I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.450/2015
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
1C_450/2015
Sentenza del 19 aprile 2017
I Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Merkli, Presidente,
Fonjallaz, Eusebio,
Cancelliere Crameri.
Partecipanti al procedimento
1. A.A.________,
2. B.A.________,
3. C.A.________,
patrocinati dall'avv. Fiorenzo Cotti,
ricorrenti,
contro
Municipio di Gambarogno,
Consiglio di Stato della Repubblica e Cantone Ticino, 6501 Bellinzona,
rappresentato dal Dipartimento del territorio, Sezione dello sviluppo
territoriale, casella postale 2170, 6501 Bellinzona.
Oggetto
revisione del piano regolatore del Comune di Gambarogno,
ricorso contro la sentenza emanata il 13 luglio 2015 dal Tribunale
amministrativo del Cantone Ticino.
Fatti:
A.
Il 18 febbraio 2009 il Consiglio consortile del Consorzio per il piano
regolatore dei Comuni del Gambarogno ha adottato la revisione del piano
regolatore. Nella frazione di X.________, la località Y.________, insieme a
parte dei suoi dintorni, è stata attribuita alla zona residenziale estensiva.
Anche il fondo xxx appartenente a A.A.________, B.A.________ e C.A.________ è
stato assegnato a tale zona di utilizzazione.
B.
Con risoluzione del 21 luglio 2011, pubblicata in via edittale, il Consiglio di
Stato ha approvato il piano regolatore, ma non l'attribuzione alla zona
edificabile della Iocalità Y.________ e dintorni, vista la contenibilità
eccessiva del piano, attribuendo d'ufficio detto territorio alla zona agricola:
decisione confermata dal Tribunale cantonale amministrativo, adito dal Comune,
con sentenza del 28 giugno 2013.
C.
Con ricorso dell'11 novembre 2014 i citati proprietari hanno impugnato la
decisione governativa dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, adducendo
di averne avuto conoscenza solo tramite uno scritto dell'8 ottobre 2014 del
Comune, in quanto la risoluzione non è stata comunicata personalmente ai
proprietari la cui situazione è stata modificata dalla stessa. Con giudizio del
13 luglio 2015 il ricorso è stato dichiarato irricevibile, siccome tardivo.
D.
Avverso questa decisione A.A.________, B.A.________ e C.A.________ presentano
un ricorso al Tribunale federale. Chiedono di annullarla e di riformarla nel
senso di accertare la nullità della decisione governativa, subordinatamente di
rinviare la causa alla Corte cantonale, affinché esamini nel merito il ricorso.
Non sono state chieste osservazioni al gravame, ma è stato richiamato l'incarto
cantonale.
Diritto:
1.
1.1. Il Tribunale federale esamina d'ufficio se e in che misura un ricorso può
essere vagliato nel merito (DTF 142 II 363 consid. 1).
1.2. Presentato tempestivamente contro una decisione finale in ambito
pianificatorio, il ricorso in materia di diritto pubblico è di massima
ammissibile sotto il profilo degli art. 82 lett. a e 86 cpv. 1 lett. d LTF. La
legittimazione dei ricorrenti è pacifica. Quando l'ultima autorità cantonale
dichiara un ricorso irricevibile per ragioni formali e non procede all'esame di
merito, i ricorrenti devono addurre perché essa avrebbe accertato in modo
arbitrario l'assenza dei presupposti formali, in concreto la tardività del
gravame (DTF 139 II 233 consid. 3.2 pag. 235; 118 Ib 134 consid. 2).
1.3. Secondo l'art. 42 cpv. 1 e 2 LTF, il gravame dev'essere motivato in modo
sufficiente, spiegando nei motivi perché l'atto impugnato viola il diritto. Il
Tribunale federale esamina in linea di principio solo le censure sollevate (DTF
140 I 320 consid. 3.2). Per di più, quando i ricorrenti, come in concreto,
invocano la violazione di diritti costituzionali (diritto di essere sentito),
nonché l'arbitrio nell'accertamento dei fatti e nella valutazione delle prove,
poiché ciò equivale a sostenere che i fatti sono stati accertati in violazione
dell'art. 9 Cost. (DTF 136 I 304 consid. 2.4 pag. 313), il Tribunale federale,
in applicazione dell'art. 106 cpv. 2 LTF, esamina le censure soltanto se siano
state esplicitamente sollevate e motivate in modo chiaro e preciso (DTF 142 I
99 consid. 1.7.2 pag. 106 e rinvii).
1.4. La vertenza concerne unicamente l'interpretazione e l'applicazione di
norme del diritto comunale e cantonale, che il Tribunale federale esamina sotto
il ristretto profilo dell'arbitrio. Non basta quindi che la decisione impugnata
sia insostenibile nella motivazione, ma occorre che lo sia anche nel suo
risultato (DTF 140 I 201 consid. 6.1), ciò che spetta ai ricorrenti dimostrare
(DTF 133 II 396 consid. 3.2). Non risulta per contro arbitrio dal semplice
fatto che anche un'altra soluzione potrebbe entrare in linea di conto o sarebbe
addirittura preferibile (DTF 141 I 70 consid. 2.2 pag. 72).
1.5. I ricorrenti ravvisano una violazione del diritto di essere sentito (art.
29 cpv. 2 Cost.), censura che dev'essere esaminata in primo luogo (DTF 141 V
557 consid. 3 pag. 563), nel rifiuto dei giudici cantonali di esperire un
sopralluogo per accertare compiutamente i fatti. Come ancora si vedrà, i
magistrati cantonali, sulla base di un apprezzamento anticipato delle prove per
nulla arbitrario (al riguardo vedi DTF 141 I 60 consid. 3.3 pag. 64; 140 I 285
consid. 6.3.1 pag. 299) potevano rinunciare ad assumere questo mezzo di prova.
2.
2.1. La Corte cantonale ha stabilito che il criticato provvedimento
pianificatorio è stato adottato in vigenza dell'abrogata Legge cantonale di
applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23
maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365). I ricorrenti, a ragione, non lo contestano,
visto che la risoluzione governativa è stata emanata il 21 luglio 2011 e che
l'art. 117 della Legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST)
dispone che le procedure in corso prima della sua entrata in vigore, il 1°
gennaio 2012, sono concluse secondo il diritto anteriore.
2.1.1. Riguardo alla tempestività del gravame ha ricordato che la misura
pianificatoria era stata adottata e approvata dal Legislativo comunale (art. 34
cpv. 1 LALPT). Il Municipio provvedeva poi alla pubblicazione di queste
decisioni presso la cancelleria comunale per un periodo di 30 giorni (art. 34
cpv. 2 LALPT), pubblicazione annunciata almeno 10 giorni prima agli albi
comunali, nel Foglio ufficiale e nei quotidiani del Cantone (cpv. 3). Contro il
contenuto del piano era dato ricorso al Consiglio di Stato (art. 35 cpv. 1
LALPT). Il Governo approvava in tutto o in parte il piano regolatore, oppure ne
negava l'approvazione (art. 37 cpv. 1 LALPT). La risoluzione governativa era
intimata al Comune, ai ricorrenti e ai proprietari dei fondi la cui situazione
era stata modificata dalla stessa (art. 37 cpv. 1 primo periodo LALPT) : essa
era inoltre pubblicata, nella sua parte dispositiva, all'albo comunale e nel
Foglio ufficiale (secondo periodo). Contro le decisioni governative era dato
ricorso al Tribunale cantonale amministrativo entro 30 giorni dalla
notificazione (art. 38 cpv. 1 LALPT). Si osserva poi che la LST ha istituito,
in linea di principio, un regime giuridico analogo per quanto attiene alle
procedure di adozione, approvazione e impugnazione del piano regolatore (art.
25-30 LST).
2.1.2. Ha osservato che con risoluzione del 21 luglio 2011 il Consiglio di
Stato ha negato l'approvazione della proposta di inserimento nella zona
edificabile del fondo dei ricorrenti, attribuendolo d'ufficio a quella
agricola. Il Governo ha quindi pubblicato il dispositivo della risoluzione
all'albo comunale e nel Foglio ufficiale (art. 37 cpv. 2 secondo periodo
LALPT). Ha inoltre ordinato al Municipio di pubblicare integralmente la
risoluzione presso la sede dell'amministrazione locale per un periodo di 30
giorni, previo annuncio della pubblicazione agli albi comunali, nel Foglio
ufficiale e nei quotidiani del Cantone, analogamente a quanto la LALPT
prescriveva per la pubblicazione della deliberazione di adozione del piano
regolatore. La risoluzione è stata pubblicata dal 29 agosto al 27 settembre
2011, per cui il ricorso interposto l'11 novembre 2014 era tardivo e quindi
irricevibile.
2.1.3. La Corte cantonale non ha accolto la censura dei proprietari secondo
cui, giusta l'art. 37 cpv. 2 primo periodo LALPT, avrebbero dovuto ricevere una
comunicazione personale sul mutamento dello statuto giuridico del loro fondo
deciso dal Governo. Ha stabilito che la pubblicazione rappresenta un sistema
alternativo di notificazione, che può essere eccezionalmente impiegato quando i
destinatari della stessa, come nel caso in esame, sono numerosi (più di venti),
oppure non possono essere identificati senza oneri eccessivi, richiamando al
riguardo l'art. 19 cpv. 1 lett. c e d della Legge sulla procedura
amministrativa del 24 settembre 2013, relativo alla notificazione per via
edittale (LPAmm). Ha ritenuto che in materia di atti pianificatori la
pubblicazione costituisce infatti la regola, come disposto dall'art. 34 cpv. 2
LALPT e ora dall'art. 27 cpv. 2 LST, che poneva come principio solo la
pubblicazione del piano regolatore una volta adottato dal Legislativo comunale.
Ha aggiunto che secondo la giurisprudenza queste norme esigono di massima la
semplice pubblicazione dei piani e non impongono l'obbligo d'informare
personalmente i proprietari in caso di adozione o di modifica dei piani, poiché
agli stessi incombe il compito di interessarsi costantemente riguardo alla
situazione giuridica dei loro fondi, anche quando non risiedono nel comune dove
essi sono siti. Ha ritenuto, richiamando anche la dottrina, che la soluzione
della sola pubblicazione del piano regolatore adempiva quindi alle esigenze del
diritto federale (RAFFAELLO BALERNA, La protezione giuridica in materia di
piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 203 segg., nota n. 35 a piè di pagina).
2.1.4. Ha rilevato che il Consiglio di Stato, applicando la LALPT, procedeva in
modo identico quando si trattava di notificare la risoluzione di approvazione
del piano regolatore, ma in particolare le modifiche d'ufficio da esso
decretate, facendo pubblicare il dispositivo all'albo comunale e nel Foglio
ufficiale. Procedeva inoltre alla notificazione personale scritta ai già
ricorrenti. Ai proprietari di fondi la cui situazione veniva modificata dalla
risoluzione governativa non veniva invece necessariamente riservato Io stesso
trattamento, facendola dipendere dalla facilità della loro individuazione e del
loro numero, in particolare quando era praticamente impossibile definire con
esattezza la cerchia delle persone toccate dalle modifiche. In tali ipotesi, il
Governo ricorreva alla notificazione per via edittale, modo di procedere
applicato anche dopo l'entrata in vigore della LST. Accertato che nell'ambito
dell'approvazione del piano regolatore del territorialmente vastissimo Comune
del Gambarogno il Governo ha disposto innumerevoli modifiche rispetto
all'assetto pianificatorio proposto dal Consorzio, la Corte cantonale ha
ritenuto ch'era estremamente difficile individuare i numerosissimi destinatari
della risoluzione governativa, motivo per cui la notifica per via edittale era
legittima.
3.
3.1. I ricorrenti ravvisano un motivo di nullità nella mancata notificazione
personale della risoluzione governativa, che ne comporterebbe l'inefficacia nei
loro confronti.
Certo, secondo la giurisprudenza, da loro non richiamata, di massima una
decisione non notificata è inesistente (DTF 142 II 411 consid. 4.2 e 4.2.1 pag.
413 seg. dove l'autorità aveva tuttavia rinunciato a pubblicarla in un foglio
ufficiale; 141 I 97 consid. 7.1 pag. 102 seg.; 129 I 361 consid. 2 e 2.1; 122 I
97 consid. 3a/aa e bb). Nel caso in esame, secondo la notoria prassi vigente in
Ticino, la decisione è stata tuttavia comunicata per via edittale, per cui
nulla impediva ai ricorrenti, applicando la diligenza necessaria, di sapere
ch'essa era stata adottata e pubblicata e d'informarsi al riguardo.
3.2. I ricorrenti sostengono inoltre che la Corte cantonale avrebbe
interpretato in maniera arbitraria e "contra legem" la normativa cantonale. Il
riferimento all'art. 34 cpv. 2 LPT sarebbe fuorviante ed errato, poiché questa
norma si applicava soltanto nel contesto dell'adozione e pubblicazione del
piano regolatore da parte dei Comuni e sarebbe comunque superata dalla lex
specialis dell'art. 37 LAPLT. Con questo generico assunto non dimostrano
tuttavia che l'interpretazione contraria adottata dalla Corte cantonale,
compiutamente motivata, sarebbe insostenibile e quindi arbitraria.
3.3. In secondo luogo fanno valere che il tenore dell'art. 37 cpv. 2 LALPT è
chiaro e che pertanto non dev'essere interpretato, visto ch'esso prevede sia la
notifica per via edittale sia la comunicazione integrale della risoluzione
governativa ai proprietari toccati dalla medesima. Aggiungono che anche
l'interpretazione storica e teleologica confermerebbe quella letterale.
Richiamano poi, manifestamente a torto, la dottrina, che riferendosi alla
giurisprudenza del Tribunale federale, afferma invero il contrario di quanto da
loro sostenuto, precisando segnatamente che né dall'art. 33 LPT né dall'art. 29
Cost. deriva un diritto dei proprietari toccati da una modifica del piano
regolatore d'essere informati personalmente, un siffatto diritto potendo
sussistere soltanto qualora sia espressamente previsto dal diritto cantonale
(BERNARD WALDMANN/PETER HÄNNI, Raumplanungsgesetz, 2006, n. 14 ad art. 33; DTF
135 II 286 consid. 5.3 pag. 295; sulla situazione in Ticino vedi sentenze
1P.329/1998 del 18 febbraio 1999 consid. 6, in: RDAT II-1999 n. 9 pag. 35,
1P.717/1997 del 10 febbraio 1999 consid. 2 e 1A.168/1997 del 3 settembre 1998
consid. 4, in: RDAT I-1999 n. 64 pag. 232; BALERNA, loc. cit.). Certo, secondo
la giurisprudenza, non richiamata dai ricorrenti, una modifica di un piano
regolatore attuata in dispregio delle esigenze imposte dal diritto federale,
sottraendola all'obbligo di pubblicazione sancito dall'art. 33 cpv. 1 LPT,
sarebbe inficiata da un vizio formale essenziale, per cui la modifica sarebbe
colpita da nullità assoluta e non potrebbe esplicare alcun effetto (DTF 114 Ib
180 consid. 2a pag. 184). Nel caso di specie tuttavia la modifica d'ufficio del
piano è stata pubblicata.
4.
Decisivo è inoltre il fatto che i ricorrenti non si confrontano con la
giurisprudenza e la dottrina posta a fondamento del contestato giudizio,
secondo cui ai proprietari incombe il compito di interessarsi costantemente
riguardo alla situazione giuridica dei loro fondi, anche quando non risiedono
nel comune dove essi sono siti (sentenze 1C_393/2016 del 5 dicembre 2016
consid. 2.1, 1C_499/2008 del 25 maggio 2009 consid. 3.2, in: RtiD I-2010 n. 20
pag. 98, 1C_56/2007 del 4 marzo 2008 consid.3.3.2 e 1P.711/2006 del 2 novembre
2006). Ora, quando come in concreto la decisione impugnata si fonda su diverse
motivazioni indipendenti e di per sé sufficienti per definire l'esito della
causa, i ricorrenti sono tenuti, pena l'inammissibilità, a dimostrare che
ognuna di esse viola il diritto (DTF 138 I 97 consid. 4.1.4; 133 IV 119 consid.
6.3 pag. 121). La conclusione che i ricorrenti sono responsabili dell'omessa
tempestiva impugnazione della risoluzione governativa poiché hanno disatteso
tale obbligo, non è del resto arbitraria visto che potevano designare una
persona in loco, che li potesse assistere allo scopo.
Giova inoltre rilevare che, come accertato nella risoluzione governativa, nel
Comune del Gambarogno, come in numerosi comuni ticinesi, le zone edificabili
sono già sovradimensionate (per la situazione vigente cfr. gli art. 15 cpv. 2 e
38a LPT; DTF 141 II 393 consid. 3 pag. 399; sentenza 1C_541/2016 del 27
febbraio 2017 consid. 3.3). I ricorrenti, sulla base del principio della buona
fede, non potevano pertanto aspettarsi che la proposta del Consorzio di non
ridurre la zona edificabile fosse senz'altro avallata dal Consiglio di Stato,
al quale notoriamente compete l'approvazione del piano regolatore. La
conclusione che incombeva a loro informarsi al riguardo, non è quindi
arbitraria neppure nel risultato.
5.
5.1. I ricorrenti fanno valere una violazione del diritto di essere sentito
(art. 29 cpv. 2 Cost.), adducendo una motivazione insufficiente del giudizio
impugnato, poiché non si esprime sulla pretesa nullità della risoluzione
governativa.
L'assunto non regge. Certo, una decisione deve pronunciarsi su tutti i punti
rilevanti e pertinenti per il giudizio (DTF 142 II 154 consid. 4.2 pag. 157;
141 V 557 consid. 3.2.1 pag. 564; 138 I 232 consid. 5.1 pag. 237), come invero
avvenuto nel caso di specie. In effetti, il generico accenno alla pretesa
nullità della risoluzione governativa, addotta solo in replica e senza
chiederne l'accertamento nelle conclusioni, si fondava su asseriti suoi gravi
vizi di merito, essendo la fattispecie, al loro dire, "stata rilevata
erroneamente". In tali circostanze, rilevato che la critica concerneva il
merito della risoluzione governativa, accertata la tardività del gravame, la
censura non doveva più essere vagliata.
5.2. In questa sede i ricorrenti incentrano il gravame sull'asserita nullità
della risoluzione governativa, dipendente in sostanza da una non corretta
applicazione del diritto federale, in particolare della LPT. La censura avrebbe
dovuto essere sottoposta tempestivamente alla Corte cantonale (DTF 135 II 286
consid. 5.3 pag. 295).
5.3. Non occorre esaminare oltre la questione di sapere se il parere del 29
agosto 2015, prodotto dai ricorrenti e relativo alla situazione pianificatoria
del loro fondo, posteriore alla data di adozione dell'impugnata sentenza,
costituisca un fatto nuovo inammissibile (art. 99 cpv. 1 LTF). Non da ultimo
perché essi non spiegano in quale misura la decisione impugnata avrebbe dato
adito alle nuove allegazioni (DTF 139 II 7 consid. 4.2 in fine pag. 12; 136 I
229 consid. 4.2 pag. 235) o si tratti in parte di una nuova motivazione
giuridica (DTF 136 V 362 consid. 4.1 pag. 366 e rinvii). Esso è infatti
ininfluente ai fini del giudizio, poiché si fonda sull'ipotesi che nella
risoluzione governativa, accertato il sovradimensionamento delle zone
edificabili nella località in questione ed esclusa pertanto l'approvazione di
ulteriori azzonamenti, il Governo non avrebbe esaminato e motivato
specificatamente il dezonamento del loro fondo. Viene dedotto che la contestata
misura potrebbe essere considerata frutto di un errore di trascrizione o di
riproduzione dei piani per cui la decisione di dezonamento, asseritamente non
motivata o priva di una ponderazione degli interessi, sarebbe nulla.
5.4. Ora, una presunta decisione illegale è di massima annullabile: è nulla
soltanto quando è affetta da un vizio particolarmente grave e manifesto, che
sia riconoscibile con evidenza o perlomeno con una certa facilità.
L'accertamento della nullità non deve inoltre mettere seriamente in pericolo la
sicurezza del diritto. Quali motivi di nullità entrano innanzitutto in
considerazione gravi errori di procedura, come l'incompetenza dell'autorità
giudicante, mentre pretesi errori nel merito della decisione, come quelli
addotti nel citato parere, solo raramente provocano la nullità dell'atto, i cui
estremi non sono adempiuti nel caso concreto (DTF 139 II 243 consid. 11.2 pag.
260; 138 II 501 consid. 3.1 pag. 503). Sostenendo che la Corte cantonale
avrebbe dovuto correggere il dezonamento deciso dal Governo, i ricorrenti
disattendono che, accertata la tardività del gravame, essa non doveva
esaminarlo nel merito, né deve procedervi il Tribunale federale. Per di più, il
parere in sostanza si fonda sulla sentenza del Tribunale cantonale
amministrativo del 28 giugno 2013, relativa al ricorso del Comune del
Gambarogno, vertenza che esula dall'oggetto del litigio in esame.
6.
In quanto ammissibile, il ricorso dev'essere pertanto respinto. Le spese
seguono la soccombenza (art. 66 cpv. 1 LTF).
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.
2.
Le spese giudiziarie di fr. 2'000.-- sono poste a carico dei ricorrenti.
3.
Comunicazione al patrocinatore dei ricorrenti, al Municipio di Gambarogno, al
Consiglio di Stato, al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino e
all'Ufficio federale dello sviluppo territoriale.
Losanna, 19 aprile 2017
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il Presidente: Merkli
Il Cancelliere: Crameri
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