I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.437/2015
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
1C_437/2015
Arrêt du 13 mai 2016
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Fonjallaz, Président,
Eusebio et Chaix.
Greffière : Mme Sidi-Ali.
Participants à la procédure
Commune de Coinsins, représentée par Me Philippe-Edouard Journot, avocat,
recourante,
contre
Service du développement territorial du canton
de Vaud, place de la Riponne 10, 1014 Lausanne,
Direction générale de la mobilité et des routes
du canton de Vaud, Section juridique, place de la Riponne 10, 1014 Lausanne,
Direction générale de l'environnement du canton
de Vaud, rue de la Caroline 11, 1014 Lausanne,
A.________ Sàrl, représentée par Me Benoît Bovay, avocat,
Objet
plan d'affectation cantonal,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton
de Vaud, Cour de droit administratif et public, du 17 juillet 2015.
Faits :
A.
Le plan directeur vaudois des dépôts d'excavation et de matériaux (PDDEM) a été
établi en 1997 par le département cantonal en charge de la gestion des déchets.
Ce plan comporte la liste des sites de dépôts de matériaux d'excavation; il est
régulièrement actualisé.
L'ajout "août 2008" du PDDEM prévoit notamment comme prioritaire le site de
dépôt pour matériaux d'excavation (ci-après: DMEX) de Creusaz, sur la parcelle
n° 82 de la Commune de Coinsins. Le dépôt de Creusaz se situe au pied des
coteaux viticoles de Coinsins et occupe une superficie de 174'876 m2. Il
avoisine l'autoroute A1 au sud et est bordé d'un cordon boisé colloqué en zone
forestière au sud-ouest, le long de l'autoroute. Le site permettra le stockage
définitif de 610'000 m3 de matériaux d'excavation sains, sur une durée estimée
à 4 ans. L'aire est affectée en zone agricole et retournera à la zone agricole
au terme du programme d'exploitation.
La société A.________ Sàrl exploitera le site. Il a été décidé, en accord avec
l'administration cantonale, d'établir pour ce projet un plan d'affectation
cantonal, le PAC n° 326.
Lors de sa mise à l'enquête publique, le PAC a fait l'objet de plusieurs
oppositions, dont celle de la Commune de Coinsins.
B.
Le 15 juillet 2013, la Cheffe du Département vaudois de l'intérieur a approuvé
le PAC n° 326. Cette décision d'approbation est incluse dans la "décision
finale relative à l'étude de l'impact sur l'environnement", qui lève en outre
les oppositions et qui soumet le plan aux conditions d'exploitation posées par
les services spécialisés du canton.
Statuant sur recours de divers opposants dont la Commune de Coinsins, la Cour
de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois a confirmé la
décision querellée par arrêt du 17 juillet 2015.
C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, la Commune de
Coinsins demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt cantonal et la décision
du département adoptant le PAC n° 326, subsidiairement de renvoyer la cause au
Tribunal cantonal pour nouvel arrêt dans le sens des considérants.
La cour cantonale s'en remet à l'appréciation du Tribunal fédéral s'agissant de
la recevabilité et conclut, sur le fond, au rejet du recours. Le Service du
développement territorial, rattaché au Département du territoire et de
l'environnement (ancien Département de l'intérieur), s'en remet à justice. La
Direction générale de la mobilité et des routes renonce à se déterminer. La
Direction générale de l'environnement (DGE) conclut au rejet du recours.
L'intimée conclut au rejet du recours dans la mesure où il est recevable. La
recourante renonce à répliquer.
Par ordonnance du 20 octobre 2015, le Président de la Ire Cour de droit public
a rejeté la requête d'effet suspensif présentée par la recourante.
Considérant en droit :
1.
La voie du recours en matière de droit public (art. 82 ss LTF) est ouverte
contre une décision prise par une autorité cantonale de dernière instance dans
une contestation portant sur l'application du droit de l'aménagement du
territoire. Conformément à l'art. 89 al. 2 let. c LTF, ont qualité pour
recourir les communes qui invoquent la violation de garanties qui leur sont
reconnues par les Constitutions cantonale ou fédérale. La Commune de Coinsins,
qui invoque une violation de l'autonomie dont elle bénéficie en matière de
planification territoriale, a qualité pour agir. La question de savoir si elle
est réellement autonome dans ce domaine relève du fond (ATF 141 I 36 consid.
1.2.4 p. 41; 140 V 328 consid. 4.1 p. 330; 136 I 404 consid. 1.1.3 p. 407). Les
autres conditions de recevabilité sont réunies, de sorte qu'il y a lieu
d'entrer en matière.
2.
La recourante requiert, à titre de mesure d'instruction, la pose de gabarits
représentant les hauteurs exactes du projet ainsi qu'une inspection locale. On
comprend, en lien avec les différents griefs du recours, que la commune entend
contester l'appréciation de la cour cantonale selon laquelle la butte ne
défigurera pas le paysage. Or, pour les motifs exposés en relation avec les
griefs formels et de fond (consid. 3 et 6 ci-dessous), ces mesures
d'instruction ne se révèlent pas nécessaires.
3.
La recourante prétend qu'en refusant d'ordonner la pose de gabarits, la cour
cantonale aurait violé son droit d'être entendue, dès lors qu'elle aurait ainsi
été privée de la possibilité de démontrer que le dépôt prévu masquerait la vue
sur le village de Coinsins depuis le côté aval de la commune. Les gabarits
auraient également permis de se rendre compte de l'impact du dépôt vu du
village en direction du lac.
3.1. Tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., le droit d'être entendu
comprend en particulier le droit pour le justiciable de participer à
l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à
leur propos. Cette garantie constitutionnelle n'empêche pas l'autorité de
mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis
de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une
appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la
certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285
consid. 6.3.1 p. 299 et les réf. citées).
3.2. En l'espèce, la cour cantonale a considéré que les modélisations 3D
figurant dans le rapport d'impact lui permettaient de se faire une opinion de
la situation, ce d'autant qu'elle était composée d'assesseurs spécialisés
rompus à ce type de visualisation.
La pose de gabarits, si elle peut donner une idée assez précise de la question,
n'est pas la seule façon d'évaluer l'atteinte à la vue depuis le village de
Coinsins. Les images de synthèse figurant au dossier permettent effectivement
de se forger une idée de la hauteur des buttes prévues par le projet. On
rappelle à cet égard que les premiers juges ont procédé à une inspection locale
et qu'ils se sont rendus sur l'emplacement devant accueillir la butte.
Si, au surplus, la recourante jugeait ces mesures d'instruction insuffisantes
et entendait réellement démontrer cette atteinte à la vue, elle pouvait
produire ses propres moyens de preuve (par exemple photographies). Elle ne l'a
toutefois pas fait ni n'a, lors de l'inspection locale, requis que la cour se
déplace vers d'autres points de vue, desquels une éventuelle atteinte au
paysage aurait pu être démontrée.
La recourante ne démontre ainsi aucune violation de son droit d'être entendue.
4.
La recourante se plaint de ce que le tracé des canalisations a été entièrement
modifié après l'étude d'impact et l'enquête publique. Il n'aurait ainsi fait
l'objet d'aucune étude hydrogéologique et aucun profil en long n'aurait été
établi; manqueraient également au dossier une autorisation du Service cantonal
des routes, selon elle nécessaire dès lors que le collecteur traverse
l'autoroute, ainsi qu'une servitude de canalisation.
La cour cantonale a considéré que le nouveau concept d'évacuation des eaux
claires n'induisait pas de modification du périmètre de comblement. Elle a
ainsi estimé que cela n'impliquait pas de nouvelle mise à l'enquête publique.
Pour le surplus, une procédure distincte de modification du plan général
d'évacuation des eaux de la commune allait permettre d'examiner le bien-fondé
du tracé. Dans ses déterminations devant le Tribunal fédéral, la DGE précise
que l'avant-projet du nouveau tracé du collecteur, bien que postérieur à
l'étude d'impact sur l'environnement pour avoir été établi le 18 mars 2013,
figure au dossier et comprend plan, coupe en profil et en long; il a en outre
été réalisé par le bureau spécialisé qui avait élaboré le plan communal général
d'évacuation des eaux.
La recourante se borne à alléguer qu'une nouvelle mise à l'enquête publique
était nécessaire vu le changement du tracé du collecteur des eaux. Elle
considère que la configuration du réseau de canalisation fait partie intégrante
du dossier, contrairement à ce qui était le cas dans une jurisprudence sur
laquelle s'appuie la cour cantonale pour rejeter le grief.
La décision finale d'adoption du plan d'affectation cantonal prévoit
effectivement sous chiffre 11 que référence est faite au document relatif au
nouveau tracé de collecteur des eaux. Elle précise que "le nouveau collecteur
décrit, qui remplacera les infrastructures existantes, sera réalisé avant la
mise en place des dépôts". Enfin, "le département se réserve d'imposer un
constat de bonne exécution avant les travaux de comblement". Comme l'a relevé
la cour cantonale, une procédure indépendante de révision du plan communal
d'évacuation des eaux devra toutefois avoir lieu en sus, conformément à l'art.
25 de la loi vaudoise du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la
pollution (LPEP; RSV 814.31). Que cette procédure soit différée dans le temps
apparaît a priori discutable, compte tenu du principe de la coordination prévu
par l'art. 25a LAT. Il semble néanmoins que la modification du tracé relève de
considérations d'opportunité et non d'une nécessité dictée impérativement par
le projet litigieux. En effet, il ressort de l'avant-projet que cette
modification vise essentiellement à "garantir un entretien normal et sans
surcoût à terme". Quant à l'étude d'impact, réalisée sur la base du tracé
existant, elle ne critiquait pas le tracé actuel des canalisations. Aussi, la
réalisation du dépôt de matériaux d'excavation n'est pas tributaire de la
faisabilité du nouveau collecteur des eaux, le tracé existant pouvant cas
échéant être maintenu, si la modification du plan d'évacuation des eaux devait
se heurter à des obstacles pratiques ou juridiques insurmontables.
En l'état, le plan des canalisations ne fait donc pas partie intégrante du
dossier ni du plan d'affectation litigieux. Dans ces circonstances, une mise à
l'enquête publique complémentaire - dont la recourante n'expose au demeurant
pas les bases légales, vraisemblablement cantonales, qui la justifieraient - ne
s'imposait pas.
5.
La recourante relève que l'autorisation du Département fédéral de
l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication (DETEC) -
Inspection fédérale des pipelines, nécessaire en raison de la présence d'un
gazoduc sous le site de dépôt, a expiré en 2011.
Comme l'a à juste titre relevé la cour cantonale, l'autorisation est par nature
d'une validité limitée à un an, de sorte qu'il est difficilement concevable - à
tout le moins en cas de recours contre le projet - que l'autorisation soit
requise et délivrée avant l'enquête publique et la décision d'approbation du
PAC et demeure valable au jour du début des travaux. Dans ce contexte, il
apparaît que le grief revêt un caractère dilatoire uniquement. Quoi qu'il en
soit, contrairement à ce que prétend la recourante, l'art. 26 de l'ordonnance
du 2 février 2000 sur les installations de transport par conduites (OITC)
impose en tout temps à l'exploitante de solliciter une autorisation de
l'autorité fédérale avant de commencer les travaux. Cette condition devra en
tout état être respectée par l'exploitante et est indépendante de la teneur du
PAC litigieux. L'absence d'autorisation en force ne saurait dès lors remettre
en question la validité du plan.
6.
Sur le fond, la recourante fait valoir que le projet aurait pour effet de
défigurer le paysage de son territoire. Elle y voit une violation de son
autonomie communale, dans la mesure où elle est en principe compétente pour
définir l'affectation de son territoire.
6.1. Selon l'art. 50 al. 1 Cst., l'autonomie communale est garantie dans les
limites fixées par le droit cantonal. Une commune bénéficie de la protection de
son autonomie dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de façon
exhaustive, mais qu'il laisse en tout ou partie dans la sphère communale,
conférant par là aux autorités municipales une liberté de décision relativement
importante. Le domaine d'autonomie protégé peut consister dans la faculté
d'adopter ou d'appliquer des dispositions de droit communal ou encore dans une
certaine liberté dans l'application du droit fédéral ou cantonal. Pour être
protégée, l'autonomie ne doit pas nécessairement concerner l'ensemble d'une
tâche communale, mais uniquement le domaine litigieux (ATF 141 I 36 consid. 5.3
p. 43; 139 I 169 consid. 6.1 p. 172-173; 138 I 242 consid. 5.2 p. 244). Les
communes peuvent exiger qu'en restreignant leur autonomie, les autorités
cantonales n'outrepassent pas leur propre compétence et ne violent pas les
prescriptions fédérales ou cantonales dans les domaines où leur autonomie
existe (ATF 117 Ia 352 consid. 4b p. 356; cf. également ATF 133 I 128 consid.
3.3 p. 131).
L'autonomie communale ne fait pas partie des garanties individuelles visées par
l'article 36 Cst. Les conditions de la base légale et de la proportionnalité
doivent toutefois s'appliquer par analogie pour une limitation de l'autonomie
communale (ATF 129 I 290 consid. 4.4 p. 300).
6.2. En droit cantonal vaudois, l'autonomie des communes leur est reconnue
lorsqu'elles définissent, par des plans, l'affectation de leur territoire (art.
139 al. 1 let. d Cst./VD et 2 al. 2 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur
l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; RSV 700.11]; cf.
notamment ATF 115 Ia 114 consid. 3d p. 118 s.; arrêt 1C_424/2014 du 26 mai 2015
consid. 4.1.1, in RDAF, 2015 I 474; 1C_365/2010 du 18 janvier 2011 consid. 2,
in Pra 2011 n° 60 p. 428). En l'occurrence, il n'est pas contesté que le
canton, à l'exclusion de la commune, est compétent pour adopter le plan
sectoriel d'affectation en cause. La commune peut toutefois se prévaloir de son
autonomie, alors qu'elle ne dispose pas de la compétence décisionnelle, dans la
mesure où l'acte attaqué interfère effectivement avec ses compétences plus
générales en matière d'aménagement de son territoire (cf. ATF 119 Ia 285
consid. 4 p. 294). Tel est le cas d'un plan cantonal lui imposant d'accueillir
un site de dépôt de matériaux d'excavation (ATF 117 Ia 352 consid. 7 p. 363 s.;
cf. également ATF 114 Ia 291 consid. 3b p. 292 ss). Il y a ainsi lieu
d'examiner si la mesure contestée, adoptée par une autorité cantonale, respecte
l'autonomie de la recourante sur le fond.
6.3. La recourante se plaint uniquement d'une atteinte au paysage. Selon elle,
la cour cantonale aurait admis que l'apport de matériaux d'excavation sur une
hauteur de quelque 9 mètres défigurerait définitivement le panorama visible
depuis le village en direction du lac. La recourante se méprend toutefois sur
le sens des considérants de l'arrêt attaqué. En effet, lorsque la cour
cantonale expose ceci, elle décrit en réalité la position des recourants (arrêt
attaqué, consid. 7a), mais n'en est pas encore au stade de sa propre
appréciation, celle-ci figurant au consid. 7c. La cour cantonale retient au
contraire que le dépôt formera un écran visuel et anti-bruit pour les
habitations voisines de l'autoroute, sans leur masquer l'horizon. Elle
constate que le projet n'induira pas d'atteinte paysagère significative. La
recourante oppose ainsi sa propre appréciation, une atteinte selon elle avérée
au paysage et une vue sur le lac prétendument masquée, à celle des premiers
juges. Ce faisant, elle conteste l'état de fait de l'arrêt attaqué.
Le Tribunal fédéral statue en principe sur la base des faits établis par
l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), sous réserve des cas prévus à
l'art. 105 al. 2 LTF. Selon l'art. 97 al. 1 LTF, la partie recourante ne peut
critiquer la constatation de faits que si ceux-ci ont été établis en violation
du droit au sens de l'art. 95 LTF ou de manière manifestement inexacte - en
particulier en violation de l'interdiction constitutionnelle de l'arbitraire (
ATF 140 III 264 consid. 2.3 p. 266; 137 I 58 consid. 4.1.2 p. 62; 137 III 226
consid. 4.2 p. 234) - et pour autant que la correction du vice soit susceptible
d'influer sur le sort de la cause. Si le recourant entend se prévaloir de
constatations de faits différentes de celles de l'autorité précédente, il doit
expliquer de manière circonstanciée en quoi les conditions d'une exception
prévue par l'art. 97 al. 1 LTF seraient réalisées. A défaut, il n'est pas
possible de tenir compte d'un état de fait divergent de celui retenu dans
l'acte attaqué. En particulier, le Tribunal fédéral n'entre pas en matière sur
des critiques de type appellatoire portant sur l'état de fait ou sur
l'appréciation des preuves (ATF 140 III 264 consid. 2.3 p. 266; 139 II 404
consid. 10.1 p. 445; 137 II 353 consid. 5.1 p. 356 et les arrêts cités).
La recourante n'expose pas en quoi sa version devrait s'imposer par rapport à
celle des premiers juges. Elle se borne en effet à se plaindre d'arbitraire
sans même tenter de démontrer que la vue sur le lac serait réellement cachée.
Or, selon la visualisation 3D n° 6, la vue d'un point aval du village n'offre
pas de dégagement sur le lac; il apparaît que, de cet endroit, la butte
masquera effectivement l'autoroute mais restera moins élevée que la forêt sise
direction lac qui, elle seule, limite déjà actuellement l'horizon à
l'arrière-plan. En admettant qu'il faille s'élever un peu plus dans le village
de Coinsins pour voir le lac, la butte générée par le dépôt de matériaux
apparaîtra plus basse encore et entravera d'autant moins la vue. La présence de
la forêt comme barrière visuelle déjà existante et plus élevée que la future
butte ressort également des vues n° 7 et 8.
L'obstruction de la vue sur le lac n'est ainsi pas démontrée. La recourante
échoue également à remettre en cause les constatations des premiers juges,
selon lesquelles la réalisation de la butte améliorerait la situation par la
création d'un écran devant l'autoroute. Enfin, alors qu'elle évoquait une
atteinte à la vue de l'aval vers l'amont de la commune dans le cadre du grief
de violation de son droit d'être entendue, la recourante n'expose pas en quoi
la nouvelle butte affecterait le paysage à cet égard. Elle indique brièvement
que la zone de coteau située entre la future butte et le village est protégée.
Elle omet, ce faisant, de s'en prendre à la teneur de l'arrêt attaqué, qui
retient que cette protection consiste uniquement à maintenir le coteau en une
affectation non constructible. La recourante échoue ainsi également à démontrer
une atteinte au paysage en ce sens.
Le grief de violation de l'autonomie communale - basé sur cette seule prétendue
atteinte au paysage - est ainsi mal fondé.
7.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté dans la mesure de
sa recevabilité. La commune, qui succombe, versera des dépens à l'intimée
A.________ Sàrl, qui obtient gain de cause avec l'aide d'un avocat (art. 68 al.
1 LTF). Le présent arrêt est rendu sans frais (art. 66 al. 4 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
2.
La recourante versera à l'intimée la somme de 3'000 fr. à titre de dépens pour
la procédure devant le Tribunal fédéral.
3.
Le présent arrêt est rendu sans frais.
4.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des parties, au Service du
développement territorial du canton de Vaud, à la Direction générale de la
mobilité et des routes du canton de Vaud, à la Direction générale de
l'environnement du canton de Vaud et au Tribunal cantonal du canton de Vaud,
Cour de droit administratif et public.
Lausanne, le 13 mai 2016
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Fonjallaz
La Greffière : Sidi-Ali
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