I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.398/2015
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
1C_398/2015
Urteil vom 9. August 2016
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Karlen, Eusebio, Chaix,
Gerichtsschreiber Dold.
Verfahrensbeteiligte
1. A.________,
2. B.________,
Beschwerdeführer,
beide vertreten durch Rechtsanwalt Franz Hess,
gegen
Stadt Luzern,
handelnd durch den Stadtrat Luzern,
Hirschengraben 17, 6002 Luzern,
Regierungsrat des Kantons Luzern,
Regierungsgebäude, Bahnhofstrasse 15, 6002 Luzern.
Gegenstand
Raumplanung,
Beschwerde gegen das Urteil vom 10. Juni 2015 des Kantonsgerichts Luzern, 4.
Abteilung.
Sachverhalt:
A.
Die Stadt Luzern beschloss in einer Volksabstimmung vom 9. Juni 2013, ihre Bau-
und Zonenordnung (BZO) mit Ausnahme des Teilgebiets Littau zu revidieren. Damit
wird die aus dem Jahr 1994 stammende Bau- und Zonenordnung (BZO 1994) ersetzt.
Gleichzeitig werden die 13 bestehenden Bebauungspläne aufgehoben und deren
Bestimmungen gestrafft in das neue Bau- und Zonenreglement (BZR) überführt.
Mit der Revision wurde unter anderem ein Standort für ein Hochhaus am
Bundesplatz auf den Parzellen Nrn. 426 und 3947 (GB Luzern, linkes Ufer)
ausgeschieden (wobei Nr. 3947 erst nach der Volksabstimmung von Nr. 426
abparzelliert wurde). Der Standort bildet Teil des Himmelrichquartiers, das als
Gebiet Nr. 38 im Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz
(ISOS) aufgeführt ist.
Gegen die Revision der Ortsplanung erhoben verschiedene Personen Beschwerde,
darunter B.________, Eigentümerin der Parzellen Nrn. 438, 439, 440, 442 und
1386, und A.________, Mieter einer Wohnung an der Neustadtstrasse 1. Mit
Entscheid vom 3. Juni 2014 genehmigte der Regierungsrat des Kantons Luzern die
BZO mit einigen Vorbehalten, die hier jedoch nicht von Bedeutung sind. Die
Beschwerde von B.________ und A.________ wies er ab, soweit er darauf eintrat.
Eine von B.________ und A.________ dagegen erhobene
Verwaltungsgerichtsbeschwerde wies das Kantonsgericht Luzern mit Urteil vom 10.
Juni 2015 ab.
B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht vom
17. August 2015 beantragen B.________ und A.________, das Urteil des
Kantonsgerichts sei aufzuheben und die Sache sei zur neuen Überprüfung der
nutzungsplanerischen Festlegungen in Bezug auf die Parzellen Nrn. 426, 3947,
438, 439, 440, 442 und 1386 ans Kantonsgericht zurückzuweisen.
Das Kantonsgericht und die Stadt Luzern beantragen die Abweisung der
Beschwerde. Der Regierungsrat des Kantons Luzern hat sich nicht vernehmen
lassen. Das Bundesamt für Kultur (BAK) hat eine Vernehmlassung eingereicht,
dabei jedoch auf einen förmlichen Antrag verzichtet. Die Stadt Luzern hat
erneut Stellung genommen, ebenso die Beschwerdeführer.
Erwägungen:
1.
Gegen den kantonal letztinstanzlichen Endentscheid des Kantonsgerichts steht
die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht
offen (Art. 82 lit. a, 86 Abs. 1 lit. d und 90 BGG). Die Beschwerdeführerin ist
Eigentümerin von Parzellen, die von der Revision der Ortsplanung betroffen
sind. Beide Beschwerdeführer sind zudem als Nachbarn in Bezug auf den
vorgesehenen Hochhausstandort zur Beschwerde berechtigt (Art. 89 Abs. 1 BGG).
Auf die Beschwerde ist grundsätzlich einzutreten.
2.
2.1. Die Beschwerdeführerin bezeichnet es als nicht nachvollziehbar, dass das
Kantonsgericht veränderte Verhältnisse zwar in Bezug auf die Parzellen Nr. 426
und 3947 bejaht hat, nicht jedoch in Bezug auf ihre eigenen Grundstücke. Auch
in dieser Hinsicht hätten sich die übergeordneten Rechtsgrundlagen (der
kantonale Richtplan und das Raumplanungsgesetz des Bundes) geändert. Das
Kantonsgericht hätte deshalb ihre Änderungsanträge prüfen müssen. Indem es dies
nicht getan habe, habe es rechtswidrig und willkürlich gehandelt und zudem das
Rechtsgleichheitsgebot verletzt.
2.2. Das Kantonsgericht setzte sich im angefochtenen Entscheid eingehend mit
dem Grundsatz der Planbeständigkeit auseinander, zumal die Beschwerdeführer im
vorinstanzlichen Verfahren noch geltend gemacht hatten, in Bezug auf den
vorgesehenen Hochhausstandort sei dieser Grundsatz verletzt worden (vgl. dazu
Urteil 1C_305/2015 vom 14. Dezember 2015 E. 3-6 mit Hinweisen). Es kam zum
Schluss, dass erheblich geänderte Verhältnisse bestünden, welche eine Revision
der Ortsplanung rechtfertigten. Dies bedeutet freilich nicht, dass das gesamte
Stadtgebiet zonenplanerisch neu einzuteilen gewesen wäre. Hinsichtlich der
Grundstücke der Beschwerdeführerin hielt das Kantonsgericht fest, diese würden
neu in der Wohn- und Arbeitszone 4 und der Ortsbildschutzzone B mit
geschlossener Bauweise liegen (vgl. Anhang 1 zum BZR, Ordnungsnummer 4). Auch
wies es darauf hin, dass mit dieser Zonierung bauliche Massnahmen zur
Verdichtung nicht von vornherein ausgeschlossen seien. Inwiefern es in dieser
Hinsicht Bundesrecht verletzt haben soll, legen die Beschwerdeführer nicht dar.
Auch gehen sie nicht auf die vorinstanzlichen Erwägungen zu den Unterschieden
zwischen dem vorgesehenen Hochhausstandort und den Grundstücken der
Beschwerdeführerin ein. Das Kantonsgericht legte dar, dass Ersterer eine
unüberbaute Fläche und nicht Teil eines schützenswerten Ensembles bilde,
Letztere dagegen Teil der zu erhaltenden Struktur im ISOS-Gebiet Nr. 38 seien.
Eine unterschiedliche Behandlung erscheint vor diesem Hintergrund ohne Weiteres
zulässig, zumal der Grundsatz rechtsgleicher Behandlung im Planungsrecht
ohnehin nur eine abgeschwächte Bedeutung hat und Parzellen ähnlicher Lage und
Art unter Vorbehalt des Willkürverbots verschieden behandelt werden können (BGE
121 I 245 E. 6e/bb S. 249; Urteil 1C_454/2007 vom 30. Oktober 2008 E. 3.3; je
mit Hinweisen). Die Rüge der Beschwerdeführer erweist sich damit als
unbegründet, soweit sie hinreichend substanziiert wurde.
3.
3.1. Die Beschwerdeführer machen geltend, ein Hochhaus würde das schutzwürdige
Ortsbild stark beeinträchtigen. Weil die kantonale Denkmalpflege in ihrer
Stellungnahme keine inhaltliche Würdigung der neuen BZO vorgenommen habe,
hätten sie im vorinstanzlichen Verfahren die Einholung eines Gutachtens der
Eidgenössischen Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK) beantragt. Daran
würden sie auch im bundesgerichtlichen Verfahren festhalten. Eine Begutachtung
sei gestützt auf Art. 17a des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur-
und Heimatschutz (NHG; SR 451) und Art. 25 Abs. 1 lit. e der Verordnung vom 16.
Januar 1991 über den Natur- und Heimatschutz (NHV; SR 451.1) zwingend.
3.2. Die Nutzungsplanung ist grundsätzlich keine Bundesaufgabe und unterliegt
deshalb nicht der obligatorischen Begutachtung gemäss Art. 7 NHG. Zwar sieht
darüber hinaus Art. 25 Abs. 1 lit. e NHV vor, dass die Eidgenössische Natur-
und Heimatschutzkommission (ENHK) und die Eidgenössische Kommission für
Denkmalpflege (EKD) besondere Gutachten gemäss Art. 17a NHG erstatten, sofern
ein Vorhaben, das keine Bundesaufgabe nach Artikel 2 NHG darstellt, ein Objekt
beeinträchtigen könnte, das in einem Inventar des Bundes nach Artikel 5 NHG
aufgeführt oder anderweitig von besonderer Bedeutung ist. Jedoch erfordert eine
solche Begutachtung gemäss Art. 17a NHG die Zustimmung des Kantons; sie ist im
Gegensatz zu Art. 7 NHG nicht obligatorisch und kann deshalb auch nicht vom
Bundesgericht angeordnet werden (Urteil 1C_426/2009 vom 17. März 2010 E. 2 mit
Hinweisen). Das NHG enthält mit anderen Worten für Vorhaben, die nicht
Bundesaufgaben darstellen, keine förmlichen Anforderungen, wie den Anliegen des
ISOS Rechnung zu tragen ist (BGE 135 II 209 E. 3 S. 217). Die Rüge ist deshalb
unbegründet. Ob der angefochtene Entscheid das ISOS in der von Bundesrechts
wegen erforderlichen Weise inhaltlich beachtet, ist im Folgenden zu untersuchen
(E. 5 hiernach).
4.
4.1. Die Beschwerdeführer kritisieren in verschiedener Hinsicht die
Interessenabwägung, welche die Vorinstanz im Rahmen der Prüfung des Grundsatzes
der Planbeständigkeit vorgenommen hat, wobei sie aber offenbar nicht der
Auffassung sind, dieser Grundsatz selbst sei verletzt worden. Sie bezeichnen
die Interessenabwägung als aktenwidrig, unvollständig, mangelhaft und
willkürlich.
4.2. Im Rahmen der Nutzungsplanung sind die in Betracht fallenden öffentlichen
und privaten Interessen zu erfassen und im Hinblick auf die anzustrebende
räumliche Entwicklung und im Licht der Ziele und Grundsätze der Raumplanung
gegeneinander abzuwägen (Art. 1 und 3 RPG [SR 700]; Art. 2 und 3 RPV [SR
700.1]). Ob die Interessen vollständig erfasst worden sind, ist eine
Rechtsfrage. Die relative Gewichtung der potenziell widerstreitenden Interessen
ist jedoch weitgehend eine Ermessensfrage, in welche das Bundesgericht nur
eingreifen kann, wenn das Planungsermessen willkürlich ausgeübt worden ist. Das
Bundesgericht auferlegt sich insbesondere Zurückhaltung, soweit die Beurteilung
von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, wie namentlich bei der
Überprüfung von Raumplänen (Art. 2 Abs. 3 RPG; zum Ganzen: BGE 119 Ia 362 E. 3a
S. 366 und 5a S. 372; Urteile 1C_143/2014 23. Februar 2015 E. 3.2; 1C_492/2011
vom 23. Februar 2012 E. 4.4; 1A.281/2005 vom 21. Juli 2006 E. 1.3, in: URP 2006
S. 887; 1A.124/2004 vom 31. Mai 2005 E. 5, in: URP 2005 S. 542; je mit
Hinweisen).
4.3. In die Interessenabwägung sind auch umweltrechtliche Gesichtspunkte
miteinzubeziehen: Zu den Planungsgrundsätzen gehört insbesondere, dass
Wohngebiete vor schädlichen und lästigen Einwirkungen wie Luftverschmutzung,
Lärm und Erschütterungen möglichst verschont werden (Art. 3 Abs. 3 lit. b RPG).
Der Umfang der Überprüfung der Vereinbarkeit des Nutzungsplans mit dem
Umweltschutzrecht hängt dabei vom Detaillierungsgrad des Plans ab. Ist, wie
dies vorliegend zutrifft, noch kein konkretes Projekt bekannt, so beschränkt
sich die Prüfung auf den Nachweis, dass die umweltschutzrechtlichen Vorgaben im
Rahmen einer späteren Projektierung gestützt auf den Plan eingehalten werden
können (Urteile 1C_582/2014 vom 25. Februar 2016 E. 3.1; 1A.281/2005 vom 21.
Juli 2006 E. 1.3 mit Hinweisen, in: URP 2006 S. 887).
4.4. Was die Beschwerdeführer vorbringen, ist vor diesem Hintergrund nicht
geeignet, den Zonenplan als bundesrechtswidrig erscheinen zu lassen. Zudem
genügt ihre Kritik teilweise den Begründungsanforderungen von Art. 42 Abs. 2
und Art. 106 Abs. 2 BGG nicht. Sie machen geltend, es sei nicht ersichtlich,
inwiefern die Erstellung eines Hochhauses zu einer bodenschonenderen
Verdichtung führen solle als eine Blockrandbebauung. Damit zeigen sie jedoch
keine Bundesrechtsverletzung auf (vgl. in diesem Zusammenhang Urteil 1C_124/
2014 vom 27. Mai 2014 E. 4.5). Zudem verweisen sie pauschal auf ihre
Ausführungen im vorinstanzlichen Verfahren hinsichtlich des angeblich
verkehrsgefährlichen und massiv überlasteten Verkehrsknotenpunkts
(Bundesplatz), der Wohnhygiene und des Lärms. Wenn sie in Bezug auf den Lärm
behaupten, eine Blockrandbebauung würde für sie einen wirksameren Lärmschutz
darstellen als ein Hochhaus, so bedeutet dies noch nicht, dass die
Nutzungsplanung gegen Bundesrecht verstösst. Weiter kritisieren sie als
"rechtswidrig", dass die Vorinstanz auf das regionale Hochhauskonzept abstelle,
obwohl diesem Konzept keine Rechtsverbindlichkeit zukomme. Indessen ging die
Vorinstanz keineswegs davon aus, dass das Hochhauskonzept rechtsverbindlich
ist. Dass es deshalb nicht hätte berücksichtigt werden dürfen, ist nicht
einsichtig. Ebenfalls nicht hinreichend begründet ist die Rüge, die
nutzungplanerischen Festlegungen seien bloss rudimentär und würden den hohen
gestalterischen Ansprüchen nicht genügen, die eine Akzentuierung durch ein
Hochhaus erfüllen müsse.
5.
5.1. Die Beschwerdeführer bringen weiter vor, der mit der Nutzungsplanrevision
ausser Kraft gesetzte Bebauungsplan B 129 habe für die unbebauten Parzellen
Nrn. 426 und 3947 eine Blockrandbebauung vorgesehen. Damit sei den klaren
Vorgaben des ISOS Rechnung getragen und das insbesondere um den Bundesplatz
herum vorhandene, besonders prägende Element der Blockrandbebauung gesichert
und dessen Fortführung gewährleistet worden. Die Aufhebung der Pflicht zur
Blockrandbebauung im neuen Zonenplan führe zu einer völligen Zerstörung des
homogenen Quartierbilds. Wenn das Kantonsgericht festhalte, es gebe im
betroffenen Gebiet verschiedene Bautypen, so sei dies aktenwidrig. Weiter sei
von Bedeutung, dass sich am Bundesplatz und unmittelbar östlich der Parzellen
Nr. 426 und 3947 eine geschwungene Wohn- und Geschäftshauszeile befinde, für
die das Erhaltungsziel A (Erhalten der Substanz) gelte. Gleiches gelte für die
unmittelbar nördlich liegenden Dienstgebäude. Mit der Erstellung eines
Hochhauses würde das äussert wertvolle Ortsbild im Bereich des Bundesplatzes
zerstört. Dabei sei zu beachten, dass ein Hochhaus mit einer maximalen
Fassadenhöhe von 35 m gemäss Art. 29 Abs. 3 BZR mit einem Schrägdach von einer
Firsthöhe von 7.5 m versehen werden könnte, was zu einem Höhenunterschied von
15.5 m gegenüber einer Blockrandbebauung führe. Der Zonenplan verletze aus
diesen Gründen Art. 6 NHG, Art. 17 RPG, § 35 Abs. 1 und § 60 Abs. 1 lit. c des
Planungs- und Baugesetzes des Kantons Luzern vom 7. März 1989 (PBG; SRL Nr.
735) sowie die Vorgaben des ISOS und der kantonalen Richtplanung.
5.2. Der vorgesehene Hochhausstandort bildet Teil des Himmelrichquartiers, für
das gemäss dem ISOS das Erhaltungsziel B (Erhalten der Struktur) gilt (ISOS,
Ortsbilder von nationaler Bedeutung, Kanton Luzern, 2006, S. 341 Nr. 38).
Mithin sollen die Anordnung und Gestalt der Bauten und Freiräume bewahrt und
die für die Struktur wesentlichen Merkmale integral erhalten bleiben (a.a.O.,
S. 550). Das Quartier ist gemäss dem Inventareintrag durch eine Rasterbebauung
mit gedrehtem Achsensystem geprägt und weist verschiedene Bebauungsstrukturen
auf (a.a.O., S. 380) : eine Blockrandbebauung im Mittelbereich des
Himmelrichquartiers, eine parallele Zeilenbebauung westlich des vorgesehenen
Hochhausstandorts (Nr. 38.0.3), eine grosszügig geschwungene Häuserzeile der
1950er-Jahre am Bundesplatz (Nr. 38.0.1) und die in den 1920er- und
1930er-Jahren erbaute Kolonie Himmelrich (Nr. 38.1) am Übergang von der
Blockrand- zur Zeilenbebauung. Der Hochhausstandort selbst befindet sich ganz
am Rand des Himmelrichquartiers, angrenzend an die Bahngleise und südlich der
erwähnten geschwungenen Häuserzeile am Bundesplatz.
5.3. Bundesinventare wie das ISOS sind nicht nur bei der Erfüllung von
Bundesaufgaben, sondern auch bei der Erfüllung von kantonalen und kommunalen
Aufgaben von Bedeutung. Ihrer Natur nach kommen sie Sachplänen und Konzepten im
Sinne von Art. 13 RPG gleich. Im Rahmen der allgemeinen Planungspflicht der
Kantone (Art. 2 RPG) legen diese die Planungsgrundlagen in ihrer Richtplanung
im Allgemeinen fest (Art. 6 RPG) und berücksichtigen die Bundesinventare als
besondere Form von Konzepten und Sachplänen im Speziellen (Art. 6 Abs. 4 RPG).
Aufgrund der Behördenverbindlichkeit der Richtplanung (Art. 9 RPG) finden die
Schutzanliegen des Bundesinventars auf diese Weise Eingang in die
Nutzungsplanung (Art. 14 ff. RPG), insbesondere in die Ausscheidung von
Schutzzonen (Art. 17 Abs. 1 RPG) und in die Anordnung von andern
Schutzmassnahmen (Art. 17 Abs. 2 RPG). Die derart ausgestaltete Nutzungsplanung
ist auch für die Eigentümer verbindlich. Insoweit besteht für die Kantone (und
Gemeinden) eine Pflicht zur Berücksichtigung von Bundesinventaren (BGE 135 II
209 E. 2.1 S. 213 mit Hinweisen). Zu prüfen ist demnach, ob im vorliegenden
Fall Gewähr dafür besteht, dass eine Überbauung der Parzellen Nrn. 426 und 3947
auf der Grundlage der revidierten BZO den Schutzanliegen des ISOS die nötige
Beachtung schenkt (Urteil 1C_130/2014 vom 6. Januar 2015 E. 3.2 mit Hinweisen).
5.4. Das Bundesamt für Kultur hält dazu in seiner Vernehmlassung fest, das
Fachinventar schreibe nicht spezifisch eine Fortführung der Blockrandbebauung
vor. Es empfehle lediglich, für das Gebiet besondere Vorschriften für Umbauten
und für die Eingliederung von Neubauten festzulegen. Die Parzellen Nrn. 426 und
3947 stellten eine Freifläche dar, die als solche nicht gewertet werde. Der
Bereich diene vor allem als Parkplatz und gleiche einem Brachland. Die
Neuqualifizierung der Freifläche im Sinne einer Neunutzung sei somit
gerechtfertigt. Die Nutzung der Fläche für ein Hochhaus führe jedoch zu einem
abrupten Massstabssprung, die weitaus grössere Fassadenhöhe, die grösseren
Volumen und unterschiedlichen Proportionen mithin zu einem Bruch mit der
Struktur des Quartiers. Aus Sicht des Ortsbildschutzes sei eine Zunahme der
Gebäudehöhe von 14 m daher als Beeinträchtigung zu beurteilen. Im strittigen
Gebiet werde deshalb bei zukünftigen Vorhaben aufgrund der
Gestaltungsplanpflicht gemäss Art. 27 Abs. 2 BZO aus Sicht des ISOS und im
Licht der Interessenabwägung nach Art. 3 RPV zu entscheiden sein, wieweit ein
konkretes Hochhausprojekt die Massstäblichkeit des ISOS-Gebiets Nr. 38 sprenge
oder nicht.
5.5. Die Ausführungen der Fachbehörde des Bundes bestätigen die Auffassung der
Vorinstanz, wonach die Erhaltungsziele des ISOS keine Fortsetzung der
Blockrandbebauung auf den Parzellen Nrn. 426 und 3947 erfordern. Das Ziel des
Erhaltens der Struktur verlangt nicht, dass eine vorhandene Bebauungsstruktur
auf angrenzenden unüberbauten Parzellen fortgeführt wird. Indessen besteht
aufgrund der neu zulässigen Gebäudeabmessungen die Gefahr, dass durch einen
abrupten Massstabssprung der Ortsbildschutz beeinträchtigt wird. Das
Kantonsgericht hält in dieser Hinsicht fest, dass die zulässige Mehrhöhe
gegenüber den benachbarten Gebäuden 8 m betrage. Üblicherweise würden
Hochhäuser keine Schrägdächer oder Attikageschosse aufweisen, wobei dies von
der BZR auch nicht ausdrücklich ausgeschlossen werde. Nötigenfalls könnten
entsprechende Beschränkungen im Gestaltungsplan festgesetzt werden, welcher
gemäss Art. 27 Abs. 2 BZR ohnehin die Höhe der Hochhäuser festzulegen habe.
5.6. Dem Kantonsgericht ist keine Missachtung des ISOS vorzuwerfen, wenn es die
konkrete Überprüfung eines Projekts unter dem Aspekt der Eingliederung dem
Gestaltungsplan- und Baubewilligungsverfahren vorbehält. Die BZO verschafft
einem künftigen Bauherrn keine Garantie, ein Projekt mit den definierten
Höchstmassen verwirklichen zu können. Art. 27 Abs. 2 BZR sieht vielmehr vor,
dass im Gestaltungsplanverfahren die genaue Lage, die Höhe und die
Dimensionierung zu bestimmen ist. Nach Abs. 3 gelten zudem erhöhte
Anforderungen unter anderem betreffend die Einpassung in die Stadtsilhouette
und den Stadtkörper, den öffentlichen Aussenraum und die Nutzbarkeit für die
Öffentlichkeit, die Gliederung und Gestaltung sowie die Tag- und Nachtwirkung.
Angesichts dieser Vorgaben lässt sich nicht sagen, dass bereits im jetzigen
Zeitpunkt auf der Grundlage des Rahmennutzungsplans feststeht, dass ein
Hochhausprojekt den Schutzanliegen des ISOS nicht hinreichend Beachtung
schenken wird. Dies geht auch aus den Ausführungen des Bundesamts für Kultur
hervor (vgl. auch BGE 135 II 209 E. 5.2 S. 220, wonach im Rahmen der
Ausarbeitung des Gestaltungsplans die Schutzanliegen des ISOS in die
Interessenabwägung einzubeziehen sind). Die Rüge der Beschwerdeführer erweist
sich damit als unbegründet.
6.
Die Beschwerde ist aus den genannten Gründen abzuweisen, soweit darauf
einzutreten ist.
Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten den Beschwerdeführern
aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Es ist keine Parteientschädigung
zuzusprechen (Art. 68 Abs. 1-3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden den Beschwerdeführern auferlegt.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, der Stadt Luzern, dem Regierungsrat
des Kantons Luzern, dem Kantonsgericht Luzern, 4. Abteilung, dem Bundesamt für
Umwelt und dem Bundesamt für Kultur schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 9. August 2016
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Der Gerichtsschreiber: Dold
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