I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.442/2015
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
1C_442/2015
Sentenza del 22 gennaio 2016
I Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Fonjallaz, Presidente,
Karlen, Eusebio,
Cancelliere Gadoni.
Partecipanti al procedimento
Comunità dei comproprietari della part. xxx RFD di X.________ (Condominio
Residenza Y.________),
rappresentata da A.________ SA, patrocinata dagli avv. Donatella Monti Lang e
Massimo Quadri,
ricorrente,
contro
Municipio di X.________,
patrocinato dall'avv. Francesco Laghi,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino,
residenza governativa, 6500 Bellinzona.
Oggetto
licenza edilizia; sanzione pecuniaria,
ricorso in materia di diritto pubblico e ricorso sussidiario in materia
costituzionale contro la sentenza emanata il 27 luglio 2015 dal Tribunale
amministrativo del
Cantone Ticino.
Fatti:
A.
Il 29 luglio 1983 il Municipio di X.________ aveva rilasciato a una società
immobiliare una licenza edilizia per l'edificazione di un aparthotel,
condizionata alla sottoscrizione di una convenzione volta a garantire questa
destinazione, per la quale era stato concesso un abbuono dello 0.1 dell'indice
di sfruttamento. Di conseguenza, sul relativo fondo (xxx), è stato iscritto un
vincolo di destinazione, nel senso che le costruzioni e le attrezzature annesse
non potevano essere adibite a uso diverso da quello alberghiero. Il 22 novembre
2006, l'autorità di I a istanza per l'applicazione della legge federale
sull'acquisto di fondi da parte di persone all'estero, adita dalla Comunità dei
comproprietari della part. xxx, ha revocato il vincolo di aparthotel.
B.
Dopo una serie di atti che non occorre qui evocare, rilevato che detto vincolo
non era più rispettato e che pertanto la licenza edilizia risultava violata, la
Comunità dei comproprietari ha inoltrato al Municipio una domanda di
costruzione in sanatoria per il cambiamento di destinazione da aparthotel ad
unità abitative con ristorante. La domanda prevedeva anche la parziale
trasformazione dell'atrio di entrata al piano terreno in locale deposito e al
piano interrato di due camere con bagno riservate al personale dell'aparthotel,
in locali cantina.
Il 14 agosto 2009, il Municipio, fatta eccezione per la trasformazione dei tre
citati vani, ha negato la licenza edilizia per il cambiamento di destinazione,
poiché la superficie utile lorda (SUL) massima era superata. Ritenendo quindi
sproporzionato un ordine di ripristino, il Municipio ha inflitto ai
comproprietari una sanzione pecuniaria di fr. 590'250.--, riferita in
particolare al vantaggio economico tratto dal superamento della SUL. La
decisione municipale è stata confermata dal Consiglio di Stato su ricorso dei
comproprietari.
C.
Adito dai comproprietari, con giudizio del 14 aprile 2011 il Tribunale
cantonale amministrativo ne ha parzialmente accolto il ricorso, annullando la
decisione governativa e rinviando gli atti al Consiglio di Stato, affinché,
completati gli accertamenti, si pronunciasse di nuovo nel senso dei
considerandi. Con sentenza 1C_249/2011 del 6 luglio 2011 il Tribunale federale
ha dichiarato inammissibile un ricorso presentato dalla Comunità dei
comproprietari contro il giudizio della Corte cantonale, siccome non erano date
le condizioni poste dall'art. 93 LTF per impugnarlo direttamente nella sede
federale.
D.
Dopo ulteriori atti che non occorre riprendere, con decisione del 2 ottobre
2013 il Consiglio di Stato ha statuito nuovamente sulla causa, confermando la
decisione municipale del 14 agosto 2009, ad eccezione dell'ammontare della
sanzione pecuniaria, che ha ridotto a fr. 475'500.--.
E.
Con sentenza del 27 luglio 2015 il Tribunale cantonale amministrativo ha
respinto, in quanto ricevibile, un ricorso della Comunità dei comproprietari
contro la decisione governativa, confermando l'importo della sanzione
pecuniaria. Ha inoltre contestualmente respinto un'istanza di ricusa della
Corte cantonale medesima presentata dalla ricorrente con il gravame.
F.
La Comunità dei comproprietari della part. xxx impugna questa sentenza con un
ricorso in materia di diritto pubblico e un ricorso sussidiario in materia
costituzionale al Tribunale federale. Chiede con il primo rimedio, in via
principale, di annullarla, di annullare pure la decisione municipale e di
rilasciarle la licenza edilizia per il cambiamento di destinazione o quantomeno
di non essere condannata al pagamento di una sanzione pecuniaria. In via
subordinata, postula l'annullamento della sentenza impugnata, l'accoglimento
dell'istanza di ricusa e il rinvio degli atti all'autorità precedente per una
nuova decisione. Con il secondo rimedio chiede di annullare la sentenza della
Corte cantonale e la decisione municipale. La ricorrente fa essenzialmente
valere la violazione degli art. 9, 26, 29 e 30 Cost., nonché l'accertamento
manifestamente inesatto dei fatti.
G.
La Corte cantonale si riconferma nelle sue sentenze del 27 luglio 2015 e del 14
aprile 2011, chiedendo di respingere il gravame. Il Consiglio di Stato si
rimette al giudizio del Tribunale federale, mentre il Comune di X.________
chiede di respingere entrambi i ricorsi. La ricorrente si è espressa il 3
novembre 2015 sulla risposta del Comune di X.________, ribadendo le proprie
conclusioni.
Con decreto presidenziale del 16 ottobre 2015 è stato conferito effetto
sospensivo al gravame.
Diritto:
1.
1.1. Presentato tempestivamente contro una decisione finale dell'ultima istanza
cantonale, che ha confermato il diniego della licenza edilizia e la sanzione
pecuniaria, il ricorso in materia di diritto pubblico è ammissibile sotto il
profilo degli art. 82 lett. a, 86 cpv. 1 lett. d, 90 e 100 cpv. 1 LTF
(quest'ultimo in relazione con l'art. 46 cpv. 1 lett. b LTF). La legittimazione
della Comunità dei comproprietari a ricorrere giusta l'art. 89 cpv. 1 LTF è
data. Essendo aperta la via del rimedio ordinario, con il quale può essere
censurata anche la violazione dei diritti costituzionali (DTF 133 I 201 consid.
1), il ricorso sussidiario in materia costituzionale (art. 113 segg. LTF) non è
proponibile.
1.2. Con il ricorso in esame, la ricorrente non impugna formalmente (anche) la
decisione incidentale del 14 aprile 2011, come avrebbe potuto fare giusta
l'art. 93 cpv. 3 LTF (cfr. sentenza 1C_249/2011, citata, consid. 1.4.2). La
ricorrente indica infatti che il gravame è diretto contro la decisione finale
del 27 luglio 2015 e non formula conclusioni riguardo alla decisione
incidentale. A prescindere da ciò, nell'ambito del ricorso contro la decisione
finale, il Tribunale federale potrebbe esaminare le censure dirette contro la
decisione incidentale solo nella misura in cui rispettano le esigenze di
motivazione degli art. 42 cpv. 2 e 106 cpv. 2 LTF (cfr. sentenze 1C_100/2008
del 18 giugno 2008 consid. 1 e 4A_424/2011 del 2 novembre 2011 consid. 1.5). La
ricorrente non si confronta puntualmente con i considerandi contenuti nel
giudizio di rinvio del 14 aprile 2011, spiegando con chiarezza e precisione,
ossia con una motivazione conforme alle esigenze di queste disposizioni, per
quali ragioni violerebbero il diritto o si fonderebbero su accertamenti
manifestamente insostenibili e pertanto arbitrari (cfr., su queste esigenze di
motivazione, DTF 134 II 244 consid. 2.1 e 2.2; 133 II 249 consid. 1.4).
Il ricorso del resto non adempie in larga misura le citate esigenze di
motivazione, ed è quindi in gran parte inammissibile, anche laddove è diretto
contro la decisione finale del 27 luglio 2015. Il giudizio impugnato è infatti
sostanzialmente basato su accertamenti di fatto eseguiti in sede cantonale e
sull'applicazione del diritto cantonale, segnatamente sull'art. 44 della legge
edilizia cantonale, del 13 marzo 1991 (LE), che disciplina la sanzione
pecuniaria. In tale ambito, il potere cognitivo del Tribunale federale è
limitato al profilo ristretto dell'arbitrio, per motivare il quale non basta
criticare semplicemente la decisione impugnata contrapponendole una versione
propria, ma occorre dimostrare per quale motivo tale decisione è manifestamente
insostenibile, in contraddizione palese con la situazione effettiva, gravemente
lesiva di una norma o di un chiaro principio giuridico o in contrasto
intollerabile con il sentimento di giustizia e di equità (DTF 138 V 67 consid.
2.2, 3.2 e rinvii). Nella misura in cui la ricorrente si limita ad esporre il
proprio parere, diverso da quello della Corte cantonale, senza sostanziare
arbitrio alcuno, il gravame non può quindi essere esaminato nel merito.
2.
2.1. Richiamando gli art. 47 segg. CPC, 30 cpv. 1 Cost. e 6 n. 1 CEDU, la
ricorrente sostiene che la Corte cantonale avrebbe dovuto ricusarsi, siccome
aveva già pronunciato nella stessa composizione la decisione incidentale del 14
aprile 2011. Adduce che in considerazione delle istruzioni vincolanti contenute
nella sentenza di rinvio, l'esito del ricorso interposto contro la risoluzione
governativa del 2 ottobre 2013 non sarebbe più stato aperto. Ritiene di essere
stata privata di un secondo grado di giudizio, siccome nella decisione del 27
luglio 2015 i giudici cantonali non sono più entrati nel merito delle censure
già esaminate nell'ambito del precedente giudizio.
2.2. La Corte cantonale ha richiamato l'art. 32 cpv. 1 della previgente legge
di procedura per le cause amministrative, del 19 aprile 1966 (LPamm), secondo
cui per i membri delle autorità amministrative valgono i motivi di ricusazione
previsti dal codice di procedura civile. L'applicabilità di questa disposizione
non è di per sé contestata dalla ricorrente. Invero, l'istanza di ricusa non
concerneva un aspetto della decisione governativa del 2 ottobre 2013 oggetto
del ricorso, ma era diretta contro la Corte cantonale medesima. La procedura
della ricusa, pendente dinanzi all'ultima istanza il 1° marzo 2014, quando è
entrata in vigore la nuova legge sulla procedura amministrativa, del 24
settembre 2013 (LPAmm), avrebbe quindi anche potuto essere retta da
quest'ultima normativa (cfr. art. 113 cpv. 1 LPAmm). La questione non deve
tuttavia essere approfondita in questa sede, giacché la ricorrente non invoca
né un motivo di ricusa previsto dall'art. 47 CPC (cui rinvia l'art. 32 cpv. 1
LPamm), né la violazione dell'art. 50 LPAmm, che disciplina ora questa materia.
Per contro, la ricorrente richiama in generale il diritto di essere giudicata
da un tribunale indipendente ed imparziale giusta l'art. 30 cpv. 1 Cost. Questa
garanzia vieta l'influsso sulla decisione di circostanze estranee al processo,
che potrebbero privarlo della necessaria oggettività a favore o a pregiudizio
di una parte (DTF 140 III 221 consid. 4.1 e rinvii). Sebbene la semplice
affermazione della parzialità, basata su sentimenti soggettivi di una parte,
non sia sufficiente per fondare un dubbio legittimo, non occorre che il giudice
sia effettivamente prevenuto: per giustificare la sua ricusazione bastano
circostanze concrete idonee a suscitare l'apparenza di una prevenzione e a
paventare un rischio di parzialità (DTF 140 III 221 consid. 4.1 e rinvii). La
ricusa riveste un carattere eccezionale (DTF 138 IV 142 consid. 2.3; 131 I 24
consid. 1.1; 116 Ia 14 consid. 4). Sotto il profilo oggettivo, occorre
ricercare se la persona ricusata offra le necessarie garanzie per escludere
ogni legittimo dubbio di parzialità; sono considerati in tale ambito anche
aspetti di carattere funzionale e organizzativo e viene posto l'accento
sull'importanza che possono rivestire le apparenze stesse. Decisivo è sapere se
le apprensioni soggettive dell'interessato possano considerarsi oggettivamente
giustificate (DTF 134 I 238 consid. 2.1, 20 consid. 4.2).
2.3. La ricorrente rimprovera alla Corte cantonale una prevenzione siccome,
statuendo in modo vincolante con la decisione incidentale del 14 aprile 2011 su
determinati aspetti della causa, ne avrebbe predeterminato l'esito. Sollevando
la censura, la ricorrente parte tuttavia a torto dall'idea che i giudici
cantonali avrebbero ancora potuto rivedere tutti i punti litigiosi. Disattende
che quando la Corte cantonale annulla la decisione impugnata e rinvia la causa
all'istanza inferiore per un nuovo giudizio, i motivi della sentenza di rinvio
devono essere posti a fondamento della nuova decisione (cfr. art. 65 cpv. 2 e 3
LPamm, corrispondente all'attuale art. 86 cpv. 2 e 3 LPAmm). Tali motivi
vincolano anche la Corte cantonale medesima in caso di ulteriore impugnativa
rivolta contro la nuova decisione che l'istanza inferiore è stata chiamata ad
emanare (cfr. BORGHI/CORTI, Compendio di procedura amministrativa ticinese,
1997, pag. 335 seg.).
Contrariamente all'opinione della ricorrente, i giudici cantonali non erano
quindi abilitati a riesaminare i punti già decisi con il giudizio del 14 aprile
2011, segnatamente per quanto concerne l'esistenza della violazione materiale
del diritto edilizio e il metodo di calcolo della sanzione pecuniaria, ritenuto
di principio corretto. La causa rimaneva ancora aperta unicamente per quanto
riguarda gli aspetti oggetto del rinvio, su cui i giudici cantonali non si sono
pronunciati, in particolare sull'importo della sanzione pecuniaria. Nella
fattispecie, la limitazione del potere di riesame della Corte cantonale è
pertanto conforme al diritto procedurale e non è di per sé suscettibile di
costituire un motivo di prevenzione. La ricorrente ha avuto diritto ad un
giudizio di secondo grado su tutti i punti litigiosi, seppure mediante due
pronunce. Poiché i giudici cantonali non erano tenuti a statuire nuovamente
sulle questioni già decise, non può essere rimproverato loro una mancanza di
indipendenza e di imparzialità con riferimento all'oggetto della causa (cfr.
sentenza 4A_54/2012 del 27 giugno 2012 consid. 2.2.3). Va peraltro altresì
rilevato che eventuali errori delle autorità giudicanti devono essere
contestati seguendo il normale corso d'impugnazione. Unicamente errori
particolarmente grossolani o ripetuti, tali da essere considerati come
violazioni gravi dei doveri del magistrato, possono se del caso giustificare un
sospetto oggettivo di prevenzione (DTF 116 Ia 14 consid. 5b pag. 20, 135
consid. 3a).
3.
3.1. La ricorrente sostiene che la sanzione pecuniaria avrebbe dovuto essere
imposta e notificata singolarmente a tutti i comproprietari e non alla loro
comunione. Rimprovera alla Corte cantonale di non avere esaminato la relativa
censura ricorsuale, seppure esplicitamente sollevata.
3.2. La precedente istanza si è tuttavia pronunciata su questo aspetto nella
decisione di rinvio del 14 aprile 2011, con il cui considerando n. 3.7 la
ricorrente non si confronta con una motivazione conforme agli art. 42 cpv. 2 e
106 cpv. 2 LTF. Per i motivi suesposti, la Corte cantonale non era tenuta a
riesaminare le censura nell'ambito della decisione finale. La ricorrente non
adduce che i comproprietari avrebbero subito un pregiudizio procedurale per il
fatto che la decisione municipale non sarebbe stata notificata loro
personalmente. Ciò in particolare ove si consideri che la comunione dei
comproprietari ha potuto aggravarsi contro tale decisione dinanzi a tutte le
istanze superiori di ricorso.
4.
4.1. La ricorrente lamenta una violazione del suo diritto di essere sentita per
il fatto che la Corte cantonale ha rifiutato la richiesta di assumere una
perizia, che avrebbe permesso di accertare l'inesistenza di un vantaggio
economico derivante dall'opera in contrasto con il diritto edilizio.
4.2. La garanzia del diritto di essere sentito non impedisce all'autorità
cantonale di procedere a un apprezzamento anticipato delle prove richieste e di
rinunciare ad assumerle, se è convinta che non possono condurla a modificare il
suo giudizio. Nell'ambito di questa valutazione, le spetta un vasto margine di
apprezzamento e il Tribunale federale interviene solo in caso di arbitrio (DTF
141 I 60 consid. 3.3; 136 I 229 consid. 5.3 e rinvii). In concreto, la Corte
cantonale ha spiegato nella sentenza del 14 aprile 2011 (ai considerandi 3.5.1
e 3.5.2) per quali ragioni ha ritenuto adempiuto il requisito del vantaggio di
natura economica ai sensi dell'art. 44 cpv. 1 LE. Ha altresì reputato corrette
le modalità di calcolo dello stesso e in particolare il prezzo di fr. 600.-- il
m2 per la superficie edificabile risparmiata (cfr. inoltre la sentenza del 27
luglio 2015, consid. 5). La ricorrente non si confronta puntualmente con tali
considerandi, spiegando perché poggerebbero su accertamenti arbitrari o
violerebbe il diritto. Né si esprime in particolare sui valori dei terreni
indicati nella lista delle transazioni immobiliari avvenute nel Comune di
X.________ dal 1999 al 2009. In tali circostanze, non vi sono ragioni oggettive
che consentano di ravvisare una violazione del suo diritto di essere sentita.
5.
Nel merito del gravame, la ricorrente ribadisce semplicemente il proprio
parere, diverso da quello della Corte cantonale, presentando critiche generiche
e di natura appellatoria. Come visto, tali argomentazioni non adempiono i
requisiti di motivazione posti dagli art. 42 cpv. 2 e 106 cpv. 2 LTF e non
devono essere esaminate oltre in questa sede.
6.
6.1. Ne segue che il ricorso sussidiario in materia costituzionale deve essere
dichiarato inammissibile, mentre il ricorso in materia di diritto pubblico deve
essere respinto nella misura della sua ammissibilità.
6.2. Le spese giudiziarie e le ripetibili seguono la soccombenza e sono
pertanto poste a carico della ricorrente (art. 66 cpv. 1 LTF). Non si
attribuiscono ripetibili al Comune di X.________ (art. 68 cpv. 3 LTF; DTF 134
II 117 consid. 7).
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Il ricorso sussidiario in materia costituzionale è inammissibile.
2.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso in materia di diritto pubblico è
respinto.
3.
Le spese giudiziarie di fr. 3'000.-- sono poste a carico della ricorrente.
4.
Comunicazione ai patrocinatori delle parti, al Consiglio di Stato e al
Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.
Losanna, 22 gennaio 2016
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il Presidente: Fonjallaz
Il Cancelliere: Gadoni
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