I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.422/2015
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
1C_422/2015
Sentenza dell'11 aprile 2016
I Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Fonjallaz, Presidente,
Karlen, Eusebio,
Cancelliere Gadoni.
Partecipanti al procedimento
1. A.A.________,
2. Comunione ereditaria B.A.________, composta da: C.A.________ e D.________,
3. E.________,
4. Comunione dei condomini particella www,
5. F.________,
6. G.G.________,
patrocinati dall'avv. Sascha M. Duff,
ricorrenti,
contro
H.G.________,
Comune di X.________,
patrocinato dall'avv. Ilario Bondolfi.
Oggetto
opposizione edilizia,
ricorso in materia di diritto pubblico contro la sentenza emanata il 7 luglio
2015 dal Tribunale amministrativo del Cantone dei Grigioni, 5a Camera.
Fatti:
A.
Il 12 dicembre 2013 H.G.________ ha presentato alla Commissione edilizia del
Comune di X.________ una domanda di costruzione per la demolizione e la
ricostruzione dell'edificio xxx sul fondo part. yyy di sua proprietà, sito
nella zona del nucleo e compreso in un'area di protezione. Detto stabile, nel
frattempo demolito, era di natura rurale e costituito da una parte abitativa e
da una stalla. Il progetto prevede la costruzione di un nuovo edificio
strutturato su tre piani, con ufficio, legnaia e quattro posti auto al piano
terra e due unità abitative al primo e al secondo piano, adibite a residenza
primaria. Esso sorge in parte sull'area occupata dalla precedente costruzione.
B.
Alla domanda di costruzione si sono opposti A.A.________ e B.A.________ ed
E.________, comproprietari del fondo confinante part. www, nonché F.________ e
G.G.________, proprietari della particella vicina zzz. Con decisione del 28
aprile 2014 il Consiglio comunale di X.________, quale autorità edilizia, ha
autorizzato la demolizione e la ricostruzione dell'edificio. Ha in particolare
disposto la modifica della conformazione del tetto, che avrebbe dovuto essere
realizzato a tre falde anziché ad una falda a doppia pendenza. L'autorità
edilizia comunale ha contestualmente respinto l'opposizione dei vicini.
C.
Con sentenza del 7 luglio 2015, il Tribunale amministrativo del Cantone dei
Grigioni ha respinto un ricorso degli opponenti contro la licenza edilizia
rilasciata dal Comune.
D.
A.A.________, C.A.________ e D.________ (componenti la comunione ereditaria fu
B.A.________), E.________, nonché F.________ e G.G.________ impugnano questa
sentenza con un ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale.
Chiedono di annullarla e di annullare contestualmente la licenza edilizia.
Postulano eventualmente il rinvio degli atti a una delle precedenti istanze per
un nuovo giudizio. I ricorrenti fanno valere la violazione del diritto
federale, l'applicazione arbitraria del diritto cantonale e comunale, nonché
l'accertamento manifestamente inesatto dei fatti.
E.
La Corte cantonale, il Comune di X.________ e H.G.________ chiedono di
respingere il ricorso nella misura della sua ammissibilità. I ricorrenti si
sono espressi il 2 novembre 2015 sulla risposta di H.G.________, confermandosi
nelle loro conclusioni. Quest'ultimo ha comunicato il 10 marzo 2016 di
rinunciare a presentare ulteriori osservazioni.
Con decreto del 15 ottobre 2015, il giudice dell'istruzione ha conferito
effetto sospensivo al ricorso.
Diritto:
1.
1.1. Secondo l'art. 54 cpv. 1 LTF, il procedimento si svolge di regola nella
lingua ufficiale della decisione impugnata, che nella fattispecie è quella
italiana. Non vi sono motivi per scostarsi da questa regola, né i ricorrenti lo
chiedono espressamente. Nonostante il gravame sia steso in tedesco, questo
giudizio è quindi redatto in italiano.
1.2. Presentato tempestivamente contro una decisione finale dell'ultima istanza
cantonale, che ha confermato il rilascio della licenza edilizia, il ricorso in
materia di diritto pubblico è ammissibile sotto il profilo degli art. 82 lett.
a, 86 cpv. 1 lett. d, 90 e 100 cpv. 1 LTF (quest'ultimo in relazione con l'art.
46 cpv. 1 lett. b LTF). I ricorrenti, proprietari di un fondo contiguo,
rispettivamente immediatamente vicino a quello dedotto in edificazione, sono
legittimati a ricorrere giusta l'art. 89 cpv. 1 LTF.
2.
2.1. I ricorrenti lamentano la violazione degli art. 30 cpv. 1 Cost. e 6 n. 1
CEDU. Adducono che il consulente in materia edilizia del Comune sarebbe stato
prevenuto, siccome avrebbe sia elaborato il progetto presentato con la domanda
di costruzione sia partecipato alla sua approvazione da parte dell'Autorità
edilizia comunale. Sostengono che l'esperto sarebbe quindi intervenuto nella
procedura in una doppia veste, avrebbe avuto un interesse diretto
all'approvazione del proprio progetto e si sarebbe di conseguenza trovato in un
inammissibile conflitto d'interessi.
2.2.
2.2.1. Il diritto di essere giudicato da un tribunale indipendente ed
imparziale giusta l'art. 30 cpv. 1 Cost. e 6 n. 1 CEDU vieta l'influsso sulla
decisione di circostanze estranee al processo, che potrebbero privarlo della
necessaria oggettività a favore o a pregiudizio di una parte (DTF 140 III 221
consid. 4.1 e rinvii). Secondo la giurisprudenza, può in particolare essere
ravvisata una prevenzione inammissibile quando un giudice ha già partecipato in
funzione ufficiale ad una fase precedente del procedimento relativo alla stessa
causa e ha dovuto statuire su una questione analoga o qualitativamente uguale (
DTF 140 I 326 consid. 5.1 e rinvio). La garanzia di imparzialità delle autorità
non giudiziarie (segnatamente amministrative o del potere esecutivo) deve
tuttavia essere esaminata sotto il profilo dell'art. 29 cpv. 1 Cost. La loro
indipendenza deve essere valutata secondo le specificità del singolo caso,
tenendo conto dei loro compiti e della loro funzione. Se un cumulo di mansioni
è inerente alle regolamentazione delle competenze ed è quindi inevitabile, di
massima non è data una prevenzione inammissibile ai sensi dell'art. 29 cpv. 1
Cost. (DTF 140 I 326 consid. 5.2; sentenza 1C_150/2009 dell'8 settembre 2009
consid. 3.5, in: ZBl 112/2011 pag. 478 segg.).
2.2.2. La valutazione di una presa di posizione di un agente pubblico prima
dell'avvio di una procedura formale deve rispettare la parità ed equità di
trattamento (art. 29 cpv. 1 Cost.). La decisione dell'amministrazione deve
essere adottata nell'ambito di una modalità procedurale che permette una
ponderazione equilibrata degli interessi in discussione. Nel contesto di
un'attività amministrativa preliminare di natura informale e cooperativa,
esiste infatti il pericolo che non vengano adeguatamente presi in
considerazione gli interessi di terzi o generali. Quando un privato si è
accordato seppure in modo informale con l'amministrazione sui contenuti
essenziali di un progetto prima di avviare la procedura formale, nella
conseguente decisione l'autorità tenderà di regola, quantomeno nei fatti, a
sentirsi vincolata a quanto concordato. In una simile situazione, i terzi non
coinvolti, quali gli opponenti, potrebbero legittimamente temere che l'autorità
è prevenuta, non essendo più in grado di esaminare le contestazioni sollevate
con sufficiente oggettività ed indipendenza. Nel caso di dichiarazioni
informali rilasciate nella prospettiva di un procedimento, gli agenti pubblici
devono quindi dare prova di un particolare ritegno: la loro presa di posizione
non deve in alcun modo suscitare l'apparenza ch'essi si siano già determinati
sull'esito della procedura (DTF 140 I 326 consid. 6.2 e riferimenti).
2.2.3. Per quanto concerne in particolare l'ambito del diritto edilizio e della
pianificazione del territorio, il Tribunale federale ha avuto modo di precisare
che le osservazioni non vincolanti su questioni astratte di regola non
comportano un rischio di prevenzione. Per contro, una risposta ampia e
dettagliata a quesiti concreti riguardo ad uno specifico progetto può fondare
il sospetto di prevenzione. Così, il Tribunale federale ha ammesso la
prevenzione di una commissione edilizia che, in vista della successiva
procedura di rilascio della licenza edilizia, aveva preso concretamente
posizione su un progetto edilizio. La commissione si era espressa in modo
esteso e circostanziato su aspetti centrali della procedura. In prospettiva del
rilascio della licenza, il progetto era inoltre stato leggermente modificato su
richiesta della commissione edilizia, che aveva in pratica funto da consulente.
Simili circostanze potevano suscitare negli opponenti l'impressione che la
commissione edilizia si fosse già formata un'opinione definitiva sul progetto,
su cui non sarebbe più ritornata, indipendente dai motivi invocati nelle
opposizioni (DTF 140 I 326 consid. 6.3; sentenza 1C_150/2009, citata, consid.
3.5.5).
L'accompagnamento del committente da parte dell'autorità nell'elaborazione
della domanda di costruzione non deve quindi estendersi ad una consulenza
dettagliata. Né può essergli assicurato in modo vincolante, prima di avere
considerato eventuali interessi di terzi, di approvare il progetto in una
determinata forma (DTF 140 I 326 consid. 6.3).
2.3. La Corte cantonale ha rilevato che il consulente edile comunale seguiva il
progetto da diversi anni ed ha effettivamente collaborato con il Comune, il
servizio monumenti e il committente, al fine di trovare una soluzione
accettabile per tutte le parti in causa. Ha accertato che la domanda di
costruzione contiene diversi piani elaborati dallo studio dello stesso
architetto che svolge anche la funzione di consulente edile del Comune,
rilevando che questi ha "seguito il progetto in modo indubbiamente più
sostanziale di quanto potrebbe avvenire nell'ambito di un normale procedimento
in vista dell'ottenimento di una licenza edilizia". Secondo la Corte cantonale,
ciò non basterebbe però a concludere che il consulente edile comunale avesse un
interesse diretto all'approvazione del progetto. I precedenti giudici al
proposito hanno rilevato che l'Autorità edilizia comunale decide autonomamente
sulla domanda di costruzione e non è obbligata a consultare il proprio
consulente edile. A loro dire, sarebbe comunque comprensibile che, qualora
consultato, questi si esprima a favore di un progetto che segue da anni.
2.4. Secondo l'art. 73 cpv. 2 della legge sulla pianificazione territoriale del
Cantone dei Grigioni, del 6 dicembre 2004 (LPTC; CS 801.100), nei casi in cui
la LPTC o la pianificazione locale prevedano un obbligo di consulenza in
materia di strutturazione, il committente, nell'ambito dell'elaborazione dei
piani di progetto, e l'autorità edilizia, nella valutazione del progetto di
costruzione, devono farsi consigliare da specialisti in questioni di
strutturazione edilizia. L'art. 6 cpv. 1 della legge edilizia del Comune di
X.________ (LE) prevede inoltre che l'Autorità edilizia può designare esperti
per le questioni riguardanti il campo d'azione della legge edilizia. Giusta
l'art. 6 cpv. 2 LE, nei casi ritenuti necessari, l'Autorità edilizia e la
Commissione edilizia possono consultare l'esperto designato. Le sue
raccomandazioni possono essere integrate nelle prescrizioni della licenza
edilizia.
La Corte cantonale ha rilevato che nella fattispecie non sussisteva per
l'Autorità edilizia un obbligo di interpellare il consulente edile comunale.
Tuttavia, a prescindere dalla questione dell'obbligatorietà o meno della
consulenza nel campo in questione, in concreto è determinante il fatto che
l'Autorità edilizia ha effettivamente consultato il proprio esperto. La
circostanza è incontestata e risulta dal permesso di costruzione, in cui è
disposta la modifica della conformazione del tetto "in accordo con il
consulente in materia di strutturazione". Questi ha perciò partecipato al
processo decisionale sulla domanda di costruzione, che ha condotto al rilascio
dell'autorizzazione (cfr. sentenza 1C_388/2009 del 17 febbraio 2010 consid. 3 e
4.3). È altresì incontestato che lo studio di architettura del consulente edile
comunale ha pure concretamente partecipato al progetto, elaborando perlomeno
una parte dei piani oggetto della domanda di costruzione. Ha quindi
strettamente collaborato con il committente, prestandogli una consulenza
effettiva e dettagliata. Sulla base di queste circostanze, rilevato che
l'esperto ha preso parte sia all'elaborazione del progetto sia alla sua
approvazione, i ricorrenti potevano legittimamente sospettare che l'esito della
procedura della domanda di costruzione non fosse più aperto dinanzi
all'Autorità edilizia comunale. In simili circostanze, il consulente edile
avrebbe dovuto ricusarsi, di modo che la licenza edilizia emanata con la sua
partecipazione deve essere annullata (cfr. sentenza 1C_150/2009, citata,
consid. 3.5 e 3.6).
3.
3.1. I ricorrenti criticano il fatto che l'Autorità edilizia comunale abbia
modificato la conformazione del tetto direttamente con il rilascio della
licenza edilizia. Sostengono che alla luce della situazione del fondo in zona
nucleo e all'interno di un comparto di protezione, come pure del fatto che la
copertura del tetto è prevista in lamiera, si tratterebbe di una modifica
rilevante, che avrebbe dovuto seguire la procedura ordinaria e che avrebbe
dovuto essere sottoposta al Servizio cantonale dei monumenti per un nuovo
esame.
3.2. Con la decisione di rilascio della licenza edilizia, l'Autorità comunale,
in accordo con il consulente edile, ha disposto la modifica della
strutturazione del tetto, nel senso che "invece di un tetto a falda a doppia
pendenza è da realizzare un tetto a tre falde. Le superfici inclinate si
incontrano sul colmo e sulle linee di displuvio. La quota della gronda del
tetto è abbassata a +10.12 sui lati nord, ovest e sud. La quota del colmo è a
+10.75. Le pendenze delle falde, di conseguenza, sono portate a 5° sui lati
nord e ovest e a 12° sul lato sud". La modifica è stata riportata graficamente
sui piani approvati.
Nel giudizio impugnato, il Tribunale amministrativo cantonale ha richiamato
l'art. 90 cpv. 1 LPTC, secondo cui se difetti di contenuto o formali del
progetto di costruzione possono essere eliminati senza particolari difficoltà
oppure se si impongono disposizioni per la creazione o il mantenimento dello
stato legale, alla licenza vanno associate adeguate disposizioni accessorie
(oneri, scadenze, condizioni). La Corte cantonale ha premesso che l'Autorità
edilizia comunale avrebbe dovuto previamente informare gli opponenti
dell'intenzione di apportare una modifica dei piani riguardo alla forma del
tetto. Ha nondimeno lasciato aperta la questione di un'eventuale violazione del
loro diritto di essere sentiti, siccome la modifica comporterebbe una riduzione
dell'ingombro della costruzione e della volumetria e sarebbe quindi favorevole
ai loro interessi. Ha altresì rilevato che i ricorrenti si sono potuti
esprimere sulla questione nella procedura di ricorso. Quanto alla presa di
posizione del Servizio cantonale dei monumenti, la precedente istanza ha
ritenuto ch'esso si era già espresso positivamente sul progetto l'8 febbraio
2014 e che non occorreva interpellarlo sulla modifica del tetto, siccome non
sussisteva un obbligo di consulenza e l'informazione sarebbe comunque avvenuta
mediante l'intimazione della licenza edilizia.
3.3. Risulta tuttavia dalla sentenza impugnata che il Servizio cantonale dei
monumenti segue da anni il progetto di edificazione del fondo ed ha quindi
partecipato alla procedura della domanda di costruzione in esame. Il preavviso
favorevole dell'8 febbraio 2014, richiamato dai giudici cantonali, dà atto
della laboriosità e della lunga durata delle progettazioni. Rileva che la
rinuncia all'utilizzazione delle piode per la copertura del tetto è stata
esaminata accuratamente ed è in sostanza stata presa in considerazione a titolo
di compromesso. L'autorità cantonale ha in particolare precisato che la lamiera
costituisce di fatto un materiale atipico per la copertura dei tetti
principali. Per motivi di inserimento nel paesaggio, il suo impiego è quindi
stato subordinato alla richiesta di adattare il progetto per evitarne la
visibilità ai passanti. Secondo il preavviso di questo Servizio cantonale, il
progetto presentato rispondeva alle esigenze di protezione dei monumenti quale
condizione per rinunciare eccezionalmente ad una copertura in piode.
Risulta quindi che gli aspetti della conformazione del tetto e dei materiali di
copertura sono rilevanti per la valutazione dell'intervento edilizio, previsto
in zona nucleo e in un comparto di protezione. La modifica decisa direttamente
dall'Autorità edilizia comunale, pur riducendo gli ingombri della copertura,
comporta un cambiamento delle sue caratteristiche, segnatamente una maggiore
visibilità del tetto in lamiera a livello della facciata nord. Non si tratta
quindi di una modifica di importanza minima ma, sotto il profilo
dell'inserimento nel paesaggio, di un aspetto significativo per l'esame del
progetto edilizio. In ossequio al principio di proporzionalità e al diritto di
essere sentiti, si giustificava quindi di sottoporre la modifica all'esame del
Servizio cantonale dei monumenti e di garantire anche agli opponenti il loro
diritto di esprimersi (cfr. sentenza 1C_207/2010 del 21 aprile 2011 consid.
4.4, in: RtiD II-2011 pag. 59 segg.). La correzione dei piani apportata
direttamente dall'Autorità edilizia comunale con il rilascio della licenza
disattende queste esigenze.
4.
Ritenuto che la licenza edilizia deve essere annullata già per i motivi
esposti, non occorre vagliare le ulteriori censure sollevate. Il loro esame in
questa sede è inoltre prematuro, ove si consideri che l'istante potrebbe
adottare un diverso progetto o eventuali modifiche nel prosieguo della
procedura.
5.
5.1. Ne segue che il ricorso deve essere accolto. La sentenza impugnata e la
licenza edilizia devono quindi essere annullate. L'Autorità edilizia comunale
dovrà riesaminare la domanda di costruzione, mentre la Corte cantonale dovrà
statuire nuovamente sulle spese processuali e le ripetibili della procedura
precedente (cfr. art. 68 cpv. 5 LTF; DTF 134 I 184 consid. 6.2; 131 II 72
consid. 4).
5.2. Le spese giudiziarie di questa sede sono poste a carico di H.G.________,
soccombente (art. 66 cpv. 1 LTF). Non possono per contro essere addossate al
Comune di X.________, che ha partecipato alla causa nell'ambito delle sue
attribuzione ufficiali (art. 66 cpv. 4 LTF). Le ripetibili sono poste a carico
di H.G.________ e del Comune in parti uguali (art. 68 cpv. 1 e 2 LTF).
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Il ricorso è accolto. La sentenza del 7 luglio 2015 del Tribunale
amministrativo del Cantone dei Grigioni e la licenza edilizia del 28 aprile
2014 sono annullate. La causa è rinviata all'Autorità edilizia del Comune di
X.________ per una nuova decisione sulla domanda di costruzione e al Tribunale
amministrativo del Cantone dei Grigioni per un nuovo giudizio sulle spese
giudiziarie e le ripetibili della sede cantonale.
2.
Le spese giudiziarie di fr. 3'000.-- sono poste a carico di H.G.________.
3.
H.G.________ rifonderà un'indennità di fr. 1'000.-- e il Comune di X.________
rifonderà pure un'indennità di fr. 1'000.-- ai ricorrenti a titolo di
ripetibili della sede federale.
4.
Comunicazione alle parti, rispettivamente ai loro patrocinatori, e al Tribunale
amministrativo del Cantone dei Grigioni, 5a Camera.
Losanna, 11 aprile 2016
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il Presidente: Fonjallaz
Il Cancelliere: Gadoni
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