I. Öffentlich-rechtliche Abteilung, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 1C.384/2015
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Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
[8frIR2ALAGK1]
{T 0/2}
1C_384/2015
Sentenza del 18 gennaio 2017
I Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Merkli, Presidente,
Karlen, Eusebio,
Cancelliere Crameri.
Partecipanti al procedimento
A.________ SA,
patrocinata dall'avv. Claudio Cereghetti,
ricorrente,
contro
Municipio di Lugano, piazza Riforma 1, 6900 Lugano,
Consiglio di Stato della Repubblica e Cantone Ticino, 6501 Bellinzona,
rappresentato dal Dipartimento del territorio del Cantone Ticino, Sezione dello
sviluppo territoriale, casella postale 2170, 6501 Bellinzona.
Oggetto
zona di pianificazione relativa al comparto di Villa Favorita nel Comune di
Lugano,
ricorso contro la sentenza emanata il 10 giugno 2015 dal Tribunale
amministrativo del Cantone Ticino.
A.
B.________ era proprietaria, nel quartiere di Castagnola del Comune di Lugano,
delle particelle vvv, www, xxx, yyy e zzz, che formano il complesso di Villa
Favorita, lungo la riva del lago Ceresio, un parco con svariati edifici. Con
decisione del 2 aprile 2014, il Consiglio di Stato su questo comparto ha
adottato una zona di pianificazione, la quale vieta la trasformazione, il
cambiamento di destinazione e l'ampliamento degli edifici esistenti. Allo scopo
di tutelare l'unitarietà del comparto, il provvedimento ne vieta inoltre la
suddivisione, come pure quella del parco; non ammette divisioni fisiche al suo
interno, come recinzioni, siepi o altro, né consente il frazionamento giuridico
dei fondi interessati. La durata di questa misura di salvaguardia della
pianificazione, pubblicata nel Foglio ufficiale dell'8 aprile 2014 (pag. 2967),
è fissata a cinque anni.
B.
Detta proprietaria ha impugnato il provvedimento dinanzi al Tribunale cantonale
amministrativo. Nel frattempo alla ricorrente è succeduta A.________ SA, che
con contratto del 14 gennaio 2015 ha acquistato i citati fondi. Mediante
giudizio del 10 giugno 2015 la Corte cantonale ha respinto il ricorso.
C.
Avverso questa decisione A.________ SA insorge al Tribunale federale con un
ricorso in materia di diritto pubblico. Chiede di annullare la sentenza
impugnata unitamente al contestato divieto di frazionamento.
Non sono state chieste osservazioni al gravame.
Diritto:
1.
1.1. Il ricorso in materia di diritto pubblico diretto contro una decisione
dell'autorità cantonale di ultima istanza concernente una misura pianificatoria
è ammissibile sotto il profilo degli art. 82 lett. a e 86 cpv. 1 lett. d LTF.
La tempestività del gravame e la legittimazione della ricorrente sono
pacifiche.
1.2. Nelle conclusioni la ricorrente chiede di annullare anche la decisione
governativa istituente la zona di pianificazione in esame. Ora, quest'ultima
non costituisce una decisione dell'autorità cantonale di ultima istanza (art.
86 cpv. 1 lett. d LTF). Per l'effetto devolutivo del ricorso, le decisioni
adottate dalle autorità precedenti sono infatti sostituite dalla sentenza della
Corte cantonale, unico giudizio che può costituire l'oggetto del rimedio
esperito (DTF 136 II 539 consid. 1.2, 470 consid. 1.3, 101 consid. 1.2;
sentenza 2C_795/2012 del 1° maggio 2013 consid. 1.3, in: RtiD II-2013 n. 12).
1.3. Secondo l'art. 42 cpv. 1 e 2 LTF, il gravame dev'essere motivato in modo
sufficiente, spiegando nei motivi perché l'atto impugnato viola il diritto. Il
Tribunale federale esamina in linea di principio solo le censure sollevate (DTF
140 I 320 consid. 3.2). Per di più, quando la ricorrente, come in concreto,
invoca l'arbitrio nell'accertamento dei fatti e nella valutazione delle prove,
poiché ciò equivale a sostenere che i fatti sono stati accertati in violazione
dell'art. 9 Cost. (DTF 136 I 304 consid. 2.4 pag. 313), il Tribunale federale,
in applicazione dell'art. 106 cpv. 2 LTF, esamina le censure soltanto se siano
state esplicitamente sollevate e motivate in modo chiaro e preciso (DTF 141 I
36 consid. 1.3 pag. 41).
2.
2.1. L'art. 27 cpv. 1 LPT (RS 700) dispone che se i piani d'utilizzazione
mancano o devono essere modificati, l'autorità competente può stabilire zone di
pianificazione per comprensori esattamente delimitati, al cui interno nulla può
essere intrapreso che possa rendere più ardua la pianificazione
dell'utilizzazione. II principio è ripreso, a livello cantonale, all'art. 57
della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST), che consente
di istituire zone di pianificazione se i piani mancano o devono essere
modificati, oppure in caso di problemi riguardo all'uso del territorio o
conflitti con principi pianificatori. La zona di pianificazione è adottata,
nell'ambito delle rispettive competenze, dal Municipio oppure dal Consiglio di
Stato (art. 59 cpv. 1 LST); quest'ultimo può inoltre stabilire zone di
pianificazione a salvaguardia di obiettivi di sviluppo territoriale e per
garantire l'adeguamento delle pianificazioni locali (art. 57 cpv. 2 LST). II
diritto cantonale riprende all'art. 61 cpv. 2 LST gli effetti del provvedimento
prescritti all'art. 27 cpv. 1 LPT, precisando che le domande di costruzione in
contrasto con gli obiettivi del piano in formazione sono decise negativamente
(art. 61 cpv. 3 LST).
2.2. La zona di pianificazione è un provvedimento conservativo, che conferisce
un determinato effetto anticipato negativo alla pianificazione da elaborare,
volto a salvaguardare una futura utilizzazione del territorio (DTF 136 I 142
consid. 3.2 pag. 145; 118 Ia 510 consid. 4d pag. 513; 117 Ia 352 consid. 6c
pag. 360; 113 Ib 376 consid. 7b pag. 390; 111 Ib 85 consid. 2 pag. 87), la cui
validità è limitata dal diritto ticinese fino all'entrata in vigore del piano
sostitutivo, ma non oltre cinque anni, riservata una possibilità di proroga per
fondati motivi (art. 60 LST). Nell'ambito di un ricorso interposto contro un
tale atto non occorre, né è possibile, addentrarsi nelle intenzioni
pianificatorie che l'autorità vuole tutelare mediante l'emanazione di una
simile zona: il carattere preventivo e temporaneo della misura si oppone a una
valutazione dell'intento perseguito attraverso una restrizione di questa
natura, finché è ancora indeterminato e appare soggetto a modifiche. Di
conseguenza l'esame giurisdizionale che l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT garantisce
anche nella specifica materia non può estendersi, salvo il caso di
un'impostazione manifestamente erronea, all'ordinamento pianificatorio nel
quale dovrebbero sfociare gli studi avviati, ma soltanto alla fondatezza e
all'idoneità del vincolo istituito per non comprometterlo. A maggior ragione un
giudizio che verte sulla zona di pianificazione non deve dipendere da elementi
di merito, relativi agli scopi che si prevede di attuare (sentenza 1P.313/1989
del 9 gennaio 1990 consid. 2b e rinvii, in: RDAT 1990 n. 79 pag. 101).
2.3. L'attribuzione di fondi a una zona di pianificazione comporta una
restrizione di diritto pubblico della proprietà, compatibile con la garanzia
della proprietà (art. 26 Cost.) solo se si fonda su una base legale, è
giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio di
proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.; DTF 113 Ia 362 consid. 2 pag. 364).
L'interesse pubblico alla creazione di tale zona implica una seria intenzione
pianificatoria e presuppone l'ammissibilità del previsto progetto di
pianificazione. È quindi sufficiente che sussista un'intenzione riconoscibile
nelle grandi linee poiché la pianificazione non dev'essere realizzata
nell'ambito di questa procedura. Lo scopo di questo istituto è segnatamente
quello di assicurare alle autorità la necessaria libertà di decisione, per cui
dev'essere evitato qualsiasi impedimento alla realizzazione dell'intenzione
pianificatoria: le esigenze per permettere l'adozione di una simile zona non
devono pertanto essere giudicate con troppa severità (DTF 118 Ia 510 consid. 4d
pag. 513; 113 Ia 362 consid. 2a/bb pag. 365; sentenze 1C_141/2014 del 4 agosto
2014 consid. 5.1 e 5.2, in: ZBl 116/2015 pag. 194 e 1P.225/1994 del 4 ottobre
1994 consid. 2b, in: RDAT I-1995 n. 31 pag. 77; ALEXANDER RUCH, in: Aemisegger/
Moor/Ruch/Tschannen (ed.), Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation,
2016, n. 31-40 ad art. 27).
2.4. La Corte cantonale, ammessa la base legale del contestato provvedimento,
ha ritenuto che la zona di pianificazione in esame, come ancora si vedrà, è
sorretta da un interesse pubblico e rispetta il principio della
proporzionalità, poiché è idonea a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico
desiderato (regola dell'idoneità), è stato scelto il provvedimento che lede in
misura minore gli interessi della proprietaria (regola della necessità) e
sussiste un rapporto ragionevole tra lo scopo perseguito e i mezzi utilizzati
(regola della proporzionalità in senso stretto; DTF 141 I 20 consid. 6.2.1 pag.
32, 1 consid. 5.3.2 pag. 7; 140 II 194 consid. 5.8.2 pag. 199).
Ha osservato che il piano regolatore, approvato dal Consiglio di Stato il 7
dicembre 1993, inserisce il comparto in discussione per la quasi totalità nel
Comprensorio di protezione della riva del lago, mentre la parte occidentale e
centrale del parco, sulla quale sorgono alcuni edifici, è attribuita alla Zona
di mantenimento. La porzione intermedia, in cui insistono la Pinacoteca e un
altro edificio, era stata attribuita alla zona speciale pinacoteca, azzonamento
poi annullato dal Tribunale della pianificazione del territorio con sentenza 5
febbraio 1996 (pubblicata in RDAT II-1996 n. 24). La porzione orientale, sul
quale sorge il complesso principale di Villa Favorita e un altro edificio, è
assegnata alla Zona monumento.
La Corte cantonale ha ricordato che il 12 settembre 2011 il Consiglio comunale
ha adottato alcune varianti del piano regolatore volte a identificare e
tutelare i beni culturali, secondo la legge cantonale sulla protezione dei beni
culturali del 13 maggio 1997. La modifica prevede di includere il complesso di
Villa Favorita in un perimetro cantonale di rispetto di tali beni e in uno di
valorizzazione comunale, nonché di inserire il parco e la maggior parte degli
edifici del comparto tra i beni culturali di interesse cantonale. La
proprietaria l'ha impugnata dinanzi al Consiglio di Stato. Nella procedura di
approvazione della variante, il Governo ha rilevato la necessità di coordinare
la tutela monumentale del comparto, di sua competenza, con l'intenzione nel
frattempo manifestata dal Comune di realizzare una passeggiata a lago, di
rendere fruibile al pubblico il parco e di aggiornare le norme regolanti il
comparto, le destinazioni e i contenuti.
Nello stesso contesto, il Governo cantonale ha poi ritenuto che la
sottoscrizione di un diritto di compera sul complesso appartenente a B.________
rendeva verosimile il frazionamento della proprietà e la sua vendita a
differenti acquirenti in parti distinte. La frammentazione del parco avrebbe
quindi nuociuto all'integrità e all'unitarietà del complesso, oltre che
all'impossibilità di perseguire la pubblica fruizione auspicata dal Comune. Per
questo motivo, d'intesa con il Municipio, ha adottato la zona di pianificazione
litigiosa.
3.
3.1. La ricorrente sostiene, a torto, che la decisione impugnata violerebbe
l'obbligo di motivazione e, di riflesso, il suo diritto di essere sentita (art.
29 cpv. 2 Cost.). Rilevato che al riguardo essa non adduce alcuna violazione di
norme cantonali specifiche, il criticato giudizio soddisfa le esigenze di
motivazione richieste dall'invocata norma, visto ch'esso non deve pronunciarsi
su ogni critica addotta dalle parti, ma soltanto su quelle ritenute pertinenti
(DTF 138 I 232 consid. 5.1 pag. 237 e rinvii), ciò che, come ancora si vedrà, è
avvenuto in concreto.
3.2. Già a livello cantonale essa non contestava l'interesse pubblico generale
del provvedimento, limitandosi a censurare solo il divieto di frazionamento
giuridico, ritenendo che sarebbe sufficiente impedire la suddivisione fisica
del comparto e del parco anche solo mediante recinzioni o siepi, come deciso
dal Governo: al suo dire, un'ulteriore suddivisione giuridica dello stesso e la
sua alienazione parziale a terzi non arrecherebbe alcun pregiudizio alla
relativa tutela. La misura in ogni modo non sarebbe proporzionale, poiché la
criticata restrizione rende difficile una cessione parziale della proprietà, in
quanto per acquistare l'intero complesso occorrerebbe una somma ingentissima.
3.3. Al riguardo, nella decisione impugnata si precisa che, secondo la scheda
descrittiva della zona di pianificazione, il complesso monumentale di Villa
Favorita presenta un valore eccezionale per la sua situazione urbanistica, per
la qualità dei suoi aspetti architettonici, artistici e paesaggistici,
cosiccome per la ricchezza della sua storia. II parco, costruito secondo un
raffinato gusto eclettico, riunisce componenti naturalistiche e baroccheggianti
ed è stato progettato e realizzato per favorire la percorrenza orizzontale e
valorizzare, in un contesto organico, i differenti edifici disposti lungo il
percorso, in particolare Villa Favorita e la sua Pinacoteca. II parco, omogeneo
e unitario, costituisce in questo senso il tessuto connettivo che riunisce e
valorizza i singoli edifici e manufatti architettonici. Appare dunque
indispensabile conservarne l'omogeneità e l'unitarietà e nel contempo la sua
odierna sostanza naturalistica e paesaggistica, per assicurare nel tempo il
significato e il valore degli edifici monumentali che costituiscono il
complesso di Villa Favorita, uno fra i beni culturali di maggior pregio e
importanza del Cantone Ticino.
La scheda descrittiva spiega poi che la situazione pianificatoria e le
disposizioni normative vigenti non sono più adatte a garantire una corretta
conservazione e valorizzazione del complesso. Per questo motivo, la Città ha
proposto una variante di piano regolatore volta a precisare la sua tutela in
quanto bene culturale. Oltre a ciò è emersa la necessità di adeguare l'assetto
pianificatorio del settore e di verificare e definire le condizioni per la
realizzazione di una passeggiata a lago e della fruizione pubblica del parco.
Al di là del tempo necessario per poter svolgere questi compiti, la scheda
mette in rilievo come la concessione di un diritto di compera sui fondi
rappresenti un rischio imminente per la conservazione dei valori monumentali
del comparto, nonché per gli intendimenti volti alla sua pubblica fruibilità,
tale da giustificare l'adozione di una misura di salvaguardia della
pianificazione. Infatti, né la normativa vigente, né quella proposta dal Comune
mediante la variante del piano regolatore vietano il frazionamento dei fondi e
l'alienazione delle costruzioni suddivise in lotti, evenienza che rischia di
implicare la frammentazione fisica del parco, di cui di conseguenza andrebbe
persa, oltre all'impossibilità di conseguire la sua pubblica fruizione,
l'unitarietà.
3.3.1. Nella decisione impugnata si aggiunge che nella risposta al ricorso, la
Sezione dello sviluppo territoriale illustra come il parco rappresenti una
struttura signorile, appositamente progettata, strutturato da filari alberati
lungo la riva, terrazzamenti, aiuole, statue ornamentali, alberature di pregio
disposte nel rispetto delle differenti essenze, darsene, approdi, ecc. Gli
edifici in esso inseriti sono parte di questa sapiente costruzione organica,
che oggi appare omogenea anche sotto l'aspetto paesaggistico. La conformazione
fondiaria odierna prevede la suddivisione del complesso essenzialmente in tre
mappali, tutti di proprietà della ricorrente. Sostanzialmente, il comparto fa
tuttavia capo a due sole particelle, ossia i mappali vvv e xxx, giacché
quest'ultimo circoscrive il piccolo fondo www, situazione che favorisce la
gestione organica e unitaria del parco e del patrimonio edificatovi. L'ipotesi
di un qualsiasi nuovo frazionamento effettuato, prima di decidere il futuro
assetto pianificatorio e la destinazione della proprietà, per di più slegato da
una visione pianificatoria volta alla tutela del complesso, non solo è
problematica e prematura, ma può compromettere gravemente la pianificazione da
elaborare per garantire la conservazione della sostanza monumentale protetta.
Aggiunge che la zona di pianificazione è stata istituita anche per permettere
di valutare nel dettaglio eventuali nuove destinazioni d'uso e possibili nuovi
contenuti degli edifici compresi nel parco e l'impatto delle relative esigenze
infrastrutturali da ciò derivanti.
3.3.2. Sotto il profilo dell'interesse pubblico, la Corte cantonale ha ritenuto
che il divieto di frazionamento contribuisce indiscutibilmente a migliorare la
tutela del complesso monumentale di Villa Favorita e di riflesso del suo parco
e delle relative costruzioni. I giudici cantonali hanno stabilito che la
restrizione pianificatoria, anche per la sua durata limitata, rispetta pure il
principio di proporzionalità (DTF 118 Ia 510 consid. 4d pag. 514), essendo
ragionevole, idonea e necessaria. Il provvedimento risulta senz'altro
indispensabile per assicurare al meglio la procedura di definizione da un canto
della tutela del bene in oggetto e dall'altro del suo nuovo assetto
pianificatorio (destinazioni, contenuti, vincoli, ecc.), che contempla altresì
una sua parziale fruizione pubblica. Hanno rigettato la tesi dell'insorgente
secondo cui basterebbe impedire la suddivisione fisica del complesso e del
parco mediante recinzioni o siepi, definendola semplicistica, poiché non
considera l'esigenza di proteggerlo nella sua interezza, come si trova
attualmente. II frazionamento di una sua porzione, quale preludio a una sua
alienazione a terzi, mette in serio pericolo la concezione, l'utilizzazione e
la gestione del comparto, che oggi si presenta omogeneo e unitario, grazie al
fatto ch'esso è sempre rimasto nelle mani di una sola proprietaria. L'assunto
dell'insorgente, secondo cui il vincolo rende difficile una cessione parziale
della proprietà poiché per acquistarla interamente occorrerebbe una somma
ingentissima, seppur pertinente in astratto, è disatteso nella fattispecie dal
fatto che la precedente proprietaria ha venduto l'intero complesso, addirittura
dopo l'inoltro del ricorso alla Corte cantonale, quando era già gravato dal
divieto di frazionamento, immediatamente esecutivo, fatto noto all'acquirente.
Contrariamente all'assunto ricorsuale, questo ragionamento non è affatto
astruso, né nel caso di specie privo di coerenza.
4.
4.1. La ricorrente, rilevato che la sentenza impugnata enuncia principi teorici
corretti e condivisibili, sostiene nondimeno ch'essa non affronterebbe il
nocciolo del problema, né avrebbe evaso gli argomenti da essa addotti.
Ribadisce che non è in discussione la legittimità della zona di pianificazione,
ma solo l'interesse pubblico e la proporzionalità del divieto di frazionamento
giuridico. Trattandosi di un'area di circa 30'000 m2, del valore di oltre 100
milioni di franchi sarebbe quasi impossibile pensare di poterla alienare in
blocco, ma realisticamente solo per settori, con le indispensabili correzioni
dei confini e le relative parcellazioni. Sebbene scopo della misura è di
impedire eventuali vendite parziali, essa non prevede un divieto di
alienazione, per cui illogicamente la proprietaria potrebbe vendere a cinque
acquirenti diversi gli attuali cinque fondi che formano il parco, ma non
potrebbe frazionarne uno o modificarne i confini per venderlo solo in parte. La
lapidaria conclusione addotta dalla Corte cantonale, secondo cui tale divieto
contribuirebbe indiscutibilmente a migliorare la tutela del complesso, non ne
spiegherebbe le ragioni. Poiché il comparto è già formato da più mappali, non
si comprenderebbe quale possa essere l'interesse pubblico a impedire
un'ulteriore definizione dei confini, il complesso potendo essere tutelato
anche ammettendo il frazionamento giuridico dei fondi e un successivo
cambiamento di proprietà. Ciò non implicherebbe conseguenze gravose e dirette
sull'integrità del complesso. In considerazione del divieto di procedere a un
frazionamento fisico, proibire le modifiche giuridiche dei confini sarebbe
inutile. Ammettere una vendita parziale senza una modifica dei confini, ma
precludere una cessione proceduta da una tale modifica o da una parcellazione
sarebbe paradossale.
4.2. L'avversata misura nemmeno sarebbe proporzionale, poiché non idonea a
raggiungere lo scopo previsto, non lederebbe in maniera minore i suoi
interessi, né sussisterebbe un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse
pubblico perseguito e i mezzi utilizzati, poiché il comparto è già suddiviso in
cinque diversi fondi. La Corte cantonale non avrebbe spiegato perché una
diversa parcellazione o la formazione di un fondo supplementare sarebbero
problematiche, visto che per garantire la tutela del parco basterebbe il
divieto di frazionamento fisico, accettato dalla ricorrente e al suo dire molto
più incisivo della criticata misura. La presenza di un ulteriore proprietario
non renderebbe più complessa la nuova pianificazione: in tale ipotesi infatti
lo Stato dovrebbe semplicemente coinvolgere due o tre proprietari, invece di
uno solo. Per contro, la vendita del comparto nella situazione giuridica
attuale sarebbe molto più difficile e ne riduce il valore. Lo Stato avrebbe
confuso le misure di tutela degli edifici e del parco, non contestate, con il
frazionamento giuridico, ritenuto che gli stessi potrebbero essere protetti
indipendentemente dal numero dei fondi. Il divieto renderebbe quindi
inutilmente macchinosa e complessa la cessione parziale della proprietà.
4.3. Certo, la ricorrente osserva che il parco è stato preservato nel suo
carattere unitario per decenni, benché sia formato da diversi fondi, ma
parrebbe disattendere che tale circostanza è essenzialmente da ricondurre alla
circostanza ch'essi appartenevano a un'unica proprietaria. D'altra parte, pur
dissentendo sulla misura adottata a tale scopo, non è contestata la sussistenza
di una seria volontà pianificatoria, né di per sé la necessità di coordinare la
tutela del comparto in esame e salvaguardarne, valorizzandola, l'integrità e
l'unitarietà minacciata da un'eventuale frammentazione dello stesso. Ora,
contrariamente alla tesi ricorsuale, il divieto temporaneo di frazionamento
giuridico dei fondi, per non compromettere il futuro assetto pianificatorio del
comparto e preservarne l'integrità, l'omogeneità e l'unitarietà, non appare né
illogico né irragionevole e neppure sproporzionato.
D'altra parte, insistendo sul fatto che il comparto è già composto di cinque
fondi, essa parrebbe disattendere che, come rilevato, in sostanza si tratta di
due soli mappali, la cui omogeneità è da ricondurre in larga misura al fatto
ch'essi appartenevano a un'unica proprietaria. È del resto comprensibile che
sarà più semplice trovare soluzioni pianificatorie, se del caso concordate,
trattando con un numero ristretto di proprietari. Sotto questo profilo,
rilevate le particolari ed eccezionali peculiarità del comparto in esame, come
esposto da tutte le autorità chiamate a esprimersi in proposito, la misura
appare giustificata, ricordato che il Tribunale federale, non da ultimo con
riferimento al precetto della partecipazione della popolazione al processo
pianificatorio (art. 4 cpv. 2 LPT), può intervenire soltanto quando l'adozione
di una zona di pianificazione sia manifestamente illegale o senza senso, ciò
che non si verifica in concreto (DTF 113 Ia 362 consid. 2a/bb pag. 365;
sentenza A.342/1981 del 3 novembre 1982 consid. 6a, in: ZBl 84/1983 pag. 542;
RUCH, loc. cit., n. 51 ad art. 27). La decisione impugnata non appare
arbitraria né nella motivazione né nel risultato (DTF 141 I 70 consid. 2.2 pag.
72, 49 consid. 3.4; 140 I 201 consid. 6.1 pag. 205). Il Tribunale federale deve
inoltre limitarsi a verificare che la Corte cantonale abbia esercitato il vasto
potere di apprezzamento che le compete in tale ambito in maniera conforme al
diritto e non ne abbia ecceduto o abusato, circostanza non ravvisabile in
concreto (DTF 140 I 257 consid. 6.3.1 pag. 267 e rinvii; sentenza 1P.304/1994
del 2 febbraio 1995 consid. 2b, in: ZBl 97/1996 pag. 229).
5.
Il ricorso, in quanto ammissibile, dev'essere pertanto respinto. Le spese
seguono la soccombenza (art. 66 cpv. 1 LTF).
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.
2.
Le spese giudiziarie di fr. 3'000.-- sono poste a carico della ricorrente.
3.
Comunicazione al patrocinatore della ricorrente, al Municipio di Lugano, al
Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino.
Losanna, 18 gennaio 2017
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il Presidente: Merkli
Il Cancelliere: Crameri
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