I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.49/2015
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
1C_49/2015
Arrêt du 9 décembre 2015
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Fonjallaz, Président, Merkli, Karlen, Chaix et
Kneubühler.
Greffier : M. Kurz.
Participants à la procédure
Swisscom (Suisse) SA, 3063 Ittigen, représentée par Me Amédée Kasser, avocat,
recourante,
contre
A.________,
B.________,
C.________,
D.D.________,
E.D.________,
F.D.________,
G.D.________,
intimés,
Municipalité de Courtelary, Grand-Rue 58, 2608 Courtelary,
Direction des travaux publics, des transports et de l'énergie du canton de
Berne, Office juridique, Reiterstrasse 11, 3011 Berne.
Objet
permis de construire, installation de téléphonie mobile,
recours contre le jugement du Tribunal administratif du canton de Berne, Cour
des affaires de langue française, du 5 décembre 2014.
Faits :
A.
Le 7 juin 2013, la Préfecture du Jura Bernois a autorisé la construction, par
Swisscom (Suisse) SA, d'une installation de téléphonie mobile sur la parcelle
n° 1219 de la commune de Courtelary (appartenant aux CFF), à l'ouest de
l'esplanade de la gare. L'ouvrage comporte un mât de 25 m de hauteur doté de
six antennes UMTS et une cabine de 4,38 m de long et 2,8 m de haut. Dans sa
décision globale, la Préfecture a écarté les oppositions formées notamment par
A.________, B.________, C.________, la famille D.________, ainsi que par la
Municipalité de Courtelary, considérant que les valeurs limites de l'ordonnance
sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI, RS 814.710) étaient
respectées. Le projet était situé dans une zone d'habitation et d'artisanat, à
proximité immédiate des voies et pylônes CFF et d'un silo imposant qui
dépréciait déjà fortement le paysage.
B.
Par décision du 24 février 2014, après avoir procédé à une inspection locale,
la Direction des travaux publics, des transports et de l'énergie du canton de
Berne (TTE) a admis le recours formé par les opposants précités et par la
Municipalité, a annulé la décision du 7 juin 2013 et a rejeté la demande de
permis de construire. Après complément de la fiche de données spécifiques et du
rapport officiel du service compétent, les exigences de l'art. 11 ORNI étaient
satisfaites. Courtelary figurait à l'ISOS comme village d'importance régionale;
le bâtiment sis sur la parcelle n° 668 présentait un intérêt
historico-architectural, et celui occupant la parcelle n° 903 était inventorié
comme digne de conservation. La place de la gare, sans affectation définie,
était libre de construction et ne présentait pas d'obstacle visuel majeur (le
silo de stockage de l'entreprise H.________ était distant de 90 m environ, et
d'une hauteur inférieure de 7 m à l'installation litigieuse). L'antenne
litigieuse serait particulièrement visible et se détacherait notamment sur le
paysage agricole et forestier qui commence immédiatement au sud de la voie
ferrée. D'autres emplacements moins dommageables étaient envisageables.
L'intérêt à la protection du site et du paysage devait l'emporter sur le
développement du réseau mobile.
C.
Par jugement du 5 décembre 2014, la Cour des affaires de langue française du
Tribunal administratif du canton de Berne a rejeté le recours formé par
Swisscom (Suisse) SA contre cette décision. L'installation était conforme aux
exigences de l'ORNI. Toutefois, s'agissant de l'atteinte au site et au paysage,
le Tribunal administratif a confirmé l'appréciation et la pesée d'intérêts de
l'instance précédente.
D.
Par acte du 26 janvier 2015, Swisscom (Suisse) SA demande au Tribunal fédéral
de réformer le jugement du Tribunal administratif en ce sens que la décision
préfectorale est confirmée, l'autorisation de construire étant accordée;
subsidiairement, la recourante conclut à l'annulation du jugement attaqué. Elle
demande qu'il soit procédé à une inspection locale.
La cour cantonale se réfère à son jugement. La TTE conclut au rejet du recours
en se ralliant au jugement entrepris et en se référant à sa propre décision. La
Municipalité de Courtelary a déclaré maintenir sa position. Les opposants
A.________ et C.________, puis B.________, ont également confirmé leurs motifs
d'opposition.
Le Tribunal fédéral a statué en audience publique le 9 décembre 2015.
Considérant en droit :
1.
La voie du recours en matière de droit public au sens de l'art. 82 let. a LTF
est ouverte contre une décision prise en dernière instance cantonale dans une
contestation portant sur la construction d'une installation de téléphonie
mobile. En tant qu'exploitante de l'installation de communication mobile et
requérante de l'autorisation de construire, la recourante a qualité pour agir
en vertu de l'art. 89 al. 1 LTF. Les autres conditions de recevabilité du
recours sont réunies, de sorte qu'il convient d'entrer en matière.
2.
La recourante demande préalablement au Tribunal fédéral de procéder à une
inspection locale afin de démontrer que, comme elle le prétend, le site
d'implantation prévu ne présente aucune caractéristique particulière justifiant
le recours à la clause d'esthétique. Compte tenu de l'issue du recours, il n'y
a pas lieu de procéder à un tel acte d'instruction.
3.
La recourante se plaint d'une application arbitraire de l'art. 9 al. 1 de la
loi bernoise sur les constructions (LC) et 17 al. 1 de l'ordonnance y relative
(OC). Elle relève que les antennes de téléphonie mobile ont normalement leur
place dans la zone à bâtir et ne pourraient être refusées pour des motifs
d'esthétique qu'en présence d'un site dont la valeur esthétique doit être
préservée. En l'occurrence, l'arrêt cantonal serait fondé sur la seule
dimension de l'installation, sans tenir compte du fait que l'environnement bâti
serait "très quelconque": ni les bâtiments alentour, ni le site en lui-même
n'auraient de valeur particulière. La Préfecture avait relevé que le paysage
n'était pas particulièrement beau et n'offrait pas de point de vue; la gare et
sa place n'avaient aucun caractère pittoresque, le site étant déjà marqué par
la présence imposante de l'unité de production H.________; l'arrêt attaqué
méconnaîtrait que les antennes de téléphonie mobile sont par nature visibles et
qu'il y a un intérêt à assurer une bonne réception UMTS. L'argument reposant
sur un projet de création de zone de détente ne pourrait être retenu, et
l'entreprise H.________ avait refusé l'intégration de l'antenne à son silo de
stockage.
3.1. Appelé à revoir l'interprétation d'une norme cantonale sous l'angle
restreint de l'arbitraire, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution
retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si celle-ci apparaît
insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée
sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. En revanche, si
l'application de la loi défendue par l'autorité cantonale ne s'avère pas
déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou
de la législation en cause, cette interprétation sera confirmée, même si une
autre solution - éventuellement préférable - paraît possible (ATF 141 I 172
consid. 4.3.1 p. 177; 137 I 1 consid. 2.4 p. 5). En outre, il ne suffit pas que
les motifs de la décision critiquée soient insoutenables; encore faut-il que
cette dernière soit arbitraire dans son résultat (ATF 141 I 149 consid. 3.4 p.
53 et les arrêts cités).
3.2. L'art. 9 al. 1 LC institue une clause générale d'esthétique. Il prévoit
que les constructions, installations, panneaux publicitaires, inscriptions et
peintures ne doivent pas altérer un paysage, un site ou l'aspect d'une rue.
Afin d'empêcher une forme architecturale choquante (choix de couleurs ou de
matériaux fâcheux, forme de construction ou de toit non conforme aux usages
locaux, etc.), des conditions et charges peuvent être imposées ou la
modification des plans peut être exigée dans le cadre de la procédure d'octroi
du permis. Conformément à l'art. 9 al. 3 LC, les communes peuvent édicter des
prescriptions plus détaillées. Selon l'art. 144 al. 2 let. b LC, le conseil
exécutif est habilité à réglementer par voie d'ordonnance l'agencement des
sites et du paysage, y compris les prescriptions concernant notamment les
antennes extérieures et collectives. L'art. 17 OC a la teneur suivante:
Antennes extérieures et autres
1Les antennes extérieures réceptrices de radio et télévision ainsi que celles
destinées à la radiodiffusion et autres doivent être conçues et installées de
manière à attirer le moins possible le regard. Elles ne doivent pas altérer les
sites et le paysage. Les communes peuvent établir des prescriptions plus
détaillées.
2Un bâtiment ou un groupe de bâtiments formant un ensemble ne doit pas être
équipé de plus d'une installation d'antennes extérieures réceptrices de radio
et télévision.
La cour cantonale relève que la disposition communale de l'art. 23 al. 1 RAC
n'a pas de portée propre par rapport aux dispositions cantonales précitées, ce
qui n'est pas contesté.
3.3. En vertu du droit fédéral, les installations de téléphonie mobile n'ont en
principe pas à faire l'objet d'une planification spéciale; elles doivent en
priorité être érigées en zone constructible (ATF 138 II 173 consid. 5). Lorsque
l'autorité cantonale ou communale décide d'établir une planification pour ce
type d'installations, cette planification peut être positive, négative ou en
cascade (ATF 141 II 245 consid 2.1 p. 248). Les installations de téléphonie
mobile peuvent en outre être soumises aux dispositions cantonales ou communales
d'esthétique ou d'intégration. Dans l'application d'une clause générale
d'esthétique, l'autorité ne doit cependant pas se laisser guider par son
sentiment subjectif; il lui appartient de motiver soigneusement son
appréciation (ATF 141 II 245, consid. 4.1 non publié).
3.4. L'installation projetée serait implantée le long de la voie CFF, à
l'extrémité d'une place située au sud de la Grand-Rue, entre la gare et le silo
de stockage de l'entreprise H.________ SA (ci-après: le silo). Le site se
trouve à l'extrémité sud du village. Selon l'inventaire ISOS, les qualités
spatiales du village concernent les deux parties encore intactes le long de
l'ancien axe, ainsi que deux groupements plus denses situés le long de la route
cantonale, dont l'un est situé près de la gare. L'un des principaux objectifs
de sauvegarde est la conservation libre de toute construction du versant situé
au sud de la voie ferrée, dans le but de préserver le caractère tranquille du
paysage, largement non bâti. En particulier, l'emplacement choisi jouxte
l'échappée dans l'environnement (EE IV) "l'Envers", définie par l'ISOS comme un
dégagement jouant un rôle important dans le rapport entre espace construit et
non construit. L'espace situé entre la gare et l'usine H.________ est libre de
construction, et les immeubles qui le bordent ne comptent qu'un ou deux étages,
à l'exception du silo. Si, comme le relève la recourante, cet ensemble ne
présente pas d'intérêt urbanistique ou architectural particulier, l'antenne
litigieuse, implantée sur une large esplanade, imposerait sa présence dans un
environnement peu densément bâti et serait ainsi très largement visible de loin
et depuis de nombreux endroits du village, contrairement aux exigences de
l'art. 17 OC. Elle briserait ainsi la quiétude du paysage, en particulier
l'arrière-plan de nature agricole et forestière, par ses dimensions "hors
d'échelle", soit d'une hauteur trois fois supérieure aux pylônes CFF et
dépassant encore de quelque 7 m le silo situé à proximité.
Le refus fondé sur les motifs d'esthétique, d'ailleurs appuyé par la Commission
cantonale pour la protection des sites et du paysage, apparaît ainsi conforme
aux art. 9 LC et 17 OC. Suffisamment et raisonnablement motivé, il ne saurait
être qualifié d'arbitraire.
4.
Les normes communales et cantonales doivent toutefois être appliquées dans les
limites du droit supérieur, en particulier du droit fédéral de l'environnement
d'une part et des télécommunications d'autre part: elles ne peuvent notamment
pas violer les intérêts publics que consacre la législation sur les
télécommunications et doivent tenir compte de l'intérêt à disposer d'un réseau
de téléphonie mobile de bonne qualité et d'une concurrence efficace entre les
fournisseurs de téléphonie mobile. En particulier, l'application des normes
d'esthétique ou de protection des sites ne peut rendre impossible ou compliquer
à l'excès la réalisation de l'obligation de couverture qui incombe à
l'opérateur en vertu du droit fédéral (art. 1er de la loi sur les
télécommunications du 30 avril 1997 [LTC; RS 784.10]; ATF 141 II 245 consid.
7.1 et 7.8; 138 II 173 consid. 6.3 p. 181-182; 133 II 64 consid. 5.3 p. 67).
4.1. Saisi d'une cause relevant du droit fédéral et du droit cantonal, le
Tribunal fédéral revoit d'office et librement l'application du droit fédéral, y
compris le respect du principe de la primauté du droit fédéral. Il ne saurait
être limité à l'arbitraire comme cela est le cas pour l'examen du droit
cantonal (art. 106 al. 1 LTF; ATF 128 I 46 consid. 1 p. 48, 125 II 10 consid.
2a p. 10). Il importe peu dès lors que la motivation du recours soit à cet
égard plutôt indigente.
4.2. Selon le permis de construire, le projet est destiné à améliorer la
couverture GSM de la localité, qui est actuellement mauvaise, et à assurer la
couverture UMTS actuellement inexistante. Ce besoin, admis au stade de la
décision préfectorale, n'a pas été remis en cause dans le cours ultérieur de la
procédure, les opposants et la municipalité invoquant exclusivement les normes
de l'ORNI - elles ne font plus l'objet de contestation - et la clause
d'esthétique. A ce stade, le besoin n'est donc pas contesté; il n'a d'ailleurs
pas à être prouvé (arrêt 1A.162/2004 du 3 mai 2005, consid. 4 avec références
citées, publié in: URP 2005 p. 740; 1C_245/2013 du 10 décembre 2013, consid.
2.3). Il n'y a dès lors pas lieu de revenir sur cette question.
4.3. Si l'application (en soi non arbitraire) de la clause d'esthétique devait
empêcher toute construction d'antenne de téléphonie mobile dans la zone du
village, cela pourrait se révéler contraire au droit fédéral. Sur ce point, on
ne saurait exiger de l'opérateur qu'il démontre l'absence de toute solution
alternative, car cela reviendrait à lui imposer la preuve, pratiquement
impossible, d'un fait négatif. L'autorité communale ne peut, pour sa part, se
contenter d'opposer son veto en raison de la seule hauteur de l'installation;
elle doit collaborer à la recherche de solutions alternatives praticables en
zone constructible. Or, l'arrêt attaqué n'examine pas si le refus opposé à
l'opérateur ne complique pas à l'excès l'exécution de son obligation de
couverture.
La cause doit par conséquent être renvoyée à la cour cantonale pour complément
d'instruction sur ce point, le cas échéant par renvoi à l'instance inférieure.
Ce n'est que dans l'hypothèse où il existerait des solutions alternatives
concrètes dans la zone constructible que l'autorité cantonale pourrait
prononcer un éventuel nouveau refus sur l'emplacement litigieux. La décision de
la TTE évoque certes des variantes (notamment à proximité ou sur le toit du
silo), et la Municipalité mentionne un mât érigé aux Covets par un autre
opérateur, sans que l'on sache toutefois si ces variantes sont sérieusement
envisageables et équivalentes du point de vue de la couverture. De son côté,
l'opérateur devra démontrer que la hauteur de l'installation (élément qui fonde
pour l'essentiel le refus en application de la clause d'esthétique) se justifie
pour des raisons techniques. L'instruction complémentaire devra dès lors aussi
porter sur ces questions.
5.
Sur le vu de ce qui précède, le recours doit être admis. L'arrêt attaqué est
annulé et la cause renvoyée à la cour cantonale à qui il appartiendra de
décider si elle entend réaliser elle-même l'instruction complémentaire, ou si
elle renvoie pour cela la cause à l'instance inférieure. La recourante obtient
gain de cause et a droit à des dépens, à la charge solidaire des intimés (y
compris la municipalité) qui se sont opposés en vain au recours (art. 68 al. 2
LTF). Les frais judiciaires sont également à la charge des intimés qui ont
procédé (sans la commune, qui en est dispensée; art. 66 al. 1 et 4 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est admis. L'arrêt attaqué est annulé et la cause est renvoyée à la
Cour des affaires de langue française du Tribunal administratif du canton de
Berne pour nouvelle décision au sens des considérants.
2.
Une indemnité de dépens de 3'000 fr. est allouée à la recourante, pour moitié
(1'500 fr.) à la charge solidaire des intimés A.________, B.________ et
C.________, et pour moitié (1'500 fr.) à la charge de la Commune de Courtelary.
3.
Les frais judiciaires, arrêtés à 1500 fr., sont mis à la charge solidaire des
intimés A.________, B.________ et C.________.
4.
Le présent arrêt est communiqué aux parties, à la Municipalité de Courtelary, à
la Direction des travaux publics, des transports et de l'énergie et au Tribunal
administratif du canton de Berne, Cour des affaires de langue française.
Lausanne, le 9 décembre 2015
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Fonjallaz
Le Greffier : Kurz
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