I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.405/2015
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
1C_405/2015
Arrêt du 6 avril 2016
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Fonjallaz, Président,
Karlen et Chaix.
Greffière : Mme Sidi-Ali.
Participants à la procédure
Caisse de pensions A.________,
représentée par Me Pascal Pétroz, avocat,
recourante,
contre
Département de l'aménagement, du logement et de l'énergie de la République et
canton de Genève, Office des autorisations de construire, Service des affaires
juridiques, case postale 22, 1211 Genève 8.
Objet
Assujettissement de travaux à une autorisation de construire au sens de la loi
genevoise sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons
d'habitation,
recours contre l'arrêt de la Cour de justice de la République et canton de
Genève, Chambre administrative, du 9 juin 2015.
Faits :
A.
La Caisse de pensions A.________ et la Fondation de prévoyance des sociétés du
groupe A.________ sont propriétaires de la parcelle n° 2'189 du cadastre de la
Ville de Carouge sur laquelle est édifié un bâtiment locatif de cinq étages. De
1979 à 1999, l'appartement de cinq pièces sis au 2ème étage faisant l'objet du
présent litige a été loué pour un loyer annuel initial de 8'952 fr. sans les
charges. Ce loyer a été augmenté à 16'974 fr. dès le 1er janvier 2000 puis à
17'406 fr. dès les 1er janvier 2011.
Par contrat de bail du 29 septembre 2011, les époux B.B.________ et
C.B.________ sont devenus locataires de cet appartement. Les loyers fixés
étaient les suivants, charges non comprises:
- 26'400 fr. du 1er octobre 2011 au 30 septembre 2012,
- 28'200 fr. du 1er octobre 2012 au 30 septembre 2013,
- 30'000 fr. du 1er octobre 2013 au 30 septembre 2014.
Dès la quatrième année de location, le loyer était réputé adapté à l'indice
officiel suisse des prix à la consommation.
Lors d'un contrôle effectué le 24 septembre 2013, le Département cantonal de
l'aménagement, du logement et de l'énergie du canton de Genève (DALE) a
constaté que tous les sols, les murs et les plafonds de l'appartement avaient
été refaits; les appareils sanitaires et l'équipement de cuisine avaient été
changés; l'installation électrique avait été intégralement refaite.
B.
Le 28 mars 2014, le DALE a ordonné à la Caisse de pensions A.________ de
déposer dans un délai de trente jours une requête en autorisation de construire
pour les travaux réalisés dans l'appartement concerné. Le Tribunal
administratif de première instance de la République et canton de Genève a
confirmé cette décision par jugement du 2 septembre 2014. Par arrêt du 15 juin
2015, la Chambre administrative de la Cour de justice de la République et
canton de Genève a rejeté le recours interjeté contre ce jugement.
C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, la Caisse de
pensions A.________ recourt contre l'arrêt du 15 juin 2015 auprès du Tribunal
fédéral. Elle conclut principalement à l'annulation de l'arrêt attaqué et de la
décision du 28 mars 2014, subsidiairement au renvoi de la cause à la cour
cantonale pour nouvel arrêt au sens des considérants.
La Cour de justice se réfère aux considérants et au dispositif de son arrêt. Le
DALE se détermine et conclut au rejet du recours. La recourante réplique et
persiste dans ses conclusions.
Considérant en droit :
1.
Dirigé contre une décision finale (art. 90 LTF) prise en dernière instance
cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF) dans une cause de droit public (art. 82
let. a LTF), le recours est en principe recevable comme recours en matière de
droit public selon les art. 82 ss LTF, aucune des exceptions prévues à l'art.
83 LTF n'étant réalisée. La recourante a pris part à la procédure devant
l'autorité précédente et est particulièrement touchée par l'arrêt attaqué qui
lui impose de présenter une demande d'autorisation de construire pour les
travaux réalisés dans son appartement. Elle dispose dès lors de la qualité pour
recourir devant le Tribunal fédéral au sens de l'art. 89 al. 1 LTF.
Les autres conditions de recevabilité du recours sont réunies si bien qu'il y a
lieu d'entrer en matière.
2.
La loi genevoise du 25 janvier 1996 sur les démolitions, transformations et
rénovations de maisons d'habitation (LDTR; RSG L 5 20) a pour but de préserver
l'habitat et les conditions de vie existants, ainsi que le caractère actuel de
l'habitat dans les zones visées expressément par la loi (art. 1 al. 1 LDTR).
Celle-ci prévoit notamment à cet effet, et tout en assurant la protection des
locataires et des propriétaires d'appartements, des restrictions à la
démolition, à la transformation et au changement d'affectation des maisons
d'habitation (art. 1 al. 2 let. a LDTR). Une autorisation est nécessaire pour
toute transformation ou rénovation de tout ou partie d'une maison d'habitation
(art. 9 al. 1 LDTR). Selon l'art. 3 al. 1 let. d LDTR, sont qualifiés de
transformation les travaux qui ont pour objet la rénovation, c'est-à-dire la
remise en état, même partielle, de tout ou partie d'une maison d'habitation, en
améliorant le confort existant sans modifier la distribution des logements,
sous réserve qu'il ne s'agisse pas de travaux d'entretien. A teneur de l'art. 3
al. 2 LDTR, sont considérés comme tels et non assujettis à la LDTR, les travaux
courants qui font partie des frais d'exploitation ordinaires d'une maison
d'habitation; les travaux raisonnables d'entretien régulier ne sont pas
considérés comme travaux de transformation, pour autant qu'ils n'engendrent pas
une amélioration du confort existant.
3.
La recourante se plaint d'une violation de l'art. 256 CO. Elle fait valoir que
les travaux entrepris sont des travaux d'entretien au sens du droit fédéral du
bail et qu'ils ne peuvent par conséquent pas être soumis à la LDTR, qui exclut
les travaux d'entretien de son champ d'application.
3.1. Selon l'art. 49 al. 1 Cst., le droit fédéral prime le droit cantonal qui
lui est contraire. Ce principe constitutionnel de la primauté du droit fédéral
fait obstacle à l'adoption ou à l'application de règles cantonales qui éludent
des prescriptions de droit fédéral ou qui en contredisent le sens ou l'esprit,
notamment par leur but ou par les moyens qu'elles mettent en oeuvre, ou qui
empiètent sur des matières que le législateur fédéral a réglementées de façon
exhaustive (ATF 137 I 167 consid. 3.4 p. 174; 135 I 106 consid. 2.1 p. 108; 131
I 333 consid. 2.1 p. 335 et les arrêts cités).
Le Tribunal fédéral examine librement la conformité d'une règle de droit
cantonal ou communal au droit fédéral (ATF 131 I 394 consid. 3.2 p. 396, 333
consid. 2.1 p. 336; 130 I 96 consid. 2.3 p. 98 et les arrêts cités).
En vertu de l'art. 256 CO, le bailleur est tenu d'entretenir la chose dans un
état approprié à l'usage pour lequel elle a été louée.
La jurisprudence admet qu'il est interdit aux cantons d'intervenir dans les
rapports directs entre les parties au contrat de bail, réglés exhaustivement
par le droit fédéral (ATF 131 I 333 consid. 2.2 p. 335 117 Ia 328 consid. 2b p.
331; 113 Ia 126 consid. 9d p. 143). Les cantons demeurent cependant libres
d'édicter des mesures destinées à combattre la pénurie sur le marché locatif,
par exemple en soumettant à autorisation la démolition, la transformation et la
rénovation de maisons d'habitation (ATF 101 Ia 502; 99 Ia 604; 89 I 178). Le
Tribunal fédéral a ainsi rappelé à de multiples reprises que les dispositions
cantonales qui soumettent à une autorisation les transformations de maisons
d'habitation et imposent un contrôle des loyers ne sont en principe pas
contraires aux règles du droit civil fédéral qui régissent les rapports entre
bailleurs et locataires (ATF 116 Ia 401; 101 Ia 502; 99 Ia 604; cf. également
1P.705/2000 du 24 septembre 2000).
3.2. La recourante tente de démontrer que les travaux qu'elle a exécutés sont
limités à ceux qu'elle était tenue d'effectuer en vertu de l'art. 256 CO.
En vertu de l'art. 256 CO, le droit du bail impose impérativement un minimum
d'entretien pour que la chose soit maintenue en l'état (à défaut de quoi le
locataire peut faire valoir ses droits en justice), quelle que soit l'ampleur
des travaux en question. Cela étant, le droit fédéral du bail présume à l'art.
14 al. 1 de l'ordonnance du 9 mai 1990 sur le bail à loyer et le bail à ferme
d'habitations et de locaux commerciaux (OBLF; RS 221.213.11) que les frais
causés par d'importantes réparations sont considérés à raison de 50 à 70 %
comme des investissements créant des plus-values. En effet, comme l'a déjà
relevé le Tribunal fédéral, l'exécution par le bailleur des travaux de remise
en état auxquels il est tenu en vertu des art. 256, 259aet 259b CO ne procure
en général pas un confort supplémentaire au locataire par rapport à ce qui est
convenu dans le contrat de bail. Il s'agit au contraire de la suppression de
défauts graves ou de moyenne importance, soit ceux qui empêchent ou
restreignent l'usage prévu (arrêts 1P.664/1999 du 1er septembre 2000 consid.
2e, in RDAF 2002 I p. 25; 1C_323/2014 du 10 octobre 2014 consid. 7.1.2; 1C_624/
2013 du 13 février 2014 consid. 2.5). A l'inverse, la plupart des gros travaux
de rénovation, comme le présume le législateur fédéral, comprennent une part
d'accroissement du confort (art. 14 al. 1 OBLF).
En l'espèce, la recourante ne renverse pas la présomption du législateur
fédéral. Elle expose avec une certaine pertinence que les différents travaux
sont tous justifiés en vertu des tables usuelles de longévité des
installations. Elle affirme par ailleurs que dites installations ne sont pas
améliorées, ce qui ne ressort toutefois pas de l'état de fait de l'arrêt
attaqué, celui-ci énumérant de manière résumée la nature des travaux litigieux,
notamment la pose d'un luminaire dans les toilettes ou l'installation d'une
cuisinière en vitroceram. Quoi qu'il en soit, l'argumentation de la recourante
est limitée à l'examen des critères de la jurisprudence cantonale relative à la
LDTR pour déterminer si les travaux vont au-delà de l'entretien courant. Or, si
la recourante entendait dénoncer une violation du droit fédéral, il lui
appartenait de démontrer en quoi l'appréciation de la cour cantonale était
contraire aux règles du droit du bail. Il lui appartenait en particulier de
démonter en quoi la présomption de l'art. 14 al. 1 OBLF était renversée en
l'espèce, cas échéant en se référant à la jurisprudence de droit civil. En
l'occurrence, la recourante n'expose pas en quoi l'appréciation de son cas par
les autorités administratives irait à l'encontre de la pratique en droit du
bail lorsqu'il est question de déterminer si les rénovations de grande ampleur
comprennent une part de plus-value ou, selon les termes de la LDTR,
d'accroissement du confort.
Aussi, le fait de soumettre les travaux litigieux à autorisation au sens de la
LDTR n'entrave pas la bonne application du droit fédéral, ceux-ci allant
au-delà des travaux d'entretien courant imposés par le CO. L'importante
augmentation de loyer qui a suivi les travaux tend du reste à démontrer que la
recourante elle-même considérait ceux-ci comme apportant des prestations
supplémentaires au locataire et justifiant par conséquent une répercussion de
leurs coûts sur le loyer. A cet égard, son argumentation, appellatoire, exposée
dans le cadre de son grief d'arbitraire dans l'application du droit cantonal,
selon laquelle l'augmentation du loyer est uniquement fondée sur une adaptation
à la réalité du marché, n'est pas étayée (cf. consid. 4.3 ci-dessous) et ne
peut être retenue.
La cour cantonale n'a pas violé le droit fédéral en confirmant que les travaux
litigieux entraient dans le champ d'application de la LDTR et étaient par
conséquent soumis à autorisation.
4.
Dans un deuxième grief, la recourante se plaint d'une application arbitraire de
la LDTR. Elle critique la pratique de la cour cantonale, qu'elle juge peu
claire, selon laquelle de mêmes types de travaux auraient parfois été
considérés comme des travaux d'entretien - non soumis à la LDTR - et parfois
comme des travaux de rénovation - soumis à la LDTR; elle conteste en outre que
les travaux seraient de grande ampleur au sens de la jurisprudence cantonale au
demeurant peu claire également sur le sens de cette notion.
4.1. Le Tribunal fédéral ne revoit l'interprétation et l'application du droit
cantonal et communal que sous l'angle de l'arbitraire. Il ne s'écarte de la
solution retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si celle-ci
apparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective,
adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. Si
l'application de la loi défendue par l'autorité cantonale ne se révèle pas
déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou
de la législation en cause, cette interprétation sera confirmée, même si une
autre solution - éventuellement plus judicieuse - paraît possible (ATF 140 III
167 consid. 2.1 p. 168; 138 I 305 consid. 4.3 p. 319; 138 III 378 consid. 6.1
p. 379).
La jurisprudence cantonale considère que les travaux d'entretien différés dans
le temps dont le coût a eu des conséquences importantes sur les loyers,
lesquels ne répondent plus aux besoins prépondérants de la population, doivent
être soumis à autorisation de rénover fondée sur la LDTR (cf. arrêts 1C_323/
2014 du 10 octobre 2014 consid. 7.1.2; 1C_624/2013 du 13 février 2014 consid.
2.5). Dans un tel cas, les juges cantonaux considèrent que l'accumulation des
travaux confère une ampleur propre à engendrer un changement de niveau des
loyers tel que la destination de l'immeuble en est modifiée. La pratique
genevoise consiste ainsi à se référer à l'ampleur du coût des travaux et à leur
répercussion sur le loyer pour déterminer si les travaux d'entretien par nature
doivent être assimilés à des travaux de transformation et, partant, soumis à la
LDTR (GAIDE/DÉFAGO GAUDIN, op. cit., n. 2.5.3-2.5.4 p. 192 s.; arrêt 1C_323/
2014 du 10 octobre 2014 consid. 7.1.2). Le Tribunal fédéral tient cette
pratique pour non arbitraire (arrêts 1C_323/2014 du 10 octobre 2014 consid.
7.2; 1C_624/2013 du 13 février 2014 consid. 2.6).
4.2. En l'espèce, la cour cantonale a considéré que les travaux effectués entre
1992 et 2010 par la bailleresse n'étaient pas suffisants pour admettre que
l'appartement avait été régulièrement entretenu. Ce constat s'imposait
également en raison du coût des travaux et de leur impact sur le loyer, qui a
augmenté de plus de 50 %. Ces travaux devaient par conséquent être assimilés à
des travaux de rénovation et étaient donc soumis au champ d'application de la
LDTR.
4.3. Déjà saisi à deux reprises dans des causes genevoises dans lesquelles la
question s'était posée, le Tribunal fédéral a tenu pour non arbitraire le fait
de soumettre à la LDTR des travaux d'entretien différés dans le temps, de
grande ampleur et qui avaient été suivis d'importantes hausses de loyer (arrêts
1C_323/2014 du 10 octobre 2014 consid. 7.2; 1C_624/2013 du 13 février 2014
consid. 2.6).
Même s'il s'agit de travaux d'entretien différés dans le temps, il faut tenir
compte, selon la pratique cantonale, des critères de l'ampleur des travaux et
de la répercussion des coûts sur les loyers. Dans les cas où, comme en
l'espèce, les travaux ont déjà été effectués et les loyers modifiés à l'issue
des travaux, il n'est pas arbitraire de tenir compte de la manière dont le
bailleur a effectivement répercuté les frais engagés sur le locataire.
Lorsqu'une importante hausse de loyer suit les travaux, le bailleur peut
difficilement prétendre n'avoir effectué que des travaux d'entretien courant,
qu'il n'est en principe pas autorisé à faire supporter au locataire (art. 259a
al. 1 let. a, 259b let. b et 269a let. b CO). En définitive, il n'est en
principe pas arbitraire de retenir que ces différents critères, cumulés,
démontrent que les travaux litigieux vont au-delà de travaux d'entretien
courant n'apportant aucune amélioration du confort.
En l'espèce, pour des travaux d'une certaine ampleur, dont il peut donc être
présumé - de façon renversable - qu'ils procurent un accroissement du confort,
et à la suite desquels le loyer a presque été doublé, il n'est pas arbitraire
de considérer qu'ils dépassent les simples travaux d'entretien. En effet, la
recourante n'apporte aucun élément qui permettrait de justifier différemment la
hausse des loyers, en particulier par une adaptation à la "situation sur le
marché locatif". Elle affirme en outre, en contradiction avec l'état de fait de
l'arrêt attaqué, que le loyer serait resté inchangé en 30 ans, alors que
celui-ci a en réalité été doublé une première fois en 2000. Elle conteste
ensuite le fait que l'augmentation du loyer puisse être un critère pertinent,
dès lors que le loyer avant travaux ne correspondait déjà plus aux objets
répondant aux besoins prépondérants de la population. Outre que cet argument
est en contradiction par rapport à celui de l'adaptation à la "réalité du
marché", il est présenté de manière appellatoire et doit être écarté. En
résumé, l'ampleur des travaux et la répercussion sur les loyers, sous l'angle
d'un contrôle restreint à la prohibition de l'arbitraire, apparaissent être des
critères suffisants en l'espèce pour qualifier les travaux de travaux
d'entretien. Il n'est dès lors pas décisif de savoir si l'entretien courant
avait auparavant été abusivement négligé.
Quant aux contradictions que la recourante voit dans les différentes
descriptions des travaux devant être considérés comme des travaux d'entretien,
il apparaît qu'elles ressortent d'une formulation ambiguë de la jurisprudence
cantonale. En effet, lorsque celle-ci, citée par la recourante, indique qu'
"ont été considérés comme relevant de l'entretien au regard de leur nature,
l'installation de nouveaux sanitaires, l'agencement de cuisines, la mise en
conformité de l'installation électrique, la pose de nouveaux revêtements de
sols et des parois, ainsi que des travaux de peinture et de serrurerie", on
comprend que chacun de ces travaux ont pu, lorsqu'ils étaient effectués
séparément, et selon les circonstances, être qualifiés de travaux d'entretien.
Cela ne signifie pas qu'une rénovation comprenant l'ensemble de ces travaux
devra nécessairement elle aussi être considérée comme étant limitée à des
travaux d'entretien. En réalité, il ressort des différents considérants de
l'arrêt attaqué que la nature des travaux doit être examinée de cas en cas.
On peut concéder que la jurisprudence cantonale n'est pas toujours exposée de
façon claire. Comme le souligne la recourante, il serait opportun pour le
justiciable que les critères permettant de distinguer les travaux d'entretien
des travaux de rénovation soient présentés de façon plus rigoureuse, de manière
à rendre la pratique plus prévisible pour les bailleurs, étant précisé que le
seul critère de l'entretien différé est d'une pertinence douteuse. Si l'on peut
par ailleurs constater un durcissement de la pratique au cours de la dernière
décennie, celle-ci n'en devient pas pour autant arbitraire dans son résultat.
Comme cela ressort de ce qui précède, les travaux litigieux, pour lesquels la
recourante n'a pas démontré qu'ils étaient limités à l'entretien imposé par le
droit fédéral, ont effectivement une incidence sérieuse sur la catégorie du
logement en cause. Il est ainsi dénué d'arbitraire de les soumettre au champ
d'application de la LDTR.
5.
Le recours étant mal fondé, l'arrêt attaqué doit être confirmé, aux frais de la
recourante, qui succombe (art. 66 al. 1 LTF).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 3'000 fr., sont mis à la charge de la
recourante.
3.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire de la recourante, au Département
de l'aménagement, du logement et de l'énergie de la République et canton de
Genève, et à la Cour de justice de la République et canton de Genève, Chambre
administrative.
Lausanne, le 6 avril 2016
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Fonjallaz
La Greffière : Sidi-Ali
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