I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.499/2015
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
1C_499/2015
Urteil vom 7. Dezember 2015
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Kneubühler,
Gerichtsschreiberin Gerber.
Verfahrensbeteiligte
A.________ AG, vertreten durch Fürsprecher Philippe Landtwing,
Beschwerdeführerin,
gegen
1. B.________ AG,
2. C.________ AG,
beide vertreten durch Fürsprecher Walter Streit,
Beschwerdegegnerinnen,
Einwohnergemeinde Thun, Bauinspektorat, I
Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern, Rechtsamt.
Gegenstand
Baubewilligung für ein Mehrfamilienhaus mit Einstellhalle und kommerzieller
Nutzungsfläche,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern,
Verwaltungsrechtliche Abteilung, vom 25. August 2015.
Sachverhalt:
A.
Am 18. März 2014 erteilte die Einwohnergemeinde Thun der B.________ AG und der
C.________ AG die Bewilligung für den Neubau eines Mehrfamilienhauses mit
Einstellhalle und kommerzieller Nutzungsfläche auf den Grundstücken Nrn. 1880
und 919 in der Zone Wohnen/Arbeiten W/A3+ in Thun. Die dagegen erhobene
Einsprache der A.________ AG wurde abgewiesen.
Die Bauparzelle liegt an der Bernstrasse, zwischen dem Berntorkreisel und dem
Kreisel Bernstrasse/Kyburgstrasse. Das neue Mehrfamilienhaus soll 37.9 m lang,
37.7 m breit und 18.95 m hoch werden. Zur Bernstrasse hin sind insgesamt 6
Geschosse vorgesehen: ein zurückversetzes Erdgeschoss mit Laubengang, vier
Obergeschosse und ein Attikageschoss; im rückwärtigen westlichen Gebäudeteil
sind nur zwei Geschosse geplant.
B.
Gegen den Bauentscheid reichte die A.________ AG am 22. April 2014 Beschwerde
bei der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern (BVE) ein. Diese
holte bei der kantonalen Kommission zur Pflege der Orts- und Landschaftsbilder
(OLK) einen Fachbericht ein und führte am 17. September 2014 einen Augenschein
durch. Am 12. Dezember 2014 wies sie das Rechtsmittel ab.
Die dagegen erhobene Beschwerde der A.________ AG wurde am 25. August 2015 vom
Verwaltungsgericht des Kantons Bern abgewiesen.
C.
Die A.________ AG gelangte dagegen am 28. September 2015 mit Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht. Sie beantragt, der
angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Sache sei zur Neubeurteilung an
das Verwaltungsgericht zurückzuweisen.
D.
Die B.________ AG und die C.________ AG (nachfolgend: die
Beschwerdegegnerinnen) beantragen, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf
einzutreten sei. Die Stadt Thun, die BVE und das Verwaltungsgericht schliessen
auf Abweisung der Beschwerde.
Die Beschwerdeführerin hat auf eine Replik verzichtet.
E.
Mit Verfügung vom 22. Oktober 2015 wurde das Gesuch um aufschiebende Wirkung
abgewiesen.
Erwägungen:
1.
Gegen den kantonal letztinstanzlichen Endentscheid des Verwaltungsgerichts
steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans
Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a, 86 Abs. 1 lit. d und 90 BGG). Die
Beschwerdeführerin ist als Eigentümerin des der Bauparzelle gegenüberliegenden
Grundstücks zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG). Auf die
rechtzeitig erhobene Beschwerde (Art. 100 Abs. 1 BGG) ist daher grundsätzlich
einzutreten.
2.
Vor Bundesgericht ist nur noch streitig, ob das Bauvorhaben die Vorschriften
des Gemeindereglements zum Nutzungsmass, insbesondere hinsichtlich Gebäudehöhe
und Geschosszahl, einhält. Die Auslegung und Anwendung von kommunalem Recht
prüft das Bundesgericht (von hier nicht einschlägigen Ausnahmen abgesehen) nur
unter dem Blickwinkel des Willkürverbots (Art. 9 BV).
Willkür liegt nach der Rechtsprechung nicht schon dann vor, wenn eine andere
Lösung ebenfalls vertretbar erscheint oder sogar vorzuziehen wäre. Das
Bundesgericht weicht vom Entscheid der kantonalen Instanz nur ab, wenn dieser
offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem
Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass
verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft (BGE
136 I 316 E. 2.2.2 S. 318 f. mit Hinweisen).
Das Bundesgericht prüft das Vorliegen von Willkür nicht von Amtes wegen,
sondern nur insofern, als dies in der Beschwerde vorgebracht und begründet
worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG; Rügeprinzip). Dabei gelten qualifizierte
Begründungsanforderungen (BGE 133 II 249 E. 1.4.2 S. 254 mit Hinweisen) :
Anhand der angefochtenen Subsumtion muss im Einzelnen dargelegt werden,
inwiefern der Entscheid an einem qualifizierten und offensichtlichen Mangel
leidet (BGE 130 I 258 E. 1.3 S. 261 mit Hinweisen).
3.
Art. 21 Abs. 3 des Baureglements der Stadt Thun vom 2. Juni 2002 (BR) lautet:
"Für die Zonen W3+ und W/A3+, die nicht von einer besonderen baurechtlichen
Ordnung überlagert werden, gelten das Nutzungsmass und die baupolizeilichen
Masse der vorherrschenden Bebauung."
3.1. Die Stadt Thun steht auf dem Standpunkt, für die Bestimmung des zulässigen
Nutzungsmasses in der W3+ und W/A3+ sei auf eine städtebauliche Beurteilung
abzustellen. Art. 21 Abs. 3 BR diene dazu, in städtebaulich heiklen Lagen auf
den Einzelfall bezogene Lösungen zu finden, um der Komplexität der
architektonischen Situation gerecht zu werden. Zu berücksichtigen sei die
Gesamtwirkung des Bauvorhabens unter Einbezug der baulichen Entwicklung in der
Umgebung. Massgeblich sei damit eine qualitative und nicht eine quantitative
Betrachtung.
3.2. Die Beschwerdeführerin beruft sich dagegen auf den von der Stadt Thun
zusammen mit dem Baureglement veröffentlichten Kommentar zu Art. 21 Abs. 3 BR.
Dieser lautet:
"Masse der vorherrschenden Bebauung: Abstände (oder Gebäudeflucht),
Gebäudelänge (oder geschlossene Bauweise), Gebäudehöhe und Geschosszahl, die
von der Mehrzahl der bestehenden Bauten entlang einer Strasse oder einer
Gebäudegruppe eingehalten werden."
Daraus ergebe sich klar, dass die Bestimmung in einem quantitativen Sinn zu
verstehen sei.
3.3. Das Verwaltungsgericht führte aus, dass der in Art. 21 Abs. 3 BR
verwendete Begriff "vorherrschend" sowohl in einem quantitativen Sinne
("vorwiegend", "überwiegend") als auch in einem qualitativen Sinn
("dominierend", "prägend") verstanden werden könne und daher beide Auslegungen
zulasse. Der von der Beschwerdeführerin erwähnte Kommentar sei Teil des
"Handbuchs Bau und Nutzung" (Art. 4 Abs. 2 BR). Er stelle eine Anwendungshilfe
dar; dagegen sei der Kommentar weder vollständig noch verbindlich (vgl.
Kommentar zu Art. 4 Abs. 1 Baureglement sowie die Gebrauchsanweisung BR,
Stichwort "Kommentar"). Er sei auch nicht Bestandteil der Abstimmungsunterlagen
gewesen; der Botschaft des Stadtrates habe nur das unkommentierte Baureglement
beigelegen.
Nach Auffassung des Verwaltungsgerichts vermag das im Kommentar dargestellte
Normverständnis auch nicht zu überzeugen: Eine rein rechnerische Ermittlung der
zulässigen Masse führe nicht unbedingt zu einem klaren Ergebnis, da weder die
Bestimmung noch der Kommentar eindeutige Kriterien für die Definition des
massgeblichen Perimeters enthielten. Hätte die Gemeinde sich am rechnerischen
Durchschnitt orientieren wollen, hätte sie die entsprechenden Masse auch gleich
ermitteln und im Baureglement festlegen können. Schliesslich falle auf, dass
die Zone W/A3+ grösstenteils die altrechtliche Kernzone I abgelöst habe, welche
in diesem Gebiet viergeschossige Bauten zugelassen habe. Im Verzicht, die
Geschosszahl auf vier zu beschränken, komme der Wille zum Ausdruck, in diesem
Gebiet gewisse bauliche Entwicklungsmöglichkeiten zu gestatten. Die Auslegung
der Gemeinde sei daher, unter Berücksichtigung des ihr zustehenden
Beurteilungsspielraums bei der Auslegung von Gemeinderecht, nicht zu
beanstanden.
3.4. Die Beschwerdeführerin bestreitet nicht, dass der Kommentar den
Stimmbürgern bei der Abstimmung über das Baureglement unbekannt war; es ist
daher nicht ersichtlich, inwiefern diese in ihrem berechtigten Vertrauen
getäuscht oder gar "hinters Licht geführt" worden seien.
Ihr ist insoweit beizupflichten, als der Kommentar den Willen des historischen
Reglementgebers wohl am besten zum Ausdruck bringt. Allerdings bedeutet das
noch nicht, dass jede andere Auslegung von vornherein willkürlich wäre. In
erster Linie muss eine Norm aus sich selbst heraus, d.h. nach ihrem Wortlaut,
Sinn und Zweck und den ihr zugrunde liegenden Wertungen ausgelegt werden,
ausgerichtet auf ein befriedigendes Ergebnis der ratio legis (BGE 141 II 262 E.
4.1 S. 272 mit Hinweisen). Die Gemeinde darf bei der Anwendung des
Baureglements im Einzelfall auch alle Überlegungen berücksichtigen, die für das
richtige Normverständnis sachgerecht erscheinen, und bei der Anwendung von
selbstständigem kommunalem Recht steht ihr ein gewisser Beurteilungsspielraum
zu (vgl. angefochtener Entscheid E. 3.2).
3.5. Näher zu prüfen ist der Einwand der Beschwerdeführerin, wonach die
Gemeinde durch die Publikation des Kommentars zu Art. 21 Abs. 3 BR ihre
Auslegung verbindlich konkretisiert und damit ihre Autonomie eingeschränkt
habe.
3.5.1. Der Kommentar ist nach Art. 4 Abs. 1 BR eine notwendige Ergänzung des
Baureglements und wird mit diesem und weiteren Unterlagen im "Handbuch Bau und
Nutzung" sowie auf Internet publiziert. Die darin enthaltenen Erläuterungen
können ihre Funktion als Hilfestellung für Bauwillige nur erfüllen, wenn sie
der Praxis der Baubehörde entsprechen, d.h. diese sich in der Regel an den
Kommentar hält. Dessen Funktion kommt derjenigen einer Verwaltungsverordnung
nahe, die verwaltungsintern die Auslegung und Anwendung des Baureglements
steuern soll.
Verwaltungsverordnungen entfalten grundsätzlich nur im Verhältnis zwischen
übergeordneter und untergeordneter Verwaltungseinheit verpflichtende Wirkung;
für die Gerichte sind sie nicht verbindlich. Dennoch sind sie nach der
bundesgerichtlichen Praxis zu berücksichtigen, sofern sie eine dem Einzelfall
angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen
Bestimmungen zulassen; das Gericht weicht nicht ohne triftigen Grund von der
Verwaltungsverordnung ab, wenn diese eine überzeugende Konkretisierung der
rechtlichen Vorgaben darstellt (zur amtlichen Publikation bestimmtes Urteil
5A_634/2014 vom 3. September 2015 E. 4.2.2 mit Hinweisen). Die Abweichung muss
deshalb begründet werden (a.a.O. E. 4.2.3).
3.5.2. Vorliegend hat das Verwaltungsgericht dargelegt, weshalb die im
Kommentar vertretene Auslegung von Art. 21 Abs. 3 BR nicht überzeuge (vgl. oben
E. 3.3). Diese Begründung ist sachlich vertretbar und jedenfalls unter
Willkürgesichtspunkten nicht zu beanstanden:
Es erscheint plausibel, dass mit der offenen Formulierung in Art. 21 Abs. 3 BR
Raum für die bauliche Entwicklung des Gebiets und für gute städtebauliche
Lösungen belassen werden sollte, unter Berücksichtigung der vorherigen
Zonierung (viergeschossige Kernzone) und der heterogenen Überbauung des
fraglichen Gebiets. Dieses Anliegen lässt sich mit einer rein quantitativen
Betrachtung kaum erreichen, sondern bedarf einer Orientierung an
städtebaulichen, d.h. qualitativen Kriterien.
Hinzu kommen die von den Vorinstanzen hervorgehobenen Anwendungsschwierigkeiten
bei einer quantitativen Auslegung: Die Masse der Mehrzahl der Bauten können nur
ermittelt werden, wenn der Perimeter definiert ist. Weder Art. 21 Abs. 3 BR
noch dem Kommentar lässt sich jedoch klar entnehmen, wie das massgebliche
Gebiet abzugrenzen ist: Der Hinweis im Kommentar auf die "bestehenden Bauten
entlang einer Strasse oder einer Gebäudegruppe" lässt offen, wann die Strasse
und wann eine Gebäudegruppe (hier z.B. die Gruppe um das Hotel "Am Schloss")
massgeblich ist, und wie weit die Strasse zu fassen ist (gesamter Strassenzug
oder nur der Abschnitt innerhalb der Zone W/A 3+? Bauten auf einer oder auf
beiden Strassenseiten? Bis in welche Bautiefe?).
Das Abstellen auf die städtebaulich prägenden Bauten bedeutet - entgegen der
Befürchtung der Beschwerdeführerin - keinen Freipass für die willkürliche
Festsetzung der Baumasse : Die Stadt muss begründen, weshalb sie gewisse
bestehende Bauten als prägend erachtet; dies kann im Rechtsmittelverfahren
überprüft werden, notfalls unter Beizug von Fachkommissionen (hier: kantonale
Kommission zur Pflege des Orts- und Landschaftsbildes).
3.6. Nach dem Gesagten ist die Auslegung der Vorinstanzen aus bundesrechtlicher
Sicht nicht zu beanstanden, trotz Abweichung vom Kommentar zu Art. 21 Abs. 3
BR.
4.
Zu prüfen ist noch, ob die so ausgelegte Norm im konkreten Fall willkürlich
angewendet wurde.
4.1. Zwischen dem Berntorkreisel und der Bauparzelle befinden sich auf der
westliche Strassenseite das sechsgeschossige Hotel "Am Schloss" (Bernstrasse 1,
früher Hotel "Elite"), die viergeschossige Migros-Klubschule (Bernstrasse 1a)
und - etwas zurückversetzt - das Gebäude Bernstrasse 3 mit fünf Geschossen und
einem zusätzlichen Attikageschoss. Westlich des Bauvorhabens steht ein
viergeschossiger Neubau und nördlich ein langgezogener dreigeschossiger Bau
(Bernstrasse 11). Der weiter westlich und nördlich gelegene Teil des Quartiers
ist kleinräumiger bebaut und weist grösstenteils ältere Ein- und
Mehrfamilienhäuser auf. Auf der östlichen Strassenseite liegt direkt gegenüber
der Bauparzelle das zweigeschossige Gebäude der Beschwerdeführerin (Bernstrasse
8). Zwischen diesem und dem Berntorkreisel steht ein drei- bis viergeschossiger
Gebäuderiegel (Bernstrasse 2-6).
4.2. Das Verwaltungsgericht legte dar, dass sich die Beurteilung an der
Baugruppe um das Hotel "Am Schloss" orientieren dürfe, da diese die
Eingangssituation zur Innenstadt präge und aufgrund der verdichteten Bauweise,
den städtischen Dimensionen und der Gestaltung der Bauten als eine Einheit
erscheine. Die weniger hohen Gebäude auf der Ostseite der Bernstrasse hätten
keinen prägenden Einfluss auf die Eingangssituation und seien für die
städtebauliche Entwicklung nicht massgeblich. Die Bauten nördlich der
Bauparzelle seien schon deshalb nicht massgebend, weil sie einer anderen Zone
zugeteilt seien (W/A 3). Das Bauvorhaben überschreite die Masse der
Referenzgruppe nicht, weise doch nicht nur das Hotel "Am Schloss", sondern auch
die Baute Bernstrasse 3 eine Höhe von rund 19 m und sechs Geschosse (bzw. fünf
Geschosse mit einem zusätzlichen Attikageschoss) auf.
4.3. Es ist fraglich, ob die Beschwerdeführerin eine genügende Willkürrüge in
Bezug auf die Rechtsanwendung erhebt, geht sie doch bei ihrer Argumentation von
einer anderen (quantitativen) Auslegung von Art. 21 Abs. 3 BR aus. Jedenfalls
aber genügen die Rügen nicht, um die Baubewilligung als willkürlich erscheinen
zu lassen:
Entgegen der Kritik der Beschwerdeführerin stellten die Vorinstanzen nicht auf
eine einzige Baute (das sechsgeschossige Hotel "Am Schloss") ab, sondern auf
die ganze Gebäudegruppe (Bernstrasse 1, 1a und 3). Zwar befindet sich diese am
Kopf der Bernstrasse und weicht von der übrigen Überbauung - nördlich der
Bauparzelle und östlich der Bernstrasse - ab. Da jedoch das Bauvorhaben an
diese Baugruppe anschliesst, erscheint es nicht willkürlich, sie als für das
Bauvorhaben prägend zu qualifizieren. Der damit entstehende Kontrast zur
nördlich angrenzenden tieferen Bebauung entspricht der unterschiedlichen
Zonierung (W/A3 in Norden und W/A3+ im Süden) und ist damit von der
Nutzungsplanung gewollt.
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird die Beschwerdeführerin kosten- und
entschädigungspflichtig (Art. 66 und 68 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Die Beschwerdeführerin hat die privaten Beschwerdegegnerinnen für das
bundesgerichtliche Verfahren mit insgesamt Fr. 3'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Einwohnergemeinde Thun, Bauinspektorat,
der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion und dem Verwaltungsgericht des Kantons
Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 7. Dezember 2015
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Die Gerichtsschreiberin: Gerber
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