I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.447/2015
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
1C_447/2015
Urteil vom 21. Januar 2016
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Kneubühler,
Gerichtsschreiber Stohner.
Verfahrensbeteiligte
Erbengemeinschaft A.________, bestehend aus:
1. B.________,
2. C.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Christian Perrig,
gegen
Einwohnergemeinde St. Niklaus,
Gemeindeverwaltung, 3924 St. Niklaus,
Staatsrat des Kantons Wallis,
Regierungsgebäude, Postfach 478, 1951 Sitten.
Gegenstand
Erschliessungsstrasse Herbriggen,
Beschwerde gegen den Entscheid vom 10. Juli 2015 des Kantonsgerichts Wallis,
Öffentlichrechtliche Abteilung.
Sachverhalt:
A.
Die Einwohnergemeinde St. Niklaus plant für das Gebiet "Herbriggen" eine
Erschliessungsstrasse. Die projektierte Strasse weist eine generelle Breite von
3,5 m, mit Verbreiterungen in engen Kurven, und eine Länge von 633,5 m auf. Die
Kostenschätzung beläuft sich auf Fr. 2'100'000.--. Das Strassenprojekt bezweckt
die Baulanderschliessung im erwähnten Gebiet.
Das Projekt Erschliessungsstrasse Herbriggen wurde bereits im Jahr 2008
publiziert und öffentlich aufgelegt, nach Einsprachen jedoch abgeändert und am
26. Juli 2013 nochmals publiziert und öffentlich aufgelegt. Da der Bau der
Erschliessungsstrasse auch eine Rodung erfordert, legte die Gemeinde
gleichzeitig ein Rodungsgesuch auf.
Gegen das Strassenprojekt erhoben unter anderem B.________ und C.________ als
Mitglieder der Erbengemeinschaft A.________ am 26. August 2013 beim Staatsrat
des Kantons Wallis Einsprache. Dieser wies die Einsprache mit Entscheid vom 13.
August 2014 ab und genehmigte die Pläne des Auflageprojekts unter Bedingungen
und Auflagen. Im gleichen Entscheid wurde auch die für die Realisierung der
geplanten Strasse notwendige Rodung von 275 m2 Waldareal bewilligt und der zu
leistende Rodungsersatz festgelegt.
Diesen Entscheid fochten B.________ und C.________ am 24. September 2014 beim
Kantonsgericht Wallis an. Mit Entscheid vom 10. Juli 2015 wies das
Kantonsgericht die Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat.
B.
Mit Eingabe vom 14. September 2015 führen B.________ und C.________ Beschwerde
in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht und beantragen
in der Hauptsache sinngemäss die Aufhebung des angefochtenen Entscheids und des
Plangenehmigungsentscheids des Staatsrats vom 13. August 2014. Eventualiter sei
die Angelegenheit an die Gemeinde St. Niklaus zurückzuweisen zur Festlegung der
Linienführung der Erschliessungsstrasse in Übereinstimmung mit den
vertraglichen Verpflichtungen der Gemeinde aus den Jahren 1991 und 1994.
Das Kantonsgericht stellt Antrag auf Beschwerdeabweisung. Der Staatsrat
beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden
könne. Die Gemeinde St. Niklaus hat sich nicht vernehmen lassen.
Erwägungen:
1.
Gegen den kantonal letztinstanzlichen Endentscheid des Kantonsgerichts steht
die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht
offen (Art. 82 lit. a, 86 Abs. 1 lit. d und 90 BGG). Die Beschwerdeführer sind
als Eigentümer eines Grundstücks, welches vom Strassenprojekt beansprucht wird,
zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG). Auf die rechtzeitig erhobene
Beschwerde ist einzutreten.
2.
2.1. Die Beschwerdeführer weisen in ihrer Beschwerde vorab auf ein an sie
gerichtetes Schreiben der Gemeinde St. Niklaus vom 19. November 1991 und auf
einen zwischen der Gemeinde St. Niklaus und ihnen sowie diversen anderen
Personen abgeschlossenen "Neuparzellierungs-, Abtretungs- und
Dienstbarkeitsvertrag" vom 15. Dezember 1994 hin und machen geltend, dabei
handle es sich um einen verwaltungsrechtlichen Vertrag. Mit der Linienführung
gemäss Plangenehmigung verletze die Gemeinde ihre vertraglichen Verpflichtungen
(vgl. den Eventualantrag unter Sachverhalt lit. B. hiervor).
2.2. Die Vorinstanz ist auf dieses Vorbringen mit der Begründung nicht
eingetreten, die Geltendmachung angeblicher Vertragsverletzungen und
allfälliger Schadenersatzansprüche sei dem Enteignungsrecht vorbehalten.
2.3. Im Schreiben vom 19. November 1991 fasste die Gemeinde St. Niklaus die
Ergebnisse einer in Zusammenhang mit dem Bau einer Mehrzweckhalle
stattgefundenen Besprechung mit den Beschwerdeführern zusammen und äusserte
sich darin unter anderem zur Linienführung der geplanten Erschliessungsstrasse
im Bereich des Grundstücks der Beschwerdeführer.
Im Rahmen des Neuparzellierungs-, Abtretungs- und Dienstbarkeitsvertrags vom
15. Dezember 1994 wurden die Parzellen rund um die Mehrzweckhalle
zusammengelegt, neu parzelliert und teilweise an die Gemeinde St. Niklaus
entgeltlich übertragen; weiter wurden Dienstbarkeiten errichtet. In Art. 6 des
Vertrags wurde unter dem Titel "besondere Vertragsbestimmungen" festgehalten,
dass die Gemeinde St. Niklaus sich gegenüber den Beschwerdeführern verpflichte,
bei der Linienführung der geplanten Strasse darauf zu achten, dass von der
Parzelle der Beschwerdeführer "möglichst wenig Land" beansprucht werde.
2.4. Vorliegend kann offen bleiben, ob die Auffassung der Vorinstanz,
angebliche Vertragsverletzungen und allfällige Schadenersatzansprüche seien im
Enteignungsverfahren geltend zu machen, auch in der vorliegenden Konstellation
zutrifft. Die Beschwerdeführer können aus den von ihnen angeführten Schreiben
in Zusammenhang mit dem angefochtenen Plangenehmigungsentscheid ohnehin nichts
zu ihren Gunsten ableiten. Beim Schreiben vom 19. November 1991 handelt es sich
um ein (einseitiges) Protokoll der Gemeinde und nicht um einen
verwaltungsrechtlichen Vertrag. Im Vertrag vom 15. Dezember 1994 wurde auf das
Schreiben vom 19. November 1991 keinerlei Bezug genommen und betreffend die
Linienführung der geplanten Strasse einzig vereinbart, dass "möglichst wenig
Land" der Parzelle der Beschwerdeführer beansprucht werde. Die Parteien gingen
mit anderen Worten ausdrücklich davon aus, dass Land beansprucht werden darf.
3.
Die Beschwerdeführer rügen, mit der Genehmigung des Strassenprojekts würden
insbesondere Art. 15 und Art. 19 RPG verletzt.
3.1. Art. 15 RPG (in der Fassung vom 15. Juni 2012, in Kraft seit 1. Mai 2014)
bestimmt, dass die Bauzonen so festzulegen sind, dass sie dem voraussichtlichen
Bedarf für 15 Jahre entsprechen (Abs. 1); überdimensionierte Bauzonen sind zu
reduzieren (Abs. 2).
Nach Art. 19 Abs. 2 RPG hat das Gemeinwesen die Bauzonen innerhalb der im
Erschliessungsprogramm vorgesehenen Frist zu erschliessen (vgl. auch Art. 31 f.
RPV [SR 700.1]).
Gemäss Art. 14 des kantonalen Ausführungsgesetzes zum Bundesgesetz über die
Raumplanung vom 23. Januar 1987 (kRPG/VS; SGS 701.1) bestimmen die Gemeinden
den Grad der Erschliessung jeder Zone und erstellen eine Übersicht über den
Stand der Erschliessung bei der Anpassung der Zonennutzungspläne (Abs. 1). Der
Gemeinderat erstellt das Erschliessungsprogramm in Form eines öffentlichen
Dokuments, welches ihn bindet, ohne jedoch den Eigentümern Rechte zu gewähren
oder Verpflichtungen aufzuerlegen. Er aktualisiert es bei Bedarf, namentlich
unter Massgabe der Nachfrage nach Bauland und bei jeder Anpassung des
Zonennutzungsplans (Abs. 2). Die Gemeinden erschliessen die Bauzonen innert der
im Erschliessungsprogramm vorgesehenen Frist (vgl. Abs. 3).
3.2. Die Beschwerdeführer bringen vor, der Kanton Wallis weise die grössten
Baulandreserven aller Kantone auf und diese seien aufgrund der bisherigen
Bestimmungen nicht innert 15 Jahren überbaut worden. Gestützt auf Art. 15 Abs.
2 RPG sei der Kanton Wallis verpflichtet, die überdimensionierten Bauzonen zu
reduzieren. Die Strasse ins Gebiet Herbriggen sei bereits anfangs der
Neunzigerjahre thematisiert, jedoch bisher nicht realisiert worden, was zeige,
dass diese Erschliessung nicht notwendig sei. Hinzu komme, dass am 11. März
2012 Art. 75b Abs. 1 BV in Kraft getreten sei, der einen maximalen Anteil von
Zweitwohnungen von 20 % vorsehe. Dieser Anteil werde in der Gemeinde St.
Niklaus unstreitig überschritten, weshalb keine neuen Zweitwohnungen erstellt
werden dürften. Dies führe zu einem erheblichen Rückgang der Wohnbaunachfrage.
Die Beschwerdeführer betonen weiter, der Zonennutzungsplan und das Bau- und
Zonenreglement der Gemeinde St. Niklaus vom 8. Januar 1984 würden zur Zeit
revidiert. Es stehe daher nicht rechtskräftig fest, dass mit der geplanten
Strasse (künftig) überhaupt Baugebiet erschlossen werde. Eine Reduktion der
baulichen Nutzungsmöglichkeiten im Gebiet Herbriggen falle in Betracht, denn es
handle sich um ein peripher gelegenes Gebiet, welches erst teilweise bzw. gar
nicht überbaut, noch nicht vollständig erschlossen und mangels Quartierplanung
auch planungsrechtlich noch nicht baureif sei. Bei dieser Ausgangslage dürfe
die Erschliessungsstrasse derzeit nicht gebaut werden.
3.3. Die Vorinstanz hat erwogen, mit dem Strassenbau komme die Gemeinde ihrer
Erschliessungspflicht gemäss Art. 19 RPG und Art. 14 kRPG/VS nach. Der Bau der
Erschliessungsstrasse liege im öffentlichen Interesse, da hierdurch Bauland
erschlossen werde. Das Gebiet Herbriggen liege gemäss bisherigem Bau- und
Zonenreglement der Gemeinde St. Niklaus in der Bauzone (definitive Bauzone und
Reservebauzone). Ob, wo und wie viel Bauland bei der zurzeit laufenden
Zonennutzungsplanrevision zurückgezont werde, stehe zum jetzigen Zeitpunkt zwar
nicht fest. Selbst wenn die Gemeinde jedoch zu einer Verkleinerung der Bauzonen
gezwungen und von dieser Redimensionierung auch ein Teil des Gebiets Herbriggen
betroffen sein sollte, werde aufgrund der Akten in diesem Gebiet auf jeden Fall
auch inskünftig ein Teil Bauland bilden. Die laufende Zonennutzungsplanrevision
sei nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens, in dem es allein um die
Plangenehmigung der Erschliessungsstrasse gehe.
3.4. Im Verfahren vor der Vorinstanz hat die kantonale Dienststelle für
Raumentwicklung mit Vernehmlassung vom 30. Oktober 2014 zur
Verwaltungsgerichtsbeschwerde der Beschwerdeführer Stellung genommen, ohne
insoweit Anträge zu formulieren. Die kantonale Dienststelle hat ausgeführt, im
Rahmen der laufenden Zonennutzungsplanrevision würden die Bauzonen überprüft
und im Sinne des revidierten Art. 15 RPG ausgeschieden. Der aktuelle Entwurf
des Zonennutzungsplans, der zur Vorprüfung beim Kanton hinterlegt worden sei,
sehe in mehreren Bereichen Bauzonenreduktionen vor. Im zur Diskussion stehenden
Gebiet Herbriggen sei im Vergleich zum Zonennutzungsplan 1984 eine Reduktion
des Baugebiets um 1,2 ha vorgesehen. An der restlichen Bauzone im Gebiet
Herbriggen wolle die Gemeinde "nach Möglichkeit" festhalten. Es seien jedoch
verglichen mit dem aktuellen Entwurf noch weitere Bauzonenreduktionen geplant,
damit die Bauzonengrösse der Gemeinde, über das gesamte Gebiet gesehen, Art. 15
RPG entspreche.
3.5. Im Rahmen des öffentlichen Interesses (Art. 36 Abs. 2 BV) wird verlangt,
dass eine Erschliessung ortsplanerisch zweckmässig ist (Bernhard Waldmann /
Peter Hänni, Handkommentar RPG, 2006, Art. 19 N. 10). Die Erschliessung ist auf
die Nutzungsplanung abzustimmen (vgl. Art. 2 RPG), und die Zufahrtsstrassen
haben sich nach den zonengerechten Baumöglichkeiten des ganzen Gebiets zu
richten, das sie erschliessen sollen (Waldmann / Hänni, a.a.O., Art. 19 N. 21).
Als Instrumente zur Verwirklichung der Nutzungsplanung müssen
Erschliessungsprogramme (vgl. Art. 19 RPG i.V.m. Art. 31 RPV und Art. 14 kRPG/
VS) bei jeder Revision der Nutzungspläne überarbeitet werden. Stellt sich
beispielsweise heraus, dass zu grosse Bauzonen (Art. 15 RPG) ausgeschieden
wurden, müssen die Nutzungspläne - und als Folge davon auch die
Erschliessungsprogramme - angepasst werden (Art. 21 Abs. 2 RPG; vgl. Waldmann /
Hänni, a.a.O., Art. 19 N. 46).
3.6. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz kann das öffentliche Interesse an
der Erschliessungsstrasse ins Gebiet Herbriggen nicht losgelöst vom Ergebnis
der zurzeit laufenden Zonennutzungsplanrevision in der Gemeinde St. Niklaus
beurteilt werden. Anders als von der Vorinstanz behauptet, ergibt sich aus den
Akten gerade nicht, dass im Gebiet Herbriggen "in jedem Fall inskünftig auch
ein Teil Bauland bilden" wird. Vielmehr geht die Vorinstanz selbst davon aus,
dass zum jetzigen Zeitpunkt noch nicht feststeht, wo und wie viel Bauland im
Rahmen der Zonennutzungsplanrevision zurückgezont wird. Hinzu kommt, dass auch
kein den Anforderungen von Art. 19 RPG i.V.m. Art. 31 RPV und von Art. 14 kRPG/
VS genügendes aktuelles Erschliessungsprogramm der Gemeinde St. Niklaus
aktenkundig ist, welches eine verlässliche Beurteilung erlauben würde.
Aus der Stellungnahme der kantonalen Dienststelle für Raumentwicklung vom 30.
Oktober 2014 geht hervor, dass gemäss letztem Entwurf des revidierten
kommunalen Zonennutzungsplans im Gebiet Herbriggen eine Reduktion der Bauzone
um 1,2 ha vorgesehen ist und dass weitere Bauzonenanpassungen geplant sind.
Wenn die Gemeinde St. Niklaus nach eigenen Angaben "nach Möglichkeit" an der
restlichen Bauzone im Gebiet Herbriggen festhalten will, folgt daraus, dass
umgekehrt auch die Möglichkeit besteht, dass das ganze Gebiet zurückgezont
werden muss, um die Vorgaben von Art. 15 RPG an die zulässige Bauzonengrösse zu
erfüllen. Zudem könnte auch bereits eine deutliche Redimensionierung der
Bauzone im Gebiet Herbriggen Einfluss auf die Ausgestaltung und Linienführung
der geplanten Erschliessungsstrasse haben.
Die Beschwerdeführer rügen folglich zu Recht, dass die Erschliessungsstrasse
nicht genehmigt werden kann, solange die Zonennutzungsplanrevision der Gemeinde
St. Niklaus, bei welcher eine massgebliche Verkleinerung des Baugebiets in
Betracht kommt, noch nicht rechtskräftig abgeschlossen und das
Erschliessungsprogramm nicht auf den angepassten Zonennutzungsplan ausgerichtet
ist.
4.
Die Beschwerde ist damit gutzuheissen. Der angefochtene Entscheid und die
Plangenehmigung des Staatsrats sind aufzuheben. Die Sache ist zu neuem
Entscheid im Kosten- und Entschädigungspunkt an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Dem Ausgang des bundesgerichtlichen Verfahrens entsprechend sind keine
Gerichtskosten zu erheben (Art. 66 Abs. 4 BGG). Die Gemeinde St. Niklaus hat
den Beschwerdeführern eine angemessene Parteientschädigung auszurichten (Art.
68 Abs. 1 und 2 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Das Urteil des Kantonsgerichts Wallis vom 10.
Juli 2015 und die Plangenehmigung des Staatsrats des Kantons Wallis vom 13.
August 2014 werden aufgehoben. Die Sache wird zur Neuregelung der Kosten- und
Entschädigungsfolgen an die Vorinstanz zurückgewiesen.
2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
3.
Die Gemeinde St. Niklaus hat die Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche
Verfahren mit Fr. 3'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, der Einwohnergemeinde St. Niklaus,
dem Staatsrat des Kantons Wallis und dem Kantonsgericht Wallis,
Öffentlichrechtliche Abteilung, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 21. Januar 2016
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Der Gerichtsschreiber: Stohner
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