I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.441/2015
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
1C_441/2015
Urteil vom 18. November 2015
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Kneubühler,
Gerichtsschreiberin Gerber.
Verfahrensbeteiligte
1. A.________,
2. B.________ AG,
beide vertreten durch Rechtsanwalt Reto Aschwanden,
Beschwerdeführerinnen,
gegen
Einwohnergemeinde Sins, Kirchstrasse 14, 5643 Sins,
handelnd durch den Gemeinderat Sins, und dieser vertreten durch Rechtsanwalt
Dr. Andreas Höchli,
Regierungsrat des Kantons Aargau, Regierungsgebäude, 5000 Aarau,
handelnd durch das Departement Bau, Verkehr und Umwelt des Kantons Aargau,
Rechtsabteilung,
Entfelderstrasse 22, 5000 Aarau.
Gegenstand
Gesamtrevision Nutzungsplanung,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Aargau, 3.
Kammer, vom 19. Juni 2015.
Sachverhalt:
A.
Die Gemeinde Sins legte die Gesamtrevision Nutzungsplanung Siedlung und
Kulturland vom 2. bis 31. Mai 2011 für das Mitwirkungsverfahren und vom 4. März
bis 2. April 2013 für das Einwendungsverfahren öffentlich auf.
A.________ und die B.________ AG erhoben am 2. April 2013 eine Einwendung, die
vom Gemeinderat am 8. Juli 2013 teilweise gutgeheissen und im Übrigen
abgewiesen wurde.
Die Stimmbürger wurden zur ausserordentlichen Gemeindeversammlung vom 23.
Oktober 2013 eingeladen. In den Erläuterungen (S. 10 f.) wurde auf verschiedene
Anpassungen des Bauzonen- und Kulturlandplans sowie der Bau- und
Nutzungsordnung der Gemeinde Sins (BNO) hingewiesen, die aufgrund der
öffentlichen Auflage erfolgt seien, darunter auch § 4 Abs. 6 der Bau- und
Nutzungsordnung (Änderungen kursiv) :
"§ 4 Sondernutzungsplanung"
[...]
6 Im Rahmen von Gestaltungsplänen kann der Gemeinderat bis zu zwei zusätzliche
Geschosse bewilligen, wenn dadurch eine städtebaulich besonders einwandfreie
Lösung erreicht wird und die Nachbargrundstücke nicht unzumutbar beeinträchtigt
werden."
Am 23. Oktober 2013 stimmte die Gemeindeversammlung der Nutzungsplanung
Siedlung und Kulturland (Bauzonenplan, Kulturlandplan und Bau- und
Nutzungsordnung) zu.
B.
Dagegen erhoben A.________ und die B.________ AG am 1. Dezember 2013
Verwaltungsbeschwerde. Sie beantragten, die Beschlüsse der Gemeindeversammlung
seien aufzuheben, eventualiter sei deren Nichtigkeit festzustellen. Am 26. März
2014 wies der Regierungsrat die Beschwerde ab; auf gewisse - mit
Stimmrechtsbeschwerde geltend zu machende - Rügen betreffend
Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung und Durchführung der Abstimmung trat
er nicht ein (Beschluss Nr. 2014-348). Gleichentags genehmigte er die
Gesamtrevision Nutzungsplanung der Gemeinde Sins (Beschluss Nr. 2014- 349).
C.
A.________ und die B.________ AG gelangten daraufhin mit Beschwerde an das
Verwaltungsgericht des Kantons Aargau. Sie verlangten insbesondere, dass § 4
Abs. 6 BNO von der Genehmigung auszunehmen sei. Das Verwaltungsgericht wies die
Beschwerde am 19. Juni 2015 ab.
D.
Dagegen haben A.________ und die B.________ AG am 9. September 2015 Beschwerde
in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht erhoben. Sie
beantragen, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben; der
Genehmigungsbeschluss des Regierungsrats (Nr. 2014-349) sei teilweise
aufzuheben bzw. § 4 Abs. 6 der Bau- und Nutzungsordnung der Gemeinde Sins sei
von der Genehmigung auszunehmen. Der Regierungsratsbeschluss Nr. 2014-348 sei
unter Gutheissung der Planbeschwerde der Beschwerdeführerinnen aufzuheben;
eventualiter seien die Ziff. 2 und 3 aufzuheben und die Kosten- und
Entschädigungsfolgen neu zu beurteilen. Eventualiter sei die Sache zur
Neubeurteilung an die Vorinstanz oder die Erstinstanz zurückzuweisen.
E.
Der Gemeinderat von Sins und das Departement Bau, Verkehr und Umwelt des
Kantons Aargau (nachfolgend: DBVU) schliessen auf Abweisung der Beschwerde,
soweit darauf einzutreten sei. Das Verwaltungsgericht hat auf eine
Vernehmlassung verzichtet.
F.
In ihrer Replik halten die Beschwerdeführerinnen an ihren Anträgen fest.
Erwägungen:
1.
Die Beschwerde richtet sich gegen den - kantonal letztinstanzlichen - Entscheid
des Verwaltungsgerichts über eine Bestimmung der kommunalen Bau- und
Nutzungsordnung (§ 4 Abs. 6 BNO). Diese wurde im Rahmen der Gesamtrevision der
Nutzungsplanung Siedlung und Kulturland von der Gemeindeversammlung beschlossen
und vom Regierungsrat genehmigt; damit liegt ein Endentscheid vor (Art. 90
BGG). Dagegen steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
grundsätzlich offen (Art. 82 lit. a, 86 Abs. 1 lit. d BGG). Die
Beschwerdeführerinnen sind als Eigentümerinnen verschiedener Grundstücke in
Gestaltungsplangebieten von der Anwendung der neuen Bestimmung potenziell
betroffen. Sie sind daher zur Beschwerdeführung legitimiert (Art. 89 Abs. 1
BGG). Auf die rechtzeitig erhobene Beschwerde ist somit einzutreten.
Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere
die Verletzung von Bundesrecht - einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch
des Ermessens - gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG). Das Bundesgericht wendet
das Bundesrecht grundsätzlich von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Die
Verletzung von Grundrechten (einschliesslich die willkürliche Anwendung von
kantonalem Recht) prüft es dagegen nur insoweit, als eine solche Rüge in der
Beschwerde vorgebracht und genügend begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG;
BGE 133 II 249 E. 1.4.2 S. 254 mit Hinweisen). Ob diese Voraussetzung erfüllt
ist, ist für jede Rüge gesondert zu prüfen.
2.
Vorab ist zu prüfen, ob den Beschwerdeführerinnen die Akteneinsicht zu Unrecht
versagt wurde und die Sache bereits aus diesem Grund an die Vorinstanz
zurückgewiesen werden muss.
2.1. Die Beschwerdeführerinnen verlangten nach Publikation des
Genehmigungsentscheids Einsicht in die Einwendungen und Einwendungsentscheide,
die zu Änderungen gegenüber dem öffentlich aufgelegten Entwurf geführt hatten.
Das DBVU wies den Antrag am 19. Mai 2014 ab, weil Einwendungen oder
Einwendungsentscheide von Drittpersonen weder Verfahrensgegenstand noch Teil
der Akten seien und für die Beschwerde ohne Bedeutung seien.
2.2. Das Verwaltungsgericht bestätigte dies: Die Einwendungsverfahren seien
nicht vereinigt worden, weshalb sich die Akteneinsicht grundsätzlich auf das
die Beschwerdeführerinnen betreffende Einwendungsverfahren beschränkt habe. Es
bestehe kein Anspruch auf Einsichtnahme in ähnlich gelagerte Fälle. Dass der
Beizug weiterer Einwendungsakten im Beschwerdeverfahren zur Beurteilung des
rechtserheblichen Sachverhalts erforderlich wäre, werde nicht geltend gemacht
und sei auch nicht ersichtlich.
Daran ändere der Umstand nichts, dass die Einwendungsentscheide, die zur
Änderung der Vorlage geführt haben, von der Gemeinde im Genehmigungsverfahren
einzureichen seien. Dieses Vorgehen gewährleiste die Aufsicht des Kantons über
die kommunale Rechtsetzung und sei kein selbstständiger Verwaltungsakt; im
Genehmigungsverfahren hätten die Beschwerdeführerinnen keine Parteistellung.
2.3. Die Beschwerdeführerinnen machen dagegen geltend, die Einwendungen und die
Einwendungsentscheide seien Teil des Verfahrens der Nutzungsplanung. Der Beizug
der Einwendungsakten sei auch notwendig gewesen, um zu überprüfen, ob die
nachträgliche Änderung von § 4 Abs. 6 BNO, wie von den Vorinstanzen behauptet,
auf Einwendungen zurückzuführen sei. Die Verweigerung der Akteneinsicht lasse
nur den Schluss zu, dass gar keine Einwendung existiere, die eine Anpassung von
§ 4 Abs. 6 BNO oder eine Ausweitung der Baumöglichkeiten im Rahmen eines
Gestaltungsplans verlange. Schliesslich sei es willkürlich, ihnen die
Parteistellung hinsichtlich des Genehmigungsbeschlusses abzusprechen, da sie
auch diesen vor Verwaltungsgericht angefochten hätten.
2.4. Gemäss Art. 29 Abs. 2 BV haben die Parteien Anspruch auf rechtliches
Gehör; dieses umfasst insbesondere das Recht, Einsicht in die Verfahrensakten
zu nehmen (so auch § 22 Abs. 1 des Aargauer Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
4. Dezember 2007 [VRPG; SAR 271.200]). Das Akteneinsichtsrecht bezieht sich auf
sämtliche verfahrensbezogenen Akten, die geeignet sind, Grundlage des
Entscheids zu bilden, unabhängig davon, ob die Ausübung des
Akteneinsichtsrechts den Entscheid in der Sache zu beeinflussen vermag (BGE 132
V 387 E. 3.2 S. 389 mit Hinweisen). Sachlich ist Art. 29 BV auf Gerichts- und
Verwaltungsverfahren anwendbar, dagegen besteht im Verfahren der Rechtsetzung
grundsätzlich kein Anspruch auf rechtliches Gehör (BGE 121 I 230 E. 2c S. 232
f. mit Hinweisen). Das Einsichtsrecht ist an die Parteistellung gebunden und
bezieht sich grundsätzlich nur auf das Verfahren, an dem die Partei selbst
mitwirkt, und nicht auf ähnlich gelagerte Verfahren Dritter ( STEPHAN C.
BRUNNER, in: Auer/Müller/Schindler, Kommentar zum Bundesgesetz über das
Verwaltungsverfahren, Zürich/St. Gallen 2008, Art. 26 N. 15).
Vorliegend geht es um eine generell-abstrakte Bestimmung der BNO, die aber im
Verfahren der Gesamtrevision der Nutzungsplanung geändert wurde. Nutzungspläne
nehmen eine Zwischenstellung zwischen Erlass und Verfügung ein, weshalb das
Bundesgericht einen differenzierten Anspruch auf rechtliches Gehör je nach
Massgabe der Betroffenheit anerkennt (BGE 121 I 230 E. 2c S. 232 mit
Hinweisen). Die Parteistellung im Nutzungsplanverfahren setzt einerseits
voraus, dass die Person von der Planung bzw. ihrer Änderung betroffen ist (vgl.
§ 24 Abs. 2 des Aargauer Baugesetzes vom 19. Januar 1993, SAR 713.100
[nachfolgend BauG/AG]: schutzwürdiges eigenes Interesse); andererseits muss sie
sich in der vom kantonalen Recht vorgesehenen Form am Verfahren beteiligen; im
Kanton Aargau durch Erhebung einer Einwendung (§ 4 Abs. 2 BauG/AG; vgl. MARTIN
GOSSWEILER, in: Andreas Baumann et al., Kommentar zur Baugesetz des Kantons
Aargau, Bern 2013, § 4 N. 28 f.). Damit variiert das Ausmass der Beteiligung je
nach dem Grad der Betroffenheit und den gestellten Anträgen. Unter diesen
Umständen erscheint es zulässig, für den Umfang des rechtlichen Gehörs und des
Akteneinsichtsrechts für jede Einwendung bzw. Beschwerde von einem separaten
Verwaltungsverfahren auszugehen, obwohl es sich für die Gemeinde- und
Kantonsbehörden um ein einheitliches Planungsverfahren handelt. Dies hat zur
Folge, dass die Einwender zwar Anspruch auf Einblick in die Planungsunterlagen
der Behörden haben, nicht aber voraussetzungslos Einblick in alle Einwendungen
und Einwendungsentscheide Dritter nehmen können.
Daran ändert auch der Umstand nichts, dass sich die
Verwaltungsgerichtsbeschwerde nach Aargauer Recht formell gegen den
Genehmigungsentscheid des Regierungsrates richtet, der zwangsläufig die gesamte
Nutzungsplanung umfasst (vgl. § 28 BauG/AG und § 14 Abs. 1 der Bauverordnung
vom 25. Mai 2011; SAR 713.121). Damit wird die bundesrechtlich gebotene
Koordination von Rechtsmittel- und Genehmigungsentscheid sichergestellt (vgl.
BGE 135 II 22 E. 1.2 S. 24 ff. mit Hinweisen), nicht aber die Parteistellung
der Beschwerdeführerinnen auf weitere Teile der Nutzungsplanung ausgedehnt.
2.5. Gehören die Einwendungen und die Einwendungsentscheide Dritter somit nicht
zum eigenen Verfahren der Beschwerdeführerinnen, ist die Akteneinsicht nicht
voraussetzungslos möglich, sondern setzt die Glaubhaftmachung eines
schutzwürdiges Interesses voraus (BGE 132 II 485 E. 3.3 S. 495), das gegen
entgegenstehende öffentliche und private Interessen abzuwägen ist (BGE 129 I
249 E. 3 S. 253 f.). Im Rahmen des Nutzungsplanungsverfahrens sind allerdings
keine hohen Anforderungen an diesen Nachweis zu stellen, da die raumplanerisch
gebotene umfassende Interessenabwägung sich oft nur in Kenntnis der ergangenen
Einwendungsentscheide überprüfen lässt; dies gilt insbesondere, wenn die
ursprüngliche Planung infolge von Einwendungen geändert wird. In aller Regel
genügt es daher, dass die Einwendungsakten einen sachlichen und örtlichen
Zusammenhang zum Anliegen der Gesuchsteller aufweisen; öffentliche oder private
Geheimhaltungsinteressen stehen der Einsicht in aller Regel nicht entgegen.
2.6. Vorliegend verneinten die Vorinstanzen ein schutzwürdiges Interesse an der
Einsichtnahme in Einwendungen oder Einwendungsentscheide Dritter, weil diese
für die Beurteilung des rechtserheblichen Sachverhalts ohne Bedeutung seien.
Dem ist - zumindest im Ergebnis - zuzustimmen:
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen haben die Vorinstanzen nie
behauptet, dass es Einwendungen speziell zu § 4 Abs. 6 BNO gegeben habe.
Vielmehr erläuterte der Gemeinderat bereits im Einwendungsentscheid der
Beschwerdeführerinnen vom 8. Juli 2013 (S. 2), dass diese Bestimmung im
Zusammenhang mit Einwendungen zur Zonierung des Gebiets Langweid Nord (Wohnzone
W2) erfolge, um die erwünschte verdichtete Bauweise realisieren zu können: Mit
einer höheren Ausnützung und mit zusätzlichen Geschossen im Rahmen der
Sondernutzungsplanung solle eine qualitativ und quantitativ gute Überbauung
gewährleistet werden. Auch das Verwaltungsgericht hielt fest, dass § 4 Abs. 6
BNO aufgrund der Diskussion im Grossen Rat und verschiedenen Einwendungen zur
weiteren baulichen Verdichtung des neu einzuzonenden Gebiets "Langweid Nord"
angepasst wurde, um diesem Wunsch Rechnung zu tragen, ohne die qualitativen
Anforderungen ausser Acht zu lassen (so ausdrücklich Ergänzender
Planungsbericht vom 6. September 2013 S. 24). Dass es Einwendungen zur
verdichteten Überbauung im Gebiet Langweid gab, ist unstreitig; sogar an der
Gemeindeversammlung wurde nochmals (vergeblich) die Aufzonung von W2 AZ 0.5 auf
W3 AZ 0.6 beantragt.
2.7. Nach dem Gesagten durfte die Einsicht in weitere Einwendungsakten versagt
werden, weil bereits feststand, dass es keine Einwendung speziell zu § 4 Abs. 6
BNO gegeben hatte. Ob dies für die Zulässigkeit der Änderung eine Rolle spielt,
ist im Folgenden zu prüfen, soweit dies rechtsgenüglich gerügt worden ist.
3.
Die Beschwerdeführerinnen sind der Auffassung, die öffentliche Auflage hätte
wiederholt werden müssen, weil der Gemeinderat wesentliche Änderungen gegenüber
dem aufgelegten Entwurf beschlossen habe. Sie rügen eine Verletzung ihres
Anspruchs auf rechtliches Gehör gemäss Art. 33 RPG, Art. 21 Abs. 1 VRPG/AG und
Art. 29 Abs. 2 BV, weil sie keine Gelegenheit erhalten hätten, Einwendungen
gegen die geänderte Fassung von § 4 Abs. 6 BNO vorzubringen. Der Hinweis auf
die Änderung in der Einladung zur Gemeindeversammlung habe nicht genügt, zumal
nicht alle Grundeigentümer in der Gemeinde Sins stimmberechtigt seien. Dies
gelte insbesondere auch für die Beschwerdeführerin 2 als juristische Person.
Das Vorgehen des Gemeinderats stehe zudem in klarem Widerspruch zu § 25 Abs. 2
und 3 lit. b BauG/AG und sei damit willkürlich (Art. 9 BV).
Widersprüchlich und willkürlich sei auch die Begründung des
Verwaltungsgerichts, wonach es sich um eine unwesentliche Änderung handle, weil
nur wenige Parzellen von der Änderung betroffen seien. § 4 Abs. 6 BNO sei nicht
auf Gebiete mit Gestaltungsplanpflicht beschränkt und könne sich daher auf den
grössten Teil des Siedlungsgebiets auswirken.
Die Änderung stehe schliesslich auch im Widerspruch zu den Diskussionen des
Grossen Rats: Dieser habe im Vorfeld der Nutzungsplanrevision den Richtplan für
die Erweiterung des Siedlungsgebiets der Gemeinde Sins anpassen müssen und sei
davon ausgegangen, dass mit einem Gestaltungsplan maximal ein zusätzliches
Stockwerk gebaut werden könne, im neu eingezonten Gebiet Langweid also maximal
vier Geschosse (W2 plus Attika plus ein Stockwerk; Votum Regierungsrat Attiger,
Protokoll des Grossen Rats vom 2. Juli 2013, Art. 0118, S. 253). Nunmehr könne
aufgrund der Änderung von § 4 Abs. 6 BNO fünfstöckig gebaut werden.
4.
Zunächst ist zu prüfen, ob das Vorgehen der Aargauer Behörden die Vorgaben des
RPG verletzte. Dieses unterscheidet zwischen der allgemeinen Mitwirkung der
Bevölkerung bei der Planung einerseits (Art. 4 Abs. 1 und 2 RPG) und den
Mindestanforderungen an das rechtliche Gehör und den individuellen Rechtsschutz
im Nutzungsplanungsverfahren andererseits (Art. 33 RPG) (vgl. dazu BGE 135 II
286 E. 4 und 5 S. 290 ff.). Dem entspricht im Aargauer Baugesetz die
Unterscheidung zwischen dem Mitwirkungsverfahren nach § 3 BauG/AG und dem
Einwendungsverfahren gemäss §§ 4 und 24 BauG/AG (vgl. dazu MARTIN GOSSWEILER,
in: Andreas Bauman et al., Kommentar zur Baugesetz des Kantons Aargau, Bern
2013, § 3 N. 28 ff.).
4.1. Art. 4 RPG sieht vor, dass die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden die
Bevölkerung über Ziele und Ablauf der Planungen nach dem RPG unterrichten (Abs.
1) und dafür sorgen, dass diese in geeigneter Weise mitwirken kann (Abs. 2).
Den zuständigen Behörden steht bei der Anwendung von Art. 4 Abs. 2 RPG ein
weiter Handlungsspielraum zu (BGE 135 II 286 E. 4.1 S. 290; 133 II 120 E. 3.2
S. 124). Vorliegend wurde das Mitwirkungsverfahren durch eine erste öffentliche
Auflage im Jahr 2011 eingeleitet; zuletzt wurde am 14. Oktober 2013 eine
öffentliche Orientierungsveranstaltung durchgeführt. Dieses Verfahren wird von
den Beschwerdeführerinnen nicht substanziiert beanstandet; vielmehr richtet
sich ihre Beschwerde gegen die mangelnde zweite Auflage im Rahmen des
Einwendungsverfahrens (§ 24 BauG/AG).
4.2. Art. 33 Abs. 1 RPG schreibt die Auflage von Nutzungsplänen, nicht aber von
Nutzungsplanentwürfen vor. Dieser Anforderung genügt nach der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung sogar ein Verfahren, das die öffentliche
Auflage des Nutzungsplanes erst nach dessen Festsetzung zur Einleitung des
Rechtsmittelverfahrens anordnet, mit der Folge, dass sich die Betroffenen (je
nach Ausgestaltung des kantonalen Verfahrens) erstmalig gegenüber der
Rechtsmittelinstanz rechtlich zur Wehr setzen können (BGE 135 II 286 E. 5.2 und
5.3 S. 294 ff. mit Hinweisen zur Rechtsprechung und zur Kritik in der
Literatur). Art. 33 Abs. 2 und Abs. 3 lit. b RPG, auf welche sich die
Beschwerdeführerinnen ebenfalls berufen, betreffen lediglich
Mindestanforderungen an den kantonalen Rechtsschutz. Weitergehende Ansprüche
können sich jedoch aus dem kantonalen Recht ergeben:
So hiess das Bundesgericht im Urteil vom 31. März 1982 (ZBl 83/1982 S. 304 ff.)
eine Beschwerde des betroffenen Grundeigentümers gegen einen Erschliessungsplan
gut, weil ihm - entgegen der ausdrücklichen Bestimmung in § 19 Abs. 1 des
Solothurner Baugesetzes vom 3. Dezember 1978 - keine Gelegenheit gegeben worden
war, seine Einwände gegen die Planänderung im Rahmen des Einspracheverfahrens
der zuständigen Behörde vorzutragen.
In BGE 111 Ia 164 erachtete es die Auffassung der Bündner Regierung, wonach
unter dem Blickwinkel von Art. 37 KRG auf eine nochmalige Planauflage
verzichtet werden könne, als vertretbar, wenn sich der von einem
Umzonungsantrag betroffene Grundeigentümer vor der Beschlussfassung an der
Versammlung äussern konnte und sich nicht unvorbereitet damit auseinandersetzen
musste (E. 3b und c S. 166 ff.).
Im Folgenden ist näher auf die gerügten Bestimmungen des Aargauer Rechts
einzugehen.
5.
Das Aargauer Recht sieht ein förmliches Einwendungsverfahren vor, das durch die
öffentliche Auflage der Planentwürfe eingeleitet wird. Die einschlägigen
Bestimmungen lauten:
§ 4 BauG/AG Einwendungsverfahren und Rechtsschutz
1 Soweit dieses Gesetz keine besonderen Vorschriften enthält, gelten für das
Verfahren und für den Rechtsschutz die Bestimmungen der Gesetzgebung über die
Verwaltungsrechtspflege.
2. Einwendungen können erhoben werden, bevor der erstinstanzliche Entscheid
ergeht. Sie sind schriftlich einzureichen und haben einen Antrag und eine
Begründung zu enthalten. Wer es unterlässt, Einwendungen zu erheben, obwohl
Anlass dazu bestanden hätte, kann den ergehenden Entscheid nicht anfechten.
Vorbehalten bleiben Bestimmungen über die Wiederherstellung bei unverschuldeter
Säumnis.
[...]
Art. 24 BauG/AG Einwendungsverfahren
1 Der Gemeinderat legt die Entwürfe mit den nötigen Erläuterungen und mit dem
Vorprüfungsbericht während 30 Tagen öffentlich auf.
2 Wer ein schutzwürdiges eigenes Interesse besitzt, kann innerhalb der
Auflagefrist Einwendungen erheben. Der Gemeinderat entscheidet, in der Regel
nach Durchführung einer Einigungsverhandlung, über die Einwendungen.
§ 25 BauG/AG Beschluss
1 Die allgemeinen Nutzungspläne werden durch das nach der Gemeindeorganisation
zuständige Organ erlassen. Die Einwendungsentscheide des Gemeinderats sind dem
zuständigen Organ bekannt zu geben, binden es aber nicht. Der Gemeinderat
orientiert das zuständige Organ über die von ihm vorgeschlagenen Abweichungen
vom öffentlich aufgelegten Entwurf und begründet sie.
2 Das zuständige Organ erlässt die Planung gesamthaft oder in Teilen. Will es
wesentliche Änderungen anbringen, weist es den betroffenen Teil zur Überprüfung
oder Überarbeitung an den Gemeinderat zurück.
3 Der Gemeinderat beschliesst:
a) Sondernutzungspläne;
b) unwesentliche Änderungen der allgemeinen Nutzungspläne wie namentlich
Berichtigungen auf Grund von amtlichen Vermessungen und andere Korrekturen
offenkundiger Versehen sowie Änderungen planerisch unzweckmässig verlaufender
Zonengrenzen. Eine öffentliche Auflage wird in diesen Fällen nicht
durchgeführt.
§ 21 VRPG/AG Rechtliches Gehör a) Anhörung
1 Die Behörde hört die Parteien an, bevor sie entscheidet.
- ..]
5.1. § 25 Abs. 1 Satz 3 BauG/AG verlangt, dass der Gemeinderat, der
Abweichungen von der öffentlich aufgelegten Planauflage beschliesst, die
Gemeindeversammlung als zuständige Behörde darüber informiert; eine Neuauflage
des Plans mit zweitem Einwendungsverfahren ist nicht ausdrücklich vorgesehen.
Das Verwaltungsgericht ging jedoch davon aus, dass die wesentlichen Funktionen
der öffentlichen Auflage eine erneute Auflage bedingen, wenn die Änderungen
erheblich sind. Dies sei anzunehmen, wenn die Planänderungen zu Einwänden
Anlass geben können, die nicht schon gegen das ursprünglich Aufgelegte hätten
vorgebracht werden können (E. 2.2 des angefochtenen Entscheids, mit Hinweis auf
AGVE 1987 S. 95 mit Hinweisen; CHRISTIAN HÄUPTLI, Kommentar zum Baugesetz des
Kantons Aargau, § 24 N. 23 f.).
Vorliegend verneinte das Verwaltungsgericht eine wesentliche Änderung durch die
Neufassung von § 4 Abs. 6 BNO, weil die konkreten Auswirkungen auf die Gebiete
mit Gestaltungsplanpflicht (Langweid Nord, Kirchstrasse, Bohlacker, Oberalikon
und Aettenschwil) parzellenmässig beschränkt seien. Die Zulässigkeit eines
zusätzlichen Geschosses in wenigen Gebieten mit Gestaltungsplanpflicht und
unter deren Voraussetzungen bewirke keine wesentliche Änderung der
Nutzungsplanung insgesamt (E. 2.4 des angefochtenen Entscheids).
5.2. Den Beschwerdeführern ist einzuräumen, dass diese Begründung
widersprüchlich ist: Das Verwaltungsgericht bezieht § 4 Abs. 6 BNO
ausschliesslich auf die wenigen Gebiete mit Gestaltungsplanpflicht, obwohl es
kurz zuvor, in E. 2.3, noch ausgeführt hatte, dass Gestaltungspläne gemäss § 21
Abs. 1 BauG/AG unter den dort genannten Voraussetzungen auch in Gebieten
zulässig seien, wo dies im Nutzungsplan nicht speziell vorgesehen sei (mit
Hinweis auf HÄUPTLI, a.a.O., Vorbem. zu §§ 16 bis 21 N. 29). § 4 Abs. 6 BNO
bezieht sich generell auf Gestaltungspläne und differenziert nicht zwischen
Gebieten mit und ohne Gestaltungsplanpflicht; § 4 Abs. 3 BNO verweist sogar
ausdrücklich auf die Möglichkeit, bei Bedarf weitere Gestaltungspläne
auszuarbeiten. Wie die Beschwerdeführerinnen schon vor Verwaltungsgericht
dargelegt hatten, gibt es bereits zahlreiche Gestaltungsplangebiete in Sins und
könnten noch weitere Gestaltungspläne auf freiwilliger Basis erstellt werden,
so dass potenziell ein grosser Teil des Siedlungsgebiets von der neuen
Bestimmung betroffen wird.
5.3. Das DBVU macht in seiner Vernehmlassung geltend, dass Gestaltungspläne
nach § 21 Abs. 2 BauG/AG von den allgemeinen Nutzungsplänen nur abweichen
dürfen, wenn dadurch ein siedlungs- und landschaftsgestalterisch besseres
Ergebnis erzielt, die zonengemässe Nutzungsart nicht übermässig beeinträchtigt
werde und keine überwiegenden Interessen entgegenstünden; diese gesetzlichen
Voraussetzungen engten den Anwendungsbereich von § 4 Abs. 6 BNO stark ein; auch
von daher rechtfertige es sich, die Änderung nicht als wesentlich zu
qualifizieren.
Grundsätzlich trifft diese Erwägung zu, darf doch mit Sondernutzungsplänen (die
nach § 25 Abs. 3 lit. a BauG/AG vom Gemeinderat erlassen werden) die von der
Gemeindeversammlung beschlossene allgemeine Nutzungsplanung nicht ihres Inhalts
entleert werden (vgl. HÄUPTLI, a.a.O., Vorbem. zu §§ 16 bis 21, N. 41-44).
Überdies ist auch § 4 Abs. 6 BNO an strenge Voraussetzungen geknüpft
(städtebaulich "besonders einwandfreie Lösung"). Dennoch bedeutet die Änderung
eine erhebliche Ausweitung des Handlungsspielraums der Gemeindeexekutive, die
mittels Sondernutzungsplanung die Geschosszahl in gewissen Zonen verdoppeln
könnte. Auch wenn eine bauliche Verdichtung im Interesse der haushälterischen
Bodennutzung wünschenswert erscheint (§ 21 Abs. 1 lit. b BauG/AG; Art. 1 RPG),
ist eine derartige Abweichung von der allgemeinen Nutzungsordnung nicht
unproblematisch.
5.4. Unter diesen Umständen erscheint es zweifelhaft, ob die Änderung von § 4
Abs. 6 BNO, wäre sie öffentlich aufgelegt worden, zu keinerlei neuen Einwänden
geführt hätte. Die Frage kann jedoch offenbleiben, weil ein allfälliger
Verfahrensmangel den Beschwerdeführerinnen gegenüber geheilt worden wäre.
Es ist unstreitig, dass diesen die geplante Änderung von § 4 Abs. 6 BNO bereits
im Einwendungsentscheid vom 8. Juli 2013 mit kurzer Begründung mitgeteilt
worden war. Überdies wurden alle Stimmberechtigten in der Einladung zur
ausserordentlichen Gemeindeversammlung auf die Änderung hingewiesen.
Der Regierungsrat ging deshalb in seinem Beschwerdeentscheid davon aus, dass
die Beschwerdeführerinnen die Möglichkeit gehabt hätten, sich gegen die
Änderung zu wehren und ihre Argumente dagegen vorzubringen, noch bevor die
Gemeindeversammlung darüber abstimmte. Zu Recht: Zwar konnten sie mangels
erneuter Planauflage keine förmliche Einwendung erheben; sie hätten aber ihre
Bedenken dem Gemeinderat schriftlich mitteilen oder sich mündlich (z.B. an der
öffentlichen Orientierungsveranstaltung vom 14. Oktober 2013) äussern können.
Die stimmberechtigte Beschwerdeführerin 1 hatte zudem Gelegenheit, ihre
Einwände in der Gemeindeversammlung vorzubringen, d.h. vor der für den
Entscheid zuständigen Behörde. Dabei konnte sie - als Mitglied des
Verwaltungsrats der Beschwerdeführerin 2 - auch deren Interessen vertreten.
Unter diesen Umständen ist eine Verletzung des rechtlichen Gehörs der
Beschwerdeführerinnen zu verneinen (vergleichbar dem Fall BGE 111 Ia 164 E.
2b-c S. 167 f.). Die Beschwerdeführerinnen konnten auch - trotz der
unterbliebenen Neuauflage - Beschwerde an den Regierungsrat und das
Verwaltungsgericht gegen die Änderung von § 4 Abs. 6 BNO führen. Damit ist Art.
33 Abs. 2 und 3 lit. b RPG Genüge getan. Soweit die Beschwerdeführerinnen sich
auf weitere nachträgliche Planungsänderungen berufen, legen sie nicht dar,
inwiefern sie davon betroffen werden.
Auf die allfällige Verletzung von Verfahrensrechten Dritter (z.B. auswärtiger
Grundeigentümer) können sich die Beschwerdeführerinnen nicht berufen.
6.
Die übrigen Rügen der Beschwerdeführerinnen zu § 25 Abs. 2 und 3 BauG/AG sind
unbegründet, soweit darauf einzutreten ist:
6.1. § 25 Abs. 3 BauG/AG ist auf den vorliegenden Fall nicht anwendbar,
betrifft er doch Änderungen, die vom Gemeinderat in eigener Kompetenz, ohne
Mitwirkung der Gemeindeversammlung, beschlossen werden können. Vorliegend wurde
die streitige Änderung der BNO im ordentlichen Verfahren von der
Gemeindeversammlung beschlossen.
6.2. Soweit die Beschwerdeführerinnen aus § 25 Abs. 2 BauG/AG schliessen, dass
nicht nur die Gemeindeversammlung, sondern auch der Gemeinderat nicht befugt
sei, wesentliche Änderungen gegenüber der ersten Planauflage zu beantragen,
legen sie nicht dar, inwiefern die gegenteilige Auslegung der Vorinstanzen
willkürlich sei. Dies ist auch nicht ersichtlich: Wie sich aus Materialien
ergibt, wollte der Gesetzgeber verhindern, dass aufgrund von Einzelanträgen
spontane Entscheide der Gemeindeversammlung herbeigeführt werden, die eine in
mehrjähriger Arbeit erstellte Planung in wesentlichen Punkten abändern können
(Botschaft 07.314 vom 5. Dezember 2007 S. 49). In solchen Fällen muss die Sache
daher erst zur Überprüfung oder Überarbeitung der Planung an den Gemeinderat
zurückgewiesen werden. Erfolgt die Änderung dagegen durch den Gemeinderat, so
hat bereits eine Prüfung durch dieses - mit der Gesamtplanung vertraute - Organ
stattgefunden.
6.3. Die Beschwerdeführerinnen meinen (im Zusammenhang mit dem
Akteneinsichtsrecht), dass die Änderung von § 4 Abs. 6 BNO eine Einwendung
speziell zu dieser Bestimmung bzw. zu den Möglichkeiten der Gestaltungsplanung
vorausgesetzt hätte. Sie legen aber nicht dar, weshalb es dem Gemeinderat
versagt sei, als Antwort auf verschiedene Aufzonungsbegehren die Möglichkeiten
der Überbauung im Rahmen der Gestaltungsplanung zu erhöhen. Erst recht fehlt es
insoweit an einer genügend begründeten Willkürrüge.
6.4. Soweit schliesslich ein Widerspruch zur Richtplanung gerügt wird, kann auf
den Entscheid des Regierungsrats verwiesen werden, wonach der Antrag, eine
bestimmte Zonierung für das Gebiet Langweid Nord vorzuschreiben, im Grossen Rat
knapp scheiterte. Beschränkt sich der Richtplan deshalb auf die Erweiterung des
Siedlungsgebiets, ohne eine Zonierung vorzugeben, ist nicht ersichtlich,
inwiefern die beschlossene Nutzungsplanung für Langweid Nord (W2 mit der
Möglichkeit, im Gestaltungsplan zwei zusätzliche Stockwerke zu bewilligen)
richtplanwidrig ist.
7.
Die Beschwerdeführerinnen machen schliesslich geltend, der Regierungsrat habe
sich im Genehmigungsbeschluss auf den überholten Vorprüfungsbericht vom 2.
November 2012 gestützt, bei dem wesentliche Änderungen - wie namentlich von § 4
Abs. 6 BNO - noch kein Thema gewesen seien. Er habe somit die
Nutzungsplanrevision nicht vollständig überprüft; insbesondere sei ihm
entgangen, dass die Änderung nachträglich und ohne begründeten Anlass vom
Gemeinderat vorgenommen worden sei.
Das Verwaltungsgericht entschied, dass nach § 23 Abs. 1 BauG/AG keine
Verpflichtung zur erneuten Vorprüfung geänderter Entwürfe bestehe. Die
Beschwerdeführerinnen legen nicht dar, inwiefern diese Auffassung eine Norm
oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt und damit willkürlich
ist.
Dem Regierungsrat war immerhin aus der Planbeschwerde der Beschwerdeführerinnen
bekannt, dass der Gemeinderat nach der öffentlichen Auflage Änderungen
vorgenommen hatte. Insofern wusste er, dass der Vorprüfungsbericht in gewissen
Punkten ergänzungsbedürftig war und hatte die Möglichkeit, nötigenfalls eine
ergänzende Prüfung vorzunehmen oder vom DBVU einzuholen. Die Zulässigkeit von §
4 Abs. 6 BNO wurde denn auch im Beschwerdeentscheid des Regierungsrats (E. 6)
ausdrücklich geprüft; die Beschwerdeführerinnen haben dagegen keine materiellen
Einwände vorgebracht.
8.
Schliesslich verlangen die Beschwerdeführerinnen noch eine Anpassung der
kantonalen Kosten- und Entschädigungsregelung, ohne allerdings zu begründen,
weshalb diese unabhängig vom Ausgang des bundesgerichtlichen Verfahrens
korrekturbedürftig sei. Insofern fehlt es an einer selbstständigen Rüge.
9.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden die Beschwerdeführerinnen kosten- und
entschädigungspflichtig (Art. 66 und 68 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden den Beschwerdeführerinnen auferlegt.
3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführerinnen, der Einwohnergemeinde Sins, dem
Regierungsrat und dem Verwaltungsgericht des Kantons Aargau, 3. Kammer,
schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 18. November 2015
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Die Gerichtsschreiberin: Gerber
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