I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.489/2015
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
1C_489/2015
Urteil vom 25. Februar 2016
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Kneubühler,
Gerichtsschreiber Dold.
Verfahrensbeteiligte
A.________ AG,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Fürsprecher Dr. Res Nyffenegger,
gegen
1. B.________,
2. C.________,
3. D.________,
4. E.F._______ und F. F.________,
5. G.________,
6. H.________,
7. I.K.________ und K. K.________,
8. L.M.________ und M. M.________,
9. N.________,
10. O.________,
11. P.________,
12. Q.________,
13. R.S.________ und S. S.________,
14. T.U.________ und U. U.________,
Beschwerdegegner,
alle vertreten durch Rechtsanwalt Andreas Hubacher,
Einwohnergemeinde Worb, Bauverwaltung,
Bärenplatz 1, Postfach, 3076 Worb,
Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern,
Rechtsamt, Reiterstrasse 11, 3011 Bern.
Gegenstand
Betriebserweiterung Schreinerei; Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands,
Beschwerde gegen das Urteil vom 19. August 2015 des Verwaltungsgerichts des
Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung.
Sachverhalt:
A.
A.a. Auf der in der Wohnzone W2 liegenden Parzelle Nr. 4169 an der
Maurmöslistrasse 20/22 in Worb wird seit 1944 eine Möbelwerkstätte-Schreinerei
betrieben. Nach einem Brand im Jahr 1999 erteilte die Einwohnergemeinde Worb
dem damaligen Betriebsinhaber W.________ am 16. Dezember 1999 die
Baubewilligung für einen Neuaufbau. Die Bauarbeiten wurden im Jahr 2000
abgeschlossen.
Im Januar 2010 verlegten die Firma X.________ und die Y.________ GmbH ihre
Tätigkeiten in das Gebäude an der Maurmöslistrasse 20/22. Im Frühjahr 2010
wurden im Erdgeschoss eine Balkenlage mit einer neuen Späneabsauganlage
eingebaut und weitere Maschinen ersetzt oder neu angeschafft. Der Betrieb ist
nun hauptsächlich auf Bauschreinerarbeiten ausgerichtet.
Auf eine Anzeige hin stellte das Regierungsstatthalteramt Bern-Mittelland am
15. Dezember 2010 fest, dass sowohl die Nutzungsintensivierung als auch die
baulichen Massnahmen einer Baubewilligung bedürfen. Daraufhin reichte die
A.________ AG, an welche die Parzelle Nr. 4169 in der Zwischenzeit übertragen
worden war, ein nachträgliches Baugesuch ein. Die Gemeinde Worb erteilte am 20.
Mai 2011 die Baubewilligung und wies die von zahlreichen Nachbarn gegen das
Baugesuch erhobene Einsprache ab. Weiter verpflichtete sie die A.________ AG,
den bestehenden Kamin um ca. 260 cm zu verlängern. Eine von Nachbarn dagegen
erhobene Beschwerde hiess die Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons
Bern (BVE) mit Entscheid vom 29. Februar 2012 gut, soweit das Verfahren nicht
gegenstandslos geworden war. Sie hob den Entscheid der Gemeinde Worb mit
Ausnahme der Anordnung bezüglich des Kamins auf und wies die Sache zum
Entscheid über die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands an die Gemeinde
zurück. Die A.________ AG erhob gegen diesen Entscheid Beschwerde ans
Verwaltungsgericht des Kantons Bern. Dieses wies das Rechtsmittel mit Urteil
vom 2. April 2013 ab.
A.b. Am 24. Mai 2013 forderte die Gemeinde Worb die A.________ AG auf, zum
weiteren Vorgehen Stellung zu nehmen. Die A.________ AG reichte daraufhin ein
am 18. Juli 2013 unterzeichnetes Baugesuch ein, das Schallisolationsmassnahmen
am Haupttor, ein neues Parkplatzregime sowie die Verlängerung des
Heizungskamins um 260 cm umfasste. Zur Wiederherstellung des rechtmässigen
Zustands reichte sie zudem ein Betriebskonzept ein und hielt fest,
gegebenenfalls seien weitere Massnahmen zu verfügen (Schallschutzfenster,
Drosselung der Absauganlage, Lärmmessung). Gegen das Bauvorhaben
einschliesslich der Genehmigung des Betriebskonzepts erhoben unter anderem die
im Rubrum als Beschwerdegegner aufgeführten Personen Einsprache.
Mit Verfügung vom 22. November 2013 bewilligte die Gemeinde Worb das
Bauvorhaben unter Bedingungen und Auflagen (Ziff. I der Verfügung:
Gesamtbauentscheid) und erliess folgende Anordnungen zur Wiederherstellung des
rechtmässigen Zustands (Ziff. II der Verfügung: Wiederherstellungsentscheid) :
"1. Zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes wird gegenüber der
A.________ AG und gegenüber allfälligen anderen im Betrieb tätigen natürlichen
und juristischen Personen Folgendes angeordnet:
a. [Nachrüstung der bestehenden Absauganlage]
b. [Bauliche Schallschutzmassnahmen an der Südfassade]
c. [Zeitliche Beschränkung des Betriebs der Absauganlage]
d. Türen, Tore und Fenster sind geschlossen zu halten, wenn lärmintensive
Anlagen betrieben werden.
e. Am Standort Maurmöslistrasse 20/22 dürfen maximal acht Personen tätig sein.
f. Sämtliche Wegfahrten von der Schreinerei an der Maurmöslistrasse 20/22 mit
motorisierten Fahrzeugen haben gegen Süden zu erfolgen, über die
Gurnigelstrasse oder über den Mooshübeliweg.
g. Anlieferungen mit Lastwagen (ab 3,5 t) sind nur zulässig für Baumaterial,
das am Standort Maurmöslistrasse 20/22 verarbeitet oder bearbeitet wird.
Verbrauchsmaterial und Baumaterial, das keiner Bearbeitung bedarf, muss direkt
auf die Baustelle geliefert oder in ein externes Lager transportiert werden und
darf nicht an den Standort Maurmöslistrasse 20/22 angeliefert werden. Die
A.________ AG hat der Bauabteilung monatlich unaufgefordert Kopien der
Lieferscheine zuzustellen. Die Bauabteilung behält sich das Recht vor,
Stichproben durchzuführen.
h. Die Zu- und Wegfahrt mit Lastwagen über 7,5 t zum Betrieb ist untersagt. Pro
Jahr steht ein Kontingent von 6 Zu- und Wegfahrten mit schwereren Lastwagen zur
Verfügung. Die Wegfahrt über den Mooshübeliweg hat eine Höhenbeschränkung von
3,70 m (Unterführung Bahn). Sollten die Lastwagen höher sein, ist in den
kontingentierten 6 Fällen die Wegfahrt über die Maurmöslistrasse gestattet.
i. Pro Jahr dürfen mit Lastwagen (ab 3,5 t-7,5 t) maximal 40 Zu- und Wegfahrten
zum Betrieb stattfinden.
j. Die Schreinerei darf nur von Montag bis Freitag (ohne Feiertage) zwischen
07:00 und 12:00 Uhr und zwischen 13:00 und 17:30 Uhr betrieben werden. Die
Bauabteilung behält sich das Recht vor, Stichproben durchzuführen.
k. Motorfahrzeuge sind auf den mit dieser Baubewilligung festgelegten
Parkplätzen abzustellen. Die Parkplätze 1-5 vor dem Gebäude sind gut sichtbar
an der Fassade zu beschriften. Das Parkieren auf der Wiese ist untersagt. Die
Parkplätze 1-5 sind freizuhalten, wenn Anlieferungen erfolgen.
l. Mehr als nicht störende gewerbliche Nutzungen, die funktionell nicht zur
besitzstandsgeschützten Schreinerei gehören, sind untersagt, insbesondere auch
in den Räumlichkeiten im Keller.
2. Auf weitere Wiederherstellungsmassnahmen wird verzichtet.
3. [Strafandrohung]
4. [Androhung Ersatzvornahme]"
Gegen den Entscheid der Gemeinde erhoben sowohl die Einsprecher als auch die
A.________ AG Beschwerde. Die BVE hiess beide Beschwerden mit Entscheid vom 5.
Juni 2014 teilweise gut. Den Gesamtbauentscheid bestätigte sie
(Dispositiv-Ziffer 1). Zur Wiederherstellung entschied sie, soweit vorliegend
von Interesse, Folgendes:
"2. In teilweiser Gutheissung der Beschwerden der [Einsprecher] wird Ziffer II/
1 des Bau- und Wiederherstellungsentscheids der Gemeinde Worb vom 22. November
2013 wie folgt geändert:
Bst. e Das Betriebsgebäude an der Maurmöslistrasse 20/22 darf höchstens von
fünf Personen (inkl. Betriebsinhaber) genutzt werden. Diese Massnahme ist bis
am 31. Dezember 2014 umzusetzen. Die Namen der fünf Personen und die amtlichen
Kennzeichen ihrer Fahrzeuge sind der Bauabteilung der Gemeinde jährlich bis am
10. Januar sowie im Fall von Änderungen zu melden.
3. In teilweiser Gutheissung der Beschwerde der [A.________ AG] wird Ziffer II/
1 des Bau- und Wiederherstellungsentscheids der Gemeinde Worb vom 22. November
2013 wie folgt geändert:
Bst. c [Zeitliche Beschränkung des Betriebs der Absauganlage]
Bst. j Die Maschinen und Absauganlage der Schreinerei dürfen nur von Montag bis
Freitag (ohne Feiertage) zwischen 07.00 und 12.00 Uhr und zwischen 13.00 und
17.30 Uhr betrieben werden. Materiallieferungen zum oder vom Betrieb sind
ebenfalls nur in dieser Zeit zulässig.
4. Ziffer II des Bau- und Wiederherstellungsentscheids der Gemeinde Worb vom
22. November 2013 wird von Amtes wegen wie folgt ergänzt: Die Massnahmen von
Ziff. II/1 Bst. d sowie Bst. f bis k gelten ab sofort.
5. Im Übrigen wird der Bau- und Wiederherstellungsentscheid der Gemeinde Worb
vom 22. November 2013 bestätigt und die Beschwerden abgewiesen, soweit darauf
eingetreten wird.
-..]"
Gegen den Entscheid der BVE erhoben wiederum sowohl die A.________ AG als auch
die Einsprecher Beschwerde. Beide Seiten kritisierten die Anordnung betreffend
die Anzahl zulässiger Personen am Betriebsstandort. Während die A.________ AG
deren Erhöhung auf acht forderte, beantragten die Einsprecher eine Reduktion
auf zwei. Mit Urteil vom 19. August 2015 vereinigte das Verwaltungsgericht die
beiden Verfahren und wies die Beschwerden ab, soweit es darauf eintrat.
B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 24. September 2015
beantragt die A.________ AG, das verwaltungsgerichtliche Urteil sei aufzuheben,
soweit damit ihre Beschwerde abgewiesen worden sei. Die
Wiederherstellungsanordnung betreffend die zulässige Anzahl Personen am
Betriebsstandort sei wie folgt zu fassen:
"Am Standort Maurmöslistrasse 20/22 dürfen maximal acht Personen tätig sein."
Eventualiter beantragt sie folgende Formulierung:
"Am Standort Maurmöslistrasse 20/22 dürfen maximal acht Personen tätig sein.
Auf dem Betriebsareal an der Maurmöslistrasse 20/22 dürfen nicht mehr als fünf
Privatfahrzeuge von Mitarbeitenden inkl. Betriebsinhaber abgestellt werden. Die
amtlichen Kennzeichen dieser Fahrzeuge sind der Bauabteilung der Gemeinde zu
melden."
Subeventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an das Verwaltungsgericht
zurückzuweisen.
Die BVE, das Verwaltungsgericht und die Beschwerdegegner beantragen die
Abweisung der Beschwerde. Die Gemeinde Worb verweist auf ihren eigenen
Entscheid und verzichtet auf einen förmlichen Antrag.
Mit Präsidialverfügung vom 5. November 2015 hat das Bundesgericht der
Beschwerde die aufschiebende Wirkung zuerkannt.
Erwägungen:
1.
Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid über bau- und
planungsrechtliche Wiederherstellungsmassnahmen. Dieser unterliegt der
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (Art. 82 ff. BGG). Die
Beschwerdeführerin ist Adressatin des angefochtenen Entscheids und in
schutzwürdigen Interessen betroffen. Sie ist somit nach Art. 89 Abs. 1 BGG zur
Beschwerde legitimiert. Auf ihre Beschwerde ist einzutreten.
2.
2.1. Das Verwaltungsgericht führt im angefochtenen Urteil aus, die Gemeinde
hätte den Wiederaufbau des Betriebsgebäudes nach dem Brand im Jahr 1999 wegen
der fehlenden Zonenkonformität in der Wohnzone W2 nicht bewilligen dürfen. Nach
der Praxis zu Art. 3 des Baugesetzes des Kantons Bern vom 9. Juni 1985 (BauG;
BSG 721.0) bestehe jedoch eine Besitzstandsgarantie im Rahmen des Umfangs, in
dem die Schreinerei bis zum Zuzug der beiden neuen Unternehmen betrieben worden
sei. Aus den Akten ergebe sich insofern, dass nach dem Wiederaufbau des
Betriebsgebäudes im Jahr 1999 eine Möbelwerkstätte-Schreinerei mit einem bis
drei Angestellten untergebracht gewesen sei, so dass mit dem damaligen Inhaber
und seiner Ehefrau insgesamt drei bis fünf Personen zum Betrieb gehört hätten.
Zudem habe der Betrieb über einen Lieferwagen verfügt. Da Inhaber und
Mitarbeitende mit dem Auto zur Arbeit gefahren seien, seien dem Betrieb
insgesamt fünf Fahrzeuge zuzurechnen gewesen. Der Betrieb sei jährlich zwei-
bis dreimal mit Holzplatten beliefert worden. In der Folge sei es aufgrund der
Pensionierung von W.________ zu einer vorübergehenden Reduktion der
Betriebstätigkeit gekommen, was die Besitzstandsgarantie jedoch nicht tangiere.
Diese umfasse deshalb eine Nutzung des Grundstücks als Schreinerei mit drei bis
fünf Personen.
Der von der Besitzstandsgarantie geschützten Möbelwerkstätte- Schreinerei mit
drei bis fünf Mitarbeitenden sowie fünf Fahrzeugen, darunter einem Lieferwagen,
stehe heute ein hauptsächlich auf Bauschreinerarbeiten ausgerichteter Betrieb
mit drei Inhabern, acht Angestellten sowie vier Lieferwagen und acht bis neun
Personenwagen gegenüber. Zudem hätten seit der Zusammenlegung der drei
Unternehmen die Zulieferungen zur Schreinerei zugenommen: früher sei zwei bis
dreimal im Jahr Material geliefert worden, heute rund fünfmal im Monat mit
Lastwagen zwischen 3,5 und 14,5 t. Im neuen Betrieb arbeiteten die
Beschäftigten mehrheitlich auf Baustellen. Während sich einige Mitarbeitende
direkt dorthin begäben, kämen andere am Morgen zunächst in die Schreinerei, um
auf den Baustellen benötigtes Material und Werkzeug bereitzustellen und in die
Lieferwagen zu verladen. Abends kehrten sie zum Entladen der Fahrzeuge wieder
zum Betriebsgebäude zurück. Dieses werde demnach vor allem als Ausgangs- und
Rückkehrpunkt benutzt. Demgegenüber seien die Mitarbeitenden des ursprünglichen
Betriebs vorwiegend ganztags in der Schreinerei tätig gewesen.
2.2. Die Beschwerdeführerin kritisiert diese Ausführungen zum Umfang der
Besitzstandsgarantie und der ohne Bewilligung vorgenommenen
Nutzungsintensivierung nicht. Sie ist jedoch der Auffassung, die durch die
Vorinstanz bestätigte Beschränkung der Personenzahl verletze die
Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) und die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV), da sie
unverhältnismässig sei.
3.
3.1. Gesetzliche Grundlage für die vom Verwaltungsgericht bestätigte Anordnung
bildet Art. 46 BauG. Danach verfügt die zuständige Baupolizeibehörde die
Einstellung der Bauarbeiten, wenn ein Bauvorhaben ohne Baubewilligung oder in
Überschreitung einer Baubewilligung ausgeführt wird oder bei der Ausführung
eines bewilligten Vorhabens Vorschriften missachtet werden (Abs. 1). Die
Baupolizeibehörde setzt sodann dem jeweiligen Grundeigentümer oder
Baurechtsinhaber eine angemessene Frist zur Wiederherstellung des rechtmässigen
Zustandes unter Androhung der Ersatzvornahme (Abs. 2).
3.2. Die Beschwerdeführerin kann sich neben der Eigentumsgarantie auch auf die
Wirtschaftsfreiheit berufen, zumal sie durch die Anordnung in der freien
Ausübung ihrer privatwirtschaftlichen Tätigkeit tangiert wird. In beider
Hinsicht muss die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands verhältnismässig
sein (Art. 36 Abs. 3 BV). Das Verhältnismässigkeitsprinzip verlangt, dass eine
Massnahme für das Erreichen des im öffentlichen oder privaten Interesse
liegenden Ziels geeignet und erforderlich ist und sich für die Betroffenen in
Anbetracht der Schwere der Grundrechtseinschränkung als zumutbar erweist (BGE
140 I 2 E. 9.2.2 S. 24 mit Hinweisen).
Ein Wiederherstellungsbefehl erweist sich dann als unverhältnismässig, wenn die
Abweichung vom Gesetz gering ist und die berührten öffentlichen Rechtsgüter den
Schaden, welcher der Eigentümerin durch die Wiederherstellung entstünde, nicht
zu rechtfertigen vermögen. Auf den Grundsatz der Verhältnismässigkeit kann sich
auch eine Bauherrin berufen, die nicht gutgläubig gehandelt hat. Sie muss aber
in Kauf nehmen, dass die Behörden aus grundsätzlichen Erwägungen, namentlich
zum Schutz der Rechtsgleichheit und der baulichen Ordnung, dem Interesse an der
Wiederherstellung des gesetzmässigen Zustands erhöhtes Gewicht beimessen und
die der Bauherrin allenfalls erwachsenden Nachteile nicht oder nur in
verringertem Masse berücksichtigen (BGE 132 II 21 E. 6.4 S. 39 f.; Urteil
1C_535/2012 vom 4. September 2013 E. 4.2.1).
3.3. Das Verwaltungsgericht hielt zur Frage der Verhältnismässigkeit fest, es
bestehe allgemein ein gewichtiges öffentliches Interesse an der Durchsetzung
der Zonenordnung, wobei im konkreten Fall seit der Betriebserweiterung die
zonenwidrigen Immissionen beträchtlich zugenommen hätten. Als gutgläubig könne
die Beschwerdeführerin nicht gelten. Allgemein werde vorausgesetzt, dass die
Bewilligungspflicht für Bauvorhaben bekannt sei. Indessen sei der Bauherrin
darin zuzustimmen, dass das Erfordernis einer Baubewilligung bei einer
Nutzungsänderung bzw. -intensivierung weniger offenkundig sei als bei baulichen
Massnahmen. Es sei deshalb nur von einem schwachen Grad der Bösgläubigkeit
auszugehen. Daran ändere nichts, dass die kommunalen Behörden nach Eingang der
baupolizeilichen Anzeige der Einsprecher zunächst von der Bewilligungsfreiheit
der im Jahr 2010 erfolgten Änderungen ausgegangen seien.
Mit Blick auf die Eignung der angeordneten Massnahmen legte das
Verwaltungsgericht dar, es gehe bei der Reduktion der Anzahl Mitarbeiter nicht
in erster Linie um den im Schreinereigebäude verursachten (Maschinen-) Lärm.
Diesem würden andere, nicht mehr umstrittene Massnahmen Abhilfe schaffen
(Schallschutzmassnahmen am Gebäude, Betriebsvorschriften für die Nutzung des
Gebäudes und der Maschinen). Die noch in Frage stehenden nachteiligen
Auswirkungen auf die Nachbarschaft bestünden zum einen im Lärm, der durch die
Tätigkeiten vor dem Betriebsgebäude verursacht werde, also durch das
Bereitstellen von Material und Werkzeugen, das Be- und Entladen der
Lieferfahrzeuge, das Umparkieren von Fahrzeugen, die Anlieferung von Material
usw. Zum anderen habe die Betriebsvergrösserung zu zusätzlichem
Verkehrsaufkommen auf der Maurmöslistrasse geführt, was die Nachbarschaft
ebenfalls beeinträchtige. Dass diese Auswirkungen mit einer Reduktion der im
Schreinereibetrieb beschäftigten Personen verringert werden könnten, liege auf
der Hand. So beeinflusse deren Anzahl letztlich die Kapazität des Betriebs und
die damit einhergehenden Emissionen, indem weniger Mitarbeitende mit ihren
privaten Fahrzeugen zur Arbeit kämen und weniger Material umgeschlagen werde,
was sich wiederum auf den Zulieferverkehr und die Grösse des Lieferwagenparks
der Bauherrin auswirken dürfte. Hierdurch werde eine Lärmreduktion erzielt,
auch wenn alle fünf Personen gleichzeitig am Betriebsstandort im Einsatz seien.
Die Reduktion der Anzahl Mitarbeiter sei zudem erforderlich. Gleich taugliche,
aber weniger weitgehende Massnahmen seien nicht ersichtlich und würden von den
Verfahrensbeteiligten auch nicht zur Diskussion gestellt. Insbesondere wären
Betriebsvorschriften im Sinn von zeitlichen Einschränkungen für das
Bereitstellen und den Transport des Materials nicht milder. Die Bauherrin sei
darauf angewiesen, diese Arbeiten morgens vor den Einsätzen auf den Baustellen
und abends nach Arbeitsschluss auf den Baustellen durchführen zu können. Aus
betrieblicher Sicht bildeten zeitliche Beschränkungen daher keine Alternative
zur Reduktion der Beschäftigtenzahl. Auch die Anordnung, dass die am
Betriebsstandort arbeitenden Personen der Gemeinde bekanntzugeben seien, sei
erforderlich. Es handle sich um eine Sicherungsmassnahme, welche die Kontrolle
der Wiederherstellungsmassnahmen erleichtern solle.
Schliesslich seien die Wiederherstellungsmassnahmen auch zumutbar. Der
rechtswidrige Zustand weiche nicht nur geringfügig von der zulässigen
Nutzungsordnung ab, weshalb die Wiederherstellung auch unter Berücksichtigung
der eher schwach ausgeprägten Bösgläubigkeit der Bauherrin unumgänglich sei.
Deren wirtschaftliche Interessen an einer Weiterführung des Betriebs im
heutigen Umfang müssten dahinter zurücktreten.
Insgesamt würden die Wiederherstellungsmassnahmen gewährleisten, dass das
Grundstück nicht über das besitzstandsgeschützte Mass hinaus genutzt werde.
Dies gelte auch unter Berücksichtigung der Neuausrichtung des Betriebs, der
sich von einer Möbelwerkstätte-Schreinerei zu einer Bauschreinerei entwickelt
habe. Auf der einen Seite würden die am Betriebsstandort anfallenden
immissionsträchtigen Arbeiten im Vergleich zum früheren Betrieb durch die von
der Gemeinde angeordneten Vorschriften zeitlich beschränkt und seien am Gebäude
Schallschutzmassnahmen vorgesehen. Auf der anderen Seite könne die
Beschwerdeführerin weitere Personen beschäftigen, die sich direkt auf die
Baustellen begeben würden, wie das bereits heute der Fall sei. Dies wirke sich
auf die Materialzulieferungen und die Materialverarbeitung im Gebäude aus.
Somit dürfte eine Bauschreinerei mit maximal fünf am Betriebsstandort
beschäftigten Personen unter dem Gesichtspunkt der Besitzstandsgarantie
insgesamt in etwa der früheren Möbelwerkstätte-Schreinerei mit bis zu fünf
Mitarbeitenden entsprechen.
3.4. Die Beschwerdeführerin bringt vor, sie müsse als gutgläubig gelten. Die
kommunalen Behörden selbst seien von der Bewilligungsfreiheit ausgegangen. Es
könne ihr nicht der Vorwurf gemacht werden, sie hätte sich nicht erkundigt.
Wenn sie dies getan hätte, hätten ihr die Gemeindebehörden gesagt, es bestehe
keine Baubewilligungspflicht.
Weiter macht sie geltend, die auferlegten Massnahmen seien zur
Immissionsreduktion ungeeignet. Wenn bereits heute den Tag hindurch weniger als
fünf Personen am Betriebsstandort anwesend seien, könne die angeordnete
Reduktion auf eben diese Zahl keine Beschränkung der Betriebskapazität zur
Folge haben. Auch eine Reduktion des Zulieferverkehrs sei damit nicht
verbunden. Der Lastwagenverkehr sei kontingentiert und auch bei einer
Beschränkung auf fünf Personen dürfe das Kontingent ausgeschöpft werden. Der
Lieferwagenverkehr dagegen sei nicht kontingentiert. Der Einsatz der
Lieferwagen sei aber nicht abhängig von der Anzahl der am Betriebsstandort
tätigen Personen, sondern von der Zahl der auf den Baustellen tätigen
Mitarbeiter, deren Zahl aber nicht beschränkt worden sei. Es sei einerlei, ob
sich am Morgen mehr als fünf Personen am Betriebsstandort einfinden und von
dort aus mit Lieferwagen zu den Baustellen fahren würden oder ob die Beladung
am Betriebsstandort durch die dort tätigen fünf Personen erfolge und diese dann
mit Lieferwagen die Baustellen belieferten. Möglich sei, dass daraus sogar ein
Mehrverkehr resultiere. Auch mit Blick auf das Be- und Entladen am
Betriebsstandort bewirke die Beschränkung auf fünf Personen nichts. Der Vorgang
dauere dann einfach entsprechend länger.
Die Erforderlichkeit der angeordneten Massnahmen stellt die Beschwerdeführerin
insofern in Frage, als sie vorbringt, statt einer Bekanntgabe der am
Betriebsstandort tätigen Personen könne die Baupolizeibehörde bei einer
Kontrolle einfach die anwesenden Personen zählen. Dies habe denselben Effekt.
Um den Verkehr mit den Privatautos der Mitarbeiter und die dadurch verursachten
Immissionen zu reduzieren, könne die Zahl dieser Privatautos beschränkt werden.
Eine Beschränkung der Anzahl Personen, die am Betriebsstandort arbeiten
dürften, sei dafür nicht erforderlich.
Weiter ist sie der Auffassung, dass die fehlende Berücksichtigung des
Beschäftigungsgrads der Mitarbeiter dazu führe, dass die Beeinträchtigung in
der Betriebsführung über das Erforderliche hinausgehe. Es liege auf der Hand,
dass es darauf ankomme, ob die betreffenden fünf Personen voll- oder
teilzeitlich arbeiteten. Sie habe in ihrer Beschwerde an die Vorinstanz darauf
hingewiesen, dass im Betrieb auch Teilzeitangestellte arbeiteten, worauf im
angefochtenen Entscheid aber nicht eingegangen werde.
Zur Zumutbarkeit bringt die Beschwerdeführerin vor, es müsse dem Umstand
Rechnung getragen werden, dass eine Bauschreinerei am Betriebsstandort weniger
Emissionen verursacht als eine Möbelschreinerei mit gleicher Beschäftigtenzahl.
Zudem sei davon auszugehen, dass die Erweiterung des Personalbestands im Jahr
2010 durch die von der Gemeinde angeordneten Massnahmen kompensiert sei. Bei
einer Reduktion auf weniger als acht Personen sei die Wirtschaftlichkeit des
Betriebs in Frage gestellt. Die drei Unternehmen würden nicht über das Geld
verfügen, um an einen anderen Standort zu ziehen. Eine teilweise Verlegung der
Aktivitäten würde ebenfalls zu zusätzlichen Kosten führen und mit einer
mangelhaften Auslastung der Einrichtungen am derzeitigen Betriebsstandort
einher gehen.
4.
4.1. Es gibt keine Hinweise darauf, dass der Beschwerdeführerin bei der
Erweiterung der Schreinerei die Notwendigkeit einer Baubewilligung bekannt
gewesen wäre. Andererseits ist nicht von der Hand zu weisen, dass sie zumindest
entsprechende Zweifel hätte haben sollen und sich bei den Baubehörden hätte
erkundigen müssen. In dieser Unterlassung ist eine, wenn unter den gegebenen
Umständen auch nicht schwer wiegende Fahrlässigkeit zu erblicken, die den guten
Glauben ausschliesst (BGE 132 II 21 E. 6.1 S. 35 f. und E. 8.1 S. 45). Es
erscheint zudem nicht als erstellt, dass die Baubehörden, hätte sich die
Beschwerdeführerin bei ihnen erkundigt, die Bewilligungsfreiheit bestätigt
hätten. Zwar hielt die Bauabteilung in ihrem Schreiben vom 26. April 2010 an
die Einsprecher fest, sie gehe klar davon aus, es handle sich nur um
Unterhaltsarbeiten und bauliche Änderungen im Gebäudeinnern, die keine
Baubewilligung benötigten. Dabei handelte es sich aber offensichtlich nur um
eine vorläufige Einschätzung, die unter dem Vorbehalt einer gründlicheren
Abklärung des Sachverhalts stand. Die Bauabteilung fügte denn auch sogleich
hinzu, sie werde dennoch am 30. April 2010 eine Kontrolle vor Ort durchführen
und die Angaben überprüfen. Es schloss mit folgenden Worten: "Aus den erwähnten
Gründen und dem jetzigen Wissensstand erachten wir ein Baugesuchsverfahren als
unnötig. Unsere Kontrolle vor Ort und die Überprüfung der beco werden aber für
weitere Massnahmen entscheidend sein." Wie bereits die BVE in ihrem Entscheid
darlegte, entschied die Gemeinde letztlich ohnehin nicht selbst über die
Baubewilligungspflicht, sondern unterbreitete die Frage dem
Regierungsstatthalteramt Bern-Mittelland. Unter diesen Voraussetzungen ist der
Beschwerdeführerin nicht zu folgen, wenn sie vorbringt, eine Erkundigung bei
den zuständigen Behörden hätte zu keinem anderen Ergebnis geführt.
4.2. Die Beschränkung der Anzahl der am Betriebsstandort tätigen Personen
erscheint geeignet, die Betriebskapazität und damit auch die zonenwidrigen
Emissionen zu reduzieren. Wenn die Beschwerdeführerin vorbringt, bereits heute
seien tagsüber weniger als fünf Personen am Betriebsstandort anwesend, so
übersieht sie, dass die Massnahme gemäss angefochtenem Entscheid insbesondere
auf die erhöhten Aktivitäten am Morgen abzielt, wenn Material für die
Baustellen vorbereitet und verladen wird. Gerade weil der Lieferwagenverkehr
nicht kontingentiert worden ist, zeitigt eine Reduktion der Arbeitenden
durchaus eine Wirkung, denn eine Beschränkung der Anzahl Mitarbeiter im Betrieb
schränkt auch die Menge der vorfabrizierten Holzprodukte ein, was ohne weiteres
zu einer Beschränkung des Verladeverkehrs führt. Wie die Beschwerdeführerin zur
Annahme kommt, es könnte sogar ein Mehrverkehr resultieren, ist dagegen nicht
nachvollziehbar und wird in der Beschwerde auch nicht näher ausgeführt.
4.3. Aus denselben Erwägungen ging die Vorinstanz nicht über das Erforderliche
hinaus, wenn sie die Begrenzung der am Betriebsstandort zulässigen Privatautos
als nicht hinreichend erachtete. Solches könnte wohl dazu führen, dass weniger
Personen mit dem Auto zur Arbeit fahren würden, hätte aber auf die Emissionen
des Betriebs keine Auswirkung.
Eine wirksame Kontrolle wird durch die namentliche Bekanntgabe der am
Betriebsstandort tätigen Personen erleichtert. Die Anordnung scheint
insbesondere deshalb nachvollziehbar, weil es am Betriebsstandort angesichts
von inner- und ausserhalb des Gebäudes zu erledigender Arbeiten zeitweise nicht
einfach sein dürfte, die Übersicht über die anwesenden und tatsächlich für die
Beschwerdeführerin tätigen Personen zu behalten.
Nicht nachvollziehbar ist hingegen, weshalb dem Beschäftigungsgrad der am
Betriebsstandort zulässigen Personen nicht Rechnung getragen wurde. Wenn
beispielsweise zwei Personen zu 50 % arbeiten, aber nicht gleichzeitig am
Betriebsstandort anwesend sind, so erhöht dies die zonenwidrigen Emissionen des
Betriebs selbst im Vergleich zu einer Vollzeitarbeitskraft nicht. Wesentlich
und damit erforderlich erscheint im Ergebnis einzig, dass nicht gleichzeitig
mehr Personen als zulässig anwesend sind. Eine darüber hinausgehende
Beschränkung der Beschwerdeführerin in der Organisation ihres Betriebs ist
nicht verhältnismässig. Es muss ihr überlassen bleiben, ob sie die als zulässig
erachteten Vollzeitstellen auf Teilzeitstellen aufteilen will. Die
Kontrolltätigkeit der Behörden wird dadurch nicht erschwert, solange die
betreffenden Personen im Voraus der Bauabteilung der Gemeinde bekannt gegeben
werden. Dies kann beispielsweise in Form von Einsatztabellen geschehen, aus
welchen klar ersichtlich ist, welche Person wann am Betriebsstandort arbeitet.
Die Rüge der Beschwerdeführerin ist in diesem Punkt begründet und Ziff. 1 lit.
e des Wiederherstellungsentscheids neu wie folgt zu formulieren:
"Das Betriebsgebäude an der Maurmöslistrasse 20/22 darf gleichzeitig höchstens
von fünf Personen (inkl. Betriebsinhaber) genutzt werden. Diese Massnahme ist
bis am 31. Dezember 2016 umzusetzen. Die Namen der Personen, die
Anwesenheitszeiten und die amtlichen Kennzeichen ihrer Fahrzeuge sind der
Bauabteilung der Gemeinde jährlich bis am 10. Januar sowie im Fall von
Änderungen zu melden."
4.4. Unter dem Gesichtspunkt der Zumutbarkeit ist festzuhalten, dass der
rechtswidrige Zustand erheblich von der zulässigen Nutzungsordnung abweicht und
mit jeder am Betriebsstandort zusätzlich tätigen Person auch die Emissionen in
der betroffenen Wohnzone zunehmen. Unter diesen Umständen ist nicht zu
beanstanden, wenn das Verwaltungsgericht die wirtschaftlichen Interessen der
Beschwerdeführerin weniger stark gewichtete und mit Blick auf die Emissionen
eine vollständige Wiederherstellung des früheren Zustands verlangte. Dies gilt
selbst dann, wenn die Wirtschaftlichkeit eines der seit 2010 am
Betriebsstandort tätigen Unternehmen dadurch in Frage gestellt würde. Dass eine
Bauschreinerei am Betriebsstandort weniger Emissionen verursacht als eine
Möbelschreinerei mit derselben Beschäftigtenzahl, hat das Verwaltungsgericht
zudem berücksichtigt. Es hielt fest, die Beschwerdeführerin könne weitere
Personen beschäftigen, die sich direkt auf die Baustellen begeben würden, wie
das bereits heute der Fall sei. Weiter ging es davon aus, dass dadurch die
Materialzulieferungen und die Materialverarbeitung im Betriebsgebäude zunähmen,
was jedoch durch die zeitlichen Vorgaben bezüglich der immissionsträchtigen
Arbeiten und durch die baulichen Schallschutzmassnahmen ausgeglichen werde. Mit
diesen Erwägungen hat das Verwaltungsgericht die wesentliche Aspekte, welche
die von der Schreinerei ausgehenden Emissionen beeinflussen, berücksichtigt und
gegeneinander abgewogen. Was die Beschwerdeführerin dagegen vorbringt, ist
nicht geeignet, die Zumutbarkeit der angeordneten Massnahmen in Frage zu
stellen.
5.
Die Beschwerde ist somit teilweise gutzuheissen und der angefochtene Entscheid
insoweit aufzuheben, als er einer möglichen Teilzeitbeschäftigung nicht
Rechnung trägt. Die betreffende Anordnung zur Wiederherstellung des
rechtmässigen Zustands ist entsprechend neu zu fassen. Im Übrigen ist die
Beschwerde abzuweisen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens unterliegt die Beschwerdeführerin zur
Hauptsache. Es erscheint gerechtfertigt, die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- zu
vier Fünfteln der Beschwerdeführerin und zu einem Fünftel den Beschwerdegegnern
aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Die Beschwerdeführerin hat den
Beschwerdegegnern eine entsprechend reduzierte Parteientschädigung auszurichten
(Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen und der angefochtene Entscheid
insoweit aufgehoben, als dadurch die Anordnung der Bau-, Verkehrs- und
Energiedirektion betreffend die Höchstzahl der am Betriebsstandort tätigen
Personen bestätigt wurde. Die Anordnung lautet neu wie folgt:
"Das Betriebsgebäude an der Maurmöslistrasse 20/22 darf gleichzeitig höchstens
von fünf Personen (inkl. Betriebsinhaber) genutzt werden. Diese Massnahme ist
bis am 31. Dezember 2016 umzusetzen. Die Namen der Personen, die
Anwesenheitszeiten und die amtlichen Kennzeichen ihrer Fahrzeuge sind der
Bauabteilung der Gemeinde jährlich bis am 10. Januar sowie im Fall von
Änderungen zu melden."
Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden im Umfang von Fr. 2'400.-- der
Beschwerdeführerin und im Umfang von Fr. 600.-- den Beschwerdegegnern
auferlegt.
3.
Die Beschwerdeführerin hat den Beschwerdegegnern eine Parteientschädigung von
Fr. 2'400.-- auszurichten.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Einwohnergemeinde Worb, Bauverwaltung, der
Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion und dem Verwaltungsgericht des Kantons
Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 25. Februar 2016
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Der Gerichtsschreiber: Dold
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