I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.386/2015
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
1C_386/2015
Sentenza dell'8 dicembre 2015
I Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Fonjallaz, Presidente,
Eusebio, Kneubühler,
Cancelliere Gadoni.
Partecipanti al procedimento
1. A.A.________,
2. B.A.________,
patrocinati dall'avv. Filippo Gianoni,
ricorrenti,
contro
Fondazione C.________,
patrocinata dall'avv. Ilario Bernasconi,
opponente,
Comune di Lugano,
rappresentato dal Municipio di Lugano,
piazza Riforma 1, 6900 Lugano,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino,
Residenza governativa, 6501 Bellinzona,
rappresentato dal Dipartimento del territorio del Cantone Ticino, Sezione dello
sviluppo territoriale, casella postale 2170, 6501 Bellinzona.
Oggetto
piano regolatore,
ricorso in materia di diritto pubblico contro la sentenza emanata il 19 giugno
2015 dal Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.
Fatti:
A.
A.A.________ è proprietario dei fondi part. sss e ttt di Lugano, sezione di
Breganzona, mentre B.A.________ è proprietario del fondo confinante part. uuu.
Le particelle, inedificate, fanno parte di un vasto pianoro situato in località
Povrò, tra via Bioggio e via Guisan, nei pressi di una rotonda situata nelle
vicinanze dell'uscita autostradale di Lugano-Nord. Vi si accede tramite una
strada (fondo part. vvv) di proprietà del Comune di Lugano, che parte dalla
rotonda, costeggia via Bioggio e si collega in seguito al fondo part. www, che
è proprietà coattiva dei fondi part. uuu, ttt e xxx, quest'ultimo di proprietà
del Comune di Lugano.
B.
Il piano regolatore in vigore, approvato dal Consiglio di Stato nel giugno del
1993, assegna i fondi part. sss, uuu e ttt (con altre particelle) alla zona
edificabile a destinazione vincolata S5, in cui sono ammessi esclusivamente
insediamenti amministrativi o di servizio, centri commerciali e attività
artigianali con depositi, purché il loro carattere risulti poco molesto.
Un'area vicina al comparto S5, corrispondente ai fondi part. xxx e yyy, è
inserita in una zona per attrezzature di interesse pubblico AP destinata allo
svago ricreativo, in cui è vietata l'edificazione. La parte rimanente del
pianoro è attribuita alla zona agricola. Il piano regolatore vigente non
contempla una specifica pianificazione dell'accesso stradale ai fondi di
proprietà A.________.
C.
Dopo una serie di atti che non occorre qui evocare, il 15 novembre 2010 il
Consiglio comunale di Lugano ha adottato una variante di piano regolatore, che
prevede l'istituzione di una zona di 4'000 m2 per edifici d'interesse pubblico
(EP 12) destinata alla nuova sede della C.________. La superficie interessata
grava una porzione del fondo part. xxx e una parte del fondo part. vvv. La
variante comporta inoltre una modifica dell'estensione della confinante zona
per attrezzature di interesse pubblico, indicata ora quale "area sportiva e di
svago" (AP 1). Prevede altresì una strada di servizio dalla rotonda di via
Bioggio limitata all'accesso alle zone EP 12 e AP 1, nonché a una masseria
esistente nel comparto agricolo. La zona edificabile S5, situata a sud delle
aree d'interesse pubblico, dovrebbe essere raggiungibile unicamente da via
Guisan.
D.
Contro la variante di piano regolatore A.A.________ e B.A.________ hanno adito
il Consiglio di Stato, chiedendo che l'accesso ai loro fondi fosse garantito
attraverso la particella vvv dalla rotonda di via Bioggio. Con risoluzione del
23 agosto 2011 il Governo ha approvato la variante, respingendo nel contempo i
ricorsi di entrambi i proprietari.
E.
A.A.________ e B.A.________ hanno quindi impugnato la risoluzione governativa
con due distinti ricorsi al Tribunale cantonale amministrativo. Dopo una
sospensione delle cause in vista di un accordo tra le parti, che non ha avuto
esito positivo, la Corte cantonale ha statuito sui ricorsi con un unico
giudizio del 19 giugno 2015, respingendoli.
F.
A.A.________ e B.A.________ impugnano questa sentenza con un ricorso in materia
di diritto pubblico al Tribunale federale, chiedendo in via principale di
annullarla e di rinviare gli atti alla Corte cantonale affinché si pronunci su
tutte le censure sollevate nei gravami. In via subordinata, chiedono di
rinviare gli atti al Municipio di Lugano, perché elabori una variante di piano
regolatore per accedere alle loro proprietà. I ricorrenti fanno valere la
violazione del diritto federale, segnatamente degli art. 29a Cost. e degli art.
2, 19 e 38a LPT, nonché un accertamento dei fatti arbitrario e un esercizio
abusivo del potere di apprezzamento.
G.
La Corte cantonale si riconferma nella sua sentenza. La Sezione dello sviluppo
territoriale e il Comune di Lugano chiedono di respingere il ricorso nella
misura della sua ammissibilità. La C.________ ne postula la reiezione.
Con decreto presidenziale del 16 settembre 2015 è stato conferito effetto
sospensivo al ricorso.
Diritto:
1.
Presentato contro una decisione finale dell'ultima istanza cantonale
nell'ambito del diritto pianificatorio, il ricorso in materia di diritto
pubblico, tempestivo (art. 100 cpv. 1 in relazione con l'art. 46 cpv. 1 lett. b
LTF), è ammissibile sotto il profilo degli art. 82 lett. a, 86 cpv. 1 lett. d e
90 LTF (DTF 133 II 409 consid. 1.1). La legittimazione dei ricorrenti,
proprietari di fondi confinanti con quelli oggetto della variante
pianificatoria, è data giusta l'art. 89 cpv. 1 LTF.
2.
2.1. I ricorrenti fanno valere la violazione dell'art. 38a cpv. 2 LPT,
adducendo che la variante di piano regolatore avrebbe comportato un
inammissibile aumento della superficie edificabile.
2.2. L'art. 38a LPT disciplina il regime transitorio della modifica della LPT
del 15 giugno 2012, entrata in vigore il 1° maggio 2014 (RU 2014 899). Questa
disposizione prevede che i Cantoni adattano i propri piani direttori ai
requisiti di cui agli art. 8 e 8a cpv. 1 LPT entro cinque anni dall'entrata in
vigore della modifica (cpv. 1). Fino all'approvazione dell'adattamento del
piano direttore da parte del Consiglio federale non è consentito al Cantone
interessato aumentare la superficie complessiva delle zone edificabili
delimitate con decisione passata in giudicato (cpv. 2).
Questa norma è concretata dall'art. 52a OPT, secondo cui se al momento
dell'entrata in vigore della modifica del 2 aprile 2014 è pendente un ricorso
contro la decisione dell'autorità cantonale secondo l'articolo 26 LPT
concernente l'approvazione di un azzonamento, l'articolo 38a capoverso 2 LPT
non si applica all'azzonamento quando il ricorso non porta né ad un riesame né
ad una correzione materiale parziale della decisione di approvazione oppure se
è stato intentato in modo temerario (cpv. 1). Durante il periodo transitorio di
cui all'articolo 38a capoverso 2 LPT, possono essere approvati azzonamenti
soltanto se dall'entrata in vigore di detta disposizione (ossia dal 1° maggio
2014), nel Cantone viene dezonata almeno la stessa superficie oppure il
dezonamento è effettuato nel quadro della stessa decisione (cpv. 2 lett. a);
sono ammesse agevolazioni per delimitare zone destinate a utilizzazioni
pubbliche nelle quali il Cantone pianifica la realizzazione di infrastrutture
molto importanti e urgenti (lett. b) o per altre zone d'importanza cantonale
che si rivelano urgentemente necessarie (lett. c; cfr., su queste disposizioni
transitorie, sentenze 1C_449/2014 del 7 ottobre 2015 consid. 2 e 3 destinata a
pubblicazione, 1C_490/2014 del 27 ottobre 2015 consid. 3.1 e 1C_612/2014 del 26
agosto 2015 consid. 2 in: ZBl 116/2015 pag. 607 segg.). Il Tribunale federale
ha avuto modo di precisare che l'art. 38a cpv. 2 LPT risponde a un interesse
pubblico preponderante e deve essere applicato immediatamente anche alle cause
pendenti dinanzi alle autorità cantonali di ultima istanza, a prescindere di
massima dalla formulazione poco chiara dell'art. 52a cpv. 1 OPT (cfr. sentenza
1C_449/2014, citata, consid. 2 e 3).
2.3. In concreto, quando sono entrate in vigore le citate modifiche
dell'ordinamento sulla pianificazione del territorio il 1° maggio 2014, il
ricorso contro la decisione di approvazione della variante pianificatoria era
pendente dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo. L'art. 38a cpv. 2 LPT
era quindi di principio direttamente applicabile nella procedura cantonale, ove
la fattispecie non è però stata esaminata sotto il profilo del diritto
transitorio. Come visto, questa norma, pur prevedendo specifiche eccezioni,
consente di principio di ammettere un nuovo azzonamento soltanto se è
compensato con un dezonamento di una superficie equivalente nel Cantone (cfr.
sentenza 1C_449/2014, citata, consid. 3). Certo, l'istituzione della zona
edificabile EP 12 ha contestualmente comportato una riduzione del comparto
edificabile S5, ritenuto che il fondo part. zzz è stato tolto dalla stessa per
essere attribuito all'area sportiva e di svago, ove non sono ammesse
edificazioni. La questione non è però stata oggetto di specifici accertamenti,
segnatamente riguardo all'entità dell'eventuale compensazione, e non può
pertanto essere vagliata per la prima volta in questa sede. Ciò in particolare
ove si consideri che in materia di accertamento dei fatti il potere cognitivo
del Tribunale federale è limitato all'arbitrio (cfr. art. 97 cpv. 1 e art. 105
LTF). La causa deve quindi essere rinviata alla Corte cantonale, che può
verificare d'ufficio gli accertamenti di fatto e statuisce liberamente
sull'applicazione del diritto, affinché si pronunci sull'applicazione delle
citate disposizioni transitorie (cfr. art. 61 segg. LPamm; BORGHI/CORTI, op.
cit., pag. 325).
2.4. Richiamando l'art. 63 cpv. 2 LPamm, secondo cui nel ricorso al Tribunale
cantonale amministrativo non sono ammesse nuove domande, la precedente istanza
ha limitato il proprio giudizio alla questione dell'accesso ai fondi dei
ricorrenti e non si è pronunciata sul merito della variante, segnatamente per
quanto concerne l'istituzione della nuova zona edificabile EP 12. Tuttavia,
come visto, il nuovo azzonamento può comportare un ampliamento della superficie
edificabile e il suo esame è in concreto imposto dal diritto federale. La
pianificazione del comparto interessato dalla variante è d'altra parte in
stretta connessione con l'oggetto litigioso dell'accesso ai fondi dei
ricorrenti (cfr. consid. 3.4; DTF 122 V 242 consid. 2a). Alla luce delle
esposte circostanze, spetterà quindi alla Corte cantonale vagliare la portata
del nuovo azzonamento, sicché la censura di denegata giustizia sollevata nel
gravame diviene priva di oggetto e non deve essere esaminata oltre in questa
sede.
3.
3.1. I ricorrenti fanno inoltre valere la violazione degli art. 2 e 19 cpv. 2
LPT, sostenendo che la variante pianificatoria priverebbe i loro fondi di un
accesso veicolare. Adducono che la questione dell'urbanizzazione avrebbe dovuto
essere risolta in sede pianificatoria e non posta a loro carico obbligandoli ad
ottenere i diritti di passo necessari.
3.2. La Corte cantonale ha accertato che l'accesso veicolare dalla rotonda di
via Bioggio attraverso il fondo part. vvv non è attualmente consolidato a
livello pianificatorio, benché il primo tratto stradale (fino alla particella
www) sia effettivamente esistente ed utilizzato dai ricorrenti per raggiungere
le loro proprietà. Ha rilevato che la variante pianificatoria in esame si
prefigge di trovare una collocazione adeguata alla nuova sede della C.________
e non affronta il tema dell'urbanizzazione della zona edificabile S5, ove sono
inseriti i fondi dei ricorrenti. La loro situazione di fatto non verrebbe
quindi modificata dalla variante litigiosa, che consolida anzi nel piano
regolatore il tratto stradale iniziale (fino alla soglia della nuova zona EP
12), senza precluderne in futuro l'utilizzo anche allo scopo di urbanizzare i
fondi dei ricorrenti: ciò, nonostante l'opinione contraria del pianificatore e
soprattutto dell'Autorità cantonale secondo cui il collegamento viario previsto
è riservato esclusivamente alla zona d'interesse pubblico. La Corte cantonale
ha accertato che le particelle dei ricorrenti distano poche decine di metri
dalle strade pubbliche (circa 40 m da via Bioggio, da 10 a 30 m da via Guisan),
sicché si può ritenere che il Comune abbia rispettato il suo obbligo di
urbanizzare il comparto. Secondo i giudici cantonali, la completazione
dell'urbanizzazione, per quanto concerne l'accesso ai loro fondi, spetterebbe
ai ricorrenti, che dovranno attivarsi per conseguire i diritti di passo
necessari.
3.3. Questa conclusione non può essere condivisa. Il Tribunale federale ha
infatti già avuto modo di precisare che l'accesso sufficiente ai sensi
dell'art. 19 cpv. 1 LPT deve innanzitutto essere assicurato mediante gli
strumenti pianificatori (DTF 136 III 130 consid. 3.3.2; 121 I 65 consid. 4).
L'ordinamento pianificatorio dovrebbe avere per conseguenza che, in una zona
edificabile, i fondi siano urbanizzati in conformità con il piano e che i
diritti di passo necessari giusta l'art. 694 CC siano così superflui. La
pretesa all'ottenimento di un diritto di passo necessario fondato sui rapporti
di vicinato può essere fatta valere soltanto in presenza di un vero stato di
necessità. Vi è un simile stato quando non esiste un accesso alla pubblica via
o lo stesso si rivela insufficiente per potere utilizzare il fondo in modo
conforme alla sua destinazione (DTF 136 III 130 consid. 3.1 e 3.3.1).
L'art. 19 LPT rientra nelle disposizioni che definiscono lo scopo e il
contenuto dei piani di utilizzazione. La legge sulla pianificazione del
territorio collega l'urbanizzazione ai piani di utilizzazione, consentendo il
rilascio della licenza edilizia soltanto se il fondo è urbanizzato (cfr. art.
22 cpv. 2 lett. b LPT). I piani di utilizzazione determinano l'uso ammissibile
del suolo e i piani di urbanizzazione costituiscono, specialmente per le zone
edificabili, un elemento di questa pianificazione, servendo quindi ad attuarla
(DTF 127 I 103 consid. 7d). L'accesso sufficiente ai sensi dell'art. 19 cpv. 1
LPT, non necessariamente carrozzabile fino al fondo da edificare o ai singoli
edifici, comprende anche il collegamento dalla strada pubblica (DTF 121 I 65
consid. 3c), deve essere sicuro sotto il profilo della circolazione stradale e
tenere conto delle possibilità edificatorie della relativa zona di
utilizzazione (DTF 136 III 130 consid. 3.3.2), richiedendo l'urbanizzazione di
zone differenti la soddisfazione di esigenze diverse (DTF 127 I 103 consid. 7d
pag. 111).
3.4. In concreto, i fondi dei ricorrenti (in particolare le particelle uuu e
ttt) non dispongono di un accesso veicolare dalla strada pubblica né da via
Bioggio né da via Guisan. Come visto, le proprietà sono attribuite alla zona
edificabile S5, ove sono ammessi insediamenti amministrativi e di servizio,
centri commerciali e attività artigianali con depositi, purché di carattere
poco molesto. Beneficiano perciò di possibilità di utilizzazione ed
edificatorie significative, che impongono una corrispondente urbanizzazione e
quindi un sufficiente accesso veicolare, il quale deve essere previsto, come
esposto, in primo luogo mediante la pianificazione territoriale. La decisione
della Corte cantonale, che obbliga i ricorrenti a provvedervi personalmente
facendo capo ai diritti di passo necessari, che dovrebbero essere ottenuti dai
proprietari vicini sulla base del diritto privato, disattende l'esposta
giurisprudenza.
Il giudizio impugnato lascia inoltre intendere che la strada di servizio,
prevista dalla variante per accedere alla zona di interesse pubblico, non
precluderebbe in futuro la possibilità di utilizzarla anche per urbanizzare i
loro fondi. A torto. Risulta infatti in modo esplicito dalla decisione
governativa di approvazione, che la strada pianificata è riservata
esclusivamente alla sede della C.________ e non entra in considerazione quale
accesso alla zona edificabile S5, in quanto sussiste un problema viario e di
capacità della rotonda. Anche il rapporto di pianificazione, che, seppure di
valore indicativo, costituisce una componente del piano regolatore (cfr. art.
26 LALPT), prevede che il tracciato serve solo le zone di interesse pubblico e
la masseria, mentre l'accesso alla zona edificabile S5 dovrebbe avvenire da via
Guisan. Contrariamente a quanto ritenuto dalla Corte cantonale, la variante
pianificatoria comporta quindi effetti sui fondi dei ricorrenti limitando la
possibilità di urbanizzarli tramite il collegamento da via Bioggio, previsto
esclusivamente per la zona d'interesse pubblico. La questione della loro
urbanizzazione sotto il profilo dell'accesso sufficiente è pertanto
strettamente connessa con quella della pianificazione del comparto oggetto
della variante. La sentenza impugnata, che impone ai ricorrenti di farsene
carico personalmente mediante l'ottenimento di diritti di passo necessari,
viola di conseguenza l'art. 19 LPT.
4.
4.1. Ne segue che il ricorso deve essere accolto. La sentenza impugnata è
quindi annullata e la causa rinviata alla Corte cantonale per un nuovo
giudizio.
4.2. Non si prelevano spese giudiziarie a carico del Comune e della C.________.
Soccombenti, essi sono nondimeno tenuti a versare un'indennità per ripetibili
ai ricorrenti (art. 68 cpv. 2 LTF).
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Il ricorso è accolto e la sentenza emanata il 19 giugno 2015 dal Tribunale
cantonale amministrativo è annullata. La causa gli è rinviata per un nuovo
giudizio.
2.
Non si prelevano spese giudiziarie.
3.
Il Comune di Lugano rifonderà un'indennità di fr. 1'000.-- e la Fondazione
C.________ rifonderà pure un'indennità di fr. 1'000.-- ai ricorrenti a titolo
di ripetibili della sede federale.
4.
Comunicazione alle parti, rispettivamente ai loro patrocinatori, al Comune di
Lugano, al Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino
nonché all'Ufficio federale dello sviluppo territoriale.
Losanna, 8 dicembre 2015
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il Presidente: Fonjallaz
Il Cancelliere: Gadoni
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