I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.395/2015
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 1/2}
1C_395/2015
Urteil vom 7. Dezember 2015
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Chaix
Gerichtsschreiber Stohner.
Verfahrensbeteiligte
Einwohnergemeinde Aarburg,
Beschwerdeführerin,
handelnd durch den Gemeinderat Aarburg, Städtchen 37, 4663 Aarburg, und dieser
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Markus Siegrist,
gegen
Kanton Aargau,
Beschwerdegegner,
handelnd durch das Departement Gesundheit und Soziales, Kantonaler
Sozialdienst, Obere Vorstadt 3, 5000 Aarau, und dieses vertreten durch
Rechtsanwälte Dr. Peter Heer und Michael Fretz,
Departement Bau, Verkehr und Umwelt des Kantons Aargau, Rechtsabteilung,
Postfach 2254, 5001 Aarau.
Gegenstand
Beschwerdeverfahren betreffend Umnutzung,
Beschwerde gegen das Urteil vom 4. Juni 2015 des Verwaltungsgerichts des
Kantons Aargau, 3. Kammer.
Sachverhalt:
A.
Der Gemeinderat Aarburg erteilte am 8. Juni 2012 die Baubewilligung zum Ausbau
bzw. zur Sanierung eines Mehrfamilienhauses an der Lindengutstrasse in Aarburg.
In der Folge wurden die projektierten Sanierungs- bzw. Ausbauarbeiten
realisiert. Das Mehrfamilienhaus umfasst zwölf 3½-Zimmerwohnungen sowie zwei
5½-Zimmerwohnungen.
Am 24. bzw. 26. März 2014 schloss das Departement Gesundheit und Soziales des
Kantons Aargau (DGS/AG) mit der Eigentümerschaft des Mehrfamilienhauses einen
Mietvertrag zwecks Unterbringung von Asylsuchenden ab. Der Mietbeginn wurde auf
den 1. Mai 2014 festgelegt. Nachdem der Gemeinderat Aarburg von der Absicht des
DGS/AG erfahren hatte, verfügte er am 30. April 2014 unter anderem, dass die
Wohnungen nicht durch Asylbewerber bezogen werden dürften (Nutzungsverbot) und
dass dem Gemeinderat ein Baugesuch für die Nutzungsänderung (Eröffnung einer
Unterkunft für Asylsuchende) einzureichen sei.
Diesen Beschluss focht das DGS/AG, Kantonaler Sozialdienst, mit
Verwaltungsbeschwerde beim kantonalen Departement Bau, Verkehr und Umwelt (DVU/
AG), Rechtsabteilung, an. Mit Entscheid vom 20. August 2014 hiess das DVU/AG
die Beschwerde gut und hob den Beschluss vom 30. April 2014 auf.
Gegen diesen Entscheid reichte die Einwohnergemeinde Aarburg am 9. September
2014 Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Aargau
ein. Mit Urteil vom 4. Juni 2015 wies dieses die Beschwerde ab.
B.
Mit Eingabe vom 14. August 2015 führt die Einwohnergemeinde Aarburg Beschwerde
in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht und beantragt in
der Hauptsache die Aufhebung des angefochtenen Urteils und die Zurückweisung
der Beschwerdesache an die Vorinstanz zur neuen Beurteilung. Eventualiter sei
die Sache zwecks Durchführung eines nachträglichen Baubewilligungsverfahrens an
den Gemeinderat zurückzuweisen, wobei dem Kanton Aargau respektive dem DGS/AG
eine Frist von 60 Tagen für die Einreichung eines Baugesuchs für die
Nutzungsänderung (Unterkunft für Asylsuchende) anzusetzen sei.
Mit Verfügung vom 3. September 2015 hat der Präsident der I.
öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts das Gesuch der
Beschwerdeführerin um aufschiebende Wirkung bzw. um Erlass einer anderen
vorsorglichen Massnahme abgewiesen.
Das DGS/AG, Kantonaler Sozialdienst, beantragt, auf die Beschwerde sei nicht
einzutreten; eventualiter sei diese abzuweisen. Das Verwaltungsgericht hat
keine Vernehmlassung eingereicht. Die Beschwerdeführerin verzichtet auf
Schlussbemerkungen.
Erwägungen:
1.
1.1. Streitgegenstand bildet die Baubewilligungspflicht der Unterbringung von
Asylsuchenden in einem Mehrfamilienhaus. Dabei handelt es sich um eine
Angelegenheit des öffentlichen Rechts (Art 82 lit. a BGG). Ein Ausschlussgrund
ist nicht gegeben (Art. 83 BGG). Die Vorinstanz hat als letzte kantonale
Instanz entschieden (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG).
Die Einwohnergemeinde Aarburg hat als Baubewilligungsbehörde verfügt, es sei
dem Gemeinderat ein Baugesuch für die Nutzungsänderung (Eröffnung einer
Unterkunft für Asylsuchende) einzureichen. Das DVU/AG hat diese Verfügung auf
Beschwerde des DGS/AG hin mit Entscheid vom 20. August 2014 aufgehoben. Dieser
Entscheid wurde vom Verwaltungsgericht mit dem angefochtenen Urteil bestätigt
(vgl. Sachverhalt lit. A. hiervor). Die Beschwerdeführerin ist durch den
angefochtenen Entscheid als verfügende Behörde und damit als Trägerin
hoheitlicher Gewalt berührt. Sie ist befugt, mit Beschwerde eine Verletzung
ihrer Gemeindeautonomie geltend zu machen (Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG). Ob die
beanspruchte Autonomie tatsächlich besteht, ist keine Frage des Eintretens,
sondern der materiellen Beurteilung. Dasselbe gilt für die Frage, ob die
Autonomie im konkreten Fall tatsächlich verletzt wurde (BGE 135 I 43 E. 1.2 S.
45). In Verbindung mit dem Vorbringen der Missachtung ihrer Autonomie kann die
Gemeinde auch eine Verletzung des Willkürverbots (Art. 9 BV) rügen.
1.2. Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1
BGG), doch prüft es, unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und
Begründungspflicht (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG), nur die geltend gemachten
Vorbringen, falls allfällige weitere rechtliche Mängel nicht geradezu
offensichtlich sind (BGE 133 II 249 E. 1.4.1 S. 254). Hinsichtlich der
Verletzung von Grundrechten - einschliesslich der willkürlichen Anwendung von
kantonalem Recht und Willkür bei der Sachverhaltsfeststellung (Art. 9 BV) -
gilt eine qualifizierte Rügepflicht (Art. 106 Abs. 2 BGG; vgl. BGE 138 I 274 E.
1.6 S. 281 f.; 136 I 229 E. 4.1 S. 235).
2.
Die Beschwerdeführerin bestreitet die Legitimation des DGS/AG. Das DVU/AG sei
zu Unrecht auf die Beschwerde des nicht zur Beschwerdeführung berechtigten DGS/
AG eingetreten, und die Vorinstanz habe diesen Entscheid zu Unrecht nicht
aufgehoben.
Die Vorinstanz hat im angefochtenen Urteil die kantonale Zuständigkeitsordnung
unter Bezugnahme auf die kantonalrechtlichen Grundlagen (§ 27 und §§ 31 f. des
Gesetzes über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen
Verwaltung vom 26. März 1985 [Organisationsgesetz/AG; SAR 153.100]; § 1 sowie
Anhang 1 der Verordnung über die wirkungsorientierte Steuerung von Aufgaben und
Finanzen vom 5. Dezember 2012 [VAF/AG; SAR 612.311]; § 8 der Verordnung über
die Liegenschaften des Kantons vom 17. August 2005 [Liegenschaftsverordnung/AG;
SAR 612.116]) eingehend dargestellt und geschlossen, der Einwand der
Beschwerdeführerin betreffend die fehlende Legitimation des DGS/AG erweise sich
als unbegründet.
Die Beschwerdeführerin setzt sich mit diesen Erwägungen nicht auseinander. Eine
willkürliche Anwendung kantonalen Rechts wird von ihr nicht substanziiert
gerügt. Sie genügt damit ihrer qualifizierten Rügepflicht nicht, weshalb auf
die Beschwerde in diesem Punkt nicht einzutreten ist.
3.
3.1.
3.1.1. Nach Art. 22 Abs. 1 RPG dürfen Bauten und Anlagen nur mit behördlicher
Bewilligung errichtet oder geändert werden. Nach der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung unterstehen grundsätzlich auch reine Umnutzungen ohne bauliche
Massnahmen der Baubewilligungspflicht. Eine ohne bauliche Vorkehren auskommende
Zweckänderung unterliegt der Bewilligungspflicht dann nicht, wenn erstens auch
der neue Verwendungszweck der in der fraglichen Zone zulässigen Nutzung
entspricht und zweitens sich die Änderung hinsichtlich ihrer Auswirkungen auf
Umwelt und Planung als ausgesprochen geringfügig erweist (BGE 113 Ib 219 E. 4d
S. 223; vgl. ferner BGE 139 II 134 E. 5.2 S. 139 f.). Sind die mit der neuen
Nutzung verbundenen Auswirkungen intensiver als die bisherigen, so ist von
einer bewilligungspflichtigen Nutzungsänderung auszugehen. Dies ist
insbesondere bei einer deutlichen Zunahme der Immissionen der Fall (vgl. Urteil
1C_347/2014 vom 16. Januar 2015 E. 3.2).
Der bundesrechtliche Begriff der bewilligungspflichtigen Bauten und Anlagen
kann von den Kantonen weiter, nicht aber enger gefasst werden (Urteil 1C_658/
2013 vom 24. Januar 2014 E. 4.1). Nach kantonalem Recht gelten im Wesentlichen
die gleichen Anforderungen wie nach Art. 22 RPG. So bestimmt § 59 Abs. 1 Satz 1
des Gesetzes über Raumentwicklung und Bauwesen des Kantons Aargau vom 19.
Januar 1993 (Baugesetz, BauG/AG; SAR 713.100), dass alle Bauten und Anlagen und
ihre im Hinblick auf die Anliegen der Raumentwicklung, des Umweltschutzes oder
der Baupolizei wesentliche Umgestaltung, Erweiterung oder Zweckänderung sowie
die Beseitigung von Gebäuden der Bewilligung durch den Gemeinderat bedürfen
(vgl. auch § 49 der Bauverordnung des Kantons Aargau vom 25. Mai 2011 [BauV/AG;
SAR 713.121]).
3.1.2. Das in Frage stehende Mehrfamilienhaus an der Lindengutstrasse liegt in
der Wohn- und Gewerbezone WG 3A (vgl. § 6 Abs. 1 und § 8 der Bau- und
Nutzungsordnung der Gemeinde Aarburg vom 15. Mai 2002 [BNO/Aarburg]). Der WG 3A
ist die Empfindlichkeitsstufe III gemäss Art. 43 der Lärmschutz-Verordnung vom
15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41) zugewiesen. Die WG 3A ist für Wohnen sowie
mässig störende Gewerbe- und Dienstleistungsbetriebe bestimmt; ausdrücklich
verboten sind (einzig) Betriebe des Sexgewerbes wie Massagesalons, Erotikmärkte
und dergleichen (§ 8 Abs. 1 BNO/ Aarburg).
3.2.
3.2.1. Die Vorinstanz hat erwogen, der Kanton beabsichtige, in den 14 Wohnungen
bis zu 90 Asylsuchende unterzubringen. Dabei handle es sich vor allem um
Familien oder Frauen mit Kindern. Die Asylsuchenden würden auf die Wohnungen
aufgeteilt, im Familienverbund kochen (keine Gemeinschaftsküche) und dort
schlafen. Tagsüber könnten die Asylsuchenden an Beschäftigungsprogrammen
teilnehmen und Deutschkurse absolvieren; schulpflichtige Kinder besuchten die
Schule. Zur Betreuung der Asylsuchenden befinde sich im Erdgeschoss ein kleines
Büro, wo tagsüber ein bis zwei Personen tätig seien.
Die Vorinstanz hat geschlossen, die umschriebene Nutzung stelle eine
Wohnnutzung dar, wie dies bspw. auch auf Studentenunterkünfte und
Wohngemeinschaften zutreffe. Mit bis zu 90 Personen sei die Belegung zwar höher
als eine durchschnittliche Belegung von Wohnräumen. Intensivierungen der
Wohnnutzung seien für sich allein indessen grundsätzlich nicht
bewilligungspflichtig. Vorschriften, welche die "Bewohnernutzungsdichte"
beschränkten, kenne das aargauische Recht nicht. Die Nutzung sei in der Wohn-
und Gewerbezone WG 3A zonenkonform. Die Unterbringung von Asylsuchenden habe
auch keine zusätzlichen Auswirkungen auf die Umwelt, die Erschliessung und den
Verkehr. Damit liege zusammenfassend keine baubewilligungspflichtige Zweck-
bzw. Nutzungsänderung vor.
3.2.2. Die Vorinstanz hat klarstellend festgehalten, der von der
Beschwerdeführerin angeführte Entscheid AGVE 1994, S. 367 ff., unterscheide
sich massgeblich vom zu beurteilenden Sachverhalt. Im ge-nannten Entscheid sei
ein Erstaufnahmezentrum für Asylsuchende, in welchem sich die Asylbewerber nur
einige Tage aufgehalten hätten und in dem Betriebsamkeit geherrscht habe, in
einer reinen Wohnzone als nicht zonenkonform qualifiziert worden. Vorliegend
lebten die Asylsuchenden hingegen bis zum definitiven Abschluss des
Asylverfahrens während einiger Wochen bis zu mehreren Jahren in den Wohnungen.
Zudem sei die "Bewohnerdichte" nicht mit jener in einem Erstaufnahmezentrum
vergleichbar, wo viele Personen auf engem Raum untergebracht würden.
3.3.
3.3.1. Die Beschwerdeführerin rügt weder eine Verletzung von Art. 22 RPG noch
eine willkürliche Auslegung bzw. Anwendung kantonalen oder kommunalen Rechts (§
59 BauG/AG; § 49 BauV/AG; § 6 und § 8 BNO/Aarburg). Mit der Begründung der
Vorinstanz setzt sie sich nicht näher auseinander.
Der Schluss der Vorinstanz, die Asylunterkunft sei in der Wohn- und Gewerbezone
zonenkonform, verletzt kein Bundesrecht. Dies wird von der Beschwerdeführerin
auch nicht substanziiert bestritten. Vielmehr stellt sich diese einzig - zu
Unrecht (vgl. E. 3.1.1 hiervor) - auf den Standpunkt, es gäbe keine
vorweggenommene Prüfung der Zonenkonformität ohne Baubewilligungsverfahren
(Beschwerde S. 18). Asylunterkünfte gehören typischerweise in die Bauzone,
üblicherweise in eine Wohnzone (vgl. Urteil 1C_109/2014 vom 4. März 2015 E. 6.7
mit Hinweis). Während die Errichtung von neuen Asylunterkünften
baubewilligungspflichtig ist, gilt dies für reine Umnutzungen ohne bauliche
Massnahmen nur bei fehlender Zonenkonformität oder einer deutlichen Zunahme von
Immissionen. Dass Letzteres der Fall ist, wird von der Beschwerdeführerin nicht
behauptet und ist auch nicht ersichtlich. Die Vorinstanz hat zusammenfassend zu
Recht gefolgert, es liege keine baubewilligungspflichtige Zweck- bzw.
Nutzungsänderung vor (vgl. zum Ganzen auch Urteil 1C_285/2015 vom 19. November
2015 E. 3 - 5).
Damit erweist sich auch die Rüge der Beschwerdeführerin als unbegründet, ihre
Autonomie sei verletzt, weil es ihr verwehrt worden sei, ein
Baubewilligungsverfahren durchzuführen. Für eine nicht
baubewilligungspflichtige Massnahme ist auch kein Baubewilligungsverfahren
durchzuführen. Die Vorinstanzen haben nicht in den Beurteilungsspielraum der
Beschwerdeführerin eingegriffen, indem sie die (bundes- und kantonalrechtliche)
Frage der Baubewilligungspflicht einer Nutzungsänderung im
Rechtsmittelverfahren überprüft haben.
3.3.2. Soweit die Beschwerdeführerin schliesslich der Vorinstanz unter Berufung
auf AGVE 1994, S. 367 ff., eine willkürliche Ungleichbehandlung ähnlich
gelagerter Fälle anlastet, kann ihrer Argumentation nicht gefolgt werden. Wie
von der Vorinstanz dargelegt (E. 3.2.2 hiervor), bestehen massgebliche
Unterschiede, welche eine ungleiche Behandlung rechtfertigen.
4.
Die Beschwerde ist abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann. Der
unterliegenden Beschwerdeführerin sind keine Gerichtskosten aufzuerlegen (Art.
66 Abs. 4 BGG). Die kantonalen Behörden haben keinen Anspruch auf Ausrichtung
einer Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden kann.
2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
3.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Departement Bau, Verkehr und Umwelt des
Kantons Aargau, und dem Verwaltungsgericht des Kantons Aargau, 3. Kammer,
schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 7. Dezember 2015
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Der Gerichtsschreiber: Stohner
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