I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.440/2015
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
1C_440/2015
Urteil vom 21. Januar 2016
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Eusebio,
Gerichtsschreiberin Gerber.
Verfahrensbeteiligte
A.________ AG,
Beschwerdeführerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Titus Marty,
gegen
B.________,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwältin Dr. Romana Kronenberg Müller,
Politische Gemeinde Uznach,
8730 Uznach,
Baudepartement des Kantons St. Gallen,
Lämmlisbrunnenstrasse 54, 9001 St. Gallen.
Gegenstand
Baubewilligung (Anbau einer Sauna),
Beschwerde gegen den Entscheid vom 30. Juni 2015 des Verwaltungsgerichts des
Kantons St. Gallen.
Sachverhalt:
A.
B.________ ist Eigentümerin des Grundstücks Nr. 902 in Uznach, das westlich auf
einer Länge von 10 m an das Grundstück Nr. 1291 angrenzt. Am 10. Juni 2011
erteilte der Gemeinderat Uznach der A.________ AG die Baubewilligung zur
Erstellung von zwei Häusern mit je zwei Wohnungen und einer Tiefgarage auf
Grundstück Nr. 1291.
B.
Mit öffentlich beurkundetem Kaufvertrag vom 23. Juni 2011 veräusserte die
A.________ AG eine Fläche von 51 m2 der Parzelle Nr. 1291 (ohne Ausnützung) für
insgesamt Fr. 17'850.-- an B.________. Ziff. 9 des Kaufvertrags lautet:
"Die Käuferin erklärt im Weiteren ausdrücklich, vom Bauprojekt der Verkäuferin
vollumfänglich Kenntnis zu haben.
Im Zusammenhang mit der Realisierung des Bauvorhabens auf Grundstück Nr. 1291
wird das östliche Erdgeschoss des Zweifamilienhauses, welches unter das
gestaltete Terrain zu liegen kommt, sowie eine östliche Anbaute im Obergeschoss
in einem Grenzabstand von 2.00 m gegen die neue gemeinsame Grenze der
Grundstücke Nr. 1291 und 902 gemäss Mutation Nr. 1337 erstellt.
Die östlichen Anbauten im Erd- und Obergeschoss des Zweifamilienhauses gelten
als Anbaute gemäss Art. 27 des Baureglements der Politischen Gemeinde Uznach.
Mit der Unterzeichnung eines Kaufvertrages erklärt sich die Käuferin mit dem
Bauprojekt einverstanden und erteilt hiermit gleichzeitig ihre Zustimmung zur
Erstellung der östlichen Anbauten im Erd- und Obergeschoss des
Zweifamilienhauses auf Grundstück Nr. 1291 in einem reduzierten Grenzabstand
von 2.00 m gegen die neue Grundstücksgrenze zu Grundstück Nr. 902 laut Art. 27
Abs. 3 des Baureglements der Politischen Gemeinde Uznach.
Eine Grenzabstandsverlagerung ist nicht erforderlich, da es sich um eine
Anbaute im Sinne von Art. 27 des Baureglements der Politischen Gemeinde Uznach
handelt."
C.
Mit Nachtragseingabe vom 5. August 2011 ersuchte die A.________ AG um
Bewilligung eines Anbaus für eine Sauna auf der Ostseite des östlichen
Zweifamilienhauses. Der Gemeinderat Uznach erteilt hierfür am 10. Mai 2012 im
vereinfachten Verfahren und in Form eines Nachtrags zur Baubewilligung vom 10.
Juni 2011 die Genehmigung für den in jenem Zeitpunkt bereits erstellten Anbau.
Am 25. Juni 2012 verlangte B.________ einen sofortigen Baustopp und die
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands, weil es sich nicht um einen Anbau
im Sinne von Art. 27 des Baureglements der Gemeinde Uznach (BauR) handle,
sondern um eine unzulässige Erweiterung der Hauptbaute. Nach Zustellung der
Verfahrensakten ehob sie am 18. Juli 2012 nachträglich Einsprache. Mit
Entscheid vom 22. August 2012 wies der Gemeinderat die Einsprache ab.
Zwischenzeitlich wurde auf den auf Grundstück Nr. 1291 errichteten Bauten
Stockwerkeigentum begründet und dieses verkauft.
D.
B.________ erhob Rekurs an das Baudepartement des Kantons St. Gallen. Dieses
führte einen Augenschein durch und hiess den Rekurs am 31. Januar 2014 gut,
soweit es darauf eintrat. Es hob den Baubewilligungs-Nachtrag vom 10. Mai 2012
und den Einspracheentscheid auf und wies die Sache zur Prüfung von
Wiederherstellungsmassnahmen an den Gemeinderat Uznach zurück.
Die dagegen erhobene Beschwerde der A.________ AG wies das Verwaltungsgericht
des Kantons St. Gallen am 30. Juni 2015 ab.
E.
Am 9. September 2015 erhob die A.________ AG Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht mit dem Antrag, das
Urteil des Verwaltungsgerichts sei aufzuheben und die Sache sei zu neuem
Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen.
F.
B.________ (nachfolgend: die Beschwerdegegnerin) beantragt, die Beschwerde sei
abzuweisen, soweit darauf überhaupt einzutreten sei. Das Baudepartement
schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Die Gemeinde Uznach und das
Verwaltungsgericht haben auf eine Vernehmlassung verzichtet.
G.
Im weiteren Schriftenwechsel hielten die Parteien an ihren Eingaben fest. Sie
nahmen Einsicht in die von der jeweiligen Gegenseite eingereichten Unterlagen
und nahmen dazu Stellung.
H.
Mit Verfügung vom 7. Dezember 2015 wurde das Begehren der Beschwerdeführerin um
Sistierung des Verfahrens abgewiesen.
Erwägungen:
1.
Gegen den kantonal letztinstanzlichen Endentscheid des Verwaltungsgerichts
steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
ans Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a, 86 Abs. 1 lit. d und 90 BGG). Die
Beschwerdeführerin ist als Baugesuchstellerin zur Beschwerde legitimiert (Art.
89 Abs. 1 BGG). Auf die rechtzeitig erhobene Beschwerde (Art. 100 Abs. 1 BGG)
ist daher einzutreten.
1.1. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann
insbesondere die Verletzung von Bundesrecht - einschliesslich Überschreitung
oder Missbrauch des Ermessens - gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG). Das
Bundesgericht wendet das Bundesrecht grundsätzlich von Amtes wegen an (Art. 106
Abs. 1 BGG). Die Verletzung von Grundrechten (einschliesslich die willkürliche
Anwendung von kantonalem Recht) prüft es dagegen nur insoweit, als eine solche
Rüge in der Beschwerde vorgebracht und genügend begründet worden ist (Art. 106
Abs. 2 BGG; BGE 133 II 249 E. 1.4.2 S. 254 mit Hinweisen).
1.2. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die
Vorinstanz festgestellt hat, sofern dieser nicht offensichtlich unrichtig ist
oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 105 und
Art. 97 Abs. 1 BGG). Neue Tatsachen und Beweismittel können nur so weit
vorgebracht werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt
(Art. 99 Abs. 1 BGG).
Vor Bundesgericht haben die Parteien Unterlagen zur streitigen Frage
eingereicht, ob der Beschwerdegegnerin (bzw. ihrem Ehemann) im Vorfeld des
Kaufvertrags (insbesondere mit E-Mail vom 17. Mai 2011) Projektpläne oder
lediglich eine -skizze geschickt wurde. Dabei handelt es sich nicht um Noven,
befinden sich die Unterlagen doch bereits in den Akten der Gemeinde. Auf die
streitige Frage ist allerdings nur einzugehen, sofern die Frage
entscheiderheblich ist und von den Vorinstanzen nicht offengelassen werden
durfte, der Sachverhalt also insoweit unvollständig ist.
2.
Art. 27 BauR regelt Anbauten und Nebenbauten. Abs. 3 bestimmt, dass An- und
Nebenbauten mit schriftlicher Zustimmung des Nachbarn einen Grenzabstand von
weniger als 3.00 m einhalten, an die Grenze gestellt sowie zusammengebaut
werden können (Satz 1). Ganz oder teilweise bewohnte An- und Nebenbauten dürfen
den verminderten Grenzabstand von 3.00 m nicht unterschreiten (Satz 2).
Baudepartement und Verwaltungsgericht entschieden, dass die Sauna optisch als
vollständig in die Hauptbaute integriert erscheine (Farbe, Material,
Dachgestaltung); es handle sich daher nicht um eine Anbaute im Sinne von Art.
27 BauR, sondern um eine Erweiterung der Hauptbaute, die den ordentlichen
Grenzabstand von 4 m einhalten müsse. Im Übrigen wäre selbst bei Annahme einer
Anbaute mindestens ein Grenzabstand von 3 m einzuhalten, weil es sich bei der
Sauna (mit Verbindung zu Badezimmer und Terrasse) um einen teilweise bewohnten
Raum gemäss Art. 27 Abs. 3 Satz 2 BauR handle. Dies sei zwingendes Recht,
weshalb eine Zustimmung zur Unterschreitung des Grenzabstands von vornherein
keine rechtliche Wirkung habe. Die Baubewilligung sei daher aufzuheben.
3.
Die Beschwerdeführerin bestreitet vor Bundesgericht nicht mehr, dass die
Baubewilligung materiell fehlerhaft war. Sie ist jedoch der Auffassung, dass
die Vorinstanzen auf die Einsprache und den Rekurs der Beschwerdegegnerin nicht
hätten eintreten dürfen. Dies habe zur Folge, dass die Baubewilligung formell
rechtskräftig geworden sei; da die Voraussetzungen eines Widerrufs nicht
erfüllt seien, könne sie nicht aufgehoben werden.
Die Beschwerdeführerin betont, dass die Beschwerdegegnerin in Ziff. 9 des
Kaufvertrags nicht nur dem verminderten Grenzabstand zugestimmt habe, sondern
auch dem Bauprojekt selbst. Dies habe nach Art. 82bis des St. Galler Gesetzes
über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht vom 6. Juni 1972 (Baugesetz;
SGS 731.1 [BauG/SG]) den Verlust der Einsprachebefugnis zur Folge; die
gegenteilige Auslegung der Bestimmung durch die Vorinstanzen sei willkürlich.
Das Verhalten der Beschwerdegegnerin verstosse auch gegen Treu und Glauben und
führe deshalb zur Verwirkung der Einsprache- und Rekursbefugnis. Diese habe ihr
Einverständnis in Kenntnis der Projektpläne abgegeben, d.h. die Zustimmung habe
sich nicht abstrakt auf irgend einen Anbau, sondern auf den konkret geplanten
Saunaanbau bezogen. Die Zustimmung sei Teil des Kaufvertrags gewesen; ohne sie
wäre der Kauf nicht zustande gekommen, mit der Folge, dass der Anbau problemlos
innerhalb des ordentlichen Grenzabstands hätte realisiert werden können.
Die Beschwerdeführerin ist überdies der Auffassung, dass der als Rechtsanwalt
tätige Ehemann der Beschwerdegegnerin (der diese bei den Vertragsverhandlungen
vertrat) wusste oder hätte wissen müssen, dass ein auf 2 m verringerter
Grenzabstand für eine Sauna (als teilweise bewohnte Baute) nicht zulässig sei.
4.
Art. 82bis BauG/SG regelt das vereinfachte Baugesuchsverfahren. Nach Abs. 2
entfallen die Pflicht zur Visierung und das Auflageverfahren (Satz 1); vom
Baugesuch wird den Einspracheberechtigten mit eingeschriebenem Brief unter
Eröffnung einer Einsprachefrist von vierzehn Tagen Kenntnis gegeben, wenn diese
dem Baugesuch nicht unterschriftlich zugestimmt haben (Satz 2); Baugesuch und
Unterlagen stehen den Einspracheberechtigten während der Einsprachefrist zur
Einsicht offen (Satz 3).
4.1. Die Beschwerdeführerin ist der Auffassung, diese Regelung lasse sich nur
damit begründen, dass der Betroffene infolge seiner Zustimmung auf seine
Einspracheberechtigung verzichtet bzw. diese verwirkt habe; die gegenteilige
Auslegung der Vorinstanzen sei sachlich unhaltbar und führe zu einer
unzumutbaren Rechtsunsicherheit, müsse doch sogar noch nach begonnener oder gar
vollendeter Baurealisierung mit einer nachträglichen Baueinsprache gerechnet
werden.
4.2. Die Auslegung des Verwaltungsgerichts, wonach Folge der unterschriftlichen
Zustimmung nur sei, dass den Betroffenen von Seiten der Baubehörde vom
Baugesuch keine Kenntnis gegeben und keine Einsprachefrist eröffnet werde, kann
sich auf Wortlaut und Systematik der Norm stützen. Diese spricht von
"Einspracheberechtigten", auch im Zusammenhang mit Personen, die dem Baugesuch
unterschriftlich zugestimmt haben, und gewährt auch diesen (in Satz 3) Einsicht
in Baugesuch und Unterlagen. Die Auslegung des Verwaltungsgerichts erscheint
daher nicht offensichtlich unhaltbar.
Im Übrigen knüpft die Regelung in Art. 82bis Abs. 2 BauG/SG an die Zustimmung
zum "Baugesuch" an. Auf den (von der Gemeinde genehmigten) Baugesuchsplänen
fehlt jedoch die Unterschrift der Beschwerdegegnerin. Ob dieser (bzw. deren
Ehemann) die Pläne mit handschriftlichem Datum vom 17. Mai 2011 per E-Mail
zugestellt wurden, wie die Beschwerdeführerin geltend macht, kann offenbleiben:
Diese sind mit den Bauplänen nicht identisch; insbesondere war damals noch ein
"Anbau für Sauna und Geräte" vorgesehen (so ausdrücklich auch im Text der
E-Mail), der nicht realisiert wurde. Die von der Beschwerdeführerin beklagte
Rechtsunsicherheit wäre vermieden worden, wenn das Baugesuch der
Beschwerdegegnerin zur unterschriftlichen Zustimmung vorgelegt worden wäre, wie
in Art. 82bis Abs. 2 BauG/SG vorgesehen, und nicht schon vor Erteilung der
Baubewilligung mit den Bauarbeiten begonnen worden wäre.
5.
Zu prüfen ist noch, ob die Einsprache- bzw. Rekurserhebung
rechtsmissbräuchlich, unter Verletzung von Treu und Glauben, erfolgte und die
Befugnis aus diesem Grund verwirkt wurde.
5.1. Der Schutz von Treu und Glauben und das Verbot des Rechtsmissbrauchs sind
allgemeine Grundsätze jeden staatlichen und privaten Handelns, die in Art. 5
Abs. 3 BV verankert sind. Soweit sich das Gebot von Treu und Glauben an die
Behörden richtet und namentlich den Schutz des Vertrauens in staatliches
Handeln schützt, ist es in Art. 9 BV als eigenständiges Grundrecht verankert (
BGE 138 I 49 E. 8.3.1 S. 53 mit Hinweisen).
Vorliegend wird nicht den St. Galler Behörden, sondern der privaten
Beschwerdegegnerin eine Verletzung von Treu und Glauben vorgeworfen, weil sie
Einsprache und Rekurs gegen ein Bauvorhaben erhob, dem sie zuvor (im
Kaufvertrag) zugestimmt hatte. Inwiefern dies zu einer Verwirkung der
Rechtsmittelbefugnis führt, ist in erster Linie eine Frage des kantonalen
Prozessrechts, dessen Auslegung das Bundesgericht grundsätzlich nur unter dem
Blickwinkel des Willkürverbots prüft. Soweit die Beschwerdeführerin sich in
diesem Zusammenhang auf das Rechtsmissbrauchsverbot und den allgemeinen
Rechtsgrundsatz von Treu und Glauben beruft, fällt diese Rüge mit der
Willkürrüge zusammen (Urteil 1C_302/2008 vom 18. März 2009 E. 2.3.1 mit
Hinweisen; CHRISTOPH ROHNER, St. Galler BV-Kommentar, 3. Aufl., Art. 9 N. 39).
Gleiches gilt für die von der Beschwerdeführerin erhobenen Sachverhalts- und
Rechtsverweigerungsrügen (Beschwerdeschrift S. 6 2. und 4. Absatz), da es auch
hier um die Würdigung der Zustimmung der Beschwerdegegnerin zum Bauvorhaben und
deren Konsequenzen für die Einsprache- und Rekursbefugnis geht.
5.2. Das Verwaltungsgericht verneinte eine rechtsmissbräuchliche
Inanspruchnahme der Rechtsmittel, weil die Beschwerdegegnerin ihre Zustimmung
explizit nur für eine Anbaute im Sinne von Art. 27 BauR, nicht aber für eine
Hauptbaute gegeben habe; vor Vertragsschluss habe die Beschwerdeführerin denn
auch ausdrücklich zugesichert, dass die Sauna als Anbaute realisiert werde,
deren Fassadengestaltung sich vom Hauptbau abheben werde (E-Mail vom 17. Mai
2011), was nicht eingehalten worden sei. Die Beschwerdegegnerin habe die
Einräumung eines Näherbaurechts ausdrücklich abgelehnt (E-Mail vom 24. Mai
2011). Das Verwaltungsgericht berücksichtigte ferner, dass die
Beschwerdeführerin für die Abtretung von 51 m2 immerhin mit Fr. 17'840.--
entschädigt worden sei, obwohl die gesamte auf dieses Landstück entfallende
Ausnützung beim Grundstück Nr. 1291 (der Beschwerdeführerin) verblieben sei.
Aus einer Unterschreitung des Grenzabstands könnten der Beschwerdegegnerin
unter Umständen erhebliche Nachteile entstehen (hinsichtlich der Nutzung der
Liegenschaft und einer allfälligen späteren Überbauung derselben), für welche -
im Fall einer Duldung der Grenzabstandsverletzung - eine Entschädigung legitim
sei.
5.3. Diese Erwägungen lassen keine Willkür erkennen. Wie das Verwaltungsgericht
dargelegt hat, gibt es mehrere, auch für die Beschwerdeführerin erkennbare
Anhaltspunkte dafür, dass die Beschwerdegegnerin mit dem Bauvorhaben nur
einverstanden war, wenn dieses ohne Unterschreitung des Grenzabstands
realisiert werden könne, d.h. als Anbaute im Sinne von Art. 27 Abs. 3 Satz 1
BauR. Diese Bestimmung wird in Ziff. 9 des Kaufvertrags dreimal erwähnt; zuvor
war der Käuferin per E-Mail ausdrücklich die Errichtung als Anbaute mit von der
Hauptbaute abweichender Fassadengestaltung zugesichert worden. Für die erst
nachträglich, auf Wunsch der Beschwerdeführerin, aufgenommene Vertragsklausel
Ziff. 9 wurde auch keine zusätzliche Entschädigung (für die Nachteile einer
allfälligen Grenzabstandsunterschreitung) vorgesehen. Beide Parteien gingen
übereinstimmend davon aus, dass ein Grenzabstand von 2 m genüge, wenn die Sauna
als Anbaute (und nicht als Erweiterung des Hauptgebäudes) ausgestaltet würde.
Es gibt keine Anhaltspunkte dafür, dass die Beschwerdeführerin, ihr Ehemann
oder die (im Bauwesen tätige und daher ebenfalls fachkundige)
Beschwerdeführerin damit rechneten, dass eine Sauna ein bewohnter Raum nach
Art. 27 Abs. 3 Satz 2 BauR sein könne (mit der Folge eines Grenzabstands von
mindestens 3 m).
Unter diesen Umständen erscheint es nicht offensichtlich rechtsmissbräuchlich,
wenn die Beschwerdegegnerin Einsprache und Rekurs erhob, weil die Sauna und
ihre Fassadengestaltung nicht als Anbaute ausgestaltet und der Grenzabstand
daher nicht eingehalten war.
5.4. Die Vorinstanzen durften daher willkürfrei auf Einsprache und Rekurs
eintreten, um die Qualifikation als Anbaute und die Wirksamkeit der Zustimmung
zur Errichtung im verminderten Grenzabstand von nur 2 m materiell-rechtlich zu
überprüfen.
6.
Nach dem Gesagten erweist sich die Beschwerde als unbegründet und ist
abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird die Beschwerdeführerin
kosten- und entschädigungspflichtig (Art. 66 und 68 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Die Beschwerdeführerin hat die Beschwerdegegnerin für das bundesgerichtliche
Verfahren mit Fr. 4'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Politischen Gemeinde Uznach, dem
Baudepartement und dem Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen schriftlich
mitgeteilt.
Lausanne, 21. Januar 2016
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Die Gerichtsschreiberin: Gerber
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