I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.478/2015
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
1C_478/2015
Arrêt du 8 avril 2016
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Fonjallaz, Président,
Karlen et Chaix.
Greffière : Mme Tornay Schaller.
Participants à la procédure
A.A.________ et B.A.________, représentés par Me Christophe Claude Maillard,
avocat,
recourants,
contre
C.________, représenté par Me Luke H. Gillon, avocat,
intimé,
Commune de Pont-la-Ville, route de la Müllera 1, 1649 Pont-la-Ville.
Objet
Permis de construire,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg, IIe Cour
administrative, du 25 août 2015.
Faits :
A.
C.________ est propriétaire de la parcelle n° 86 du registre foncier de la
Commune de Pont-la-Ville, sise en zone résidentielle à faible densité. En 2012,
il a décidé de démolir le bâtiment existant sur son terrain afin de construire
une nouvelle maison individuelle. Compte tenu de la grandeur de son projet, il
a conclu, le 5 avril 2013, une convention de report d'indice avec le
propriétaire du bien-fonds n° 82, situé à une trentaine de mètres en contrebas:
une surface de 264,7 m ^2 a été prélevée de la parcelle n° 82 et a été reportée
sur le bien-fonds n° 86, en relation avec l'indice d'utilisation brute du sol.
La même opération, pour une surface de 99,2 m ^2, a été réalisée en relation
avec l'indice d'occupation du sol.
Mis à l'enquête publique le 12 avril 2013 et à l'enquête complémentaire le 14
juin 2013, le projet a suscité notamment l'opposition de A.A.________ et
B.A.________, copropriétaires d'une parcelle voisine. La Commune a préavisé
favorablement le projet en accordant une dérogation à la distance à la haie
protégée et une dérogation relative à la pente du toit. Par décision du 11 mars
2014, le Préfet du district de la Gruyère (ci-après: le Préfet) a accordé une
autorisation de démolition du bâtiment existant. Par décision du 24 avril 2014,
il a accordé le permis de construire requis, moyennant l'octroi d'une
dérogation à la distance d'une haie protégée. Le même jour, il a levé
l'opposition formée à ce projet par les époux A.________.
Ceux-ci ont recouru contre les décisions du 24 avril 2014 auprès de la IIe Cour
administrative du Tribunal cantonal du canton de Fribourg (ci-après: le
Tribunal cantonal). Le 22 août 2014, celle-ci a procédé à une inspection locale
en présence des parties. Par arrêt du 6 mars 2015, le Tribunal cantonal a admis
le recours en tant qu'il contestait le respect de la distance de 4,50 m à la
haie protégée et l'a rejeté pour le surplus. Il a annulé la décision attaquée
et renvoyé la cause au Préfet pour nouvelle décision au sens des considérants
après modification des plans. Il a réparti les frais de procédure dans une
proportion de 4/5 à charge des époux A.________ et de 1/5 à charge de
C.________. Il a utilisé la même répartition pour l'octroi des dépens.
Par arrêt du 29 avril 2015 (1C_224/2015), le Tribunal fédéral a déclaré
irrecevable le recours interjeté par les époux A.________ contre l'arrêt du 6
mars 2015, qualifié de décision incidente de renvoi non susceptible de causer
un préjudice irréparable (art. 93 al. 1 LTF).
Par décision du 25 août 2015, le Préfet a autorisé la démolition du bâtiment
existant et la construction d'une maison individuelle sur la base de nouveaux
plans, après avoir examiné que ceux-ci répondaient en tous points aux exigences
du Tribunal cantonal relatives à la suppression des aménagements inclus dans le
rayon inconstructible de 4,50 m entre la construction projetée et la haie
protégée.
B.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.A.________ et
B.A.________ demandent principalement au Tribunal fédéral de réformer la
décision du 25 août 2015 ainsi que l'arrêt cantonal du 6 mars 2015 en ce sens
que le permis de construire est refusé. Ils concluent subsidiairement à
l'annulation de la décision du 25 août 2015 et de l'arrêt du 6 mars 2015 ainsi
qu'au renvoi de la cause à l'instance précédente pour nouvelle décision au sens
des considérants.
Invités à se déterminer, le Tribunal cantonal et l'intimé concluent au rejet du
recours alors que le Préfet et la Commune de Pont-la-Ville s'en remettent à
justice. Les recourants ont répliqué par courrier du 6 janvier 2016.
Par ordonnance du 15 octobre 2015, le Président de la Ire Cour de droit public
a admis la requête d'effet suspensif formée par les recourants.
Considérant en droit :
1.
Dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF) prise en dernière instance
cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) dans le domaine du droit public des
constructions (art. 82 let. a LTF), le recours est en principe recevable comme
recours en matière de droit public conformément aux art. 82 ss LTF, aucune des
exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'étant réalisée. En tant que propriétaires
d'une parcelle contiguë à celle de l'intimé, les époux A.________ sont
particulièrement touchés par l'arrêt attaqué qui confirme l'octroi à leur
voisin d'un permis de construire qu'ils tiennent pour non conforme aux règles
de police des constructions et ont un intérêt digne de protection à son
annulation. Ils ont pris part à la procédure de dernière instance cantonale, de
sorte que leur qualité pour agir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF est donnée.
Les autres conditions de recevabilité du recours étant réunies, il y a lieu
d'entrer en matière.
2.
Dans un premier grief, les recourants reprochent au Tribunal cantonal d'avoir
retenu que la parcelle n° 85 est la seule parcelle contiguë à la parcelle n°
86, alors que sur quelques mètres, elle jouxte le bien-fonds n° 73. Ils se
plaignent d'une appréciation arbitraire des faits (art. 97 al. 1 LTF). Ce grief
peut être rejeté dans la mesure où, vu les considérants suivants, il n'est pas
susceptible d'avoir une influence sur l'issue du litige.
3.
Il n'est pas contesté que la construction litigieuse ne respecte pas l'indice
d'occupation du sol: sa surface excède ce qui est autorisé par le règlement
communal de 59,1 m ^2, soit de 24,5 %. Le constructeur a donc signé une
convention de report d'indice avec le propriétaire de la parcelle n° 82.
Les recourants font valoir une application arbitraire de l'art. 131 al. 1 de la
loi du 2 décembre 2008 sur l'aménagement du territoire et les constructions
(LATeC; RSF 710.1), sous différents aspects.
3.1. L'indice d'occupation du sol (IOS) est le rapport entre la surface
déterminante d'une construction (la surface située à l'intérieur de la
projection du pied de façade) et la surface de terrain déterminante (ch. 8.4 de
l'annexe à l'accord intercantonal harmonisant la terminologie dans le domaine
des constructions [AIHC; RSF 710.7]).
Un report de l'indice sur des terrains contigus ou à proximité affectés à une
même zone peut s'effectuer moyennant l'inscription d'une mention au registre
foncier qui ne peut être supprimée qu'avec l'accord du préfet, sur le préavis
communal (art. 131 al. 1 LATeC).
A teneur de l'art. 148 al. 1 LATeC, des dérogations aux dispositions de la loi
et du règlement d'exécution ou aux plans et à leur réglementation peuvent être
accordées, à condition qu'elles soient justifiées par des circonstances
particulières et qu'elles ne portent pas atteinte à des intérêts prépondérants
publics ou privés.
3.2. Le Tribunal fédéral ne revoit l'interprétation et l'application du droit
cantonal et communal que sous l'angle de l'arbitraire. Une décision est
arbitraire lorsqu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair
et indiscuté, ou lorsqu'elle contredit d'une manière choquante le sentiment de
la justice et de l'équité. Le Tribunal fédéral n'a pas à déterminer quelle est
l'interprétation correcte que l'autorité cantonale aurait dû donner des
dispositions applicables; il doit uniquement examiner si l'interprétation qui a
été faite est défendable. Par conséquent, si celle-ci ne se révèle pas
déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou
de la législation cantonale en cause, elle sera confirmée, même si une autre
solution paraît également concevable, voire préférable. De plus, il ne suffit
pas que les motifs de la décision attaquée soient insoutenables, encore faut-il
que cette dernière soit arbitraire dans son résultat (ATF 140 III 16 consid.
2.1 p. 18). Dans ce contexte, le recourant est soumis aux exigences accrues de
motivation de l'art. 106 al. 2 LTF.
Le Tribunal fédéral fait preuve de retenue lorsqu'il s'agit de tenir compte de
circonstances locales dont les autorités cantonales ou communales ont une
meilleure connaissance que lui (ATF 135 I 176 consid. 6.1 p. 181) ou encore
lorsqu'il s'agit de déterminer si elles ont fait un usage correct du pouvoir
d'appréciation qui leur est reconnu dans l'octroi d'une dérogation en matière
de construction (ATF 99 Ia 126 consid. 7a p. 138; arrêt 1C_123/2010 du 25 mai
2010 consid. 3).
3.3. Les recourants reprochent d'abord au Tribunal cantonal d'avoir appliqué
l'art. 131 al. 1 LATeC sans avoir procédé à l'examen des conditions d'octroi
d'une dérogation au sens des art. 148 al. 1 LATeC et 23 LAT. Ils prétendent
qu'une convention de report d'indice ne suffit pas en elle-même à autoriser la
construction litigieuse, mais qu'une dérogation exceptionnelle doit être
accordée selon l'art. 148 al. 1 LATeC, à savoir qu'elle doit être justifiée par
des circonstances particulières et qu'elle ne porte pas atteinte à des intérêts
prépondérants publics ou privés.
Ce raisonnement ne peut être suivi, dans la mesure où la possibilité de report
d'indice est prévue par la loi et ne peut pas par conséquent être qualifiée de
dérogation au sens de l'art. 148 LATeC, qui vise précisément les cas qui ne
sont pas prévus par "la loi et le règlement d'exécution ou par les plans et
leur réglementation". L'art. 131 al. 1 LATeC ne peut pas être considéré comme
une dérogation au sens de l'art. 148 al. 1 LATeC. Le mécanisme du report
d'indice par le biais d'une convention, lorsqu'il est prévu par la loi,
n'implique pas l'octroi d'une dérogation exceptionnelle (dans ce sens, voir
Denis Piotet, Le transfert du coefficient d'utilisation ou d'occupation du sol
et le droit privé fédéral, in DC 2000, p. 40).
Ainsi le Tribunal cantonal n'a pas violé le droit fédéral en n'examinant pas si
les conditions d'une dérogation au sens de l'art. 148 LATeC étaient remplies.
Pour les mêmes motifs, le grief de violation du droit d'être entendu (art. 29
Cst.) dont se prévalent sommairement les recourants à cet égard doit aussi être
écarté, ce d'autant plus que dans leur recours cantonal ils n'avaient pas
soutenu qu'un report d'indice nécessitait une dérogation.
3.4. Les recourants relèvent ensuite que le Tribunal cantonal a admis le report
d'indice alors que les deux parcelles concernées sont distantes d'environ 30 m
et sont séparées par deux parcelles. Ils se plaignent d'une application
arbitraire de l'art. 131 al. 1 LATeC.
3.4.1. Selon le message du Conseil d'Etat au Grand Conseil accompagnant le
projet de LATeC du 20 novembre 2007, "le système permet le report de [l'IOS],
pour autant qu'[il soit prévu] dans la réglementation communale (...). Ce
système plus adapté à des situations particulières, offre une grande
flexibilité aux propriétaires. La jurisprudence exige que les reports d'indice
ne puissent se faire qu'entre des terrains affectés à la même zone et pour des
terrains contigus. La disposition va volontairement un pas plus loin, en ce
sens qu'elle permettrait des reports entre des terrains à proximité l'un de
l'autre (p. ex. s'ils sont séparés par une route) ".
3.4.2. Dans un premier temps, le Tribunal cantonal a exposé, de façon fouillée
et amplement motivée, la manière d'interpréter l'expression "terrains à
proximité" figurant à l'art. 131 al. 1 LATeC in abstracto. Se fondant sur le
message du Conseil d'Etat précité, il s'est notamment demandé si l'idée n'était
pas de permettre un transfert d'indice en sautant précisément les seules
parcelles contiguës (car sinon dans l'écrasante majorité des hypothèses, il
était inutile de distinguer entre terrains contigus et terrains à proximité);
au vu de cette interprétation littérale du texte, l'ordre de grandeur
admissible serait plutôt celui d'une profondeur de parcelle au moins; la
position extrêmement restrictive défendue par les recourants qui admettaient un
éloignement d'une dizaine de mètres au maximum n'était pas adaptée à la réalité
des grandeurs usuelles des parcelles; elle revenait à vider de sa substance la
règle de l'art. 131 al. 1 LATeC et, en définitive, à limiter les transferts
d'indice entre terrains non contigus au seul cas particulier du passage de
route; cela n'était pas le sens de la norme et une telle limitation ne
ressortait pas des travaux législatifs.
La cour cantonale a aussi retenu que compte tenu du but des transferts d'indice
- tel que visé par la loi et la jurisprudence -, qui était de permettre un
usage plus judicieux de la zone à bâtir sans entrave excessive due à la
grandeur effective des parcelles, une marge d'appréciation importante devait
être reconnue à l'autorité d'exécution, de manière à lui permettre de tenir
compte du genre de zone concernée ainsi que de sa grandeur, de son équipement
et de sa configuration topographique.
Dans un second temps, l'instance précédente a estimé in concreto que la
configuration des lieux (la parcelle n° 82 se trouvant dans la pente en
contrebas à environ 30 m) permettait de considérer que les parcelles n° 82 et
86 étaient encore "à proximité" au sens de l'art. 131 LATeC: si la distance
supposait de "sauter" les deux parcelles (n° 85 et n° 84), le fait que le
bien-fonds n° 84 n'était concerné que par quelques mètres sur sa pointe sud
permettait de relativiser l'éloignement qui, malgré tout, correspondait plus ou
moins à une profondeur usuelle de parcelle. S'y ajoutait le fait que le
transfert d'indice litigieux n'allait pas déséquilibrer la zone résidentielle
en question: outre le fait que l'importance de ce transfert restait dans une
mesure encore acceptable (augmentation de 25 % de l'indice autorisé), le fonds
bénéficiaire était entouré sur trois côtés par la zone agricole, ce qui
assurait un dégagement suffisant à la construction. L'instance précédente a
enfin pris en compte le fait que les deux parcelles étaient situées dans la
même zone, dans un secteur largement bâti.
3.4.3. Face à ce raisonnement, les recourants présentent leurs interprétations
téléologique, systématique, littérale et comparative de l'art. 131 al. 1 LATeC.
Ils exposent d'abord leur interprétation historique restrictive, selon laquelle
le report d'indice n'est possible qu'entre deux parcelles uniquement séparées
par une surface telle qu'un chemin ou un petit cours d'eau, guère plus.
L'interprétation privilégiée par les recourants, qui ne ressort pas
explicitement du Message mais repose sur leur propre appréciation ne parvient
pas à rendre celle du Tribunal cantonal indéfendable, ce d'autant moins qu'il
n'est pas contesté que la volonté du législateur fribourgeois était d'élargir
les possibilités du report d'indice et non de les restreindre. L'arrêt du
Tribunal administratif du canton de Zoug que les recourants citent n'est pas
non plus pertinent, puisque la législation zougoise ne prévoit de report
d'indice qu'entre des parcelles contiguës.
Les recourants défendent aussi une interprétation téléologique de laquelle il
ressort que le but poursuivi par le report d'indice s'opposerait aux buts
poursuivis par les indices eux-mêmes. Cette argumentation ne suffit toutefois
pas à rendre arbitraire le raisonnement du Tribunal cantonal dans la mesure où
les recourants perdent de vue que les reports d'indice ne doivent pas être
examinés au niveau de chaque parcelle mais à l'échelle de la zone ou du
quartier concerné (cf. arrêt 1C_389/2013 du 25 mars 2014 consid. 4.1).
Les recourants se lancent ensuite dans une interprétation de la validité de la
convention de report d'indice selon le droit privé (notamment l'art. 20 CO).
Ils estiment que ladite convention n'est pas valable "puisqu'en raison de
l'opposition des voisins le transport de la surface déterminante d'une parcelle
à l'autre semble impossible". Leur analyse - pour autant qu'on la comprenne -
ne parvient cependant pas à démontrer que la cour cantonale aurait procédé à
une interprétation manifestement contraire au sens et au but de l'art. 131 al.
1 LATeC, puisque cette disposition ne prévoit pas que les propriétaires voisins
non-parties au transfert d'indice doivent donner leur accord. Or par la
convention signée le 5 avril 2013 le propriétaire du fonds cédant a clairement
renoncé à bâtir sur la surface équivalente correspondant à la partie cédée de
son IOS, créant ainsi une surface non bâtie équivalente située à quelques
mètres de la parcelle du propriétaire du fonds cessionnaire.
Les intéressés exposent encore une "interprétation globale au vu de la
jurisprudence et de la doctrine" ainsi qu'une interprétation comparative. Là
encore, ils ne parviennent pas à démontrer que la cour cantonale a analysé de
façon insoutenable l'art. 131 al. 1 LATeC. En effet, peu importe que d'autres
lois cantonales soient plus strictes et exigent un report d'indice uniquement
entre terrains contigus; à cet égard l'arrêt du Tribunal fédéral 1C_351/2012 du
12 février 2013 - cité par les recourants - n'est d'aucune utilité puisqu'il se
fonde sur d'autres dispositions cantonales, tandis que le législateur
fribourgeois a précisément voulu s'écarter du principe absolu de la contiguïté.
Il en va de même de l'arrêt du Tribunal cantonal de Zurich auquel se réfèrent
les recourants, dans la mesure où la législation cantonale - au contraire de la
loi fribourgeoise - laissait une marge de manoeuvre aux autorités communales.
Enfin, s'agissant de la seconde partie du raisonnement du Tribunal cantonal
(soit de l'analyse in concreto du report d'indice), les recourants ne
contestent pas que le transfert d'indice litigieux ne va pas déséquilibrer la
zone résidentielle en question. Ils se contentent d'insister sur leur absence
de consentement. Ils ne convainquent pas non plus dans la mesure où le droit
fribourgeois ne prévoit pas la nécessité d'un accord des propriétaires voisins
non-parties à la convention de report pour qu'un report d'indice puisse être
opéré. Ils critiquent encore l'arrêt cantonal en ce que le report d'indice
permet de dépasser de 24,5 % l'IOS. Si la limite de 25 % n'est pas mentionnée
par le droit fribourgeois, le Tribunal cantonal pouvait, sans tomber dans
l'arbitraire, choisir un taux qui lui paraissait acceptable en se référant à la
jurisprudence. Il n'a pas fait preuve d'arbitraire en ne prenant pas en compte
les dispositions plus restrictives de certains cantons. Mal fondé, le grief
doit être écarté.
3.5. En définitive, avec la retenue que s'impose le Tribunal fédéral dans cet
examen, il y a lieu de constater que l'instance précédente n'a pas appliqué
arbitrairement l'art. 131 al. 1 LATeC, en validant le transfert d'indice
s'agissant de l'IOS entre deux parcelles distantes de 30 m, dans la
configuration particulière des lieux.
Les recourants font encore valoir sommairement, dans ce cadre, une violation de
la garantie de la propriété (art. 26 Cst.). Fût-il suffisamment motivé et
recevable, ce grief serait rejeté dans la mesure où les recourants n'exposent
pas en quoi l'autorisation d'un report d'indice entre deux parcelles voisines
de la leur porterait atteinte à leur garantie de la propriété.
4.
Les recourants estiment enfin qu'ils ont obtenu entièrement gain de cause
devant le Tribunal cantonal. Ils reprochent à celui-ci d'avoir mis à leur
charge le 4/5 des frais judiciaires et d'avoir appliqué la même répartition
s'agissant de l'indemnité de partie. Ils expliquent que le Tribunal cantonal,
sans l'indiquer de manière explicite, a opéré une répartition au prorata du
nombre de griefs admis (un seul grief sur cinq a été admis). Ils font valoir
une application arbitraire des art. 131 al. 1 et 138 al. 2 du code de procédure
et de juridiction administrative du 23 mai 1991 (CPJA; RSF 150.1).
En droit fribourgeois, l'art. 131 al. 1 CPJA prévoit qu'en cas de recours ou
d'action, la partie qui succombe supporte les frais de procédure. Si elle n'est
que partiellement déboutée, les frais sont réduits en proportion. Lorsqu'une
partie n'obtient que partiellement gain de cause, l'indemnité est réduite en
proportion (art. 138 al. 2 CPJA).
En l'espèce, l'arrêt cantonal a admis partiellement le recours sur la question
de la distance à la haie protégée et a renvoyé la cause au Préfet pour nouvelle
décision sur ce point; il a en revanche confirmé la décision préfectorale sur
les dérogations accordées, sur l'interprétation de l'art. 131 LATeC et sur les
questions procédurales. A la suite de cette décision de renvoi, le Préfet a
délivré le permis de construire, le 25 août 2015, après avoir examiné
uniquement si les plans modifiés répondaient aux exigences posées par l'arrêt
cantonal sur la question de la distance à la haie protégée. Les recourants
n'avaient ainsi pas obtenu gain de cause sur tous leurs griefs, mais seulement
sur le grief lié à la distance à la haie protégée. Dans ces circonstances, même
si une autre solution aurait été envisageable, l'autorité précédente n'a pas
appliqué arbitrairement les art. 131 al. 1 et 138 al. 2 CPJA, en répartissant
les frais judiciaires et les dépens comme elle l'a fait.
5.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours.
Les recourants, qui succombent, supportent les frais judiciaires (art. 65 et 66
LTF). Ils verseront en outre une indemnité de dépens à l'intimé qui obtient
gain de cause avec l'aide d'un mandataire professionnel (art. 68 al. 1 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 3'000 francs, sont mis à la charge des
recourants.
3.
Les recourants verseront à l'intimé une indemnité de 3'000 francs à titre de
dépens.
4.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des parties, à la Commune de
Pont-la-Ville, au Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg, IIe Cour
administrative, et à la Préfecture de la Gruyère.
Lausanne, le 8 avril 2016
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Fonjallaz
La Greffière : Tornay Schaller
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