Im reinen Majorzwahlverfahren nicht verwirklichen lässt sich die
Erfolgswertgleichheit. Sämtliche Stimmen, die in diesem Verfahren an Personen
gehen, die in einem Wahlkreis keine (absolute oder relative) Mehrheit der
Stimmen auf sich vereinigen können, werden bei der Mandatsverteilung nicht
berücksichtigt und bleiben gewichtslos. Die von den Wahlberechtigten
abgegebenen Stimmen tragen im Regelfall weder wahlkreisintern noch
wahlkreisübergreifend in gleicher Weise zum Wahlergebnis bei.
Dass die abgegebenen Stimmen bei Majorzwahlen direkt bestimmten Personen
zufallen und nicht zuerst auf Listen verteilt werden, bringt nicht
notwendigerweise zum Ausdruck, dass die Parteizugehörigkeit der Kandidaten bei
Majorzwahlen für die Wähler von untergeordneter Bedeutung ist. Im Gegenteil ist
grundsätzlich davon auszugehen, dass die politische Haltung der Kandidaten bzw.
die Zugehörigkeit zu einer bestimmten Partei für viele Wähler auch im
Majorzwahlverfahren ein wesentliches Wahlkriterium darstellt. Unter diesen
Gesichtspunkten kann das Majorzwahlverfahren - wie zu kleine Wahlkreise im
Proporzwahlverfahren - dazu führen, dass nicht nur ein beträchtlicher Teil der
abgegebenen Stimmen bei der Mandatsverteilung unberücksichtigt bleibt, sondern
dass ausserdem die wichtigen politischen Kräfte nicht nach Massgabe ihrer
Parteistärke im Parlament Einsitz nehmen bzw. die Parteistärke im Parlament
ungenau abgebildet wird. Anders als grundsätzlich im Proporzwahlverfahren trägt
im Majorzwahlverfahren auch die Bildung grösserer Wahlkreise nicht ohne
weiteres zu einer besseren Verwirklichung der Erfolgswertgleichheit bei; im
Gegenteil besteht die Möglichkeit, dass in einem Wahlkreis mit mehreren zu
vergebenden Sitzen sämtliche Mandate an Personen gehen, die der gleichen in
diesem Wahlkreis dominierenden Gruppierung angehören (BGE 140 I 394 E. 10.1 S.
405 mit Hinweisen).
Der Umstand, dass sich die Erfolgswertgleichheit in einem reinen
Majorzwahlverfahren nicht verwirklichen lässt, bedeutet indessen noch nicht,
dass eine Wahlordnung, in welcher die Mitglieder eines kantonalen Parlaments
nach dem Majorzprinzip gewählt werden, mit Art. 34 Abs. 2 BV unvereinbar ist (
BGE 140 I 394 E. 10.2 S. 406 mit Hinweisen auf Lehre und Rechtsprechung; GEORG
MÜLLER, Sind Wahlen von Parlamenten nach dem Majorzsystem verfassungswidrig?,
SJZ 111/2015, S. 104 f.). Zwar hat sich der Proporz für Parlamentswahlen in der
Schweiz als landesweiter Demokratiestandard etabliert (vgl. PIERRE TSCHANNEN,
Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 4. Auflage, 2016, S. 706)
und erweist sich das Majorzprinzip für kantonale Parlamentswahlen im Hinblick
auf die Wahlrechtsgleichheit nach dem Ausgeführten als nicht optimal. Je nach
den konkreten Umständen können die Vorteile des Majorzprinzips aber grösser
sein als die mit seiner Anwendung verbundenen Nachteile (BGE 140 I 394 E. 10.2
S. 406). Unter welchen Voraussetzungen ein reines Majorzverfahren für die Wahl
eines kantonalen Parlaments mit Art. 34 Abs. 2 BV vereinbar ist, ist allerdings
im vorliegenden Verfahren nicht zu beurteilen.
6.2. Ein Wahlsystem, welches wie im Kanton Uri Elemente des Majorz- und des
Proporzprinzips vereint, hat den Nachteil, dass innerhalb desselben Wahlgebiets
für die Bestellung desselben Organs verschiedene Wahlverfahren angewandt
werden, was per se eine gewisse Einschränkung der Wahlrechtsgleichheit zur
Folge hat (vgl. TSCHANNEN, a.a.O., S. 706 mit Hinweisen). Andererseits kann ein
gemischtes Wahlsystem je nach seiner Ausgestaltung die mit einem reinen
Majorzwahlverfahren verbundenen Mängel abmildern, indem es sich einem
Proporzwahlverfahren annähert und dem Prinzip der Erfolgswertgleichheit
mindestens teilweise Achtung verschafft. Ein gemischtes Wahlsystem für die Wahl
des kantonalen Parlaments ist mit der Bundesverfassung deshalb dann vereinbar,
wenn der kantonale Verfassungs- oder Gesetzgeber nicht ausdrücklich das
Proporzprinzip für anwendbar erklärt und im Vergleich zu einem reinen
Majorzwahlverfahren das Prinzip der Erfolgswertgleichheit insgesamt besser
gewahrt wird. Ein Mischsystem muss gesamthaft betrachtet ausgewogen und
sachlich nachvollziehbar ausgestaltet sein. Das konkrete Nebeneinander von
Majorz- und Proporzelementen muss an vernünftigen Kriterien anknüpfen und
insbesondere muss nachvollziehbar sein, weshalb gewisse Sitze nach dem Majorz-
und andere nach dem Proporzprinzip verteilt werden (BGE 140 I 394 E. 11.2 S.
406 f.).
Im bereits erwähnten Urteil zum gemischten Wahlsystem des Kantons Appenzell
A.Rh. hat das Bundesgericht verschiedene Argumente für die Beibehaltung des
Majorzprinzips in 19 von 20 Wahlkreisen verworfen, bzw. aufgezeigt, dass vielen
Anliegen, welche zur Rechtfertigung des Majorzsystems vorgebracht werden, mit
entsprechenden Vorkehrungen auch im Proporzwahlverfahren Rechnung getragen
werden kann (Urteil 1C_59/2012 bzw. 1C_61/2012 vom 26. September 2014 E. 12.2
ff., nicht publ. in: BGE 140 I 394). Das Bundesgericht erkannte jedoch
nachvollziehbare sachliche Gründe für die Zulässigkeit des Mischsystems des
Kantons Appenzell A.Rh. mit teilweise im Majorz wählenden Wahlkreisen, nämlich
die grosse Autonomie der die Wahlkreise bildenden Gemeinden, die geringe
Bevölkerungszahl in den nach dem Majorzprinzip wählenden Gemeinden, der relativ
geringe Stellenwert der politischen Parteien im Kanton bzw. in den Gemeinden
sowie daran anknüpfend die untergeordnete Bedeutung der Zugehörigkeit der
Kandidaten zu einer bestimmten Partei für den Entscheid der Wähler in diesen
Gemeinden (Urteil 1C_59/2012 bzw. 1C_61/2012 vom 26. September 2014 E. 12.5 f.,
nicht publ. in: BGE 140 I 394).
6.3.
6.3.1. Bei der Wahl des Landrats des Kantons Uri für die Legislaturperiode
2016-2020 wurde in Anwendung von Art. 88 Abs. 1 KV/UR in zehn Wahlkreisen mit
einem Sitz sowie in zwei Wahlkreisen mit zwei Sitzen nach dem Majorzprinzip
gewählt. Insgesamt wurden 14 von 64 Abgeordneten-Sitze im Majorzwahlverfahren
vergeben. Während in zehn von zwölf Gemeinden, in denen das Majorzprinzip zur
Anwendung kam, eine Urnenwahl stattfand, erfolgte die Landratswahl in zwei
Gemeinden anlässlich einer Gemeindeversammlung, was nach kantonalem Recht
zulässig ist (vgl. Art. 1 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 des Gesetzes über die
geheimen Wahlen, Abstimmungen und die Volksrechte [WAVG; RB 2.1201] i.V.m. Art.
30 Abs. 1 und 2 KV/UR). In keiner Gemeinde wurde ein zweiter Wahlgang
notwendig. Sämtliche Wählerstimmen, die bei der Wahl des Landrats für die
Legislaturperiode 2016-2020 in den zwölf Majorz-Wahlkreisen an nicht gewählte
Kandidaten gingen, blieben für die Verteilung der Mandate unberücksichtigt.
Käme im Gegensatz zum geltenden Wahlrecht des Kantons Uri in den Gemeinden mit
mindestens drei Landratssitzen ein den vorstehenden Ausführungen (vgl. E. 5
hiervor) entsprechendes Proporzwahlverfahren zur Anwendung, würdenimmerhin rund
3/4 aller Landratssitze in einem echten Proporzwahlverfahren vergeben. Dass in
einem entsprechend ausgestalteten Mischsystem das (echte) Proporzwahlverfahren
gerade in denjenigen Gemeinden zur Anwendung gelangen würde, die eine gewisse
Bevölkerungsgrösse aufweisen und mehrere Landratssitze zu vergeben haben, wäre
nachvollziehbar und sachgerecht (vgl. nachfolgend E. 6.3.5). Zu prüfen bleibt,
ob aufgrund der konkreten Umstände für die Anwendung des Majorzprinzips in den
kleinsten Gemeinden im Rahmen eines entsprechend ausgestalteten gemischten
Wahlsystems genügend gewichtige Gründe bestehen.
6.3.2. Der Regierungsrat bringt vor, der Landrat sei zwar in erster Linie als
Volkskammer ausgestaltet, weise aber auch Elemente einer Gemeindekammer auf.
Die Anwendung des Majorzwahlverfahrens in Gemeinden mit einem Sitz bzw. zwei
Sitzen ermögliche den kleinen Gemeinden eine Repräsentation im
Kantonsparlament.
Die Einwohnergemeinden des Kantons Uri sind mit grosser Autonomie ausgestattet
(vgl. Art. 106 Abs. 1 und Art. 107 Abs. 1 i.V.m. Art. 110 ff. KV/UR) und bilden
traditionellerweise die Wahlkreise für die Wahl des Landrats. Das Majorzsystem
garantiert den kleinen Gemeinden eine autonom gewählte Vertretung im Landrat.
Wie bereits dargelegt, gilt es in diesem Zusammenhang indessen zu
berücksichtigen, dass es auch im Proporzwahlverfahren Möglichkeiten gibt, an
kleinen Wahlkreisen festzuhalten und im Sinne des Grundsatzes der
Erfolgswertgleichheit dennoch eine relativ genaue Abbildung der Parteistärke im
Parlament zu gewährleisten (vgl. E. 5.2 hiervor). Zwar wird als Argument
namentlich gegen das Proporzwahlsystem nach der Methode "Doppelter Pukelsheim"
bisweilen vorgebracht, es könne passieren, dass in Einerwahlkreisen - wie sie
im Kanton Uri bestehen - der einzige vorhandene Sitz nicht an die stärkste
Liste gehe, was unbefriedigend sei. Dem kann allerdings unter Berücksichtigung
des Grundsatzes der Erfolgswertgleichheit mit der so genannten Majorzbedingung
entgegengewirkt werden, wonach die stimmenstärkste Liste in jedem Wahlkreis
mindestens einen Sitz erhält (vgl. etwa § 52f Abs. 1a des Wahl- und
Abstimmungsgesetzes des Kantons Zug vom 28. September 2006 [WAG; BGS 131.1]
sowie Art. 2d Abs. 1bis des Wahlgesetzes des Kantons Schaffhausen vom 15. März
1904 [SHR 160.100]; FRIEDRICH PUKELSHEIM/CHRISTIAN SCHUHMACHER, Doppelproporz
bei Parlamentswahlen, AJP 12/2011 1597).
Auch im Kanton Uri wäre der Wechsel zu einem generellen und echten
Proporzwahlverfahren bei gleichzeitiger Beibehaltung der Gemeinden als
Wahlkreise möglich (vgl. Bericht zum Postulat Dimitri Moretti, S. 6 ff.). Nicht
ersichtlich ist, inwiefern das kantonalrechtliche Erfordernis, dass die
Mitglieder des Landrats in ihrem Wahlkreis Wohnsitz haben müssen, daran etwas
ändern würde.
6.3.3. Näher einzugehen ist auf das Vorbringen des Regierungsrats, in den
bevölkerungsmässig kleinen Gemeinden des Kantons Uri, in denen das
Majorzprinzip zur Anwendung gelange, sei die Zugehörigkeit der Kandidaten zu
einer bestimmten politischen Gruppierung für den Entscheid der Wähler von
untergeordneter Bedeutung.
Der Regierungsrat räumt ein, dass im Kanton Uri die meisten Kandidaten für den
Landrat einer politischen Gruppierung angehören und im Unterschied zum Kanton
Appenzell A.Rh. kaum parteiunabhängige Personen ins Parlament gewählt werden.
Dennoch spielten die Parteien in den kleinen Gemeinden des Kantons Uri keine
dominante Rolle und bestünden in diesen Gemeinden zumeist keine Ortsparteien.
Die Wahlberechtigten würden in den kleinen Gemeinden vorwiegend Personen
wählen, die ihnen persönlich bekannt seien und von denen sie aufgrund ihrer
Persönlichkeit annähmen, dass sie von ihnen im Landrat gut repräsentiert
würden. Die Beschwerdeführer führen aus, richtig sei, dass für den Entscheid
der Wähler immer auch die Persönlichkeit der Kandidaten eine Rolle spiele. Sie
bestreiten hingegen, dass in den kleinen Gemeinden die Parteizugehörigkeit der
Kandidaten für den Entscheid der Wähler von untergeordneter Bedeutung sei.
6.3.4. Das Gebot, wonach die Parlamentsmandate proportional zur Stärke der an
der Wahl beteiligten politischen Gruppierungen zu verteilen sind, verliert dort
an Bedeutung, wo die Zugehörigkeit der Kandidaten zu einer bestimmten
politischen Gruppierung für den Entscheid der Wähler von untergeordneter
Bedeutung ist. Es sind durchaus Konstellationen denkbar, in denen für die
Wähler andere Kriterien im Vordergrund stehen. Nicht ausgeschlossen ist je nach
den konkreten Umständen, dass die Wähler vorwiegend Personen wählen, die ihnen
persönlich bekannt sind und von denen sie nicht aufgrund der Zugehörigkeit zu
einer politischen Gruppierung, sondern ihrer Persönlichkeit annehmen, dass sie
von ihnen im Parlament gut repräsentiert würden. Nicht ausgeschlossen ist
sodann, dass die Wahl auf Personen fällt, die gar keiner politischen
Gruppierung angehören, sich aber zuvor innerhalb des Wahlkreises politisch oder
in anderer Weise besonders engagiert haben. Solche Konstellationen sind umso
wahrscheinlicher, je dezentralisierter sich das politische und
gesellschaftliche Leben im Kanton abspielt, je weniger Personen in einem
Wahlkreis wohnen und je stärker die Wähler sowie die Kandidaten in ihrem
Wahlkreis verwurzelt sind (Urteil 1C_59/2012 bzw. 1C_61/2012 vom 26. September
2014 E. 12.5.1, nicht publ. in: BGE 140 I 394).
Bei der Frage, ob die Zugehörigkeit der Kandidaten zu einer bestimmten
politischen Gruppierung für den Entscheid der Wähler von untergeordneter
Bedeutung ist, handelt es sich um eine Tatfrage, die allgemein und für die
Gemeinden des Kantons Uri nicht einfach zu beantworten ist. Dass dem so ist,
darf zwar nicht leichthin angenommen werden. Gelangen allerdings die kantonalen
Behörden mit nachvollziehbarer Begründung zum Schluss, dies sei der Fall, muss
es für das Bundesgericht genügen, wenn hinreichende Indizien dafür sprechen,
dass ihre Einschätzung richtig ist.
6.3.5. Ein grosser Teil der Bevölkerung des Kantons Uri wohnt geografisch
zentral in den acht grösseren Gemeinden des Kantons, nämlich in den sieben
Gemeinden des unteren Reusstals (Altdorf, Attinghausen, Bürglen, Erstfeld,
Flüelen, Schattdorf und Seedorf) sowie in der unmittelbar südlich davon
gelegenen Gemeinde Silenen (vgl. die Statistik "Bevölkerung der Urner Gemeinden
und Regionen" der kantonalen Fachstelle für Statistik vom 6. Oktober 2015,
<www.ur.ch/dl.php/de/5617af38ce116/2014_Bevoelkerung_Gem_04-14.pdf>, besucht am
20. Mai 2016). Im Vergleich zum übrigen Kantonsgebiet ist die Talebene des
unteren Reusstals deutlich dichter besiedelt. Bei den genannten acht grösseren
Gemeinden handelt es sich um diejenigen, für welche bei der Landratswahl 2016
das Proporzsystem galt.
Dagegen liegen die zwölf vorwiegend ländlich geprägten Majorz-Gemeinden
geografisch peripher, abseits der Siedlungsgebiete des unteren Reusstals. Zwar
werden - anders als im Kanton Appenzell A.Rh. - auch in den bevölkerungsmässig
kleinen Gemeinden des Kantons Uri nur wenige parteiunabhängige Personen ins
Parlament gewählt. Weitere Indizien sprechen jedoch dafür, dass die
Einschätzung des Regierungsrats richtig ist, wonach in diesen Gemeinden die
Zugehörigkeit der Kandidaten zu einer bestimmten politischen Gruppierung für
den Entscheid der Wähler trotzdem von untergeordneter Bedeutung sei. Von den
zwölf Majorz-Gemeinden weist lediglich Andermatt eine Schweizer Wohnbevölkerung
von (knapp) über 1'000 Personen auf. In Spiringen und Unterschächen wohnen 835
bzw. 691 Schweizer. Weitere sechs Gemeinden (Göschenen, Gurtnellen, Isenthal,
Seelisberg, Sisikon und Wassen) haben eine Schweizer Wohnbevölkerung zwischen
332 und 576 Personen, drei Gemeinden (Bauen, Hospental und Realp) gar eine von
weniger als 200 Personen. Die Gesamtbevölkerungszahl der erwähnten Gemeinden
ist jeweils nur unwesentlich höher (vgl. dazu die Statistik "Bevölkerung der
Urner Gemeinden und Regionen" vom 6. Oktober 2015, a.a.O.). Damit sind die
Urner Majorz-Gemeinden bevölkerungsmässig sehr klein, selbst im Vergleich zu
den Majorz-Gemeinden des Kantons Appenzell A.Rh. (vgl. Urteil 1C_59/2012 bzw.
1C_61/2012 vom 26. September 2014 E. 12.5.3, nicht publ. in: BGE 140 I 394).
Aufgrund der besonderen geografischen Verhältnisse und insbesondere der sehr
tiefen Bevölkerungszahlen muss angenommen werden, dass die Wähler und die
Kandidaten in den zwölf kleineren Gemeinden des Kantons Uri gesellschaftlich
und politisch besonders stark verwurzelt sind und die Kandidaten vielen Wählern
persönlich bekannt sind. Nachvollziehbar sind auch die Ausführungen des
Regierungsrats, wonach die Parteien in diesen Gemeinden keine dominante Rolle
spielten. Es erscheint naheliegend, dass die Wähler in den Majorz-Gemeinden des
Kantons Uri vorwiegend Personen wählen, die ihnen persönlich bekannt sind und
von denen sie aufgrund ihrer Persönlichkeit annehmen, dass sie von ihnen im
Parlament gut repräsentiert würden.
6.3.6. Hinzu kommt, dass das Recht des Kantons Uri es den Majorz-Gemeinden
ermöglicht, ihre Vertretung für den Landrat anlässlich einer
Gemeindeversammlung statt einer Urnenwahl zu bestimmen, wovon bei der
Landratswahl 2016 immerhin zwei Gemeinden Gebrauch gemacht haben. Ob die den
kleinen Gemeinden zugestandene Variante, ihre Vertretung für den Landrat
anlässlich einer Gemeindeversammlung bestimmen zu können, aufrecht erhalten
werden könnte, wenn kantonsweit (ein mit der Bundesverfassung konformes)
Proporzwahlverfahren zur Anwendung gelänge, erscheint fraglich. Dies spricht
ebenfalls dagegen, die Beibehaltung eines Mischsystems mit Majorzwahlverfahren
in den kleinen Gemeinden als verfassungswidrig zu betrachten, zumal die Wahl
anlässlich einer Gemeindeversammlung jedenfalls in einer kleinen Gemeinde
tendenziell dazu führen dürfte, dass die Bedeutung der Persönlichkeit der
Kandidaten für den Entscheid der Wähler weiter zu- bzw. die Bedeutung der
Parteizugehörigkeit abnimmt.
6.4. Zu prüfen bleibt der Einwand der Beschwerdeführer, die bestehende
Wahlkreiseinteilung sei mit erheblichen Verzerrungen der Stimmkraftgleichheit
verbunden. Im Kanton Uri stehen relativ viele Wahlkreise (20) relativ wenigen
Landratssitzen (64) gegenüber. Sodann garantiert Art. 88 Abs. 2 lit. a KV/UR
jeder Gemeinde mindestens einen der 64 Landratssitze, wobei mehrere Gemeinden
deutlich weniger als 1/64 der gesamtkantonalen Schweizer Wohnbevölkerung
aufweisen. Unter diesen Umständen variiert das Verhältnis zwischen der den
Wahlkreisen zugeteilten Sitzzahl und der repräsentierten Bevölkerung teilweise
stark, was einer Einschränkung der Stimmkraft- bzw. Stimmgewichtsgleichheit
gleichkommt. Diese Einschränkung lässt sich jedoch sachlich rechtfertigen und
ist unter den gegebenen Umständen mit Art. 34 Abs. 2 BV vereinbar, zumal die
Einwohnergemeinden traditionellerweise die Wahlkreise bilden und mit grosser
Autonomie ausgestattet sind (vgl. Art. 106 Abs. 1 und Art. 107 Abs. 1 i.V.m.
Art. 110 ff. KV/UR). Die Sitzgarantie für jede Gemeinde ermöglicht es, dass
auch die kleinsten Gemeinden mit einer Person im Landrat vertreten sind. Nach
der Rechtsprechung des Bundesgerichts dient eine so ausgestaltete Sitzgarantie
einem zulässigen Zweck und ist nicht zu beanstanden, dass die kleinsten
Gemeinden des Kantons gegenüber den grossen Gemeinden etwas gestärkt werden
(vgl. BGE 136 I 376 E. 5.2 S. 386 ff.). Dementsprechend hat die
Bundesversammlung am 14. März 2013 § 48 Abs. 2 der Verfassung des Kantons
Schwyz vom 24. November 2010 (KV/SZ; SR 131.215) gewährleistet (BBl 2013 2621),
welcher den teilweise ebenfalls sehr kleinen Gemeinden des Kantons Schwyz einen
Sitzanspruch im Parlament einräumt. Ebenfalls nicht verfassungswidrig sind
sodann die bei der Verteilung der Sitze auf die Urner Wahlkreise entstehenden
Rundungsabweichungen, zumal sie nicht allzu gross sind und solche Abweichungen
bei unterschiedlich grossen Wahlkreisen zwangsläufig auftreten.
6.5. Neben der Einführung eines kantonsweiten echten Proporzwahlverfahrens für
die Wahl des Landrats des Kantons Uri liesse sich unter den gegebenen
tatsächlichen Umständen somit auch ein gemischtes Wahlsystem mit einer
Sitzgarantie für die Gemeinden sowie mit Anwendung des Majorzprinzips in
Gemeinden mit einem Sitz oder zwei Sitzen sachlich rechtfertigen, sofern - im
Sinne des vom Regierungsrat im Bericht zum Postulat Dimitri Moretti zur
vertieften Prüfung vorgeschlagenen Modells (a.a.O., S. 5 ff.) - in den
Gemeinden mit mindestens drei Landratssitzen ein echtes Proporzwahlverfahren
zur Anwendung käme. Als nachvollziehbare sachliche Gründe für die Zulässigkeit
eines entsprechend ausgestalteten gemischten Wahlsystems zu erwähnen sind die
grosse Autonomie der die Wahlkreise bildenden Gemeinden, die sehr tiefe
Bevölkerungszahl in den nach dem Majorzprinzip wählenden Gemeinden sowie die
nach der nachvollziehbaren Einschätzung des Regierungsrats untergeordnete
Bedeutung der Zugehörigkeit der Kandidaten zu einer bestimmten Partei für den
Entscheid der Wähler in den nach dem Majorzprinzip wählenden Gemeinden.
7.
Nach dem Ausgeführten ergibt sich, dass das im Kanton Uri praktizierte System
für die Wahl des Landrats den Anforderungen von Art. 34 Abs. 2 BV nicht genügt.
Die Beschwerde ist gutzuheissen und es ist festzustellen, dass das Verfahren
für die Wahl des Landrats in den Gemeinden, in denen das Verhältniswahlrecht
(Proporz) gilt, vor der Bundesverfassung nicht standhält. Die zuständigen
Behörden des Kantons Uri sind im Sinne eines Appellentscheids aufzufordern, im
Hinblick auf die nächste Wahl des Landrats unter Beachtung der vorstehenden
Erwägungen eine verfassungskonforme Wahlordnung zu schaffen. Bei diesem Ausgang
des Verfahrens sind keine Gerichtskosten zu erheben (vgl. Art. 66 Abs. 1 und 4
BGG). Die Beschwerdeführer haben Anspruch auf eine angemessene
Parteientschädigung für das Verfahren vor Bundesgericht (vgl. Art. 68 Abs. 1
und 2 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Es wird festgestellt, dass das Verfahren für
die Wahl des Landrats des Kantons Uri vor der Bundesverfassung nicht standhält.
2.
Es werden keine Kosten erhoben.
3.
Der Kanton Uri hat den Beschwerdeführern für das Verfahren vor Bundesgericht
eine Parteientschädigung von Fr. 2'500.-- zu bezahlen.
4.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern und dem Kanton Uri schriftlich
mitgeteilt.
Lausanne, 12. Oktober 2016
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Der Gerichtsschreiber: Mattle
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