I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.471/2015
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
1C_471/2015
Urteil vom 7. Januar 2016
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Eusebio, Kneubühler,
Gerichtsschreiber Stohner.
Verfahrensbeteiligte
Stadt Luzern,
Stadthaus, Hirschengraben 17, 6002 Luzern,
Beschwerdeführer,
handelnd durch den Stadtrat, Stab Baudirektion, Hirschengraben 17, 6002 Luzern,
gegen
1. A.________,
2. B.________,
3. C.________,
4. D.F.________,
5. E.F.________-G.________,
6. H.________,
7. I.________,
8. J.________,
9. K.________,
Beschwerdegegner,
alle vertreten durch Rechtsanwalt Franz Hess,
weitere Verfahrensbeteiligte:
Hotel L.________ AG,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Jost Schumacher.
Gegenstand
Baubewilligung,
Beschwerde gegen das Urteil vom 20. Juli 2015 des Kantonsgerichts Luzern, 4.
Abteilung.
Sachverhalt:
A.
Die Hotel L.________ AG betreibt an der V.________strasse "..." in Luzern das
Hotel L.________. Sodann ist sie Inhaberin von Baurechten an zwei Grundstücken
(Gbbl. Nrn. 2784 und 2296), die sich auf der gegenüberliegenden Strassenseite
befinden. Diese liegen in der Wohnzone, welche von der Ortsbildschutzzone B
überlagert wird. Am 20. August 2014 erteilte der Stadtrat Luzern der Hotel
L.________ AG die Bewilligung für den Abbruch des Mehrfamilienhauses auf der
Parzelle 2296 und für den Bau eines Mehrfamilienhauses mit Einstellhalle für 40
Fahrzeuge auf den Grundstücken Nrn. 2784 und 2296. Ausserdem erteilte der
Stadtrat der Hotel L.________ AG verschiedene Ausnahmebewilligungen. Die
Parkplätze sind für die Hotelgäste reserviert. Die Zufahrt zur Einstellhalle
soll über die V.________strasse erfolgen.
B.
Das Kantonsgericht Luzern hiess mit Urteil vom 20. Juli 2015 eine Beschwerde
der im Rubrum genannten Personen, überwiegend Nachbarn, gegen diesen Entscheid
gut und hob die erteilte Baubewilligung auf.
C.
Dagegen führt die Stadt Luzern am 14. September 2015 Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht und beantragt die
Bestätigung der Baubewilligung, eventuell die Rückweisung der Sache zur
Neubeurteilung.
In seiner Vernehmlassung erhebt das Verwaltungsgericht hinsichtlich der Rüge
der Verletzung der Gemeindeautonomie legitimationsrechtliche Bedenken; im
Übrigen beantragt es die Abweisung der Beschwerde. Die Beschwerdegegner
beantragen deren Abweisung, soweit darauf einzutreten sei. Die Hotel L.________
AG ihrerseits stellt Antrag auf Gutheissung der Beschwerde.
Erwägungen:
1.
1.1. Das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts ist ein Endentscheid einer
letzten kantonalen Instanz (Art. 82 lit. a i.V.m. Art. 86 Abs. 1 lit. d und
Art. 90 BGG). Ihm liegt ein Beschwerdeverfahren über ein Baubegehren zu Grunde.
Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 lit. a
BGG steht auf dem Gebiet des Raumplanungs- und Baurechts zur Verfügung (BGE 133
II 249 E. 1.2 S. 251, 400 E. 2.1 S. 404). Ausnahmegründe im Sinne von Art. 83
BGG liegen nicht vor.
1.2. Der Stadtrat Luzern hat mit Beschluss vom 10. September 2015 die
städtische Baudirektion ermächtigt, das Urteil des Kantonsgerichts mittels
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht
anzufechten. Damit tritt im vorliegenden Verfahren die Stadt Luzern als
Beschwerdeführerin auf. Als Baubewilligungsbehörde ist sie durch den
angefochtenen Entscheid als Trägerin hoheitlicher Gewalt berührt. Sie ist daher
befugt, mit Beschwerde eine Verletzung ihrer Gemeindeautonomie geltend zu
machen (Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG). Ob ihr im fraglichen Bereich Autonomie
zusteht, ist eine Frage der Begründetheit der Beschwerde.
2.
2.1. Das Bundesgericht nimmt gegenüber dem Entscheid der kantonalen
Rechtsmittelinstanz eine freie Überprüfung vor, soweit es um die Handhabung von
Bundesrecht oder kantonalem Verfassungsrecht geht. Es prüft deshalb frei, ob
die kantonale Rechtsmittelinstanz einen in den Anwendungsbereich der
Gemeindeautonomie (Art. 50 Abs. 1 BV) fallenden Beurteilungsspielraum
respektiert hat. Bei einer eigentlichen Kognitionsüberschreitung durch die
Vorinstanz ist zudem gemäss der Rechtsprechung von Willkür auszugehen (BGE 136
I 395 E. 2 S. 397 mit Hinweisen; vgl. Urteil 1C_92/2015 vom 18. November 2015
E. 3.1.1).
2.2. Auf die - unter Berücksichtigung des Fristenstillstands gemäss Art. 46
Abs. 1 lit. b BGG fristgerecht eingereichte - Beschwerde ist einzutreten.
3.
Die Stadt Luzern ist der Auffassung, das Kantonsgericht habe ihren Anspruch auf
rechtliches Gehör verletzt, indem es von ihrer Rechtsanwendungspraxis
abgewichen sei, ohne ihr zuvor Gelegenheit geboten zu haben, sich dazu zu
äussern. Dieser Vorwurf ist unberechtigt: Der Anspruch auf rechtliches Gehör
betrifft grundsätzlich nur den rechtserheblichen Sachverhalt. Zu Fragen der
Rechtsanwendung müssen die Parteien bloss dann vorweg angehört werden, wenn die
urteilende Behörde beabsichtigt, ihren Entscheid auf eine Rechtsnorm
abzustützen, auf die sich die Parteien im bisherigen Verfahren nie berufen
haben und mit deren Anwendung aufgrund der gesamten Umstände nicht zu rechnen
war. Dies trifft vorliegend nicht zu und wird von der Beschwerdeführerin auch
nicht behauptet. Beim strittigen Bauvorhaben war offensichtlich von Bedeutung
und fraglich, ob die nachgesuchten Ausnahmen zu gewähren seien, namentlich
diejenige gestützt auf Art. 15 des kommunalen Bau- und Zonenreglements vom 7.
Januar 2013 (BZR). Von einer überraschenden, nicht zu erwartenden
Rechtsanwendung kann keine Rede sein.
4.
In der Sache geht es zunächst um die der Hotel L.________ AG erteilte und von
der Vorinstanz aufgehobene Bewilligung für den Abbruch des bestehenden
Mehrfamilienhauses auf der Parzelle 2296.
4.1. Die Beschwerdeführerin hat sich bei der Erteilung der Abbruchbewilligung
auf die Ausnahmebestimmung von Art. 15 Abs. 5 BZR abgestützt. Danach kann der
Stadtrat Ausnahmen von den Schutzzonenvorschriften gestatten, sofern besondere
Verhältnisse dies rechtfertigen, die Ausnahme dem Sinn und Zweck der
Schutzzonen nicht widerspricht und ein qualitätsvolles Bauprojekt vorliegt. Die
Vorinstanz ist demgegenüber der Auffassung, die Voraussetzungen für den Abbruch
von Bauten in der Ortsbildschutzzone B seien in Art. 17 Abs. 2 BZR
abschliessend geregelt. Nach dieser Bestimmung können Abbrüche ausnahmsweise
bewilligt werden, wenn eine Sanierung aus statischen Gründen nicht möglich oder
aus wirtschaftlichen Gründen unverhältnismässig wäre.
Die Beschwerde führende Stadt Luzern sieht in dieser Auslegung eine Verletzung
ihrer Autonomie. Sie habe ihre eigenen Bauvorschriften auf eine vertretbare
Weise angewandt, was vom Kantonsgericht zu respektieren sei. Dessen
Normverständnis sei zu sehr am Wortlaut verhaftet. Die Aufzählung der
Ausnahmegründe in Art. 17 Abs. 2 BZR sei nicht abschliessend; es handle sich
vielmehr um eine beispielhafte Aufzählung. Gleich wie nach § 37 des kantonalen
Planungs- und Baugesetzes vom 7. März 1989 (SRL 735) könnten aus wichtigen
Gründen immer Ausnahmen gewährt werden. Die Rechtsauffassung des
Kantonsgerichts würde darauf hinaus laufen, dass die Voraussetzungen für die
Erteilung einer Abbruchbewilligung in der Ortsbildschutzzone B strenger
geregelt wären als in der - die Altstadt betreffende - Schutzzone A.
4.2. Art. 50 Abs. 1 BV gewährleistet die Gemeindeautonomie nach Massgabe des
kantonalen Rechts. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist eine
Gemeinde in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht
abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung
überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt
(BGE 139 I 169 E. 6.1 S. 172 f.; vgl. für die Luzerner Gemeinden Urteil des
Bundesgerichts 1P.610/1998 vom 10. Juni 1999 E. 4d). Die Vorinstanz ist gleich
wie die Beschwerdeführerin selbst von einem dieser zustehenden Autonomiebereich
bei der Auslegung ihrer baurechtlichen Normen ausgegangen. Allerdings hat das
Kantonsgericht die Auffassung vertreten, es gehe vorliegend nicht um einen
unbestimmten Rechtsbegriff oder einen Ermessensentscheid; vielmehr sei das
Verhältnis zweier kommunaler Bestimmungen untereinander zu ermitteln. Diese
Frage überprüfe das Gericht frei. Darin sieht die Beschwerdeführerin eine
Verletzung ihrer Autonomie: Wo es um die Anwendung einer Ausnahmeregelung gehe,
sei der Auffassung der rechtsanwendenden Behörde, welche zugleich für den
Erlass der Gesetze in diesem Sachbereich zuständig sei, besondere Beachtung zu
schenken.
4.3.
4.3.1. Die Stadt Luzern stellt generell strenge Anforderungen an die Qualität
von Bauten und Anlagen. Gemäss Art. 1 Abs. 1 BZR sind diese qualitätsvoll zu
gestalten, und Abs. 2 dieser Bestimmung zählt eine Reihe weiterer Anforderungen
auf, die für die Eingliederung zu berücksichtigen sind. Die Art. 15 - 17 BZR
enthalten für die Ortsbildschutzzonen A und B weitergehende Regeln. Gemäss Art.
15 Abs. 1 BZR bezwecken diese den Schutz erhaltenswerter Stadtelemente und
städtischer Ensembles. Während Art. 15 BZR für beide Schutzzonen gilt, findet
Art. 16 ausschliesslich auf die Schutzzone A Anwendung, welche den Altstadtkern
umfasst. Art. 17 gilt einzig für die Schutzzone B, die in erster Linie daran
anschliessende Quartiere und Strassenzüge betrifft.
4.3.2. Art. 15 Abs. 5 BZR regelt die Gewährung von Ausnahmen von den
Schutzzonenvorschriften. Er hat folgenden Wortlaut:
Der Stadtrat kann Ausnahmen von den Schutzzonenvorschriften gestatten, sofern
besondere Verhältnisse dies rechtfertigen, die Ausnahme dem Sinn und Zweck der
Schutzzonen nicht widerspricht und ein qualitätsvolles Bauprojekt vorliegt.
Art. 17 Abs. 1 BZR umschreibt die Funktion der Ortsbildschutzzone B genauer.
Demnach bezweckt diese die Erhaltung schützenswerter Stadtteile, Bauten und
Gärten, die als wichtige Bestandteile des Stadtbildes und der Stadtentwicklung
in ihrem Gesamtbild und in ihrer Primärstruktur zu erhalten sind. Gemäss Art.
17 Abs. 2 kann der Stadtrat Abbrüche ausnahmsweise bewilligen, wenn eine
Sanierung aus statischen Gründen nicht möglich oder aus wirtschaftlichen
Gründen unverhältnismässig wäre. Abs. 3 verlangt sodann, dass sich Neubauten
und Veränderungen an bestehenden Bauten und Anlagen sowohl in der äusseren
Gestaltung als auch in der Materialwahl und Farbgebung in das quartierprägende
Ensemble einfügen müssen; zudem enthält er Vorschriften zur Materialisierung
der Fenster.
4.3.3. Der blosse Wortlaut der auszulegenden Bestimmungen hilft vorliegend
nicht weiter. Offensichtlich statuiert Art. 17 Abs. 2 BZR eine enge
Ausnahmeregelung, während Art. 15 Abs. 5 BZR demgegenüber eine eher grosszügige
Gewährung eines Dispenses ermöglicht, die sich - nach Auffassung der
Beschwerdeführerin - an die allgemeine Ausnahmeregelung im kantonalen Planungs-
und Baugesetz anlehnt. Entscheidend ist demnach das Verhältnis zwischen diesen
beiden Normen, das mithilfe systematischer und teleologischer Auslegung zu
ermitteln ist.
Was die Gesetzessystematik betrifft, fällt zunächst auf, dass Art. 15, 16 und
17 BZR je eine eigene Bestimmung für die Erteilung von Ausnahmen enthalten. Für
die Ortsbildschutzzone A regelt nämlich Art. 16 Abs. 5 BZR, gleich wie Art. 17
Abs. 2 BZR für die Schutzzone B, ebenfalls gesondert, wann Änderungen an der
Bausubstanz, wozu namentlich Abbrüche gehören, zulässig sind. Diese Gegebenheit
lässt sich nur so verstehen, dass die beiden letztgenannten Bestimmungen
Ausnahmeregelungen vom grundsätzlichen Abbruchverbot enthalten, während Art. 15
Abs. 5 BZR die Voraussetzungen für das Abweichen von anderen
Spezialvorschriften der Art. 16 und 17 BZR regelt, namentlich von Gestaltungs-
und Ästhetikvorschriften. Demnach greift Art. 15 Abs. 5 BZR (mit grosszügiger
Ausnahmeregelung) nur dort Platz, wo Art. 16 Abs. 5 bzw. Art. 17 Abs. 2 BZR
nicht eigene, speziellere Voraussetzungen für die Erteilung eines Dispenses
vorsehen. Mit Bezug auf die Ortsbildschutzzone B bedeutet dies, dass vom
grundsätzlichen Abbruchverbot nur unter den einschränkenden Voraussetzungen von
Art. 17 Abs. 2 BZR abgewichen werden kann, während Ausnahmen von den
Ästhetikvorschriften nach Abs. 3 leichter möglich sein sollen, nämlich wenn die
Voraussetzungen von Art. 15 Abs. 5 BZR gegeben sind. Würde Letzteres für eine
Ausnahme vom Abbruchverbot bereits genügen, hätte Art. 17 Abs. 2 BZR keinen
eigenständigen Anwendungsbereich mehr.
Die Beschwerdeführerin ist der Auffassung, die vorinstanzliche Interpretation
von Art. 17 Abs. 2 BZR hätte zur Folge, dass die Anforderungen an einen Abbruch
einer Baute in der Ortsbildschutzzone B höher wären als in der - den Kern der
Luzerner Altstadt betreffenden - Schutzzone A. Dies trifft indessen nicht zu:
Während die genannte Bestimmung einen Abbruch aus wirtschaftlichen Gründen
ermöglicht, wenn die Sanierung unverhältnismässig wäre, sieht Art. 16 Abs. 5
BZR diese Ausnahme nicht vor. Die Anforderungen an eine Abbrucherlaubnis sind
in der Schutzzone A somit strenger. Auch insofern erweist sich die Auslegung
des Kantonsgerichts unter systematischen Gesichtspunkten als konsistent.
4.3.4. Die Beschwerdeführerin wendet sodann ein, aufgrund der Rechtsauffassung
der Vorinstanz wären Neubauten in der Schutzzone B bloss noch auf unbebauten
Grundstücken möglich, wogegen bestehende Altbauten kaum noch abgerissen werden
könnten. auch dieser Einwand trifft nicht zu. Zwar ist der Abbruch von Bauten
in der Ortsbildschutzzone B nicht uneingeschränkt möglich, doch erlaubt Art. 17
Abs. 2 BZR dies - abgesehen von baustatischen Gründen - immer dann, wenn eine
Sanierung wirtschaftlich unverhältnismässig wäre, womit der wichtigste Grund
für einen Abbruch abgedeckt sein dürfte. Zudem entspricht es gerade dem in Art.
15 Abs. 1 BZR (für die Ortsbildschutzzonen allgemein) bzw. Art. 17 Abs. 1 BZR
(für die Schutzzone B im Speziellen) festgelegten Zweck dieser Zone, die
dortigen Bauten und Anlagen als wichtige Bestandteile des Stadtbildes und der
Stadtentwicklung in ihrem Gesamtbild und in ihrer Primärstruktur zu erhalten
(vgl. dazu Urteil 1C_421/2012 vom 23. Dezember 2013 E. 7).
Offensichtlich ist es dem kommunalen Reglementsgeber nicht bloss darum
gegangen, architektonisch besonders wertvolle Einzelbauten zu schützen, sondern
- in den ausgewählten, von einer Ortsbildschutzzone überlagerten Teilgebieten -
grundsätzlich alle bestehenden Bauten als Teil des Gesamtbilds zu erhalten und
zwar ungeachtet ihrer individuellen architektonischen Qualität. Diesem
Anliegen, das die Stadt Luzern selbst in ihrer Zonenordnung so festgelegt hat,
könnte kaum Genüge getan werden, wenn der Abbruch bestehender Bausubstanz
bereits unter den Voraussetzungen von Art. 15 Abs. 5 BZO möglich wäre, dies
umso weniger, wenn diese Bestimmung, wie es der Stadtrat in seiner Beschwerde
vertritt, als allgemeine Ausnahmebestimmung analog § 37 des kantonalen
Planungs- und Baugesetzes verstanden würde. Somit ergibt auch eine
teleologische Auslegung der interessierenden Vorschriften, dass die Vorinstanz
das strittige Abbruchgesuch zurecht unter dem Blickwinkel von Art. 17 Abs. 2
BZR geprüft hat. Daraus folgt, dass die Vorinstanz das BZR der Stadt Luzern
richtig angewandt hat und die anderslautende Interpretation der Stadt Luzern
erweist sich als nicht vertretbar; eine Verletzung von deren Gemeindeautonomie
liegt nicht vor.
4.3.5. Die Vorinstanz hat in ihrem Entscheid festgehalten, alle Parteien gingen
davon aus, dass die Voraussetzungen zur Erteilung einer Ausnahmebewilligung
gestützt auf Art. 17 Abs. 2 BZR nicht erfüllt seien. Die Beschwerdeführerin
macht in ihrer Beschwerde nichts Anderes geltend. Damit hat die Vorinstanz das
Abbruchgesuch zurecht abgelehnt. Bei diesem Ergebnis braucht nicht geprüft zu
werden, ob die Baubewilligung für den geplanten Neubau erteilt werden könnte.
5.
Die Beschwerde erweist sich somit als unbegründet und ist abzuweisen. Die Stadt
Luzern hat ohne unmittelbare Vermögensinteressen und in ihrem amtlichen
Wirkungskreis gehandelt, weshalb ihr keine Gerichtskosten aufzuerlegen sind
(Art. 66 Abs. 4 BGG). Die Hotel L.________ AG unterliegt mit ihren Anträgen,
weshalb sie ausgangsgemäss kostenpflichtig wird (Art. 66 Abs. 1 BGG). Da sie
selbst nicht Beschwerde geführt hat, rechtfertigt es sich indessen, ihr die
Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens bloss in reduziertem Umfang
aufzuerlegen. Die obsiegenden Beschwerdegegner haben Anspruch auf
Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 2 BGG), die je hälftig von der Stadt Luzern
als Beschwerdeführerin und der Hotel L.________ AG als Baugesuchstellerin zu
tragen sind.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die reduzierten Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden der Hotel L.________ AG
auferlegt.
3.
Die Beschwerdeführerin und die Hotel L.________ AG haben die Beschwerdegegner
für das bundesgerichtliche Verfahren mit je Fr. 1'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Hotel L.________ AG und dem Kantonsgericht
Luzern, 4. Abteilung, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 7. Januar 2016
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Der Gerichtsschreiber: Stohner
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