I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.50/2015
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
1C_50/2015
Urteil vom 2. Dezember 2015
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Karlen, Chaix, Kneubühler,
Gerichtsschreiber Uebersax.
Verfahrensbeteiligte
A.________ und B.________,
Beschwerdeführer,
gegen
Bundesamt für Bauten und Logistik,
vertreten durch Rechtsanwältin Carole Gehrer Cordey,
Eidgenössisches Finanzdepartement.
Gegenstand
Öffentlichkeitsprinzip, Zugang zu amtlichen Dokumenten,
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I, vom 9.
Dezember 2014.
Sachverhalt:
A.
A.a. Am 16. November 2012 ersuchten die Medienschaffenden A.________ und
B.________ (nachfolgend: Gesuchsteller) das Bundesamt für Bauten und Logistik
(BBL) um Zugang zu Dokumenten über "Controlling-Berichte Auswertung Statistik
Beschaffungszahlen 2011 für alle Departemente" gemäss dem Öffentlichkeitsgesetz
des Bundes und baten um elektronische Zustellung der Unterlagen. Mit E-Mail vom
30. Mai 2013 teilte das Bundesamt den beiden Gesuchstellern mit, dass es ihnen
Kopien der Unterlagen "Statistik Beschaffungszahlen der Bundesverwaltung,
Hinweise zu den Auswertungen 2011", "Auswertungen Beschaffungszahlungen nach
Beschaffungskategorien, Auswertungsperiode 1.1.2011 - 31.12.2011 der gesamten
Bundesverwaltung, je Departement sowie für die Bundeskanzlei" und "Auswertungen
der 40 umsatzstärksten Kreditoren (Lieferfirmen) sowie der
Beschaffungskategorien je Departement und für die Bundeskanzlei" zustelle. Für
die acht letzten Dokumente wurde ergänzt, dass sie zum Schutz des Berufs-,
Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnisses der betroffenen Unternehmungen
teilweise anonymisiert würden.
A.b. In der Folge reichten die Gesuchsteller einen Schlichtungsantrag beim
Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) ein. Dieser
regte beim Bundesamt mit Empfehlung vom 23. Dezember 2013 an, den Zugang zu den
acht Listen der jeweils 40 umsatzstärksten Lieferfirmen der Departemente und
der Bundeskanzlei in nicht anonymisierter Form und ohne Beschränkung auf die 40
umsatzstärksten Plätze sowie zu weiteren allenfalls vorhandenen amtlichen
Dokumenten im Zusammenhang mit dem Beschaffungscontrolling 2011 zu gewähren und
darüber eine entsprechende Verfügung zu treffen.
A.c. Mit Verfügung vom 22. Januar 2014 verweigerte das Bundesamt den
Gesuchstellern den Zugang zu den Dokumenten "Liste der 40 umsatzstärksten
Kreditoren (Lieferfirmen) des Eidgenössischen Finanzdepartements (EFD) in nicht
anonymisierter Form sowie ohne Beschränkung auf die ersten 40 Plätze" und
"Auffälligkeiten in den Auswertungen der Beschaffungszahlen 2011 des EFD
bezüglich der Beschaffungskategorie 15 (Informatik und
Telekommunikationsmittel) und 18.2 (IT-Dienstleistungen) ", liess ihnen jedoch
eine teilweise anonymisierte Fassung der Dokumente zukommen. Auf das Gesuch um
Zugang zu den entsprechenden Dokumenten der Bundeskanzlei und der übrigen sechs
Departemente des Bundes trat das Bundesamt nicht ein.
B.
Dagegen erhoben die Gesuchsteller Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Im
Verlauf des Verfahrens legte das Bundesamt das Dokument "Auffälligkeiten in den
Auswertungen der Beschaffungszahlen 2011 des EFD" ohne Abdeckungen offen. Mit
Urteil vom 9. Dezember 2014 schrieb das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde
hinsichtlich des letztgenannten Dokuments als gegenstandslos ab. Zugleich hiess
das Gericht die Beschwerde teilweise gut und hob die Verfügung des Bundesamts
insoweit auf, als dieses auf das Zugangsgesuch zu den Dokumenten
"Auffälligkeiten in den Auswertungen der Beschaffungszahlen 2011" der übrigen
Departemente des Bundes ausser dem Eidgenössischen Finanzdepartement und der
Bundeskanzlei nicht eingetreten war, und wies die Angelegenheit insofern zur
materiellen Behandlung an das Bundesamt zurück. Im Übrigen wies es die
Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat.
C.
C.a. Mit Beschwerde vom 23. Januar 2015 an das Bundesgericht beantragen
A.________ und B.________, das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts aufzuheben,
ihnen den Zugang zu den "Controlling-Berichten Auswertung Statistik
Beschaffungszahlen 2011", soweit sie das Eidgenössische Finanzdepartement
betreffen, uneingeschränkt zu gewähren, insbesondere den Zugang zur Liste der
Lieferfirmen dieses Departements in nicht anonymisierter Form und ohne
Beschränkung auf die ersten 40 Plätze der umsatzstärksten Zulieferer. Eventuell
sei festzustellen, dass der Zugang zu den Einzeldaten ohne Anonymisierungen zu
gewähren sei. Zur Begründung wird ausgeführt, das Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts werde, auch wenn dessen Auffassung insofern nicht
geteilt werde, nicht angefochten, soweit damit der Nichteintretensentscheid des
Bundesamts betreffend die Listen der jeweils 40 umsatzstärksten Lieferfirmen
der anderen Departemente als des Finanzdepartements sowie der Bundeskanzlei
geschützt werde. Im Übrigen wird im Wesentlichen ein Verstoss gegen das
Öffentlichkeitsgesetz des Bundes geltend gemacht.
C.b. Das Bundesamt für Bauten und Logistik (BBL) stellt Antrag auf Abweisung
der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Das Eidgenössische
Finanzdepartement (EFD) schliesst sich diesem Antrag ohne weitere Ausführungen
an. Das Bundesverwaltungsgericht verzichtete auf eine Stellungnahme.
C.c. A.________ und B.________ äusserten sich am 12. Mai 2015 nochmals zur
Sache.
D.
Das Bundesgericht hat über die Beschwerde am 2. Dezember 2015 an einer
öffentlichen Sitzung beraten.
Erwägungen:
1.
1.1. Beim angefochtenen Urteil handelt es sich um einen letztinstanzlichen
Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts im Zusammenhang mit der Anwendung des
Prinzips der Öffentlichkeit der Bundesverwaltung. Dagegen steht grundsätzlich
die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht
offen (vgl. Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. a BGG in Verbindung mit Art. 16
Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip
der Verwaltung, Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3).
1.2. Zu klären ist der für das Bundesgericht massgebliche Streitgegenstand.
1.2.1. Auf ihr Gesuch hin erhielten die Beschwerdeführer im erstinstanzlichen
Verfahren vom Bundesamt für Bauten und Logistik im Wesentlichen einzig Zugang
zum Dokument des Eidgenössischen Finanzdepartements (EFD) "Liste der 40
umsatzstärksten Kreditoren (Lieferfirmen) des EFD, Auswertungsperiode
01.01.2011 bis 31.12.2011", allerdings versehen mit Abdeckungen der Namen der
fraglichen Unternehmungen. Nachdem das Bundesamt den Beschwerdeführern im
Verlauf des Verfahrens vor dem Bundesverwaltungsgericht das bis dahin ebenfalls
umstrittene Dokument "Auffälligkeiten in den Auswertungen der
Beschaffungszahlen 2011 des EFD" zugestellt hatte, bildeten vor der Vorinstanz
noch zwei Punkte den Streitgegenstand: erstens die "Liste der 40
umsatzstärksten Kreditoren (Lieferfirmen) des EFD, Auswertungsperiode
01.01.2011 bis 31.12.2011" in nicht anonymisierter Fassung sowie ohne
Beschränkung auf die ersten 40 Plätze der Reihenfolge und zweitens das
Nichteintreten des Bundesamts auf das Gesuch um Zugang zu den Dokumenten über
das Beschaffungs-Controlling 2011 der Bundeskanzlei und der übrigen sechs
Departemente. Die Vorinstanz hiess die bei ihr erhobene Beschwerde insofern
gut, als das Bundesamt auf das Zugangsgesuch hinsichtlich der Dokumente
"Auffälligkeiten in den Auswertungen der Beschaffungszahlen 2011" der übrigen
sechs Departemente ausser dem Finanzdepartement und der Bundeskanzlei nicht
eingetreten war, und wies die Sache insoweit zur materiellen Behandlung an das
Bundesamt zurück. Insofern liegt mithin ein Zwischen- und kein Endentscheid vor
(dazu hinten E. 1.3). Soweit sich das Zugangsgesuch der Beschwerdeführer auf
den unbeschränkten Zugang zu den Listen der Lieferfirmen aller sieben
Departemente und der Bundeskanzlei bezog, wies das Bundesverwaltungsgericht die
Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat.
1.2.2. Hinsichtlich des ihnen verweigerten Zugangs zu den fraglichen Dokumenten
der Bundeskanzlei sowie der übrigen sechs Departemente ausser des
Finanzdepartements fechten die Beschwerdeführer das Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts ausdrücklich nicht mehr an. Streitgegenstand bildet
vor Bundesgericht demnach einzig noch der unbeschränkte Zugang zur Liste der
Kreditoren (Lieferfirmen) des Eidgenössischen Finanzdepartements (EFD) für das
Jahr 2011, d.h. ohne Abdeckungen der Firmennamen und ohne Beschränkung auf die
40 umsatzstärksten Lieferfirmen.
1.2.3. Vor den Vorinstanzen hatten die Beschwerdeführer noch nicht verlangt,
dass ihnen der Zugang zu den Einzeldaten (und nicht nur auf die Listenangaben)
ohne Anonymisierungen zu gewähren sei. Im Unterschied dazu stellen sie nunmehr
vor dem Bundesgericht ein entsprechendes Eventualbegehren. Es kann hier offen
bleiben, ob damit einzig die fraglichen Daten des Finanzdepartements oder aller
Departemente sowie der Bundeskanzlei gemeint sind, was unklar erscheint.
Jedenfalls handelt es sich bei diesem Eventualantrag um eine unzulässige
Erweiterung des Streitgegenstandes bzw. um ein unzulässiges neues Begehren im
Sinne von Art. 99 Abs. 2 BGG, weshalb darauf so oder so nicht eingetreten
werden kann.
1.3. Nach Art. 90 BGG ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten grundsätzlich nur zulässig gegen Endentscheide, d.h. gegen
Entscheide, die das Verfahren abschliessen. Zwischenentscheide sind nur
ausnahmsweise anfechtbar (vgl. Art. 91-93 BGG). Rückweisungsentscheide, mit
denen eine Sache zur neuen Entscheidung an die Vorinstanz zurückgewiesen wird,
sind Zwischenentscheide, die lediglich dann beim Bundesgericht angefochten
werden können, wenn der unteren Instanz, an die zurückgewiesen wird, kein
Entscheidungsspielraum mehr verbleibt und die Rückweisung nur noch der
Umsetzung des oberinstanzlich Angeordneten dient (vgl. BGE 138 I 143 E. 2.1 S.
148 mit Hinweis). Beim vorinstanzlichen Urteil handelt es sich teilweise um
einen Rückweisungsentscheid (vgl. E. 1.2.1), der insoweit aber nicht
angefochten wird. Zum hier noch fraglichen Streitgegenstand (vgl. E. 1.2.2)
äussert sich das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts hingegen abschliessend,
weshalb es insofern einen beim Bundesgericht anfechtbaren Endentscheid
darstellt.
1.4. Die Beschwerdeführer sind als die ursprünglich um uneingeschränkten Zugang
zu staatlichen Dokumenten ersuchenden Personen sowie als direkte Adressaten des
angefochtenen Entscheids gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG zur Beschwerde legitimiert.
1.5. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten
Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG), es sei denn, dieser sei
offensichtlich unrichtig oder beruhe auf einer Rechtsverletzung im Sinne von
Art. 95 BGG (vgl. Art. 97 Abs. 1 und Art. 105 Abs. 2 BGG).
1.6. Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1
BGG), behandelt jedoch nur entsprechend begründete Rügen. Mit der Beschwerde an
das Bundesgericht kann, von hier nicht interessierenden Möglichkeiten
abgesehen, nur die Verletzung von Bundesrecht geltend gemacht werden (vgl. Art.
95 lit. a BGG). Insofern prüft das Bundesgericht den angefochtenen Entscheid
frei. Gemäss Art. 42 Abs. 2 BGG ist in der Begründung in gedrängter Form
darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt.
2.
2.1. Gemäss Art. 6 Abs. 1 BGÖ hat jede Person das Recht, amtliche Dokumente
einzusehen und von den Behörden Auskünfte über den Inhalt amtlicher Dokumente
zu erhalten. Nach der Rechtsprechung besteht darauf ein subjektiver,
individuell gerichtlich durchsetzbarer Anspruch (BGE 133 II 209 E. 2.1 S. 212;
vgl. sodann BGE 136 II 399 E. 2.1 S. 401; VPB 2013 Nr. 2 S. 16; GABOR P.
BLECHTA, in: Maurer-Lambrou/Blechta [Hrsg.], Datenschutzgesetz
Öffentlichkeitsgesetz, Basler Kommentar, 3. Aufl., 2014, Art. 1 BGÖ N. 20 ff.).
Dieses Recht gilt namentlich im Bereich der Bundesverwaltung (Art. 2 Abs 1 lit.
a BGÖ) und erstreckt sich auf die amtlichen Dokumente, d.h. auf alle
Informationen, die auf einem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet sind,
sich im Besitz einer Behörde befinden, von der sie stammen oder der sie
mitgeteilt worden sind, und die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betreffen,
oder die durch einen einfachen elektronischen Vorgang aus aufgezeichneten
Informationen erstellt werden können (Art. 5 BGÖ). Ist allerdings ein amtliches
Dokument in einem Publikationsorgan oder auf einer Internetseite des Bundes
veröffentlicht, so gilt der Anspruch nach Art. 6 Abs. 1 und 2 BGÖ für jedermann
als erfüllt (Art. 6 Abs. 3 BGÖ). Sodann dürfen amtliche Dokumente erst
zugänglich gemacht werden, wenn der politische oder administrative Entscheid
getroffen ist, für den sie die Grundlage darstellen (Art. 8 Abs. 2 BGÖ).
Vorbehalten bleiben Spezialnormen anderer Bundesgesetze, die bestimmte
Informationen als geheim bezeichnen oder abweichende Voraussetzungen für den
Zugang zu solchen Informationen vorsehen (Art. 4 BGÖ; dazu E. 3 und 4). Gewisse
Ausnahmen und Beschränkungen kennt sodann auch das Öffentlichkeitsgesetz selbst
(vgl. insbesondere Art. 7, 9 und 11 BGÖ; dazu E. 5).
2.2. Mit dem Inkrafttreten des Öffentlichkeitsgesetzes am 1. Juli 2006 wurde
der Grundsatz der Geheimhaltung der Verwaltungstätigkeit ("Geheimhaltung mit
Öffentlichkeitsvorbehalt") zu Gunsten des Öffentlichkeitsprinzips ("Grundsatz
der Öffentlichkeit mit Geheimhaltungsvorbehalt") umgekehrt (BGE 133 II 209 E.
2.1 S. 212 mit Literaturhinweisen). Der Öffentlichkeitsgrundsatz dient der
Transparenz der Verwaltung und soll das Vertrauen der Bürger in die staatlichen
Institutionen und ihr Funktionieren fördern; er bildet zudem eine wesentliche
Voraussetzung für eine sinnvolle demokratische Mitwirkung am politischen
Entscheidfindungsprozess und für eine wirksame Kontrolle der staatlichen
Behörden (Art. 1 BGÖ; GABOR P. BLECHTA, in: Maurer-Lambrou/Blechta [Hrsg.],
a.a.O., Art. 1 BGÖ N. 4 ff.; STEPHAN C. BRUNNER, in: Brunner/Mader [Hrsg.],
Öffentlichkeitsgesetz, Handkommentar, 2008, Art. 1 N. 5 ff.; BGE 133 II 209 E.
2.3.1 S. 213 mit weiteren Literaturhinweisen). Das Transparenzgebot trägt zudem
bei zur Verwirklichung der Informationsfreiheit (Art. 16 BV) sowie zur
Verwaltungsmodernisierung (STEPHAN C. BRUNNER/LUZIUS MADER, in: Brunner/Mader
[Hrsg.], a.a.O., Einleitung Rz. 8 f.). Es bildet bis zu einem gewissen Grad das
Gegenstück zur verfassungsrechtlichen Pflicht des Bundesrates nach Art. 180
Abs. 2 BV zu rechtzeitiger und umfassender Information der Öffentlichkeit über
seine Tätigkeit, soweit dem nicht überwiegende öffentliche oder private
Interessen entgegenstehen (vgl. STEPHAN C. BRUNNER, Persönlichkeitsschutz bei
der behördlichen Information der Öffentlichkeit von Amtes wegen: Ein Leitfaden,
in: ZBl 111/2010 S. 602). Soweit wie hier die Medien Zugang zu behördlichen
Informationen suchen, um sie später zu verarbeiten und zu verbreiten, dient das
Transparenzgebot schliesslich zumindest indirekt auch der Verwirklichung der
Medienfreiheit (Art. 17 BV; vgl. dazu auch Art. 10 Abs. 4 lit. a BGÖ).
2.3. Im vorliegenden Fall ist vor Bundesgericht nicht mehr umstritten, dass es
bei den vom Streitgegenstand erfassten Informationen um den Zugang zu amtlichen
Dokumenten der Bundesverwaltung geht, auf den grundsätzlich ein Anspruch
gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz besteht. Strittig ist einzig, ob dieser
Anspruch in doppeltem Sinne eingeschränkt werden durfte, nämlich erstens durch
die Anonymisierung der Lieferfirmen des Eidgenössischen Finanzdepartements des
Jahres 2011 und zweitens durch die Beschränkung der Auskunft auf die 40
umsatzstärksten dieser Unternehmungen. Entscheidend ist dafür das Verhältnis
des grundsätzlichen Transparenzgebots zu den allfälligen Ausnahmevorbehalten.
2.4. Das Verhältnis des allgemeinen Transparenzgebots gemäss dem
Öffentlichkeitsgesetz zu besonderen Vertraulichkeitsregeln in anderen
Bundesgesetzen oder im Öffentlichkeitsgesetz selbst lässt sich nicht generell
festlegen, sondern ist von Fall zu Fall zu ermitteln. Entscheidend ist dafür
der Sinngehalt der divergierenden Normen, für den wiederum wesentlich auf deren
Zweck zurückzugreifen ist. In diesem Sinne ist das allgemeine öffentliche
Interesse an der Öffentlichkeit der Verwaltung dem Schutzzweck der Spezialnorm
gegenüberzustellen. Das gilt auch für ältere Sondernormen über die
Vertraulichkeit staatlicher Handlungen und Vorkehren. So erfasst namentlich das
Amtsgeheimnis nur noch Informationen, die eines besonderen Schutzes bedürfen
bzw. gerade nach dem Öffentlichkeitsgesetz in der Regel nicht zugänglich sind,
denn sonst würde dieses jüngere Gesetz seines Gehalts beraubt und weitgehend
obsolet (vgl. VPB 2013 Nr. 2 S. 14; BRUNNER, a.a.O., in: ZBl 111/2010 S. 605
f.; BLECHTA, in: Maurer-Lambrou/Blechta [Hrsg.], a.a.O., Art. 1 BGÖ N. 3;
BERTIL COTTIER, in: Brunner/Mader [Hrsg.], a.a.O., Art. 4 N. 12; CHRISTA
STAMM-PFISTER, in: Maurer-Lambrou/Blechta [Hrsg.], a.a.O., Art. 4 BGÖ N. 9).
Umgekehrt geht etwa das medizinische Geheimnis grundsätzlich dem
Öffentlichkeitsgebot vor, soweit nicht ausnahmsweise öffentliche Interessen den
Schutz der Privatsphäre der betroffenen Drittpersonen überwiegen (vgl. Art. 7
Abs. 2 BGÖ; COTTIER, in: Brunner/Mader [Hrsg.], a.a.O., Art. 4 N. 9). Ob und
inwieweit einer Rechtsnorm als lex specialis Vorrang zukommt, muss demnach im
Einzelfall auf dem Weg der Auslegung bestimmt werden (COTTIER, in: Brunner/
Mader [Hrsg.], a.a.O., Art. 4 N. 10; S TAMM-PFISTER, in: Maurer-Lambrou/Blechta
[Hrsg.], a.a.O., Art. 4 BGÖ N. 2; VPB 2013 Nr. 2 S. 14 f.). Massgebliche
Kriterien sind etwa: die Funktion oder Stellung der betroffenen Person, die
Umstände der ursprünglichen Informationsbeschaffung, der Vertrauensschutz, die
Art der betroffenen Daten, das Vorliegen eines besonderen
Informationsinteresses der Öffentlichkeit, der Schutz spezifischer öffentlicher
Interessen, die Natur der Beziehung zwischen der Verwaltung und dem betroffenen
Dritten sowie die Bedeutung der fraglichen Thematik (vgl. BRUNNER, a.a.O., in:
ZBl 111/2010 S. 620 ff.).
2.5. Das Bundesverwaltungsgericht prüfte, ob in Anwendung von Art. 4 BGÖ
Spezialbestimmungen anderer Bundesgesetze die Anonymisierung der Namen der
Lieferfirmen auf dem streitigen Dokument verlangen bzw. in diesem Sinne dem
unbeschränkten Zugang entgegenstehen. Es verneinte dafür eine Grundlage im
Bundesgesetz vom 16. Dezember 1994 über das öffentliche Beschaffungswesen (BöB;
SR 172.056.1), stützte die strittigen Abdeckungen aber auf das
Bundesstatistikgesetz vom 9. Oktober 1992 (BStatG; SR 431.01). Weitere mögliche
Grundlagen für die strittigen Anonymisierungen prüfte die Vorinstanz nicht
mehr. Das Bundesamt beruft sich insofern weiterhin auch auf das
Beschaffungsrecht. Was die Beschränkung der fraglichen Liste auf 40
Unternehmungen betrifft, sehen die Vorinstanzen die Grundlage dafür in Art. 5
Abs. 2 BGÖ e contrario, weil es sich nach ihrer Auffassung bei einer
erweiterten Liste nicht mehr um ein vom Transparenzgebot erfasstes amtliches
Dokument handle, da dafür ein aufwändiger Erstellungsvorgang erforderlich sei.
Die Beschwerdeführer verneinen in beiderlei Hinsicht die Zulässigkeit einer
Abweichung vom gesetzlichen Öffentlichkeitsprinzip.
2.6. Angesichts der Vorgehensweise der Vorinstanz ist hier ebenfalls zunächst
zu prüfen, ob das Beschaffungsrecht des Bundes oder das Bundesstatistikgesetz
eine spezialgesetzliche Grundlage für eine Ausnahme vom Transparenzgebot im
Sinne von Art. 4 BGÖ darstellen und die strittigen Anonymisierungen zu
rechtfertigen vermögen. Erst im Anschluss daran ist insofern gegebenenfalls auf
die weiteren möglichen Ausnahmetatbestände des Öffentlichkeitsgesetzes selbst
einzugehen. Abschliessend ist die Zulässigkeit der Beschränkung der fraglichen
Liste auf die 40 umsatzstärksten Unternehmungen zu prüfen.
3.
3.1. Nach Art. 8 Abs. 1 lit d BöB ist bei der Vergabe von öffentlichen
Aufträgen unter anderem der Grundsatz zu beachten, dass der vertrauliche
Charakter sämtlicher vom Anbieter gemachten Angaben gewahrt bleibt. Vorbehalten
sind die nach der Zuschlagserteilung zu publizierenden Mitteilungen. Dazu
zählen die Ausschreibung und der Zuschlag sowie die Wettbewerbsergebnisse (Art.
24 Abs. 2 BöB in Verbindung mit Art. 28 und 57 der Verordnung vom 11 Dezember
1995 über das öffentliche Beschaffungswesen [VöB; SR 172.056.11]). Gemäss Art.
23 Abs. 2 und 3 BöB sind überdies den nicht berücksichtigten Anbietenden auf
Gesuch hin umgehend insbesondere der Name des berücksichtigten Anbieters
bekanntzugeben, ausser diese Information verstosse gegen Bundesrecht oder
öffentliche Interessen oder beeinträchtigte berechtigte wirtschaftliche
Interessen der Anbieter oder verletze den lauteren Wettbewerb unter ihnen.
3.2. Das Bundesgesetz über das öffentliche Beschaffungswesen ist allerdings
nicht auf alle Vergaben anwendbar. Davon ausgenommen sind insbesondere
bestimmte Organisationseinheiten, bestimmte Aufträge und Angebote (vgl. Art. 2,
2b, 3 Abs. 1 und 4 BöB) sowie Submissionen, die den erforderlichen
Schwellenwert nicht erreichen (vgl. Art. 6 BöB). Es ist umstritten, ob das
beschaffungsrechtliche Vertraulichkeitsgebot nach Art. 8 Abs. 1 lit. d BöB für
alle Vergaben gilt oder ob es auf die Beschaffungen beschränkt ist, die dem
Anwendungsbereich des Bundesgesetzes unterstehen, bzw. wieweit es sich auch auf
die anderen Vergabeverfahren erstreckt. Wie es sich damit verhält, kann jedoch
offen bleiben. Die gesetzlich vorgeschriebene Vertraulichkeit gilt nämlich
unter Vorbehalt spezieller Ausnahmegründe nur während des Vergabeverfahrens.
Dadurch sollen mögliche Verzerrungen bis zum Vergabeentscheid verhindert werden
(VPB 2013 Nr. 2 S. 15 f.; vgl. auch GALLI/MOSER/LANG/STEINER, Praxis des
öffentlichen Beschaffungsrechts, 3. Aufl. 2013, S. 304, Rz. 693; ETIENNE
POLTIER, Droit des marchés publics, 2014, S. 251, Rz. 393). Nach diesem
Zeitpunkt gilt die Vertraulichkeit grundsätzlich nur noch in beschränktem
Umfang, was dem ausdrücklichen Gesetzeszweck entspricht, das Vergabeverfahren
im Wesentlichen transparent zu gestalten (vgl. Art. 1 Abs. 1 lit. a BöB; zum
beschaffungsrechtlichen Transparenzgebot auch BGE 125 II 86 E. 7c S. 100;
POLTIER, a.a.O., S. 161 ff., Rz. 259 ff.). Bestimmte Angaben wie Ausschreibung
und Zuschlag sind sogar zwingend zu veröffentlichen (vgl. Art. 24 BöB in
Verbindung mit Art. 8 und 28 VöB; vgl. namentlich die Angaben auf
www.simap.ch). Soweit insbesondere der Name bekanntzugeben ist, besteht nur im
Rahmen von Art. 23 Abs. 3 BöB allenfalls eine gesetzliche Grundlage für eine
Geheimhaltung desselben nach Abschluss des Verfahrens.
3.3. Es kann sich allenfalls fragen, ob Art. 6 Abs. 3 BGÖ einer erneuten
Publikation von Informationen entgegen steht, die bereits aufgrund des
Beschaffungsrechts veröffentlicht wurden. Nach dieser Bestimmung gilt der
Anspruch auf Zugang zu amtlichen Dokumenten als erfüllt, wenn ein solches in
einem Publikationsorgan oder auf einer Internetseite des Bundes veröffentlicht
ist. Die Botschaft des Bundesrates (vgl. BBl 2003 1963) sah diese Regel noch
nicht vor; die Bestimmung wurde vielmehr erst in der Bundesversammlung ins
Gesetz eingefügt. Ihre genaue Tragweite kann jedoch offen bleiben. So oder so
geht es hier nicht um die Publikation eines bereits publizierten identischen
Dokuments aus dem Submissionsverfahren, sondern um eine neue Aufstellung
entsprechender Daten, die überdies auch nicht alle als solche schon
veröffentlicht worden sind. Immerhin lässt sich aus Art. 6 Abs. 3 BGÖ
sinngemäss ableiten, dass einem allfälligen Geheimhaltungsvorbehalt für
Informationen des Bundes, welche dieser schon selbst öffentlich zugänglich
gemacht hat, nicht dieselbe Bedeutung zukommen kann wie für bisher geheim
gebliebene Dokumente.
3.4. Im vorliegenden Fall richtet sich das Gesuch der Beschwerdeführer, soweit
es hier noch strittig ist, einzig auf die Namen der Lieferfirmen im
Zusammenhang mit dem Gesamt- und den groben Teilbeträgen der jeweils vom
Eidgenössischen Finanzdepartement vergebenen Aufträge für das Jahr 2011. Die
Vergabeverfahren sind abgeschlossen und die nötigen Entscheide gefällt (vgl.
dazu Art. 8 Abs. 2 BGÖ). Die Publikation der Namen der fraglichen
Unternehmungen verstösst nicht gegen öffentliche Interessen. Insbesondere
werden keine entsprechenden Geheimhaltungsinteressen, etwa aus Gründen der
öffentlichen Sicherheit, geltend gemacht (vgl. Art. 7 lit. c BGÖ), zumal sich
aus der fraglichen Liste keine massgeblichen Rückschlüsse auf allfällige
Sicherheitslücken ziehen lassen. Was die vom Bundesamt angerufene Gefahr von
künftigen Submissionsabsprachen zwischen möglichen Bewerbern betrifft, so
besteht diese ohnehin auch ohne Veröffentlichung auf der hier umstrittenen
Liste, und zwar unabhängig davon, wieweit allenfalls die beschaffungsrechtliche
Publikationspflicht greift. Inwiefern das Risiko durch die hier fraglichen
Angaben massgeblich vergrössert werden sollte, ist nicht erkennbar.
3.5. Für die Frage, welche berechtigten wirtschaftlichen Interessen der
Lieferfirmen gegen eine Veröffentlichung der Namen sprechen könnten, ist
konkret auf die in der umstrittenen Liste enthaltenen Informationen
abzustellen.
3.5.1. Weder lässt sich dieser Liste entnehmen, wie viele Aufträge dem
Beschaffungsrecht unterstanden oder jeweils nach welchem Verfahren vergeben
wurden, noch um wie viele Aufträge es sich pro Unternehmung handelt. Es geht
aus ihr ebenfalls nicht hervor, welchen Betrag der einzelne Zuschlagspreis
einer Vergabe erreichte noch welcher Anteil eines Auftrages auf das Jahr 2011
verfiel, ob also der gesamte Auftrag oder nur ein Anteil und gegebenenfalls
welcher Anteil im fraglichen Jahr abgewickelt wurde. Die Liste sagt insofern
nicht mehr aus, als wer im Jahr 2011 für welche Gesamt- und groben Teilsummen
vom Finanzdepartement und seinen grössten Untereinheiten Zahlungen für
erbrachte Leistungen erhalten hat.
3.5.2. Was das Bundesamt dagegen einwendet, überzeugt nicht. Zwar trifft es zu,
dass sich aus der strittigen Liste der Geschäftsumsatz einer Unternehmung im
Verhältnis zum Eidgenössischen Finanzdepartement (wenn auch nicht zum Bund als
Ganzem) pro Jahr ableiten lässt. Diese Information erscheint aber
unverfänglich, und es ist nicht ersichtlich, was daran nachteilig sein sollte.
Genauso wenig ist nachvollziehbar, dass sich allein aus den fraglichen Angaben
der Anteil des Geschäfts mit dem Departement und schon gar nicht mit dem Bund
am Gesamtvolumen einer Unternehmung ableiten lässt. Dasselbe gilt für den Grad
der Abhängigkeit einer Unternehmung vom Gemeinwesen, stellt das Eidgenössische
Finanzdepartement doch nur einen vieler möglicher öffentlich-rechtlicher Kunden
(wie insbes. die übrigen Departement des Bundes, die Kantone und die Gemeinden)
dar. Ebenfalls nicht ersichtlich ist, wie die Informationen geeignet sein
könnten, den eventuellen Aktienkurs eines Unternehmens nachteilig zu
beeinflussen oder Rückschlüsse über die Kundenstruktur zu ermöglichen, wird
doch nur über einen Kunden, nämlich das Eidgenössische Finanzdepartement,
Aufschluss erteilt. Verborgen bleibt sodann, wie aus dem jährlichen
Gesamtumsatz eines Einzelkunden Folgerungen auf die Preis- oder Rabattpolitik
einer Unternehmung oder die ordnungsgemässe oder nicht erfolgreiche
Auftragserfüllung gezogen werden können sollten. Für die Entwicklung von
Konkurrenzstrategien wie Dumpingangeboten durch andere Unternehmungen taugt die
streitige Liste ebenfalls nicht; einerseits sind die darin enthaltenen
Informationen viel zu allgemein, um verbindliche Rückschlüsse zuzulassen, und
andererseits gründen detailliertere Angaben, die allenfalls gewisse Folgerungen
für Geschäftsstrategien ermöglichen könnten, auf dem Beschaffungsrecht und sind
deswegen ohnehin schon bekannt. Schliesslich wurde auf die Untauglichkeit des
Arguments der eventuellen Gefahr von Submissions- oder Preisabsprachen schon
hingewiesen (vgl. E. 3.4). Dass berechtigte private Interessen den umstrittenen
Angaben entgegenstehen sollten, ist mithin nicht nachvollziehbar.
3.6. Demgegenüber besteht ein massgebliches öffentliches Interesse an der
Kenntnis der Vertragspartner des Finanzdepartements des Bundes und der
grundsätzlichen Grössenordnung ihrer Vertragsbeziehungen. Das gilt schon
allgemein mit Blick auf das Transparenzgebot des Öffentlichkeitsgesetzes (vgl.
BRUNNER, a.a.O., in: ZBl 111/2010 S. 616). Hinzu kommen im vorliegenden
Zusammenhang der Öffentlichkeit bekannt gewordene mögliche Unregelmässigkeiten
in der fraglichen Zeitperiode bei der Abwicklung gewisser Geschäfte des Bundes,
insbesondere aus dem Informatikbereich, die zu entsprechenden politischen
Diskussionen geführt haben und die für die Öffentlichkeit und deren politische
Bewältigung bzw. die demokratische Kontrolle der Bundesverwaltung selbst dann
von besonderer Bedeutung sind, wenn sich wie hier keine Rückschlüsse auf
fehlbare Unternehmungen ziehen lassen. Für das öffentlichrechtliche
Transparenzgebot sind einzig mögliche Folgerungen für die Verwaltungstätigkeit
der Behörden massgeblich. Welche sonstigen Schlüsse die Beschwerdeführer
insofern allenfalls daraus ziehen, unterliegt anderen Rechtsregeln und spielt
für die Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips keine Rolle.
3.7. Das Beschaffungsrecht des Bund könnte demnach nur dann einer
Veröffentlichung der Namen auf der fraglichen Liste des Finanzdepartements
entgegenstehen, wenn sich ein solcher Vorbehalt aus dem übrigen Bundesrecht
ergibt (vgl. Art. 23 Abs. 3 lit. a BöB). Das ist aber ohnehin bereits auf der
Grundlage des Öffentlichkeitsgesetzes zu prüfen (vgl. vorne E. 2.4 und 2.5).
4.
4.1. Die Vorinstanz stützt ihren Entscheid hinsichtlich der strittigen
Anonymisierung der Namen der Lieferfirmen auf das Bundesstatistikgesetz.
4.2. Das Bundesstatistikgesetz bezweckt unter anderem, dem Bund die
statistischen Grundlagen bereitzustellen, die er zur Erfüllung seiner Aufgaben
benötigt, unter gleichzeitiger Sicherstellung des Datenschutzes (Art. 1 lit. a
und e BStatG). Nach Art. 2 Abs. 1 lit. a BStatG gilt das Bundesstatistikgesetz
namentlich für alle statistischen Arbeiten, die der Bundesrat anordnet. Gemäss
Art. 14 BStatG dürfen zu statistischen Zwecken erhobene oder weitergegebene
Daten nicht zu anderen Zwecken verwendet werden, ausser wenn ein Bundesgesetz
eine andere Verwendung ausdrücklich anordnet oder der Betroffene einer solchen
schriftlich zustimmt (Abs. 1); die mit statistischen Arbeiten betrauten
Personen müssen alle Daten über einzelne natürliche und juristische Personen
geheim halten, die sie bei ihrer Arbeit wahrgenommen haben (Abs. 2). Nach Art.
18 BStatG sind die wichtigsten statistischen Ergebnisse und Grundlagen in
benutzergerechter Form zu veröffentlichen (Abs. 1); unter Vorbehalt einer
gesetzlich vorgeschriebenen Veröffentlichung sollen die Ergebnisse jedoch keine
Rückschlüsse auf die Verhältnisse einzelner natürlicher oder juristischer
Personen erlauben, welche die betroffene Person nicht selbst schon allgemein
zugänglich gemacht hat (Abs. 3). Gemäss Art. 19 Abs. 2 lit. a BStatG dürfen die
Statistikproduzenten des Bundes Personendaten für nicht personenbezogene
Zwecke, insbesondere für Forschung, Planung und Statistik, Forschungs- und
Statistikstellen des Bundes sowie Dritten unter anderem nur dann bekannt geben,
wenn die Daten anonymisiert werden, sobald es der Zweck des Bearbeitens
erlaubt.
4.3. Die Statistik zu den Beschaffungszahlungen im Finanzdepartement beruht auf
einem Beschluss des Bundesrates vom 17. Januar 2007, wonach im
Finanzdepartement ein Pilotprojekt für ein strategisches
Beschaffungs-Controlling entwickelt und eine zentrale Beschaffungsstatistik
aufgebaut werden soll. Die Vorinstanz schliesst daraus, dass es sich um eine
vom Bundesrat angeordnete Statistik handle, die dem Bundesstatistikgesetz
unterstehe. Die hier fraglichen Daten wurden allerdings ursprünglich nicht zu
statistischen Zwecken erhoben, sondern sind beim Bezug, der Rechnungsstellung
und der Bezahlung von Leistungen angefallen. Die Daten wurden in der
Buchhaltung erfasst und von dort aus für die Statistik über die
Beschaffungszahlungen weiterverwendet. Sie sollen nun dem Aufbau und der
Sicherung eines effizienten Beschaffungs-Controllings dienen. Es erscheint zwar
nicht ausgeschlossen, dass auch Daten, die für Verwaltungszwecke erhoben wurden
und nachträglich für statistische Zwecke verwendet werden, dem
Statistikgeheimnis unterstehen (vgl. BBl 1972 I 373, S. 426). Bei der Prüfung
dieser Frage ist jedoch zu berücksichtigen, dass sie ursprünglich einem anderen
Zweck dienten, dem unter Umständen bei der Frage, wieweit die Daten vertraulich
zu behandeln sind, der Vorrang zukommen kann.
4.4. Das Statistikgeheimnis nach Art. 14 und 18 Abs. 3 BStatG dient dazu, dass
für statistische Zwecke erhobene Daten einzig hierfür und nicht für andere
Zwecke, wie etwa solche aufsichtsrechtlicher oder fiskalischer Art, benützt
oder zweckentfremdet werden (Urs MAURER-LAMBROU/SIMON KUNZ, in: Maurer-Lambrou/
Blechta [Hrsg.], a.a.O., Art. 22 DSG N. 12). Gemeint sind dabei allerdings in
erster Linie Massnahmen gegenüber den statistisch erfassten Personen ausserhalb
der Staatsverwaltung. Überdies sollen zu statistischen Zwecken gesammelte Daten
nicht in einer Weise veröffentlicht werden, welche die Privatsphäre von Dritten
beeinträchtigt (vgl. Art. 1 lit. e BStatG sowie Art. 14 Abs. 2 in Verbindung
mit Art. 19 BStatG). Das leuchtet etwa ein bei allgemeinen statistischen
Erhebungen zur Bevölkerung und zu deren finanziellen, familiären,
gesundheitlichen und sonstigen persönlichen Verhältnissen oder bei
volkswirtschaftlichen Erhebungen und ähnlichen Statistiken, die nicht direkt
die Verwaltungstätigkeit betreffen, sondern der Politik und allenfalls der
Rechtsverwirklichung (Rechtsetzung und -anwendung) lediglich mittelbar dienen.
Für Daten, die wie hier bei der Verwaltungstätigkeit anfallen und zusätzlich
statistisch genutzt werden, um diese Verwaltungstätigkeit selbst zu verbessern,
muss demgegenüber der Zweck des Öffentlichkeitsgesetzes vorgehen, der gerade
darin besteht, Transparenz über die Verwaltungstätigkeit als solcher zu
schaffen (Art. 1 BGÖ), wo keine Vorbehalte oder Ausnahmen den Vorrang
beanspruchen (vgl. Art. 4 und 7-9 BGÖ). Nicht nur könnte das Transparenzgebot
des Öffentlichkeitsgesetzes ansonsten relativ einfach unterlaufen werden, indem
bei der Verwaltungstätigkeit anfallende Daten zusätzlich einer statistischen
Erfassung zugeführt würden; sondern die statistischen Daten haben vorliegend
gar keine andere Funktion als die Optimierung der Verwaltungstätigkeit. Was
dabei die Tragweite von Art. 19 Abs. 2 BStatG betrifft, so kann hier die
entsprechende Vertraulichkeitsregel nicht weiter gehen als diejenige des
insoweit spezielleren Beschaffungsrechts, fielen die fraglichen Daten doch im
Zusammenhang mit der Vergabe von Aufträgen durch das Finanzdepartement an.
Soweit das Beschaffungsrecht die Vertraulichkeit nicht vorschreibt, sondern im
Gegenteil die Veröffentlichung von Namen der Anbieter bzw. Lieferfirmen
erlaubt, hat das allgemeine Statistikgeheimnis zurückzustehen. Ansonsten kämen
auch die Transparenzvorschriften des Beschaffungsrechts unter Umständen nicht
zum Tragen (vgl. vorne E. 3).
4.5. Die strittigen Abdeckungen auf der fraglichen Liste des Finanzdepartements
können sich demnach auch nicht auf das Bundesstatistikgesetz stützen.
5.
5.1. Gibt es keine gesetzlichen Spezialbestimmungen, die gemäss Art. 4 BGÖ von
vornherein dem Öffentlichkeitsgesetz vorgehen und den Zugang zu den strittigen
Daten beschränken, sind die im Öffentlichkeitsgesetz selbst vorgesehenen
Ausnahmen zu prüfen.
5.2. Nach Art. 9 Abs. 1 BGÖ sind amtliche Dokumente, die Personendaten
enthalten, nach Möglichkeit vor der Einsichtnahme zu anonymisieren. Unter
Anonymisierung ist jede Massnahme zu verstehen, die bewirkt, dass die Identität
der betroffenen Personen nicht mehr oder nur noch mit ausserordentlichem
Aufwand festgestellt werden kann (vgl. BBl 1988 II 413, S. 473).
5.2.1. Der im Öffentlichkeitsgesetz verwendete Begriff der Personendaten deckt
sich mit der Definition in Art. 3 DSG (ISABELLE HÄNER, in: Maurer-Lambrou/
Blechta [Hrsg.], a.a.O., Art. 9 BGÖ N. 1; VPB 2013 Nr. 2 S. 16). Als solche
gelten alle Angaben, die sich auf eine bestimmte oder bestimmbare natürliche
oder juristische Person beziehen (Art. 3 lit. a in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1
DSG). Die von den Beschwerdeführern verlangten Angaben beziehen sich auf
Unternehmungen und damit auf bestimmbare juristische Personen. Es handelt sich
mithin um amtliche Dokumente, die Personendaten enthalten.
5.2.2. Art. 9 Abs. 1 BGÖ enthält lediglich eine grundsätzliche Verpflichtung
der Behörde zur Anonymisierung. Diese ist nur nach Möglichkeit verbindlich.
Erforderlich ist daher eine Abwägung der im Spiel stehenden Interessen bzw.
eine Prüfung der Verhältnismässigkeit der vorzunehmenden Anonymisierungen
(AMMANN/LANG, Öffentlichkeitsgesetz und Datenschutz, in: Passadelis/Rosenthal/
Thür (Hrsg.), Datenschutzrecht, 2015, S. 920; ALEXANDRE FLÜCKIGER, in: Brunner/
Mader [Hrsg.], a.a.O., Art. 9 N. 20 ff.; HÄNER, in: Maurer-Lambrou/Blechta
[Hrsg.], a.a.O., Art. 9 N. 3 f.; MARKUS SCHEFER, Öffentlichkeit und
Geheimhaltung in der Verwaltung, in: Epiney/Hobi (Hrsg.), Die Revision des
Datenschutzgesetzes, 2009, S. 87). Von einer solchen kann insbesondere
abgewichen werden, wenn das Gesuch gerade die Offenlegung von Personendaten
bezweckt oder die nötigen Abdeckungen einen unverhältnismässigen Aufwand
erfordern (BBl 2003 2016). Ist eine Anonymisierung nicht möglich, muss das
Zugangsgesuch nach Art. 19 DSG beurteilt werden (Art. 9 Abs. 2 BGÖ). Danach
dürfen Personendaten insbesondere bekannt gegeben werden bei Einwilligung der
betroffenen Person (Art. 19 Abs. 1 lit. b DSG) oder wenn sich das Gesuch auf
Name, Vorname, Adresse und Geburtsdatum einer Person beschränkt (Art. 19 Abs. 2
DSG). Weiter dürfen gemäss Art. 19 Abs. 1bis DSG Bundesorgane im Rahmen der
behördlichen Information der Öffentlichkeit gestützt auf das
Öffentlichkeitsgesetz Personendaten auch dann veröffentlichen, wenn die
betreffenden Angaben im Zusammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben
stehen und an deren Bekanntgabe ein überwiegendes öffentliches Interesse
besteht (dazu BRUNNER, a.a.O., in: ZBl 111/2010 S. 611 f.; JENNIFER
EHRENSPERGER, in: Maurer-Lambrou/Blechta [Hrsg.], a.a.O., Art. 19 DSG N. 32
ff.; YVONNE JÖHRI, in: David Rosenthal/Yvonne Jöhri, Handkommentar zum
Datenschutzgesetz, 2008, Art. 19 Abs. 1bis N. 36; CLAUDIA MUND, in: Baeriswyl/
Pärli [Hrsg.], Datenschutzgesetz [DSG], Handkommentar, 2015, Art. 19 N. 29
ff.).
5.2.3. Auf das Verhältnis von Art. 19 Abs. 1 und 2 zu Abs. 1bis DSG braucht
hier nicht weiter eingegangen zu werden. Im vorliegenden Fall geht es gestützt
auf das Öffentlichkeitsgesetz um die Publikation der Namen der Unternehmungen,
die im Jahr 2011 Leistungen für das Eidgenössische Finanzdepartement erbracht
haben. Es handelt sich mithin um einen Anwendungsfall von Art. 19 Abs. 1bis
DSG. Die entsprechenden Personendaten stehen im Zusammenhang mit der Erfüllung
öffentlicher Aufgaben. Wie bereits vorne in E. 3.4 ausgeführt, erscheinen die
privaten Interessen an einer Anonymisierung gering. Die Liste gibt nebst der
Art der Leistung (unterteilt in eher allgemeine Kategorien) nur den Gesamt- und
grobe Teilbeträge des Jahres 2011 pro Unternehmung für alle grösseren
Organisationseinheiten des Finanzdepartements sowie das Total für dieses selbst
wieder. Weiteres lässt sich daraus nicht ableiten. Mit Blick auf das
Transparenzgebot des Öffentlichkeitsgesetzes und angesichts der bekannt
gewordenen möglichen Unregelmässigkeiten besteht ein erhebliches öffentliches
Interesse an den fraglichen Kennzahlen unter Einschluss der Kenntnis der
Vertragspartner des Finanzdepartements des Bundes. Das öffentliche Interesse an
der Veröffentlichung der Namen der fraglichen Unternehmungen im Zusammenhang
mit den ihnen vom Bund im Jahr 2011 geleisteten Zahlungen überwiegt die
eventuell entgegen stehenden, namentlich privaten, Interessen. Die
Voraussetzungen einer Bekanntgabe nach Art. 19 Abs. 1bis DSG sind demnach
erfüllt.
5.3. Demgegenüber kann gemäss Art. 7 Abs. 1 lit. g BGÖ der Zugang zu amtlichen
Dokumenten eingeschränkt, aufgehoben oder verweigert werden, wenn Berufs-,
Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse offenbart werden könnten. Dem Begriff
der Geschäftsgeheimnisse werden etwa alle Informationen zugewiesen, die ein
Unternehmer als Geheimnisherr berechtigterweise geheim halten möchte bzw.,
etwas konkreter, die zu einer Beeinträchtigung des geschäftlichen Erfolgs des
Unternehmens bzw. zu einer Verfälschung des Wettbewerbs führen könnten, wenn
sie Konkurrenzunternehmen bekannt würden (vgl. BBl 2003 2011 f.; BERTIL COTTIER
/RAINER J. SCHWEIZER/NINA WIDMER, in: Brunner/Mader [Hrsg.], a.a.O., Art. 7 N.
41 ff.; ISABELLE HÄNER, in: Maurer-Lambrou/Blechta [Hrsg.], a.a.O., Art. 7 BGÖ,
N. 32 ff.). Selbst wenn der Geheimnisbegriff in diesem Zusammenhang weit
verstanden wird, ist hier jedoch, wie bereits dargelegt, nicht ersichtlich,
inwiefern die Publikation der vom Eidgenössischen Finanzdepartement in einem
Jahr geleisteten Geldsummen als Gesamt- oder grobe Teilbeträge nach der Art der
Leistung sowie nach den grössten Organisationseinheiten Rückschlüsse auf
irgendwie geartete Geschäftsgeheimnisse einer Unternehmung zulassen könnten.
Die entsprechenden Vorbehalte des Bundesamtes sind weder belegt noch
nachvollziehbar.
6.
6.1. Nach Art. 7 Abs. 2 BGÖ wird der Zugang zu amtlichen Dokumenten
eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung die
Privatsphäre Dritter beeinträchtigt werden kann; ausnahmsweise kann jedoch das
öffentliche Interesse am Zugang überwiegen (vgl. BBl 2003 2005). Der
entsprechende Schutz der Privatsphäre entspricht demjenigen von Art. 8 EMRK
bzw. Art. 13 BV sowie von Art. 28 ZGB (vgl. VPB 2013 Nr. 2 S. 18 f.). Berührt
ist hier insbesondere die informationelle Selbstbestimmung gemäss Art. 13 Abs.
2 BV (vgl. etwa BRUNNER, a.a.O., in: ZBl 111/2010 S. 606 ff.; BERTIL COTTIER/
RAINER J. SCHWEIZER/NINA WIDMER, in: Brunner/Mader [Hrsg.], a.a.O., Art. 7 N.
59 ff.; HÄNER, in: Maurer-Lambrou/Blechta [Hrsg.], a.a.O., Art. 7 BGÖ N. 50
ff.). Auch nach Art. 19 Abs. 1bis DSG ist die Publikation von amtlichen
Dokumenten, die Personendaten Dritter enthalten, vom Gesetz nicht
ausgeschlossen, sondern ausdrücklich dann zugelassen, wenn die fraglichen
Personendaten im Zusammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben stehen
und an deren Bekanntgabe ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht. Das
dem Transparenzgebot entsprechende öffentliche Interesse an der
Zugangsgewährung, das namentlich gerade die Kontrolle der Verwaltungstätigkeit
bezweckt, muss in diesem Sinne die bekannten bzw. erkennbaren privaten
Interessen überwiegen und die strittige Bekanntgabe hat überdies
verhältnismässig und dabei insbesondere zumutbar zu sein (vgl. BBl 2003 2005
ff.; VPB 2013 Nr. 2 S. 20 f.; BRUNNER, a.a.O., in: ZBl 111/2010 S. 616 ff.;
HÄNER, in: Maurer-Lambrou/Blechta [Hrsg.], a.a.O. Art. 7 BGÖ N. 56 ff.).
6.2. Verfügt der Gesuchsteller grundsätzlich über einen Anspruch auf Zugang zu
einem amtlichen Dokument, stellt sich allerdings die Frage, ob allenfalls
betroffenen Dritten vorweg ein Anhörungsrecht zusteht. Bezieht sich ein
Auskunftsgesuch auf amtliche Dokumente, die Personendaten enthalten, und zieht
die Behörde eine Zugangsgewährung in Betracht, so konsultiert sie gemäss Art.
11 BGÖ die betroffene Person und gibt ihr Gelegenheit zur Stellungnahme innert
zehn Tagen (vgl. BBl 2003 2017). Gemäss der bundesrätlichen Botschaft zum
Öffentlichkeitsgesetz trifft diese Pflicht bereits den Datenschutz- und
Öffentlichkeitsbeauftragten, wenn er im Schlichtungsverfahren die
Zugänglichmachung der strittigen Dokumente empfehlen will (BBl 2003 2022). Wie
es sich damit verhält, kann hier dahingestellt bleiben. Obwohl das Gesetz nicht
ausdrücklich eine Ausnahme vorsieht, kann das Anhörungsrecht aus systematischen
und teleologischen Gründen nämlich nicht absolut gelten, sondern steht
ebenfalls unter einem Umsetzungsvorbehalt, worauf ebenfalls bereits der
Bundesrat in seiner Botschaft zum Öffentlichkeitsgesetz verwies (BBl 2003 2017
["- soweit dies möglich ist -"]) und was auch in der Fachliteratur festgehalten
wird; zu Recht wird allerdings darauf hingewiesen, dass ein Absehen von der
Anhörung die Ausnahme bleiben muss (vgl. JULIA BHEND/JÜRG SCHNEIDER, in:
Maurer-Lambrou/Blechta [Hrsg.], a.a.O., Art. 11 BGÖ N. 7; ALEXANDRE FLÜCKIGER,
in: Brunner/Mader [Hrsg.], a.a.O., Art. 11 N. 11). Das Anhörungsrecht beruht
auf einem entsprechenden grundrechtlichen Anspruch (Art. 29 Abs. 2 BV), der
formeller Natur und daher grundsätzlich unabhängig von der materiellen
Rechtslage zu gewährleisten ist. Ein Verzicht auf die Anhörung fällt daher nur
ausnahmsweise in Betracht und bedarf entsprechender Rechtfertigung.
6.3. In Anwendung des Öffentlichkeitsgesetzes ist mithin bei der Gewährung des
Zugangs zu einem amtlichen Dokument, das persönliche Daten Dritter enthält, ein
mehrstufiges Verfahren zu durchlaufen. In einem ersten Schritt ist aufgrund
einer grundsätzlich vorläufigen Interessenabwägung zu prüfen, ob eine
Veröffentlichung des Dokuments überhaupt in Betracht fällt oder aufgrund
überwiegender öffentlicher oder privater Interessen von vornherein scheitert.
Überwiegen in diesem Zusammenhang die einer Veröffentlichung entgegen stehenden
Interessen, hat es damit sein Bewenden. Wird hingegen die Möglichkeit einer
Zugangsgewährung in Betracht gezogen, so sind in der Regel die betroffenen
Dritten anzuhören, d.h. es ist ihnen die Gelegenheit einzuräumen, ihre einer
Publikation entgegen stehenden Interessen geltend zu machen bzw. aufzuzeigen,
weshalb die privaten Interessen entgegen der vorläufigen behördlichen
Einschätzung doch diejenigen an einer Veröffentlichung überwiegen. Gestützt auf
diese Stellungnahmen ist die definitive Interessenabwägung vorzunehmen und der
eigentliche Entscheid über die Gewährung des Zugangs zum fraglichen Dokument zu
fällen. Von der Anhörung darf unter zwei Voraussetzungen ausnahmsweise
abgesehen werden. Erstens muss die vorläufige Interessenabwägung so klar
zugunsten der Veröffentlichung ausfallen, dass nicht ernsthaft damit zu rechnen
ist, es gebe noch nicht erkannte private Interessen, die zu einem anderen
Ergebnis führen könnten. Und zweitens muss die Durchführung des
Konsultationsrechts unverhältnismässig erscheinen, namentlich weil die Anhörung
mit einem übergrossen Aufwand verbunden wäre oder weil sie mit dem Grundzweck
des Öffentlichkeitsgesetzes, Transparenz über die Verwaltungstätigkeit zu
schaffen, in einen unauflösbaren Konflikt geraten würde.
6.4. Bei den Namen der betroffenen Unternehmungen handelt es sich unstreitbar
um Personendaten. Die meisten Umsatzzahlen, denen die Namen zugeordnet werden,
stehen jedoch im Zusammenhang mit Vergaben des Bundes, für die wiederum ein
weitgehendes Öffentlichkeitsgebot gilt (vgl. E. 3.2). Die Namen wurden demnach
zu einem grossen Teil bereits zusammen mit den entsprechenden
Submissionsverfahren publiziert. Obwohl es hier nicht genau um dieselben
Informationen geht und für einzelne Aufträge möglicherweise keine öffentliche
Ausschreibung erfolgen musste, erweist sich die von den Beschwerdeführern
verlangte Angabe der Namen der fraglichen Lieferfirmen als kaum geeignet, deren
Privatsphäre zu beeinträchtigen. Die Liste, für welche die Beschwerdeführer um
Zugang ersuchen, enthält keine sensiblen Informationen. Einigermassen
gesicherte Rückschlüsse auf die privaten Verhältnisse und insbesondere die
Geschäftsmodelle der betroffenen Unternehmungen sind nicht möglich (vgl. E.
3.5). Weiter lässt sich den vom Bund veröffentlichten und hier fraglichen
Unterlagen nicht entnehmen und kann angesichts der Zahl von 40 möglichen
Unternehmungen auch nicht einfach ermittelt werden, wer eventuell an
allfälligen Unregelmässigkeiten beteiligt gewesen wäre. Die strittige
Bekanntgabe erscheint überdies verhältnismässig und dabei insbesondere
zumutbar. Das dem Transparenzgebot entsprechende öffentliche Interesse an der
Zugangsgewährung, das namentlich gerade die Kontrolle der Verwaltungstätigkeit
bezweckt, überwiegt daher aufgrund einer vorläufigen Abwägung die bekannten
bzw. erkennbaren privaten Interessen (vgl. E. 3.6 und VPB 2013 Nr. 2 S. 20 f.).
6.5. Mit Blick auf die Frage der allfälligen Gewährung eines Anhörungsrechts
ist nicht ersichtlich, welche zusätzlichen rechtserheblichen Einwände die
fraglichen Unternehmungen bei dieser Ausgangslage erheben können sollten, und
es ist nicht ernsthaft damit zu rechnen, dass es noch nicht erkannte private
Interessen gibt, die zu einem anderen Ergebnis führen könnten. Ein allfälliges
Konsultationsverfahren erweist sich überdies als ausgesprochen aufwändig. Nicht
nur wären 40 Unternehmungen anzuhören, sondern dies hätte zwangsläufig anonym
zu erfolgen, wenn die Gesuchsteller wiederum in das Anhörungsverfahren
einbezogen würden, wie dies üblicherweise geschieht, nachdem die einzig noch
strittige Information gerade die Benennung der betroffenen Unternehmungen ist.
Kompliziert gestalten könnte sich auch die Kostenregelung, und die
Beschwerdeführer sähen sich einem kaum überschaubaren Kostenrisiko gegenüber.
Im Übrigen ist selbst das Bundesamt der Auffassung, eine Anhörung aller
betroffenen Unternehmungen sei im vorliegenden Zusammenhang nicht praktikabel.
Es ist denn auch kaum ersichtlich, unter welchen Voraussetzungen eine Ausnahme
überhaupt je zulässig wäre, wenn dies im vorliegenden Fall verneint würde. Es
handelt sich somit um eine besondere Konstellation, in der ausnahmsweise auf
die Anhörung der betroffenen Dritten zu verzichten ist (vgl. E. 6.2 hiervor).
6.6. Der angefochtene Entscheid verletzt demnach Bundesrecht, soweit er die vom
Bundesamt für Bauten und Logistik vorgenommenen Anonymisierungen auf der den
Beschwerdeführern abgegebenen Liste der 40 umsatzstärksten Kreditoren
(Lieferfirmen) des Eidgenössischen Finanzdepartements im Jahr 2011 schützt.
7.
7.1. Zu prüfen bleibt die Bundesrechtmässigkeit der Beschränkung der strittigen
Liste auf die 40 umsatzstärksten Unternehmungen. Nach Art. 5 Abs. 2 BGÖ gelten
als amtliche Dokumente auch so genannte virtuelle Dokumente, die durch einen
einfachen elektronischen Vorgang aus aufgezeichneten Informationen erstellt
werden können und im Übrigen die Voraussetzungen von Art. 5 Abs. 1 lit. b und c
BGÖ erfüllen (vgl. KURT NUSPLIGER, in: Brunner/Mader [Hrsg.], a.a.O., Art. 5
Rz. 24 f.). Unklar ist die begriffliche Erfassung der Voraussetzung des
einfachen elektronischen Vorganges. Im Schrifttum wird dazu die Auffassung
vertreten, den Ausschlag dafür gebe die Nutzung durch einen durchschnittlichen
Benutzer (vgl. ROBERT BÜHLER, in: Maurer-Lambrou/Blechta [Hrsg.], a.a.O., Art.
5 N. 17 ff.). Wie es sich damit verhält, kann hier dahingestellt bleiben.
7.2. Gemäss dem angefochtenen Entscheid hatte das Bundesamt vor der Vorinstanz
geltend gemacht, es verfüge lediglich über die vorhandene Liste der 40
umsatzstärksten Lieferfirmen. Es schätze die Zahl der Kreditoren der
Bundesverwaltung (ohne den militärischen Bereich), an die Zahlungen für
Beschaffungen geleistet würden, auf über 50'000 und diejenige für ein einzelnes
Departement auf 5'000 bis 12'000 Lieferanten. Eine vollständige Liste würde
zwischen 150 und 300 Seiten umfassen, informationstechnische Schwierigkeiten
wie die Gefahr von Abstürzen des Systems mit sich bringen und wäre nur mit
unverhältnismässigem Aufwand herzustellen. Bereits die Errichtung der Liste der
40 umsatzstärksten Kreditoren habe ohne die Anonymisierung mindestens 40
Stunden Aufwand verursacht. Die verlangte vollständige Liste lasse sich daher
nicht mit einem einfachen elektronischen Vorgang erstellen.
7.3. Das Bundesverwaltungsgericht erachtete die Behauptungen des Bundesamtes
als nachvollziehbar und übernahm dessen tatsächliche Darstellung. Zwar ist
unter den Verfahrensbeteiligten umstritten, wie gross die Gefahr eines
Absturzes des Informatiksystems ist. Das ändert aber nichts daran, dass die
Sachverhaltsfeststellungen der Vorinstanz hinsichtlich des erforderlichen
Aufwands nachvollziehbar und jedenfalls nicht offensichtlich unrichtig sind.
Auf der Grundlage der für das Bundesgericht daher verbindlichen
Tatsachenfeststellungen des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. vorne E. 1.5) ist
davon auszugehen, dass sich die von den Beschwerdeführern verlangte
vollständige Liste aller Lieferfirmen des Finanzdepartements selbst durch
Fachleute nicht durch einen einfachen elektronischen Vorgang erstellen lässt,
nachdem bereits die Erstellung der auf 40 Firmen beschränkten Liste aufwändig
war. Auf den möglichen Widerspruch, dass die Vorinstanz die Errichtung der
vorliegenden kürzeren Liste nicht als Erstellen im Sinne von Art. 10 Abs. 1
BGÖ, wohl aber als solches gemäss Art. 5 Abs. 2 BGÖ beurteilte, braucht hier
nicht weiter eingegangen zu werden, weil Ersteres nicht mehr Streitgegenstand
bildet. Damit steht den Beschwerdeführern kein Zugangsrecht zu einer
vollständigen Liste aller Lieferanten zu. Ob eine solche wegen möglicher
Erkennbarkeit der Unternehmungen, die nur geringe oder keine Aufträge erhalten,
tatsächlich zu Wettbewerbsverzerrungen führen würde, wie das Bundesamt
zusätzlich vorträgt, kann daher offen bleiben. Im Übrigen wird weder geltend
gemacht noch erscheint wahrscheinlich, dass die erstellte Liste der 40
umsatzstärksten Unternehmungen nicht genügt, um im Wesentlichen die nach dem
Öffentlichkeitsgesetz anzustrebende und sinnvollerweise zu erreichende
Transparenz über die Vergabepraxis des Finanzdepartements bei den
Auftragsverhältnissen zu schaffen.
7.4. Der angefochtene Entscheid verstösst daher nicht gegen Bundesrecht, soweit
er den Beschwerdeführern den Zugang zu einer vollständigen Liste aller
Lieferanten des Finanzdepartements im Jahre 2011 verweigert.
8.
8.1. Die Beschwerde ist teilweise gutzuheissen, und der angefochtene Entscheid
insoweit abzuändern, als das Bundesverwaltungsgericht den Entscheid des
Bundesamtes geschützt hat, die Namen der Lieferfirmen auf der Liste der 40
umsatzstärksten Kreditoren des Finanzdepartements im Jahre 2011 zu
anonymisieren. Das Bundesamt ist in diesem Sinne anzuweisen, den
Beschwerdeführern eine solche Liste ohne Abdeckungen herauszugeben. Angesichts
dieses Ausgangs wird das Bundesverwaltungsgericht die Kosten des
vorinstanzlichen Verfahrens neu zu verlegen haben. Im Übrigen ist die
Beschwerde abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann (zum teilweisen
Nichteintreten vgl. vorne E. 1.2.3).
8.2. Bei diesem Verfahrensausgang sind den teilweise unterliegenden
Beschwerdeführern als Solidarschuldner reduzierte Gerichtskosten aufzuerlegen,
wohingegen die Bundesbehörden keine Kostenpflicht trifft (vgl. Art. 65 und 66
BGG). Da die Beschwerdeführer nicht anwaltlich vertreten sind, steht ihnen
praxisgemäss auch insoweit, als sie obsiegen, kein Anspruch auf
Parteientschädigung zu.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
1.1. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen.
1.2. Die Dispositivziffer 3 des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 9.
Dezember 2014 wird aufgehoben, soweit darin der Entscheid des Bundesamts für
Bauten und Logistik (BBL) geschützt wird, den Beschwerdeführern die Liste der
40 umsatzstärksten Kreditoren (Lieferfirmen) des Eidgenössischen
Finanzdepartements (EFD) für die Auswertungsperiode vom 1. Januar bis zum 31.
Dezember 2011 lediglich unter Anonymisierung der Namen der Lieferfirmen
auszuhändigen. Aufgehoben wird ebenfalls der Kostenspruch des
Bundesverwaltungsgerichts in Dispositivziffer 4 seines Urteils vom 9. Dezember
2014.
1.3. Das Bundesamt für Bauten und Logistik (BBL) wird angewiesen, den
Beschwerdeführern die Liste der 40 umsatzstärksten Kreditoren des EFD für das
Jahr 2011 ohne Abdeckung der Namen herauszugeben.
1.4. Die Sache geht an das Bundesverwaltungsgericht zur Neuverlegung der Kosten
des vorinstanzlichen Verfahrens.
1.5. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Den Beschwerdeführern werden unter Solidarhaft reduzierte Gerichtskosten von
Fr. 1'500.-- auferlegt.
3.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, dem Bundesamt für Bauten und Logistik
(BBL), dem Eidgenössischen Finanzdepartement (EFD), dem
Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I, und dem Eidgenössischen Datenschutz- und
Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 2. Dezember 2015
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Der Gerichtsschreiber: Uebersax
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